Sentencia Administrativo Nº 100/2016, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 672/2015 de 15 de Marzo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE APELACIÓN NÚMERO 672/2015

SENTENCIA NÚMERO 100/2016

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ

En la Villa de Bilbao, a dieciséis de marzo de dos mil dieciséis.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación contra la sentencia número 70, dictada el 28-5-2015 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número Uno de Bilbao en el recurso contencioso-administrativo número 190/2014 , en el que se impugna el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Ondarroa número 2014/475, sobre abono al Consorcio Udalbiltza Partzuergoa de la aportación económica de 10.000 € en concepto de cuota ordinaria correspondiente al ejercicio 2014.

Son parte:

- APELANTE: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO.

- APELADAS: AYUNTAMIENTO DE ONDARROA y CONSORCIO UDALBILTZA, representados y dirigidos, respectivamente, por los Procuradores de los Tribunales Dª. IDOIA MALPARTIDA LARRÍNAGA y D. Hernan y por los Letrados Dª. MERCEDES ZULAICA GALDÓS y D. Rafael .

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia de conformidad con sus pedimentos.

SEGUNDO.-El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a las demás partes para que en el plazo común de quince días pudieran formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.

TERCERO.-Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 10-3-2016, en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos conclusos para dictar la resolución procedente.

CUARTO.-Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.-Mediante el presente recurso de apelación, la abogada del Estado, en la representación y defensa que por ley ostenta de la Administración General del Estado (Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma del País Vasco), impugna la sentencia nº 70/2015, de 28 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Bilbao , en el procedimiento abreviado nº 190/2014.

La sentencia recaída en la instancia desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente al Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Ondarroa nº 2014/475, sobre abono al Consorcio Udalbiltza Partzuegoa de aportación económica de 10.000 euros en concepto de cuota ordinaria correspondiente al ejercicio 2014.

En su fundamento de derecho tercero aborda el aspecto fáctico relativo a si el Ayuntamiento demandado es o no miembro del Consorcio Udalbiltza, en estos términos:

'Sobre ello debe decirse que el hecho de que la demanda interpuesta no cuestionase expresamente dicha pertenencia consorcial, a pesar de que el Decreto recurrido la mencionase, justifica la ausencia de una prueba indubitada al respecto, como hubiese sido el acto administrativo de adhesión al Consorcio referenciado. Con todo, la presentación en el acto de la vista de los Estatutos del Consorcio UDALBILTZA por parte de esta última (documento n°3 de la codemandada, en concreto su artículo 4) acredita suficiente y públicamente -los Estatutos se publicaron en el Boletín Oficial de Gipuzkoa en fecha 4 de marzo de 2015- la actual inclusión del Ayuntamiento de Ondarroa en el Consorcio de que se trata.

Por todo ello, y en sintonía con la anunciada innecesariedad de la actividad probatoria final sobre este extremo, procede tener por acreditada la naturaleza de miembro consorciado de la Administración demandada, respecto a UDALBILTZA'.

En el siguiente examina la naturaleza y finalidades del Consorcio:

(¿) pese a que esta circunstancia es señalada por los demandados como una pretensión improcedente, quien enjuicia comparte la tesis de que, comprometiéndose fondos públicos, debe permitirse un enfoque relativamente amplio de la cuestión, que englobe tanto el examen del destino de la partida dineraria como las características y finalidades generales de la entidad beneficiaria.

Pues bien, debe remarcarse el hecho de que sobre el referido Consorcio UDALBILTZA no existe ningún pronunciamiento judicial que directamente censure penal ni administrativamente su actividad consorcial. Por el contrario la Sentencia n° 254/2014, de 28 de mayo de 2014, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , al enjuiciar el Acuerdo del Consejo General del Consorcio UDALBILTZA que aprobó los estatutos del Organismo Autónomo EUSKAL GARAPEN ETA KOHESIO FONDOA, ha venido a reconocer la misma existencia o personalidad jurídica y la plena capacidad de obrar del Consorcio UDALBILTZA(¿).

En el fundamento de derecho quinto rechaza el juzgador la infracción del artículo 87 de la Ley 7/1985 y del artículo 110 del Real Decreto- Legislativo 781/1986, de 18 de abril , así como del artículo 18 de la Norma Foral 6/2007, de 10 de abril, arguyendo:

'Y es que, examinando los objetivos aprobados en el artículo 5° de los Estatutos del Consorcio UDALBILTZA, en los términos estrictamente formales y limitados que merece el ámbito de la presente controversia, los mismos pueden entenderse referidos a un interés común sin que se constate ninguna extralimitación competencial que ampare indirectamente la declaración de nulidad del acto recurrido. Tampoco se aprecia una vulneración competencial manifiesta a través del repaso de la cronología de las diversas actuaciones que Udalbiltza realizó en el año 2013 (folios 14 y ss. del expediente administrativo). Todo ello sin perjuicio de que las concretas actividades que puedan extralimitarse de las competencias que le son aplicables a dicho Consorcio puedan ser objeto de control judicial, si bien mediante las acciones judiciales oportunas ajenas a este procedimiento.

Por otro lado se cuestionaban las competencias de un Consorcio formado solo por municipios, resultando que esta cuestión ha sido también avalada por la citada Sentencia n° 254/2014, de 28 de mayo de 2014, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (¿)'.

Desestima asimismo el motivo atinente a la nulidad del Acuerdo impugnado por falta de competencia material y territorial del Ayuntamiento de Ondarroa para contribuir al sostenimiento del Consorcio Udalbiltza Partzuergoa y comprometer fondos públicos con destino a tal fin, en el fundamento de derecho sexto:

' Y es que no se trata de examinar separadamente las competencias del Ayuntamiento demandado para valorar si puede adherirse al Consorcio, ya que la cualidad de ser un Ayuntamiento consorciado está acreditada en autos. Ni tampoco estamos ante el examen judicial de los Convenios de colaboración entre un Ayuntamiento y el Consorcio (como fue el caso de las sentencias del Juzgado Contencioso-Administrativo Número Dos de Vitoria n°67/2015, de 23 de marzo de 2015 y Sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo Número Dos de Bilbao n°52/2015, de 15 de abril de 2015 ), que permiten confrontar el ámbito competencial de ambas entidades. Por el contrario, nos encontramos ante el enjuiciamiento de la aportación de la cuota de un miembro consorciado, lo que puede dar lugar a cuestionar las competencias del Consorcio pero no del Ayuntamiento en su individualidad, al quedar englobado este último en el ámbito de actuación superior del Consorcio'.

En el séptimo, entiende el juzgador no concurrente la infracción de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (artículos 8.1 y 22 ):

'Sobre este punto resulta trascendente la cuestión referida a la aplicación al caso de dicha legislación, pues no aparece diáfana la inclusión como subvención de la aportación dineraria de un miembro consorciado.

El artículo 2.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones excluye de su regulación las cuotas que aportan las Administraciones consorciadas al Ente que conforman al señalar que 'no están comprendidas en el ámbito de aplicación de esta ley las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas'.

En el mismo sentido nos encontramos con que el artículo 18, apartados b) y e) de la Norma Foral 3/1995, reguladora de las Entidades de ámbito Supramunicipal de Bizkaia distingue expresamente las 'subvenciones, auxilios, legados y donaciones que recibieran de la Unión Europa, Estado, Comunidad Autónoma y Territorio Histórico, o de cualesquiera otros Entes Públicos y Privados' de las 'aportaciones de los Ayuntamientos de los Municipios integrados en la Mancomunidad'.

Es por ello que, no resultando aplicable al caso la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, resulta improcedente la invocación de alguno de sus preceptos con la finalidad de declarar la nulidad o anulabilidad del acto recurrido'.

Y por último, en el fundamento de derecho octavo desestima la alegada vulneración de los principios de neutralidad, objetividad y lealtad institucional:

'Sobre todo ello resulta nuevamente relevante la limitación en el examen que ya se ha hecho de las competencias y actividades del Consorcio UDALBILTZA, entendiendo que el presente recurso contencioso administrativo tiene un alcance relativo de la cuestión y que si las finalidades estatutarias y las actuaciones desarrolladas no se presentan como manifiestamente contrarias a los principios legales señalados, no resulta pertinente invalidar el acto administrativo impugnado. Y es que si la institución sospechosa de vulnerar tales principios no ha sido ilegalizada por los tribunales, a pesar de que su creación se remonta al año 2002, ni tampoco consta la impugnación y anulación de alguna de sus actuaciones administrativas, no cabe pretender dicho objetivo indirectamente o de facto a través de la impugnación de las aportaciones de los Ayuntamientos consorciados si no se trata de una violación grave y notoria de los principios que rigen la actividad de las Administraciones Públicas y que, en el caso de autos, no se considera debidamente acreditada'.

SEGUNDO.-Interesa la abogada del Estado de esta Sala el dictado de sentencia que con estimación del recurso y revocación de la de instancia, acoja lo interesado en la demanda, con condena a las demandadas de las costas que se causen en la apelación.

Articula como fundamento jurídico-material de tales pretensiones, los motivos impugnatorios que enuncia así:

1º 'Sobre la falta de acreditación de la condición de miembro consorciado del Ayuntamiento demandado del Consorcio Udalbiltza, no obstante corresponder a dicho Consistorio y al mismo Consorcio la mayor facilidad y disponibilidad probatoria. Infracción por el fallo recurrido de los artículos 217 y 218 LEC 1/2000 ':

Aduce, en síntesis, que en aplicación estricta del art. 217 LEC , si la defensa iba a sustentarse en que el Ayuntamiento es miembro del Consorcio, puesto en cuestión ese hecho desde el momento en que ya en la demanda se calificaba la aportación como subvención sujeta a la LGS, debían las demandadas haber absuelto la carga de la prueba que les correspondía y que pasaba por aportar el supuesto acuerdo plenario de adhesión al Consorcio que se menciona en el Decreto impugnado, y que obra en su poder.

2º ' Sobre la naturaleza subvencional del acuerdo adoptado y su sujeción a la Ley 38/2003, General de Subvenciones. Infracción por el fallo recurrido de los artículos 2 , 3 , 8 y 22 del citado texto legal ':

La estimación del motivo anterior ha de determinar la revocación del pronunciamiento contenido en el fundamento de derecho séptimo de la sentencia apelada.

No excluida la aportación económica controvertida del ámbito de aplicación de la LGS (art. 2.2 y 3), de la aplicación de la normativa subvencional ha de seguirse la nulidad del acuerdo recurrido, por infracción del art. 8.1 , al haberse establecido la subvención sin aprobación con carácter previo de un válido Plan General de Subvenciones (se invoca el artículo 307 LEC dada la respuesta inconcluyente y evasiva proporcionada por la demandada al respecto); así como del artículo 22, al no justificarse los motivos que llevan a la concesión directa de la subvención, frente al régimen general de concurrencia competitiva.

3º 'Infracción por el fallo recurrido del artículo 87 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local y del art. 110 del Texto Refundido de Régimen Local , aprobado por Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de abril':

Sostiene que cualquier causa de nulidad que afecte a la constitución y funcionamiento del Consorcio, necesariamente habrá de conllevar la nulidad del acuerdo municipal impugnado, en cuanto se trata de una disposición de fondos públicos destinada al mantenimiento de la actividad ordinaria de la entidad consorciada beneficiaria durante el ejercicio 2014. Cita al efecto la STS de 17 de abril de 2007 .

Adverándose la disconformidad a derecho del Consorcio Udalbiltza, del artículo 18 de la Norma Foral 6/2007, de 10 de abril, que de forma análoga a lo establecido por los art. 87 LBRL y 110 del TR, posibilita la constitución de Consorcios por las entidades locales del Territorio Histórico de Gipuzkoa, de forma específica 'para la gestión de actividades y servicios públicos de interés común.'

Sin que pueda estimarse que la finalidad y actividades propias del Consorcio consista en la gestión de actividades y servicios públicos de interés común a los municipios radicados en el País Vasco, en la medida en que tratándose de un Consorcio integrado en exclusiva por Ayuntamientos no cabe extender el concepto de actividades y servicios públicos de interés común a actividades y servicios que no estén integrados dentro de su ámbito competencial propio.

Y la construcción nacional de Euskal Herria como nación independiente del Estado español, así como el fomento del euskera, no se integran dentro del concepto de actividades y servicios bajo el ámbito competencial municipal propio.

4º ' Nulidad del acuerdo impugnado por falta de competencia material y territorial del Ayuntamiento de Ondarroa para contribuir al sostenimiento del Consorcio Udalbiltza Partzuergoa y comprometer fondos públicos con destino a tal fin. El principio de territorialidad como límite intrínseco al ejercicio de la competencia'.

Y ello por cuanto: 1) los fines a que se destina la subvención no son fines propios del municipio, que estén incluidos dentro de su haz de competencias. Así lo ha reconocido, por todas, la sentencia de 15 de diciembre de 2003 de esta Sala (recurso nº 224/2001 ), confirmada por la posterior sentencia del Tribunal Supremo de 26 septiembre 2006 .

2) Los fines a los que se destina la subvención impugnada no se limitan al ámbito territorial propio del municipio, debiéndose recordar, a estos efectos, que los fines a los que atiende Udalbiltza son los propios de Euskal Herria, y que por mor de la incorporación al Consorcio del municipio de Treviño, su ámbito de actuación se extiende a Castilla y León. Reproduce al efecto la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2006 y la de esta Sala de 4 de marzo de 2005 (rec. 2756/2003 ).

5º 'Nulidad del acuerdo impugnado por infracción de los principios de neutralidad y lealtad institucional. Incongruencia judicial omisiva':

A su juicio, la realidad material de su actividad evidencia que el Consorcio Udalbiltza y los Ayuntamientos que financian su actividad con fondos públicos de todos los ciudadanos fraccionan el territorio vasco en dos partes muy diferenciadas: quienes son afines al régimen de la izquierda abertzale y quienes no se incluyen en ese colectivo; pretendiéndose con el recurso interpuesto que la difusión de dichas ideologías se financie por quienes las detentan, reservando los fondos públicos para el único fin al que se deben destinar: el interés general; máxime cuando se han dado diversos pronunciamientos judiciales que han anulado aportaciones municipales de fondos públicos a favor de Udalbiltza que se remontan al año 2002, invocados como precedente vinculante ex art. 1.6 del Código Civil , y sobre los que, incurriendo en incongruencia judicial omisiva, el juzgador guarda absoluto silencio.

TERCERO.-El Ayuntamiento de Ondarroa ha formalizado escrito de oposición al recurso en base a las siguientes alegaciones:

1ª Que el Ayuntamiento de Ondarroa era, y es, miembro consorciado del Consorcio Udalbiltza es un hecho admitido por la parte actora en el mismo escrito de demanda -página cuatro, fundamento de derecho de orden jurídico material I-.

La sentencia de instancia, en consecuencia, conforme a las reglas de la lógica y de la razón, a la vista de lo actuado en el proceso, no pudo llegar a otra conclusión que no fuera la de que el Ayuntamiento de Ondarroa es miembro consorciado del Consorcio Udalbiltza. No se ha aportado al proceso ningún elemento probatorio que permita poner en cuestión dicha circunstancia admitida, desde el inicio, por la parte actora.

2ª La naturaleza subvencional del Acuerdo del Ayuntamiento de Ondarroa queda descartada en el fundamento séptimo de la sentencia de instancia al poner en relación el art. 2.2 de la Ley 38/2003 , y el art.18, apartados b) y e) de la Norma Foral 3/1995 reguladora de las entidades de ámbito supramunicipal de Bizkaia.

El abono de una cuota anual por la pertenencia a un Consorcio es una obligación derivada de los propios Estatutos por los que dicha entidad se rige, no queda al arbitrio de la Corporación ni su cuantía, ni su efectiva aportación. La normativa subvencional, por tanto, en modo alguno es de aplicación al supuesto enjuiciado.

3ª Consta acreditado en el proceso que el objetivo primordial del Consorcio es fomentar el desarrollo territorial y la cohesión socioeconómica de la región geográfica a la que pertenecen los miembros consorciados; ese objetivo en modo alguno puede ser considerado como un objetivo ajeno al interés común de los habitantes y vecinos de dicho ámbito geográfico.

Ni la constitución ni el funcionamiento del Consorcio han sido privados de efecto; en todo caso, se trata del enjuiciamiento de la aportación de la cuota de un miembro consorciado lo que no puede dar lugar al enjuiciamiento de las competencias de dicho Consorcio.

4ª. La parte apelante en su alegación quinta vuelve a reiterar los fundamentos expuestos en su demanda, pero sin combatir los razonamientos de la sentencia.

5ª La incongruencia judicial omisiva carece de todo fundamento: no consta la existencia de pronunciamiento judicial alguno que haya anulado un acuerdo municipal de abono de la cuota ordinaria debida al Consorcio Udalbiltza por un Ayuntamiento consorciado.

Añade que, a los efectos del objeto enjuiciado en el presente procedimiento, resulta irrelevante que, en los procedimientos en los que se han analizado otro tipo de aportaciones a otros entes y/o asociaciones, no se haya explicitado que la infracción de los principios de neutralidad y objetividad debe ser grave para poder apreciarla.

Lo trascendente es que no ha resultado debidamente acreditada una vulneración de los principios que rigen la actividad de las Administraciones Públicas.

CUARTO.-Udalbiltza Partzuergoa-Consorcio se ha opuesto asimismo al recurso, arguyendo, en síntesis:

1º Consta acreditado en el procedimiento que el Ayuntamiento de Ondarroa es miembro del Consorcio Udalbiltza: por a) el contenido del propio Decreto de Alcaldía 475/2014; b) el artículo 4 de los Estatutos del Consorcio; c) los documentos obrantes en las páginas 1-25 del expediente administrativo -1. se cita al Ayuntamiento de Ondarroa para el Consejo General del Consorcio; 2. Acta del Consejo General del Consorcio en donde se recoge expresamente que el Ayuntamiento de Ondarroa ha excusado su inasistencia a dicho órgano; 3. la propia solicitud de abono de la cuota; 4. por la propia posición de este Consorcio, que a lo largo de todo el procedimiento ha manifestado que el Ayuntamiento de Ondarroa es miembro del Consorcio; se trata además de un hecho conocido y no discutido en la demanda.

2º El Consorcio Udalbiltza es una entidad pública correctamente constituida, que agrupa a distintos municipios y que no persigue otros fines que los señalados en sus Estatutos. Su naturaleza jurídica ha sido analizada en la sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 28 de mayo de 2014 , dictada en el procedimiento ordinario n° 599/2002 que ha venido a reconocer la correcta constitución del Consorcio al amparo del artículo 87 de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local y el artículo 110 del Real Decreto Legislativo 781/1986 .

Por tanto, si el Consorcio es una entidad pública correctamente constituida y sus fines estatutarios son acordes a la legalidad vigente, difícilmente se puede entender contrario a Derecho un acuerdo cuyo objeto es el pago de la cuota ordinaria anual que abonan los miembros del mismo, precisamente por esa condición y en estricto cumplimiento de lo establecido en sus Estatutos.

3º No cabe enjuiciar en este proceso, ni la correcta constitución del Consorcio, ni sus Estatutos, pues no son objeto de este procedimiento, ni fueron recurridos por la Delegación del Gobierno cuando fueron publicados en el boletín oficial de Gipuzkoa.

4º No nos encontramos aquí ante un acto administrativo a través del cual el Ayuntamiento estaría poniendo sus potestades al servicio de ideas o proyectos políticos al margen de sus competencias y capacidades. Mas al contrario, los estaría consagrando a conseguir los fines de una entidad pública, que al igual que el resto, sirve con objetividad a los intereses públicos que estatutariamente le han sido encomendados, y se ajustan plenamente a la legalidad vigente.

En cuanto a la competencia territorial, indica que el ámbito territorial en el que el Consorcio ejerce sus actividades es, tal y como establece el artículo 5 de sus Estatutos, el de las entidades consorciadas, entre ellas el Ayuntamiento de Ondarroa. El propio hecho de colaborar con otros Ayuntamientos o entidades públicas, de ser copartícipe del fomento del desarrollo local y la cohesión entre Ayuntamientos a través del Consorcio redunda en beneficio del municipio demandado.

5º La aportación económica está excluida de la aplicación de la Ley 38/2003 General de Subvenciones (art. 2.2 ).

Pero es que además, que la aportación económica prevista no tiene naturaleza subvencional se desprende de la propia lectura del artículo 18 de la Norma Foral 3/1995, que regula los recursos económicos de los consorcios y en la que se diferencia perfectamente las cuotas de las subvenciones. En el mismo sentido, el artículo 38 de los Estatutos del Consorcio.

6º Niega la alegada infracción de los principios de neutralidad y lealtad institucional, que la apelante sostiene con afirmaciones en relación a las actividades del Consorcio completamente falsas y carentes de prueba alguna.

La aportación financiera a una entidad pública de naturaleza local (supramunicipal) no puede tenerse sin más por un acto contrario al interés general o al deber de neutralidad porque una vez constituida de acuerdo a derecho esa entidad pública, goza de la potestad financiera y de la presunción de legitimidad de su actuación (art. 4.1 e) LBRL), con plena capacidad jurídica

Ninguna de las sentencias citadas por la apelante se refiere al Consorcio Udalbiltza, ni al abono de cuotas de miembros del Consorcio.

QUINTO.-El primer motivo impugnatorio está abocado al fracaso, toda vez que la conclusión probatoria alcanzada en instancia en punto a la condición del Ayuntamiento de Ondarroa como miembro del Consorcio Udalbiltza aparece plenamente fundada, y lejos de ser contradicha válidamente de adverso en el escrito de recurso, la abogada del Estado reconoce de forma expresa que en el Decreto impugnado se consigna cómo en sesión plenaria celebrada el 7 de febrero de 2002 el Ayuntamiento de Ondarroa aprobó su adhesión al Consorcio, con referencia a la obligación de abono de la cuota correspondiente; admite también que en la relación de hechos probados de la sentencia de la Audiencia Nacional 2/2011, de 20 de enero , se incluye entre los miembros consorciados al Ayuntamiento de Ondarroa; adjuntados ambos documentos al escrito rector del proceso, sin que por la ahora apelante se discutiere tal condición -antes bien, tal y como subraya el Ayuntamiento, en el fundamento de derecho de orden jurídico material primero de la demanda, al delimitar la actividad administrativa impugnada, refiere la abogada del Estado que la Corporación local es miembro consorciado del Consorcio Udalbiltza-, no puede tildarse ese extremo de controvertido y trasladar la carga probatoria a las entidades demandadas.

SEXTO.-Igual suerte desestimatoria depara al siguiente, bajo la premisa de que la aportación económica en cuestión consiste, no en una subvención nominativa a favor de Udalbiltza, sino en la cuota anual satisfecha por la entidad local demandada como miembro del Consorcio, que viene impuesta en sus Estatutos: según su artículo 38, entre los recursos de los que se nutre el Consorcio, se hallan: a) ' de las contribuciones y cuotas de los consorciados'y c) ' de las subvenciones que puedan serle concedidas por cualquier institución pública o privada, estatal, extranjera o de carácter supramunicipal'; y en su artículo 9, como obligación de los consorciados, se refiere en la letra d) a 'abonar las cuotas de entrada, periódicas y extraordinarias que estuvieren aprobadas para su aplicación'.

Con la consecuencia de que dicha partida está excluida del ámbito de aplicación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 2.2 , que dice no comprendidas en su ámbito de aplicación:

'¿ las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas, y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administración cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como a la realización de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria pública'.

No cabe oponer a la subsunción de la cuota en ese apartado, que la naturaleza jurídica del Consorcio Udalbiltza no se corresponde con la de una entidad local y, por tanto, no es Administración Pública a los efectos de esa Ley, con arreglo a su artículo 3.

Cierto es que esta Sala en la repetida sentencia de 28 de mayo de 2014 , al hilo de lo argüido por el Tribunal Supremo en sentencia de 28 de noviembre de 2007 (ROJ 2008/ 280 ), ha negado tal carácter al Consorcio Udalbiltza, en tanto que se ha constituido mediante la asociación de entidades locales territoriales, pero para la realización de actividades o cumplimiento de fines que exceden de la prestación compartida de servicios públicos.

Ahora bien, el artículo 3 define el 'ámbito de aplicación subjetivo' de la Ley, es decir, relaciona las Administraciones Públicas que han de quedar sujetas a la Ley General de Subvenciones si realizan entregas dinerarias que reúnan los requisitos previstos en el artículo 2.1 de la misma Ley , no se refiere a los destinatarios de las subvenciones, como es el Consorcio; así se infiere de una interpretación lógica y sistemática de los artículos 1 , 2 y 3 de la LGS ; resulta clarificador en la exégesis de la norma, el tenor del precitado artículo 2.1 que dispone: 'Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley , toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos';luego, si como sucede en el caso en estudio, quien efectúa la aportación es un ente local, que es Administración Pública a los efectos de la Ley 38/2003 según el artículo 3.1.b ), y quien la recibe, para financiar su actividad ,es un ente público asociativo de carácter voluntario conformado por diversos municipios o una entidad pública de naturaleza supramunicipal, esto es, Administración Pública, como es el Consorcio Udalbiltza, no ofrece duda el encaje de la aportación económica impugnada en el apartado transcrito.

SÉPTIMO.-No es susceptible de favorable acogida el tercero de los motivos, toda vez que funda la abogada del Estado la nulidad del Decreto de Alcaldía en la irregular constitución del Consorcio Udalbiltza, cuando no es objeto de este procedimiento su acuerdo de constitución, ni la aprobación de sus estatutos, sino el acto de una entidad distinta (el Ayuntamiento demandado) consistente en la aprobación de una aportación dineraria a favor de dicha entidad, con lo cual -y en este aspecto discrepamos del criterio del juez 'a quo'- su examen no puede derivar en el del acto y normas constitutivos o de funcionamiento del Consorcio, sino que hay que da por reconocidas su personalidad jurídica y capacidad de obrar, de conformidad con los artículos 87-1 de la Ley 7/1985 y 110 del Real Decreto Legislativo 781/1986 ( sentencia de esta Sala de 28-05- 2014; Recurso 599/2002 ).

OCTAVO.-En lo que atañe a la alegada falta de competencia, malamente se puede cuestionar la competencia material del Ayuntamiento para asumir compromisos de gastos con un Consorcio constituido al amparo de los artículos 87.1 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local y 110 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 y , sin duda, esa es la razón de que la recurrente haya empezado por discutir, aun no siendo objeto de este procedimiento, la válida constitución del Consorcio Udalbiltza; esto es, tanto como discutir la validez de sus objetivos, fines o finalidades.

En efecto, no puede discutirse que los fines de un Consorcio constituido por entidades locales son ajenos a los fines de esas u otra entidades locales sin discutir la propia validez del acto constitutivo de aquella entidad, lo cual excede-volvemos a decir- del objeto de este procedimiento.

Hay que entender, así, que los fines del Consorcio Udalbiltza entroncan con los intereses a los que debe servir el Ayuntamiento demandado en el ejercicio de su autonomía, constitucionalmente garantizada, de suerte que la aportación económica impugnada comporta un compromiso de gasto que no puede desvincularse ' ratione materia' de las competencias que el ordenamiento atribuye a la entidad local para la gestión de sus intereses, y que no se reducen a las específicamente atribuidas por el artículo 25-2 de la Ley de bases de régimen local, sino que puede promover cualquier actividad, relacionada con las materias incluidas en ese precepto, que concierna a su esfera de intereses, de acuerdo con el apartado 1 del mismo precepto.

Desde esa perspectiva institucional, y dado, por lo tanto, la naturaleza y objetivos del Consorcio Udalbiltza, señalados por el artículo 5 de sus Estatutos, resulta inobjetable la competencia (objetiva y territorial) del municipio para la aprobación del gasto.

Tampoco puede negarse la competencia territorial del Ayuntamiento demandado, atendidos los objetivos y ámbito territorial del Consorcio señalados en el artículo 5º de sus Estatutos ('¿¿.fomentar el desarrollo integral de las entidades consorciadas, la cooperación institucional entre ellas trabajando conjuntamente para lograr la vertebración territorial, social y cultural en su ámbito territorial¿.' y de que las entidades locales pueden establecer relaciones de colaboración o cooperación con otras Administraciones o entidades para la realización de tareas de interés común (v.g. artículo 87-1 de la LBRL).

NOVENO.-Finalmente, no incurre la sentencia apelada en incongruencia omisiva, en tanto que da cumplida respuesta al motivo referido a la vulneración del principio de neutralidad, no existiendo en todo caso razón de identidad entre las actuaciones municipales enjuiciadas por las sentencias que la actora invoca como precedentes vinculantes y la que es objeto de la presente, en la que, como venimos repitiendo, se examina la aportación dineraria a un Consorcio legal por un Ayuntamiento consorciado en concepto de cuota; una vez establecido en los fundamentos precedentes que el Consorcio Udalbiltza se constituyó válidamente al amparo del artículo 87 de la LBRL mediante la asociación de municipios, así como la relación entre las actividades y fines del Consorcio con el círculo de intereses de la entidad local, su financiación a través de las cuotas satisfechas por los municipios que lo integran no merece reproche jurídico.

En nada empece a esa conclusión, el ideario independentista que la abogada del Estado atribuye al Consorcio; al respecto, pese a que la aportación dineraria enjuiciada es de naturaleza distinta, resultan extrapolables los fundamentos de la sentencia de 25-10-2005 del Tribunal Supremo que resolvió el recurso de casación (nº 3026/2003 ) interpuesto contra la sentencia dictada por esta Sala con fecha 23-12-2003 (Rec. 72/2001 ).

Esa sentencia aun reconociendo la identidad de fines entre Udalbiltza y la asociación subvencionada, desestima la pretensión de la Abogacía del Estado de que se declare la nulidad del acto recurrido - Acuerdo de 27-12-2000 de la Diputación Foral de Gipuzkoa que concedió una subvención a Udalbide Elkarlan Elkartea- por cuanto

(¿)habrá de reconocerse a Udalbide una pluralidad de finalidades entre las cuales han de admitirse la promoción lingüística, cultural, económica y sociológica que aparecen expresamente proclamados y que son los invocados para justificar la subvención otorgada, a tenor de las competencias reconocidas a la Diputación Foral que han quedado expuestas. Al menos otra cosa no se ha acreditado por parte de la Administración del Estado, que en cuanto a este extremo concreto ha limitado su actividad al campo de las meras alegaciones.

Ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como Asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades. Y ello es así aunque pudieran considerarse teleológicamente encaminadas a potenciar la existencia y diferenciación de Euskal Herria como nación y su reconocimiento en el ámbito internacional¿'

No cabe tampoco apreciar la vulneración del principio de lealtad institucional, fundada de nuevo en el supuesto objetivo prioritario del Consorcio de promover la independencia de una parte del territorio del Estado, amén de por las razones ya expuestas, porque no puede sostenerse que el planteamiento de objetivos que no casen con el marco constitucional vigente, a salvo su revisión, deslegitime la acción del ente local vinculada a los intereses municipales, al margen de dichos objetivos cuya defensa o promoción está amparada por la Constitución.

Se sigue de lo expuesto, la íntegra desestimación del presente recurso.

DÉCIMO.-En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, procede efectuar condena a la parte apelante sobre las costas devengadas en esta segunda instancia, al no apreciarse la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En atención a lo expuesto, este Tribunal dicta el siguiente

Fallo

CON DESESTIMACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN NÚMERO 672 DE 2015, INTERPUESTO POR LA ABOGADA DEL ESTADO, EN LA REPRESENTACIÓN Y DEFENSA QUE POR LEY OSTENTA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO), FRENTE A LA SENTENCIA Nº 70/2015, DE 28 DE MAYO, DICTADA POR EL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 1 DE BILBAO, EN EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO N º 190/2014, DEBEMOS:

PRIMERO: CONFIRMAR COMO CONFIRMAMOS LA SENTENCIA APELADA.

SEGUNDO: CON IMPOSICIÓN A LA PARTE APELANTE DEL PAGO DE LAS COSTAS PROCESALES DEVENGADAS EN ESTA SEGUNDA INSTANCIA.

Esta sentencia es firme y contra la misma no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 16 de marzo de 2016.