Acerca de operadores lógicos
Última revisión
06/07/2015
Sentencia Administrativo Nº 1/2015, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Lleida, Sección 1, Rec 223/2013 de 12 de Enero de 2015
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 50 min
Orden: Administrativo
Fecha: 12 de Enero de 2015
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Lleida
Ponente: SOTERAS GARELL, EILA
Nº de sentencia: 1/2015
Núm. Cendoj: 25120450012015100002
Núm. Ecli: ES:JCA:2015:87
Núm. Roj: SJCA 87:2015
Encabezamiento
En Lleida, a 12 de Enero de 2015
Visto por mí, EILA SOTERAS GARRELL (Magistrado Juez en Sustitución del Juzgado Contencioso Administrativo número uno de los de Lleida y su partido) el presente
Antecedentes
Fundamentos
Entiende a tal efecto la parte demandante que el acto impugnado no es conforme a derecho en base a: a) la nulidad de la licencia urbanística de construcción del muro de contención; b) ilegalidad del muro de contención construido; y c) ilegalidad de las escaleras exteriores construidas posteriormente sin licencia.
Opone la demandada en su escrito de contestación: a) inadmisibilidad del recurso contencioso por desviación procesal con respecto a la pretensión de anulación de la licencia de obras 79/2012; b) falta de impugnación efectiva del Decreto de Alcaldía 52/2013 de 30 de Julio relativo a la legalidad de la construcción consistente en caseta de riego; c) pérdida sobrevenida del objeto del proceso a raíz del Decreto 1/2014, de subsanación y complemento del Decreto 24/2013, por el que se ordena la retirada de las escaleras exteriores y pintar el muro según licencia concedida; d) legalidad del muro de contención construido en el límite de parcela; y e) imposibilidad de plantear en esta sede cuestiones relativas a la propiedad. Con solicitud de que se dicte sentencia con confirmación de la Resolución impugnada.
En Marzo de 2005 Doña. Flora realizó una construcción agrícola -caseta de riego- situada por encima de la riba o espona.
En Diciembre de 2012 construyó un muro de contención de tierras adosado a la construcción inicial.
En fecha 9 de Enero de 2013 la hoy parte actora formuló ante el Ayuntamiento de Castelleserà solicitud de incoación del correspondiente expediente de restauración de la legalidad urbanística.
Por Decreto 5/2013 de 14 de Enero, se resuelve iniciar expedientes para averiguar si las obras que se están ejecutando y las ejecutadas disponen de la correspondiente licencia de obras y si se ajustan a las condiciones de la misma; asimismo se acuerda que por parte de Secretaría se certifique si las obras disponen de la correspondiente licencia y que por parte de la técnica municipal se realice inspección urbanística y emita el correspondiente informe.
Mediante Decreto 7/2013, de 24 de Enero, el Ayuntamiento acordó incoar dos expedientes de restauración de la legalidad urbanística. Uno de ellos bajo el número de expediente 1/2013 en relación a las obras de construcción del muro de contención al tratarse de obras que no se ajustaban a la licencia de obras en su día otorgada, que finalizó con la adopción del Decreto 24/2013, que acordaba el derribo de la parte del muro que excedía de la altura permitida según licencia, el cual fue subsanado y completado por el Decreto 1/2014 por el que se acuerda la pintura del muro según términos acordados por la licencia y la retirada de las escaleras exteriores.
Y el otro expediente se tramitó bajo el número 2/2013 en relación a la ejecución de obras de construcción -caseta de riego- sin licencia, el cual finalizó con el dictado del Decreto 52/2013 por el que se acuerda estimar el recurso de reposición interpuesto por Doña. Flora contra el Decreto 31/2013 de 3 de Mayo, dejando sin efecto el derribo de la caseta por prescripción de la acción de restauración.
En fecha 15 de Marzo de 2013 la actora ampliaba su denuncia con respecto a la construcción por parte de Doña. Flora de unas escaleras exteriores junto al muro de contención.
Mediante Decreto 1/2014 de 14 de Enero se acuerda completar el Decreto de Alcaldía 24/2013 en el sentido de que la restauración de la realidad física alterada debe consistir en el desmontaje de la escalera situada en el margen o talud por cuanto no se encuentra comprendida en la licencia de obras 79/2012 en su día otorgada, así como en la terminación del muro de contención con pintura de colores terrosos tal y como dispone la licencia.
Pues, una última posibilidad de examinar la concurrencia de los requisitos procesales necesarios para entrar en el fondo del asunto es la prevista en el art. 69 de la LJCA de 1998 autorizando al órgano jurisdiccional a un examen de la idoneidad procesal del recurso planteado previo al dictado de la sentencia.
Se trata de un examen de aquellos requisitos que han de examinarse preferentemente a los motivos de nulidad del acto. Es evidencia de la prevalencia de los presupuestos procesales si bien no deben ser considerados como presupuestos de la existencia del proceso sobre los presupuestos del acto administrativo. Los motivos sobre los cuales puede el órgano jurisdiccional declarar la inadmisión en sentencia vienen descritos en el art. 69 y son los siguientes:
«a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-Administrativo carezca de jurisdicción.
b) Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada.
c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.
d) Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
e) Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido».
Y ello sin vulnerar su derecho a obtener la tutela judicial efectiva, evitando negar un pronunciamiento sobre el fondo en virtud de una interpretación de las normas procesales ( arts. 68.1 a ) y 69 LJCA de 1998 ) contraria al principio pro actione, de obligada aplicación cuando estamos ante el acceso a la jurisdicción, impidiendo incurrir en un formalismo exacerbado que provoque una manifiesta desproporción entre el supuesto vicio que provoca la inadmisión y el efecto de la misma, que no es otro que la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.
Es el principio pro actione el que impide a los Jueces y Tribunales hacer una interpretación o aplicación de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso que 'eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida' (entre otras, STC 16/2001 , FJ 4).
Esta interpretación del principio pro actione no quiere decir que deba hacerse la interpretación más favorable a la admisión del recurso o a la resolución del problema de fondo ( ATC 226/1998 , FJ 2), sino que deben eliminarse aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo o por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, produzcan una clara desproporción entre los fines preservados y los intereses sacrificados ( STC 27/2003 , FJ 4).
Plantea la demandada causa de inadmisibilidad del recurso por desviación procesal, con abundante cita jurisprudencial, toda vez que la actora deduce en su escrito de demanda la pretensión anulatoria de un acto administrativo, cual es, la licencia de obras 79/2012 de 30 de Octubre, no identificada en el escrito de interposición ni en los de ampliación, es decir, respecto de un acto administrativo diferente de aquellos identificados como objeto de recurso
En relación a la causa de inadmisión del recurso por desviación procesal y para entrar a examinar la misma opuesta por la demandada, es menester definir el objeto del presente recurso.
La recurrente ha interpuesto el presente recurso contencioso administrativo contra la desestimación de la solicitud efectuada en fecha 9 de Enero de 2013 por la que se instaba la incoación del correspondiente expediente de restauración de la legalidad urbanística en relación a la ejecución de actos del suelo consistentes en la construcción de un muro de contención en el límite de las parcelas NUM000 y NUM001 del municipio de Castellserà. El objeto del presente recurso fue ampliado al Decreto 24/2013 por el que se acuerda derribar parte del muro que excede de la altura permitida según licencia de obras otorgada y al Decreto 52/2013 por el que se acuerda dejar sin efecto la orden de derribo de la caseta de riego acordada mediante Decreto 31/2013 al haber prescrito la acción de restauración.
La actora en su escrito de demanda solicita que se anulen y se dejen sin efecto las resoluciones impugnadas, y se declare la nulidad de la licencia nº 79/2012 de 30 de Octubre ordenando requerir la demolición del muro de contención construido en el margen de separación existente entre las parcelas catastrales NUM000 y NUM001 del polígono NUM002 del municipio de Castellserà. Sigue la actora solicitando de forma subsidiaria que se condene al Ayuntamiento a que proceda a incoar el correspondiente expediente de nulidad de licencia 79/2012 de 30 de Octubre para luego requerir la demolición del muro.
A mayor abundamiento, se aprecia que en el fundamento de derecho segundo del escrito de demanda la actora dirige su argumentación en hacer valer la disconformidad a derecho de la licencia de obras solicitando que se declare su nulidad y se ordene la demolición del muro de contención, al entender que dicha construcción no se ajusta a la normativa urbanística de aplicación.
Atendidos los motivos de impugnación deducidos por la parte actora y los hechos anteriormente expuestos, resulta claro que tal impugnación no puede prosperar al incurrir la demanda en desviación procesal desde el momento en que se esgrimen en el escrito de demanda argumentaciones y se deducen pretensiones que no guardan relación con el objeto del proceso.
El artículo 45 de la Ley Jurisdiccional previene que el recurso contencioso administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Conforme a criterio jurisprudencial pacífico y consolidado y dado el carácter revisor de este Orden Jurisdiccional, en este escrito inicial es donde queda acotado el acto que se impugna y frente al que exclusivamente podrá articularse en la demanda las pretensiones de parte, sin que sea posible desviarlas hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición, salvo los supuestos de acumulación y ampliación efectuados con los requisitos regulados en los artículos 34 a 39 de la precitada Ley .
Por tanto, dado que la licencia de obras 79/2012 no fue designada como objeto procesal en el escrito de interposición del presente recurso contencioso administrativo, ni se le dotó de tal carácter por cualquiera de los procedimientos de ampliación o acumulación regulados en la Ley de la Jurisdicción, las pretensiones que se deducen contra dicha licencia, al incurrir en desviación procesal, no son susceptibles de ser acogidas en la presente resolución.
A lo anterior ha de añadirse que la demanda también incurre en desviación de motivos de impugnación, en la medida en que las argumentaciones aducidas en relación a la licencia de obras no se predican de los actos que se designaron como objeto procesal, cual es la desestimación por silencio administrativo de la incoación del expediente de restauración de la legalidad urbanística, el Decreto 24/2013 que ordena el derribo parcial del muro y el Decreto 52/2013 que deja sin efecto el derribo de la caseta de riego por prescripción de la acción de restauración.
Para ello es de recordar, que es el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo el que tiene por finalidad fijar el acto objeto de impugnación sin posibilidad de variación posterior salvo en el caso de ampliación, y la demanda sirve para fundamentar y postular las pretensiones que se derivan de aquél.
Se exige que en el escrito de interposición se fije el acto objeto de recurso, señalando como objeto del escrito de demanda el desarrollo de los fundamentos y pretensiones en que se basa la impugnación de dicho acto, lo cual presupone que es en el de interposición donde queda concretado invariablemente el objeto del pleito y al que ha de adecuarse el de demanda.
Esta anomalía procesal, ha sido analizada por el Tribunal Supremo, declarando que la incidencia en ese defecto e infracción legal constituye una desviación procesal sustancial, que hace que quede fuera del proceso toda consideración sobre aquellas materias y pretensiones que no son objeto de impugnación.
Llegados a este punto, es de recordar, que según constante jurisprudencia, la desviación procesal no es un defecto subsanable, tanto si se cifra en a) la divergencia sustancial entre el escrito de interposición del recurso y lo interesado en el escrito de la demanda, que es lo que se aprecia en el presente caso, como si consiste en b) el planteamiento de pretensiones no planteadas en vía administrativa.
Dada cuenta que el acto administrativo por el que se aprobó la licencia de obras no se encuentra recogido en el escrito de interposición del presente recurso ni consta en Autos que se solicitase la ulterior ampliación del recurso con respecto a aquella licencia, consecuencia de lo anterior sería, como ya se ha apuntado, la desestimación de las infracciones invocadas por la actora en los fundamentos de derecho de su demanda en lo tocante a la nulidad de la licencia de obras, por cuanto y fundamentalmente, no guardan relación con el acto impugnado.
Por lo que solo podrá enjuiciarse aquellos motivos esgrimidos y las pretensiones formuladas frente al acto o resoluciones que son objeto del presente procedimiento, sin que pueda enjuiciarse en el presente caso la conformidad o no a derecho de la licencia de obras, ya que en otro caso se incurriría en una palmaria desviación procesal.
Es decir, en el presente caso, la parte actora, con ocasión de la impugnación de los Decretos dictados en sede de los expedientes de restauración de la realidad física alterada en relación al muro de contención, a la caseta de riego y a las escaleras exteriores, aprovecha la oportunidad para impugnar y discutir la licencia de obras que además se trata de un acto firme sin que haya constancia en Autos de su impugnación; y como quiera que en el presente caso tan solo es objeto de impugnación dichos expedientes de restauración de la legalidad urbanística, como acertadamente pone de manifiesto la demandada, ello bastaría para rechazar las pretensiones deducidas por la demandante en lo tocante a la licencia de obras.
Pues bien, a pesar de que la demanda deja claro que el recurso se dirige contra los actos recaídos en los expedientes de restauración de la legalidad urbanística, si nos centramos en el escrito de demanda podemos comprender de su contendido que lo que realmente se pretende es la impugnación de la licencia de obras.
A mayor abundamiento, se constata -como dice la parte demandada- que sobre el verdadero objeto del proceso, cual es el expediente de restauración de la legalidad urbanística en relación a las obras de construcción del muro de contención y las escaleras exteriores, el Decreto 24/2013 -objeto del recurso- ya ordena su derribo parcial en lo que excede de la altura permitida por la licencia, y el Decreto 1/2014 -aportado por la demandada en su contestación y que no constituye objeto de Litis al no haberse solicitado la ampliación del recurso al mismo- subsana y completa aquel Decreto, ordenando la retirada de las escaleras y la pintura del muro en los términos fijados en la licencia en su día concedida. Además se advierte que los términos acordados por dichos Decretos coinciden en lo solicitado de forma subsidiaria por la actora en su escrito de demanda, cuando interesa que en caso de no apreciar este Juzgado la nulidad de la licencia, se condene al Ayuntamiento a ejecutar forzosamente la demolición parcial del muro en la parte que exceda de los 2 metros y se requiera su reboce y pintado con colores naturales y se ordene la retirada de las escaleras exteriores. Lo que nos debe llevar a concluir que la demandante no sólo no expresa ningún motivo de fondo sobre la disconformidad a derecho de los Decretos dictados en el seno del expediente de restauración de la legalidad urbanística, lo que va en contra de elementales principios del proceso como son los de la carga de la prueba, si no que mediante la impugnación de dichos Decretos se pretende la nulidad de la licencia de obras, que se trata de un acto firme.
De esta manera, tiene el Ayuntamiento razón al denunciar una desviación procesal por parte del recurrente, por tanto, lo que aquí no cabrá recurrir es la licencia de obras, aunque se aproveche el Decreto dictado en el expediente de restauración de la legalidad urbanística para vehiculizar la impugnación de la licencia de obras, señalando, que la demanda incurre en desviación procesal, dado que en el escrito de interposición no se impugna la licencia de obras, resultando inadmisibles las pretensiones deducidas por la actora en lo tocante a la pretensión anulatoria de la licencia de obras del muro de contención, lo que impide entrar a examinar la conformidad a derecho de la licencia de obras en los términos pretendidos por la recurrente en su escrito de demanda.
Si lo que quiere decir la actora es que los presuntos vicios de la licencia de obras que aduce han desprovisto eventualmente de legitimidad las actuaciones materiales sucesivas en ejecución de los términos de la licencia, esta cuestión quedaría, en todo caso, a extramuros del presente recurso, donde lo impugnado es, recordemos, exclusivamente el expediente de restauración de la legalidad urbanística en lo tocante al muro de contención y a las escaleras exteriores, por lo que la licencia de obras no puede ser analizada en el presente proceso. De forma que los argumentos que parece defender la recurrente en este punto deberán, por el contrario, sustanciarse en el recurso que en su caso sea susceptible de interponer contra la licencia de obras nº 79/2012.
No obstante, apreciada la desviación procesal denunciada por la parte demandada, la apreciación de la causa de inadmisibilidad, es conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, en cuanto entiende que el derecho a la tutela judicial efectiva supone el de obtener una resolución fundada en Derecho, que podrá ser incluso de inadmisión cuando concurra alguna causa legal y así lo acuerde el Juez o Tribunal en aplicación razonada de la misma.
Y esto es lo que ocurre con la denominada desviación procesal o mutación objetiva del proceso, considerada causa de inadmisión por el artículo 69.1.c) de la Ley Jurisprudencial , procediendo, pues, declarar la inadmisión del presente recurso en los términos apuntados.
Por lo que no debe accederse al examen de la nulidad de la licencia, dejando a salvo lo que pueda resultar de los expedientes por las supuestas irregularidades cometidas en ejecución de las obras.
Ciertamente debe distinguirse entre el acto de otorgamiento de una licencia urbanística con las obras de su ejecución, y en el presente caso, es objeto de los Decretos aquí impugnados las irregularidades cometidas por los promotores con ocasión de la ejecución de las obras, al no ajustarse éstas a los términos de la licencia de obras en su día concedida por el Ayuntamiento.
Y, en cuanto al restablecimiento del orden jurídico perturbado por un acto realizado sin la concurrencia de los presupuestos legitimantes, debe advertirse que tendrá lugar mediante la legalización del acto o uso suspendido o, en su caso, la reposición al estado originario de la realidad física alterada, incluso mediante los medios de ejecución forzosa previstos en la legislación de procedimiento administrativo.
En suma, de entender la actora que la licencia de obras otorgada en su día por el Ayuntamiento es disconforme a Derecho, debe acudir al procedimiento de revisión de oficio de la licencia de obras, al tratarse de un acto firme, de conformidad con el artículo 208 del DL 1/2010 . A tal efecto, se advierte a la actora, a la vista de la petición que efectúa con carácter subsidiario en su escrito de demanda, que la legislación faculta al interesado para instar a la Administración competente el inicio de un procedimiento de revisión de actos nulos, fundamentando la procedencia de la acción revisora y con indicación de la normativa vulnerada y la concurrencia de los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en la norma administrativa.
Mediante escrito de fecha 2 de Agosto de 2013, la parte actora solicitó la ampliación del objeto del presente recurso al citado Decreto 52/2013, la cual fue acordada mediante Auto de fecha 24 de Septiembre de 2013.
Ahora bien, la recurrente en el punto 1.8 del apartado PRIMERO de su escrito de demanda manifiesta expresamente que dicha Resolución municipal no será impugnada en las presentes actuaciones, reservándose en todo caso las acciones pertinentes con respecto a la legalidad de dicha construcción.
Opone la demandada la falta de impugnación efectiva del Decreto de Alcaldía 52/2013 de 30 de Julio y abandono de su impugnación por parte de la demandante, como así lo indica expresamente la actora en su escrito inicial de demanda, por lo que entiende la demandada que debe desestimarse el presente recurso con respecto a dicha actuación administrativa objeto del presente recurso.
Efectivamente, en el escrito de demanda la parte recurrente manifiesta que renuncia a la impugnación del Decreto 52/2013, lo que supone el abandono del procedimiento con respecto a la pretensión anulatoria de dicha actuación administrativa, por lo que debe entenderse que se está ante un desistimiento parcial con respecto al objeto del proceso en el caso, como el presente, que se ejercitan diversas acciones, continuando el procedimiento respecto de las pretensiones que no se vean afectadas por la voluntad de desistir.
Se está ante un desistimiento parcial del recurso en relación al Decreto 52/2013, habida cuenta que se han planteado en el presente proceso diversos aspectos y al versar sobre varios actos, sólo así el actor puede renunciar a la petición hecha en el proceso en lo tocante en este caso a la construcción relativa a la caseta de riego, quedando terminado el proceso únicamente en relación a dicha pretensión, pero sin renunciar al fundamento de la misma, lo que permite esgrimir ese fundamento en apoyo a una nueva pretensión siempre que el plazo lo permita. Con ello procede declarar terminado el procedimiento con respecto a la pretensión afectada por el desistimiento de conformidad con el artículo 74 LJCA , ahora bien, a la vista del estado en que se encuentran las actuaciones, debe advertirse que los Tribunales han venido resolviendo sobre el desistimiento en Sentencia, sin que proceda efectuar pronunciamiento alguno con respecto a la pretensión afectada por el desistimiento parcial.
En este sentido solicita la actora en su escrito de demanda que se condene al Ayuntamiento a requerir a los promotores de la obra al desmontaje y retirada de las escaleras exteriores.
Ahora bien, mediante Decreto 1/2014 de 14 de Enero, se acuerda completar el Decreto de Alcaldía 24/2013 en el sentido de que la restauración de la realidad física alterada debe consistir en el desmontaje de la escalera situada en el margen o talud por cuanto no se encuentra comprendida en la licencia de obras 79/2012 en su día otorgada, así como en la terminación del muro de contención con pintura de colores terrosos tal y como dispone la licencia. Ello lleva a la demandada a apreciar pérdida sobrevenida del objeto con respecto a la pretensión deducida por la actora en su escrito de demanda.
La 'pérdida de objeto' es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación del art. 22 la Ley de Enjuiciamiento Civil , como explica la STS de 3 de Diciembre de 2013 (rec.2120/2011 ) :
'Seguimos de esta forma el criterio mantenido en sentencias anteriores, de fechas 29 de enero de 2013 (recurso 2789/2010 ), 7 de octubre de 2013 (recurso 247/2011 ) y las que en ellas se citan, que señalan que 'el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de 'cualquier otra causa', como es el caso contemplado en este recurso, en el que la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluido el acto impugnado, derivada de la desaparición de la causa expropiandi, lo que hace que pierda su razón de ser la discusión o conflicto sobre la determinación del justiprecio y su cuantificación, que constituía el objeto del proceso'.
La
STS de 3 de Diciembre de 2013 (rec.2120/2011 ), clarifica la diferencia entre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso y la satisfacción extraprocesal de la pretensión, ambas formas de terminación del proceso previstas en los
artículos
'En el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No es este el supuesto en el que nos encontramos, ni ha sido éste tampoco el precepto en el que Sala de instancia ha fundado su decisión. En realidad, aunque no se cite expresamente, la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido.'
A su vez el Tribunal Constitucional se ocupa de la pérdida de objeto del recurso en su sentencia STC 102/2009, de 27 de Abril cuando afirma que '...la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el artículo 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso...'. Y por ello en esa misma el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa.
Cuando con posterioridad a la demanda dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial efectiva pretendida 'por cualquier otra causa' distinta de la satisfacción extraprocesal, ampara sin necesidad de forzar en ningún modo el tenor literal de la Ley, la decisión de archivo de un recurso contencioso-administrativo que se funda en la pérdida sobrevenida del objeto del proceso.
La causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22 LEC , se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso en el cual el demandante haya perdido sobrevenidamente todo el interés jurídico que en él tenía, de modo que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. ( STC de 27 de abril de 2009 -recurso de amparo 2389/2007 ).
Sin embargo, en aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta, no se observa en el caso de Autos la pérdida sobrevenida del objeto con respecto a la pretensión deducida por la actora en relación al carácter ilegal de las escaleras exteriores y que se acuerde ordenar su retirada, sino que con el dictado del Decreto 1/2014 lo que se ha producido es una verdadera satisfacción extraprocesal de lo solicitado en la demanda, en tanto en cuanto, durante la sustanciación del presente pleito la Administración ha resuelto conceder en vía administrativa lo peticionado por la demandante en lo tocante a las escaleras exteriores, lo que impide efectuar pronunciamiento alguno sobre dicho extremo de la demanda.
Las hipotéticas irregularidades que pudieran cometerse en la ejecución de las obras deben ser objeto del correspondiente procedimiento de disciplina urbanística y de restauración de la legalidad.
A los efectos de encuadrar previamente el recurso que nos ocupa imbuido efectivamente en el ámbito de la disciplina urbanística, ha de apuntarse que el Texto Refundido de la Ley urbanística catalana, Decreto Legislativo 1/2010 modificado por la
Efectivamente este procedimiento no tiene una naturaleza sancionadora sino de naturaleza reparadora pues como pone de manifiesto la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 1.991 el procedimiento especial previsto en los artículos 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana (Texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, y 29 de su reglamento de Disciplina Urbanística), que no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado, en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al prescindir de la previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para la realización de las obras que está llevando a cabo indebidamente o por no ajustarse las obras a la licencia previamente concedida; y ello mediante la reacción administrativa, en control de la legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata de la obra o actividad que se estén realizando y el simultáneo requerimiento para que el interesado, en el plazo perentorio de dos meses, solicite la oportuna licencia que 'deberá' imperativamente instar, transcurrido el cual, sin haberla solicitado o ajustado las obras a las condiciones que se le señalen, el Ayuntamiento habrá de acordar, asimismo imperativamente, la demolición de lo ilegítimamente construido y que no sea susceptible de legalización, o bien en su caso, se requiere al interesado para que adecue las obras a los términos de la licencia; y todo ello a tenor de lo preceptuado en los ex- artículos 197 y 198 del Decreto Legislativo 1/2005 ; por tanto, este específico sistema de control de la legalidad urbanística, en el que prima el interés público, no se articula en un expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone lo dispuesto en el artículo 197 ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de Diciembre de 1.984 y 7 de Febrero de 1.990 ), constituyendo tal requerimiento conminatorio el requisito necesario y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas con arreglo a lo previsto en los citados preceptos, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado para estimar que se ha acatado el principio consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución , pues como señala el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 de Octubre de 1.988 y 7 de Febrero de 1.990 , entre otras, el requerimiento previo a que se viene haciendo referencia cumple, no sólo las funciones habilitadoras de una legalización, sino también las generales propias del trámite de audiencia.
Cabe patrocinar, también, que en determinados casos no va ser necesario lo que podríamos denominar la última oportunidad de mantener la legalidad urbanística materializada a través del requerimiento de legalización, cuando pura y llanamente, resulte desde el punto de vista jurídico la imposibilidad de legalizar una obra, pues en estos casos en los que de forma patente la obra tenga ya el carácter de ilegalizable, resulta ajustado a derecho acudir directamente a la orden de demolición o retirada sin necesidad de previo requerimiento de legalización.
La finalidad de los expedientes de legalización establecidos en la ley urbanística es la de comprobar si el interesado, que ha llevado a cabo un uso del suelo o acto de edificación sin haber solicitado la preceptiva licencia o no ajustándose las obras a la misma, puede legalizar posteriormente esa situación si sus actos son conformes al ordenamiento jurídico urbanístico aplicable. De ese modo, a través de ese procedimiento se posibilita:
a) La legalización de obras que sean conformes al ordenamiento jurídico.
b) La protección adecuada de la legalidad urbanística, dado que en el caso de la denegación de la licencia, la resolución denegatoria contendrá de forma motivada cuales son las razones concretas que impiden la legalización de la obra o, si así fuera el caso, que parte de la obra puede ser legalizada y cual no.
Y, en cuanto al restablecimiento del orden jurídico perturbado por un acto realizado sin la concurrencia de los presupuestos legitimantes, debe advertirse que tendrá lugar mediante la legalización del acto o uso suspendido o, en su caso, la reposición al estado originario de la realidad física alterada, incluso mediante los medios de ejecución forzosa previstos en la legislación de procedimiento administrativo.
Con relación al derecho de defensa y al de utilizar los medios de prueba pertinentes, el Tribunal Constitucional en la sentencia 246/1994 se expresa de la siguiente forma: 'Respecto de la doctrina constitucional sobre el referido derecho fundamental a utilizar los medios de prueba pertinentes ( art. 24.2 CE ), este Tribunal viene declarando que tal derecho, inseparable del de defensa, consiste en que las pruebas pertinentes sean admitidas y practicadas por el Juez o Tribunal sin desconocerlo u obstaculizarlo, pero que ello no significa la pérdida de facultad judicial, en nuestro sistema de libre apreciación de la prueba, para que no sólo pueda declarar la impertinencia de la prueba dentro de los cauces legales y constitucionales, sino para valorarla críticamente, según lo alegado y probado, y fallar en consecuencia [ SSTC 116/1983 , 30/1986 , 147/1987 ) y 357/1993 , entre otras]. La doctrina de ese Tribunal se ha referido con reiteración a ese derecho particular, notando que éste debe enmarcarse dentro de la legalidad -sistema legal probatorio, de libre aportación y apreciación- y de las facultades del Juez para estimar en principio su pertinencia (STS 168/1988 ). Además, como se expresa en la sentencia del mismo Tribunal Constitucional 122/2002 , 'la garantía constitucional contenida en el art. 24.2 CE únicamente cubre aquellos supuestos en que la prueba es decisiva en términos de defensa ( SSTC 25/1991 F. 2 , 205/1991 F. 3 , 357/1993 F. 2 , 1/1996 F. 3 y 219/1998 F. 3, entre otras).'
Con remisión a la jurisprudencia del Tribunal Supremo debe señalarse que cualquier ciudadano puede impugnar cualquier actuación urbanística o inactividad, como sucede en el presente caso, superándose la exigencia de una especial relación del demandante con el objeto de la pretensión. Por lo que no es necesario que esté más afectado que lo que pueda estarlo el resto de los ciudadanos ante cualquier vulneración de la legalidad urbanística, al tratarse de una acción pública que vela por la legalidad urbanística y el interés general, posibilitando el acceso de cualquiera para la defensa del urbanismo.
En materia urbanística debe resultar conocida la operatividad de la acción pública urbanística -
artículo 12 de la Ley 2/2002, de 14 de Marzo, de Urbanismo de Cataluña , como con posterioridad establece el
artículo 12 del
En todo caso, la concurrencia de ese interés para legitimar la acción hay que tener en cuenta que en el ámbito sectorial en que nos encontramos, el urbanismo, se reconoce la acción pública a todos los ciudadanos sin necesidad, por tanto, de añadir la titularidad de ningún interés legitimador. Acción que se extiende tanto a la vía administrativa como a la jurisdiccional.
La acción popular, reconocida con rango constitucional en el artículo 125 para el proceso penal, se ha extendido por la Ley ( artículo 19.1.h) de la LJCA que, a su vez, se remite a una norma con rango de ley para su reconocimiento en un ámbito material determinado), por lo que ahora interesa, al ordenamiento urbanístico desde la Ley del Suelo de 1956 hasta el vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
Y es que, en efecto, la acción es pública en materia urbanística. Esta acción pública no sólo se reconoce en abstracto a cualquier persona, sino que, incluso, su ejercicio no resulta incompatible con la simultánea defensa de un interés particular.
El TS en Sentencia de fecha 22 de Abril de 2013, dictada en el recurso de apelación 204/2011 , dejó dicho en su fundamento jurídico tercero lo que sigue: 'El artículo 4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, establece que 'todos los ciudadanos tienen derecho a: (...) f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora' . Igualmente, el artículo 48.1 del mismo texto legal dispone que 'será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística'.
Pues bien, en el ámbito de la normativa sectorial de urbanismo, existen preceptos que otorgan a los ciudadanos acción pública para la defensa de la legalidad urbanística, abstracción hecha de que, en dicho ejercicio público, confluyan intereses subjetivos legítimos, cuyo simultáneo ejercicio no resulta incompatible. Se trata del ejercicio de la acción de quienes denuncian la infracción de aquella normativa y están investidos de la facultad de accionar sin más intención que la defensa de la legalidad urbanística.
Es conveniente invocar lo que, a propósito de la legitimación en materia urbanística, tiene declarado nuestro Tribunal Supremo. La Sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 29 de Febrero de 2012 (recurso de casación 2654/2008 ; ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde; Ref. EDJ 2012/30406), en relación con el carácter legitimador de la acción pública en materia urbanística, señala en sus fundamentos jurídicos sexto y séptimo lo que sigue:
'SEXTO.- Tampoco concurre la segunda de las causas de inadmisión que se alegan, esto es, por falta de legitimación activa del recurrente (ex artículo 69.b) de la LRJCA ), pues como veremos seguidamente, su actuación quedaba amparada por la existencia de un interés directo, y , en todo caso, por la acción pública urbanística (ex artículo 19.1. a ) y h), respectivamente, de la LRJCA , en relación al artículo 304 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92).
El artículo 19.1.a) de la vigente LRJCA dispone que 'están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo...', debiendo entender que la legitimación activa, de conformidad por la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala como la consideración especial en que tiene la Ley a las personas que se hallan en una determinada relación con el objeto de un litigio concreto en virtud del cual, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuando al fondo, se hace preciso que sean esas personas las que figuren como parte actora en ese procedimiento, personas que en la generalidad de los casos son las titulares activas de la relación jurídica controvertida en el proceso. Esto es, el concepto de legitimación activa hace referencia a un título básico para el acceso a la jurisdicción que implica relación jurídico material entre la parte actora y el objeto procesal en atención al derecho o al interés legítimo cuya tutela se postula por aquélla, constituyendo así la aptitud para ser demandante en un proceso concreto y el requisito necesario para que el órgano jurisdiccional pueda examinar el fondo del litigio.
En tal sentido, debemos dejar constancia de la doctrina resumida por el Tribunal Constitucional en su STC 220/2001, de 31 de octubre , y que reitera en las SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 4 , y 24/2001, de 29 de enero , FJ 3. Así se expresa que 'en particular, cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso-administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 195/1992, de 16 de noviembre (FJ 2), 'ya que, como dice la STC 24/1987 , y en el mismo sentido la STC 93/1990 , al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -de 1956 - '. En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000 , FJ 2, subraya que 'pese a que determinar quién tiene interés legitimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio 'pro actione', con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo )'. Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que 'para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés' ( STC 252/2000 , FJ 3)'.
Por su parte, el Tribunal Supremo, entre otras muchas ( STS de 30 de Enero de 2001 ) 'ha venido a expresar que, partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indeferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga, siendo la clave para determinar si existe o no ese interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución... el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés'.
El artículo 304.1 del TRLS92, reconoce la acción pública 'para exigir ante los Órganos administrativos y los Tribunales Contencioso Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas'.
Este reconocimiento de la acción pública nos hace concluir que también está legitimada la recurrente al amparo de la acción pública prevista en el apartado 19.1.h) LJCA para pretender la restauración de la realidad física alterada.
Pretende, pues, la actora que se ordene la ejecución forzosa de los Decretos 24/2013 y 1/2014, que ordenan el derribo parcial del muro de contención así como la pintura del mismo y la retirada de las escaleras exteriores. Pero se olvida la recurrente que el Decreto 24/2013 - completado por el Decreto 1/2014- es objeto del presente procedimiento judicial, por lo que no se trata de una resolución firme de restauración de la realidad física alterada. También interesa la demandante que se ordene la incoación de los pertinentes expedientes sancionadores.
Al respecto, debe advertirse a la actora, que el Ayuntamiento debe velar por la legalidad urbanística del municipio, como es su obligación legal. Por tanto, si se ha desobedecido una orden de derribo, lo procedente es restaurar la legalidad urbanística, continuar los expedientes o reiniciarlos. A mayor abundamiento, la Ley de la Jurisdicción faculta a la persona afectada o interesada advertir al Ayuntamiento competente para que si en el plazo de un mes no se procede a la ejecución forzosa de un acto firme, se instará la interposición del recurso jurisdiccional a los efectos del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ante la inactividad del Ayuntamiento. Se trata de peticionar la ejecución de un acto -lo que es propio de la pretensión ejercitada al amparo del artículo 29.2 de la LRJCA - en la que lo que se pide es que la Administración ejecute un acto firme, y en este sentido es de ver que el Decreto 24/2013 no se trata de un acto firme y consentido al constar recurrido en las presentes actuaciones judiciales. Una vez firme, y habida cuenta que los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos ( artículo 94 de la Ley 30/1992 ), debe la Administración proceder a su ejecución, incluso con carácter forzoso.
En el caso de que no sea cumplida la orden de derribo firme, el Ayuntamiento de Castellserà debe velar por la legalidad urbanística a través de los actos de aplicación que el mismo ha ido realizando, debiendo culminar el expediente de restauración de la legalidad urbanística, y en su caso, incoar y culminar el correspondiente expediente sancionador. En suma, concurrirán los presupuestos procesales previstos en el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional en el caso de inactividad de la Administración, cuando el Ayuntamiento no adopte las medidas necesarias para la demolición de lo indebidamente construido y para proceder a la efectiva ejecución de las órdenes de pintura del muro y retirada de las escaleras exteriores, acordadas mediante un acto firme.
Reza el artículo 29 apartado 2 de la LJCA en los siguientes términos: '2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.'
Y todo cuanto se ha expuesto, con independencia de la discrepancia que pudiera existir entre las colindantes por cuestiones de propiedad del terreno, no siendo en todo caso competente esta Jurisdicción para conocer de dicha cuestión y sin que ello altere ni afecte el sentido en la resolución de la cuestión litigiosa que nos ocupa.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Declarar la INADMISIBILIDAD DEL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO al incurrir en desviación procesal, en relación a la pretensión anulatoria de la licencia de obras nº 79/2012.
DESESTIMAR EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO interpuesto por Dña. Francisca contra la actuación administrativa arriba referenciada, con desestimación de las demás pretensiones que contiene la demanda, declarando la actuación administrativa impugnada ajustada a Derecho.
Sin que proceda la imposición del pago de costas procesales.
Notifíquese esta resolución a las partes, indicándoles que no es firme, y que contra la misma cabe la interposición del recurso de apelación en el plazo de 15 días.
Líbrese testimonio de esta Sentencia para su constancia en autos, llevando el original al Libro de las de su clase.
Así por esta mi Sentencia, definitivamente juzgando en primera instancia, lo pronuncio, mando y firmo.
El Magistrado Juez en Sustitución
PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia fue dada, leída y publicada por el Juez que la autoriza en el mismo día de su fecha. Doy fe