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26/07/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1002/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 653/2017 de 05 de Julio de 2019
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Tiempo de lectura: 23 min
Orden: Administrativo
Fecha: 05 de Julio de 2019
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: MURILLO DE LA CUEVA, PABLO MARIA LUCAS
Nº de sentencia: 1002/2019
Núm. Cendoj: 28079130042019100235
Núm. Ecli: ES:TS:2019:2369
Núm. Roj: STS 2369:2019
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 05/07/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 653/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 25/06/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.2
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MTP
Nota:
R. CASACION núm.: 653/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 5 de julio de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 653/2017, interpuesto por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la sentencia n.º 710, dictada el 1 de diciembre de 2016 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y recaída en el recurso de apelación n.º 4442/2016, seguido contra la sentencia dictada el 22 de julio de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de los de La Coruña , recaída en el procedimiento ordinario n.º 31/2016, sobre resolución de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social en La Coruña de 3 de julio de 2015, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto frente a la anterior resolución de reclamación de deuda 1515012252919 emitida el 25 de marzo de 2015 por la Jefa de la Sección de la Unidad de Recaudación Ejecutiva n.º 7 de la Diputación Provincial de La Coruña.
Se ha personado, como parte recurrida, el Banco Popular Español, S.A., representado por la procuradora doña María José Bueno Ramírez y asistido por el letrado don Pablo Fuertes Martínez.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
Antecedentes
'FALLO
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido: 1) estimar el recurso de apelación interpuesto por 'Banco Popular Español, S.A.' contra la sentencia dictada con fecha 22 de julio de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo N.º 2 de A Coruña en el Procedimiento Ordinario N .º 31/2016 y revocarla; 2) estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha entidad contra la resolución de 30 de julio de 2015 de la Jefatura de la Unidad de Impugnaciones de la Dirección Provincial de A Coruña de la Tesorería General de la Seguridad Social, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la reclamación de deuda N.º 1515012252919 de la URE N.º 7, y anular dichas resoluciones por no ser conformes a derecho; 3) no hacer imposición de costas en ninguna de las instancias. Contra esta sentencia cabe interponer, bien ante el Tribunal Supremo, bien ante la correspondiente Sección de esta Sala, el recurso de casación previsto en el artículo 86 de la Ley jurisdiccional , que habrá de preparase mediante escrito a presentar en esta Sala en el plazo de treinta días y cumpliendo los requisitos indicados en el artículo 89.2 de dicha ley .
Firme que sea la presente, devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, junto con certificación y comunicación. Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos'.
'Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda) de 1 de diciembre de 2016, dictada en el recurso de apelación núm. 4442/2016 .
Y, después de señalar la pretensión deducida y el pronunciamiento que solicita, suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que, casando y anulando la recurrida, se estime el recurso en los términos que interesa.
Fundamentos
La sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 710/2016, de 1 de diciembre, estimó el recurso de apelación n.º 4442/2016 del Banco Popular Español, S.A. contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de los de La Coruña de 22 de julio de 2016 . Esta última había desestimado el recurso contencioso-administrativo n.º 31/2016 que esa entidad financiera había interpuesto contra la resolución de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de La Coruña de 3 de julio de 2015 que desestimó su recurso de alzada contra la anterior de 25 de marzo de 2015 que le había reclamado la cantidad de 59.408,10€ en concepto de reintegro de las cantidades indebidamente abonadas por el Banco Popular Español, S.A. en concepto de prestaciones a favor de don Alfredo después de que hubiera fallecido el 16 de abril de 1991.
Los pagos se siguieron produciendo hasta el 31 de julio de 2014 pues según resulta de las actuaciones su cónyuge fue presentando sucesivas fés de vida de su marido fraudulentamente obtenidas y no se advirtió su falsedad hasta el 28 de julio de 2014. La Tesorería General de la Seguridad Social, invocando el artículo 17.1.b) de la Orden de 22 de febrero de 1996, dictada para la aplicación y desarrollo del Reglamento General de la Gestión Financiera de la Seguridad Social , efectuó la reclamación a la entidad financiera por las cantidades abonadas entre mayo de 1991 y junio de 2010.
La sentencia del Juzgado desestimó el recurso del Banco Popular Español, S.A., que había adquirido el Banco Pastor, S.A.. Falló de este modo, precisamente, a la vista de lo dispuesto por el indicado artículo 17.1 b) de dicha Orden, de acuerdo con el cual, si el abono de la pensión al beneficiario se hace a través de una cuenta corriente o libreta de ahorro ordinaria en la que tengan autorización para disponer personas distintas del beneficiario,
'la entidad financiera deberá hacerse responsable de la devolución a la Tesorería General de la Seguridad Social de las mensualidades que pudieran abonarse correspondientes al mes o meses siguientes al de la fecha de extinción, por fallecimiento, del derecho a la prestación de que se trate, sin perjuicio del derecho de la entidad financiera a repetir el importe de las prestaciones devueltas a la Tesorería General de la Seguridad Social de quienes las hubieren percibido indebidamente'.
Apelada esta sentencia, la Sección Segunda de la Sala de La Coruña acogió la demanda del Banco Popular Español, S.A. y la revocó dictando otra desestimatoria del recurso contencioso-administrativo. Explica la Sala que la exigencia tanto de la responsabilidad contractual como de la extracontractual requiere una actuación culpable y que, en este caso, no cabe apreciar culpa en la entidad financiera pues constaban en el expediente todos los documentos necesarios para mantener vigente el subsidio. Además, la sentencia de apelación señala que ese mismo artículo 17 de la Orden de 22 de febrero de 1996 tiene un apartado 5 que dice:
'5. Las entidades financieras pagadoras comunicarán a la correspondiente entidad gestora, al menos una vez al año, la pervivencia de los titulares de aquellas pensiones y demás prestaciones periódicas que vengan satisfaciendo mediante abonos en cuenta. A estos efectos, la entidad pagadora podrá solicitar de la respectiva Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social que ésta requiera a la totalidad o parte de los titulares a quienes se hagan abonos en cuenta que acrediten dicha pervivencia'.
A la vista de ello, la sentencia de apelación concluye cuanto sigue:
'De la interpretación conjunta de estos apartados se deduce que la responsabilidad de la entidad financiera deriva de su obligación de cerciorarse, al menos una vez al año, de la pervivencia del beneficiario de la pensión o prestación, y que puede hacerlo solicitando la correspondiente información de la Tesorería General de la Seguridad Social. En el presente caso no consta que no hubiese cumplido esa obligación. Sí consta que el medio empleado por la Administración demandada para asegurarse de la pervivencia de los beneficiarios de pensiones o prestaciones es la aportación de la correspondiente fe de vida, que se expide por otra Administración pública, así como que todas las referidas a don Alfredo y a las anualidades que van de 1991 a 2012 fueron oportunamente presentadas a la Administración demandada por sus familiares, hay que suponer que después de haber sido obtenidas fraudulentamente. En todo caso, la responsabilidad de la entidad financiera podría extenderse desde la fecha del fallecimiento hasta la revisión anual de la pervivencia del beneficiario, pero no a todas aquellas mensualidades en las que la pervivencia resulta aparentemente acreditada a través del medio que la Administración considera suficiente, que es lo que se discute en este proceso (...). Por ello la referida alegación de la parte actora tiene que ser acogida, lo que por sí sólo determina la estimación del recurso de apelación y del contencioso-administrativo, y hace innecesario el examen de las demás alegaciones de la recurrente'.
El auto de 30 de mayo de 2017 de la Sección Primera de esta Sala que ha admitido a trámite el recurso de casación de la Tesorería General de la Seguridad Social ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en la siguiente cuestión que hemos de resolver:
'determinar si los apartados 1.b ) y 5 del artículo 17 de la Orden de 22 de febrero de 1996, dictada para la aplicación y desarrollo del Reglamento General de la Gestión Financiera de la Seguridad Social , aprobado por Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto, son interdependientes y, por lo tanto, si el cumplimiento de la obligación prevista en el apartado 5 exime de la responsabilidad que contempla el apartado 1.b) para la entidad financiera'.
Y el precepto que debemos interpretar es el citado artículo 17 de la Orden de 22 de febrero de 1996.
Explica el auto de admisión que la apreciación del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia deriva de la presunción establecida en el artículo 88.3 a) de la Ley de la Jurisdicción . Es decir, la inexistencia de jurisprudencia sobre el indicado artículo 17 de la Orden de 22 de febrero de 1996.
A) El escrito de la Tesorería General de la Seguridad Social.
El Letrado de la Administración de la Seguridad Social que actúa en nombre y representación de su Tesorería General afirma que la sentencia de apelación infringe el artículo 17 de la Orden de 22 de febrero de 1996 pues sostiene que las obligaciones previstas en sus apartados 1 b) y 5 son independientes. Por eso, en tanto la Sala de La Coruña traslada la obligación del primero de estos apartados al segundo, incurre, a su entender, en esa vulneración.
Al desarrollar su argumentación, nos dice que la interpretación de la sentencia de apelación carece de todo fundamento. Recuerda que la Orden de 22 de febrero de 1996 cuenta con cinco apartados separados y que son independientes unos de otros y que en ninguno de ellos se dice que el cumplimiento por la entidad financiera de la obligación de comunicación de la pervivencia del apartado 5 de su artículo 17 le exima de cumplir la derivada del apartado 1 b). La lectura de este último, nos dice, pone de manifiesto la responsabilidad ineludible de las entidades financieras. En cambio, prosigue, el apartado 5 se limita a establecer un procedimiento preventivo para evitar que se produzcan abusos indebidos y no permite llegar a la conclusión de que la entidad financiera, con sólo cerciorarse de la pervivencia del beneficiario, queda exenta de la obligación de reintegro, ya que el artículo 17.5 establece en un año el período mínimo en el que debe comunicar a la entidad gestora la pervivencia de los beneficiarios pero no impide que la entidad financiera efectúe las comprobaciones con una periodicidad inferior. Aquí resalta que, cuanto más breve sea el período de tiempo que transcurre entre una comprobación y otra, menor será el riesgo de efectuar pagos indebidos. Y, como a mayor control de la entidad financiera, menores serán esos pagos, dice el escrito de interposición que está claro que la responsabilidad por ellos deberá corresponder a la entidad financiera.
Además, explica el escrito de interposición que el artículo 17 contempla tres formas de hacer efectivo el importe de las pensiones o prestaciones a los beneficiarios. Una es la del cobro directo por estos últimos en las ventanillas de la entidad financiera. La otra es la del abono en cuenta corriente o libreta y admite dos variantes, a elección de la entidad financiera. La primera es la de que el pago se haga mediante ingreso en cuenta corriente o libreta restringida, de la que solamente puede disponer el titular y la segunda consiste en que se produzca en cuenta corriente o libreta de ahorro ordinaria en la que, además del titular, estén otras personas autorizadas para disponer. Pues, bien, subraya el escrito de interposición, solamente en esta última hipótesis surge la responsabilidad de la entidad financiera de reintegrar a la Tesorería General de la Seguridad Social los pagos efectuados después del fallecimiento del beneficiario aunque en la tres hipótesis persiste la obligación de comunicar la pervivencia del mismo. Son, pues, insiste, obligaciones diferentes. Y añade que esta última modalidad interesa a las entidades financieras pues hace posible que, no sólo el beneficiario sino, también, otras personas depositen sus fondos en ellas.
De ahí que vea de sentido común que sean las entidades financieras las que asuman la devolución a la Tesorería General de la Seguridad Social de las cantidades indebidamente pagadas sin que el cumplimiento de la obligación del apartado 5 del artículo 17 de la Orden de 22 de febrero de 1996 les exima de ello.
B) El escrito de oposición del Banco Popular Español, S.A.
Precisa, en primer lugar, que la sentencia de apelación, la ahora recurrida, no dice lo que el Letrado de la Administración de la Seguridad Social le atribuye. Según el escrito de oposición, para el recurrente en casación la sentencia de la Sala de La Coruña dice que la entidad financiera solamente está obligada a cerciorarse de la pervivencia y que de ese modo elude la obligación de reintegro a la Tesorería General de la Seguridad Social de las cantidades pagadas después del fallecimiento. Sin embargo, aclara, no es así. La sentencia de apelación sostiene que es necesaria una interpretación conjunta de los apartados 1 b) y 5 de la Orden y que, en virtud de ella, la responsabilidad de la entidad financiera deriva de su obligación de comunicar la pervivencia, al menos una vez al año, y que su responsabilidad puede abarcar el período que va desde el fallecimiento hasta la comunicación anual pero no las mensualidades satisfechas cuando obra un medio de prueba de esa pervivencia que la Administración considera suficiente.
Después, el escrito de interposición se extiende sobre los que considera errores de la argumentación del recurso de casación. Así, dice que la responsabilidad de la que se habla no puede derivar de una Orden Ministerial, ya que carece del rango necesario para imponerla según el artículo 31.3 de la Constitución . Las obligaciones, dice, surgen de la Ley. En este caso, del artículo 45.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y ahora del artículo 55.1 del aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de diciembre . Ahora bien, subraya, se trata de una responsabilidad subsidiaria, la cual, por tanto, no se le puede exigir directamente a la entidad financiera, como pretende la recurrente en casación a modo de obligación solidaria en la que, sin embargo, no cabrá posibilidad de retorno a la vista del artículo 1144 del Código Civil una vez que el acreedor haya cobrado de la entidad financiera.
Explica, a continuación, que no es cierto que la entidad financiera pueda controlar la pervivencia del beneficiario cuando son varias personas las autorizadas a disponer de la cuenta o libreta ordinaria. Recuerda que en esas cuentas o libretas los autorizados pueden disponer libremente y que la entidad financiera no puede exigir a los disponentes, como sí puede hacerlo la Administración, que justifiquen la pervivencia de los otros autorizados o del titular y, en este caso, concreto, subraya, nada se podría haber hecho ya que constaba ante la Administración la fé de vida actualizada del beneficiario, aunque fuera mediante falsedad. El Banco, insiste, nada podía hacer porque esa documentación la presentó la viuda en la entidad gestora.
Explica, luego, que es, en realidad, el interesado el que decide de qué forma se le han de ingresar las pensiones o prestaciones que tiene reconocidas. Y que es natural que elija la modalidad de abono en cuenta o libreta ordinaria en que estén autorizadas para disponer otras personas pues esos beneficiarios son personas mayores y, en muchos casos, tienen dificultades para desplazarse a las oficinas de las entidades financieras. Y niega que resulte más beneficiosa para el Banco esta última opción, como dice el escrito de interposición, pues es la que le hace responsable de los pagos después del fallecimiento del beneficiario.
Por último, el escrito de oposición observa que la independencia de las obligaciones que defiende el recurrente en casación supone afirmar que en esta materia rige una suerte de responsabilidad objetiva, lo cual estaría en contradicción con los artículos 45.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994 y 55.2 de la vigente que establecen una responsabilidad subsidiaria. Además, destaca que nada tiene que ver la entidad financiera con el fraude cometido y que la tesis de su responsabilidad haría inútil el control de pervivencia por su parte ya que, lo hiciera o no, siempre resultaría responsable. Únicamente podría serlo, añade, tal como dice la sentencia, por los abonos efectuados entre el fallecimiento y el control anual de pervivencia y, desde luego, nunca más allá de los cuatro años precedentes a la reclamación de devolución, tal como dice el artículo 45.3 del texto refundido (ahora 55.3). En todo caso, concluye, es arbitrario, irrazonable e injusto que, habiéndose ofrecido quien percibió indebidamente las prestaciones a devolver a la Administración las cantidades correspondientes, se pretenda que sea la entidad financiera la que responda, con olvido del carácter subsidiario de su responsabilidad y obligándole a repetir contra el perceptor, lo que entiende innecesario para conseguir el mismo resultado.
Según se ha visto, el escrito de interposición sostiene que la sentencia de apelación infringe el artículo 17.1 b) de la Orden de 22 de febrero de 1996 y circunscribe su argumentación a la exégesis de ese precepto. En cambio, el escrito de oposición, como antes la sentencia, relaciona la interpretación que propone de ese precepto con la noción de culpa, con otro de sus apartados, el 5, así como con el régimen de responsabilidad previsto legalmente. Desde esa perspectiva y, también, desde la que ofrece el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social --artículos 45 del de 1994 y 55 del de 2015-- defiende, con la sentencia, una interpretación conjunta del apartado 1 b) con el apartado 5 , ambos de ese artículo 17.
Considera la Sala que el pronunciamiento de la sentencia de apelación no incurre en la infracción que le atribuye el escrito de interposición pues, efectivamente, es razonable interpretar los distintos apartados del artículo 17 --y, en particular, el 1b) y el 5-- de la Orden de 22 de febrero de 1996 relacionando el uno con el otro y, sobre todo, teniendo presente la idea principal de que, fuera de los supuestos de responsabilidad objetiva que establezca la Ley, entre los cuales no está el presente, habrá de mediar culpa o negligencia de aquél a quien se le quiera demandar la contraída.
Tienen razón la sentencia y el escrito de oposición cuando dicen que la responsabilidad de la entidad financiera guarda relación con la obligación que le impone a ésta el apartado 5 de comunicar, al menos una vez al año, la pervivencia de los titulares de las prestaciones. Y también la tienen cuando aducen que no tiene sentido hacer responsable al Banco ante la Tesorería General de la Seguridad Social del pago de la pensión a quien aparece ante la propia entidad gestora como superviviente. Y se debe añadir, igualmente, con el escrito de oposición en que no se ve de qué manera habría podido el Banco, por encima de lo que constaba acreditado ante la entidad gestora con una fe de vida actualizada, aunque falsamente, averiguar que el Sr. Alfredo , en realidad, había fallecido en 1991.
Aunque el apartado 1 b) del artículo no condicione formalmente la obligación que impone a la entidad financiera de reintegro de lo abonado después del fallecimiento del beneficiario, a la realización de la comunicación de pervivencia, no hay obstáculo que impida vincularla con la obligación del apartado 5. Ni se opone a ello el tenor literal del precepto, ni tampoco los principios que informan la responsabilidad de aquella. Al contrario, estos juegan a favor de la solución alcanzada por la Sala de La Coruña.
No puede evitarse, en efecto, la conclusión de que, en este caso, la reclamación incondicionada a la entidad financiera de las cantidades correspondientes supone desconocer el carácter subsidiario de su responsabilidad ni que, en tanto la Tesorería General de la Seguridad Social pretende que esta se extienda más allá de los cuatro años a que se refiere el artículo 45.3 del texto refundido de 1994 (artículo 55.3 del texto de 2015), infringe ese límite impuesto legalmente.
En cambio, la conexión de ambas obligaciones en el sentido indicado, permite conciliar las distintas exigencias en juego y circunscribir la responsabilidad de la entidad financiera a la diligencia con la que cumple la obligación de comunicar la pervivencia, pues entre el fallecimiento y esa comunicación sí deberá responder.
Cuanto llevamos dicho hasta ahora conduce a la conclusión de que la interpretación procedente del artículo 17 de la Orden de 22 de febrero de 1996 en lo que respecta a las obligaciones que sus apartados 1 b) y 5 imponen a las entidades financieras es la de considerar que ambas están relacionadas y que, en circunstancias como las que se dieron en este caso, solamente cabrá exigir la primera obligación por los pagos que se hayan efectuado desde el fallecimiento hasta la comunicación anual prevista en el apartado 5.
De conformidad con el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción cada parte correrá con las costas del recurso de casación causadas a su instancia y con las comunes por mitad.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento quinto,
(1.º) Desestimar el recurso de casación n.º 653/2017 interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia n.º 710/2016, de 1 de diciembre, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia estimatoria del recurso de apelación del Banco Popular Español, S.A, n.º 4442/2016 , contra la sentencia de 22 de julio de 2016, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de los de La Coruña recaída en el recurso n.º 31/2016 .
(2.º) Estar respecto de las costas del recurso de casación a lo señalado en el último de los fundamentos de Derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.