Encabezamiento
T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA: 00101/2021
Equipo/usuario: MMG
C/ ANGUSTIAS S/N
N.I.G:47186 33 3 2020 0000337
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000352 /2020
Sobre:ADMINISTRACION LOCAL
De:ASOCIACION CACEREÑA DE APICULTORES
ABOGADO:ABEL MARTIN DOMINGUEZ
PROCURADOR: Dª. ISABEL HERRERA SANCHEZ
Contra: AYUNTAMIENTO DE FERRERUELA DE TABARA (ZAMORA)
ABOGADO: MARIA ANGELES MARTIN MARTIN
PROCURADOR:Dª. EVA MARIA FORONDA RODRIGUEZ
S E N T E N C I A nº 101
Ilmos. Sres. Magistrados:
Don AGUSTÍN PICÓN PALACIO
Doña MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ
Don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ
Don FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO
En Valladolid, a uno de febrero de dos mil veintiuno.
En el recurso contencioso-administrativo número 0352/2020 interpuesto por la Asociación Cacereña de Apicultores representadas por la Procuradora Sra. Herrera Sánchez y defendidas por el Letrado Sr. Martín Domínguez contra la Ordenanza Fiscal por Instalaciones Apícolas en el término municipal de Ferreruela de Tábara (Zamora), publicada en el boletín oficial de la provincia núm. 31, de 16 de marzo de 2020; habiendo comparecido como parte demandada el ayuntamiento de Ferreruela de Tábara representado por la procuradora Sra. Foronda Rodríguez y defendido por la letrada Sra. Martín Martín.
Antecedentes
PRIME RO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala el día 08.05.2020.
Admitido a trámite el recurso y no habiéndose solicitado el anuncio de la interposición del recurso, se reclamó el expediente administrativo; recibido, se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito de fecha 08.0.2020 que en lo sustancial se da por reproducido y en el que terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que ' ..., dicte Sentencia por la que con estimación del presente recurso contencioso administrativo, se declare LA NULIDAD de la Ordenanza Municipal Fiscal Reguladora de la Tasa por la Instalación de Explotaciones Apícolas de Ferreruela de Tábara por ser contraria a derecho, con expresa imposición de las costas a la demandada.'.
SEGUNDO.-Se confirió traslado de la demanda por término legal a la parte demandada quien contestó a la misma por medio de escrito de 09.10.2020 oponiéndose al recurso y solicitando la desestimación del mismo sobre la base de los fundamentos jurídicos que el mencionado escrito contiene.
TERCERO.-Una vez dictado Auto de fijación de cuantía como indeterminada, y no habiéndose recibido el pleito a prueba, se acordó la presentación de conclusiones escritas, tras de lo cual quedaron los autos pendientes de declaración de conclusos para sentencia, y no pudiéndose dictar ésta en el plazo de diez días previsto en el art. 67.1 de la Ley 29/98, al existir recursos pendientes de señalamiento para Votación y Fallo con igual preferencia, y puesto que el art. 64.3 de la misma Ley, establece que tal señalamiento se ajustará al orden expresado en el apartado 1 del artículo anterior y existiendo en la Sala recursos ya tramitados de fecha anterior, por providencia de fecha 25.01.2020 se señaló el día 29.01.2021 para votación y fallo, lo que se efectuó.
Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.
Es magistrado ponente de la presente sentencia el Ilmo. Sr. D. Francisco Javier Zataraín y Valdemoro, quien expresa el parecer de esta Sala de lo Contencioso-administrativo.
Fundamentos
PRIMERO.- Ordenanza recurrida y posiciones de las partes.
La ordenanza cuestionada ofrece el siguiente tenor literal, según publicación en el boletín oficial de la provincia de Zamora núm. 31, de 16 de marzo de 2020:
'Artículo 1.- Objeto y ámbito de aplicación.
La presente ordenanza tiene por objeto establecer las normas de ordenación y aprovechamiento de las explotaciones apícolas en el término de Ferreruela de Tábara, tanto si éstas son estantes o trashumantes, como si se ubican en terrenos particulares o de titularidad municipal.
Del mismo modo se regulan las condiciones de ubicación, asentamiento y movimiento se colmenas, de tal manera que permitan unificar y correcto desarrollo de la actividad apícola en el municipio.
Artículo 2.- Normativa aplicable.
El Ayuntamiento de Ferreruela de Tábara, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases del Régimen Local, Ley de Sanidad Animal, Ley Reguladora de las Haciendas Locales, Rea Decreto 209/2002 de 22 de febrero por el que se establecen las normas de ordenación de las explotaciones apícolas, Ley 11/2003 de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, y demás normativa general y sectorial aplicable procede por medio de la presente ordenanza la regulación de las explotaciones apícolas del término municipal.
Artículo 3.- Autorizaciones.
Con carácter previo a su asentamiento, el titular de una explotación apícola, tanto trashumante como estante, deberán obtener la licencia ambiental o comunicar su actividad al Ayuntamiento, según proceda. Cuando la instalación se realice en terrenos de dominio público, el solicitante de la licencia deberá aportar, además de la documentación necesaria determinada legalmente, autorización del titular de los terrenos. La inscripción en el Registro de Explotaciones Apícolas es un requisito para que el Ayuntamiento conceda la licencia municipal y autorización de funcionamiento. Los titulares de explotaciones apícolas que deseen ubicar sus colmenas en terrenos particulares deberán presentar, si son propietarios, el título de propiedad de la parcela en la que se vaya a asentar la explotación apícola; si pertenecen a terceras personas el contrato de arrendamiento o autorización del propietario.
Artículo 4.- Definiciones. A los efectos de la presente ordenanza serán aplicables las siguientes definiciones:
a) Enjambre: Colonia de abejas productoras de miel (Apis mellifera).
b) Colmena: Conjunto formado por un enjambre el recipiente que lo contiene y los elementos propios necesarios para su supervivencia. Pueden ser de los siguientes tipos:
-Fijistas: Es aquella que tiene sus paneles fijos e inseparables del recipiente.
-Movilista: La que posee paneles móviles pudiendo separarlos para recolección de miel, limpieza etc. De acuerdo con la forma de crecimiento de la colonia y el consiguiente desarrollo de la colmena se dividen en verticales y horizontales.
c) Asentamiento apícola: Lugar donde se instala un colmenar para aprovechamiento de la flora o para pasar la invernada.
d) Colmenar: Conjunto de Colmenas, pertenecientes a uno o varios titulares y que se encuentre en un mismo asentamiento pueden ser:
- Estantes: Cuyas colmenas permanecen todo el año en un mismo asentamiento.
- Trashumantes: Son aquellos cuyas colmenas son desplazadas a otro u otros asentamientos a lo largo del año.
e) Colmenar abandonado: Colmenar con más del 50% de las colmenas muertas.
f) Colmena muerta: Colmena en la que se evidencia la falta de actividad biológica de sus elementos vivos (insectos adultos y crías).
g) Explotación apícola: Conjunto de todas las colmenas, repartidas en uno o varios colmenares, de un mismo titular con independencia de su finalidad o emplazamiento. Pueden ser:
- Profesional: Las que tienen 150 colmenas o más.
- No profesional: Las que tienen menos de 150 colmenas.
-De autoconsumo: La utilizada para la obtención de productos de las colmenas con destino exclusivo al consumo familiar. El número máximo de colmenas para estas explotaciones no podrá ser superior a 15 colmenas.
h) Titular de explotación apícola: Persona física o jurídica que ejerce la actividad apícola y asume la responsabilidad y riesgo inherentes a la gestión de la misma.
Artículo 5.- Identificación de las colmenas y asignación del código de explotación.
Los titulares de las explotaciones apícolas deberán identificar cada colmena, en sitio visible y de forma legible, con una marca indeleble en la que figurara el código asignado a la explotación a la que pertenece. Asimismo deberá advertirse, en sitio visible y próximo al colmenar , de la presencia de abejas.
La Unidad Veterinaria correspondiente asignará un código de explotación.
Todas las colmenas que se incorporen a la explotación, ya sea por sustitución de material viejo, por ampliación del tamaño de la explotación o por nueva incorporación, se identificará según lo establecido en el Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, por el que se establecen las normas de ordenación de las explotaciones apícolas. Cada colmenar deberá estar debidamente señalizado y perpetrado con un cerramiento. Si en un mismo asentamiento existieran colmenas de dos o más titulares, cada colmena se identificará con el código de explotación del titular al que pertenece la misma. Del mismo modo, en el cartel indicativo que advierta de la presencia del colmenar, deberán constar todos los códigos de explotación existentes en dicho asentamiento.
Artículo 6.- Condiciones mínimas de las explotaciones apícolas. 1.- La disposición y naturaleza de las construcciones en instalaciones, utillaje y equipo posibilitaran en todo momento la realización de una eficaz limpieza desinfección y desparasitación en caso necesario.
2.- Los asentamientos apícolas deberán respetar las distancias mínimas siguientes respecto a:
- Establecimientos colectivos de carácter público y centros urbanos, núcleos de población: 400 metros.
- Viviendas rurales habitadas e instalaciones pecuarias: 100 metros.
- Carreteras nacionales: 200 metros.
- Carreteras comarcales: 50 metros.
- Caminos vecinales: 50 metros.
- Pistas forestales: Las colmenas se instalaran en los bordes sin que obstruyan el paso.
3.- Para el establecimiento de distancias mínimas entre asentamientos apícolas, no se consideraran los asentamientos de menos de 26 colmenas como referencia para determinar distancias mínimas entre asentamientos.
Se tendrán en cuenta las siguientes distancias, entre asentamientos dependiendo del número de colmenas de que disponga:
- Asentamiento de 26 a 50 colmenas un radio de al menos 750 metros.
- Asentamiento de más de 50 colmenas un radio de al menos 1.000 metros.
4.- La distancia establecida para carreteras y caminos en el apartado 2, podrán reducirse en un 50 % si el colmenar está en pendiente o a una altura o desnivel superior a dos metros con la horizontal de estas carreteras y caminos.
5.- Las distancias establecidas en el apartado 2, podrán reducirse hasta un máximo del 75% siempre que los colmenares cuenten con una cerca, de al menos 2 metros de altura, en el frente que este situado hacia la carretera, camino o establecimiento de referencia para determinar la distancia. Esta cerca podrá ser de cualquier material que obligue a las abejas a iniciar el vuelo por encima de los dos metros de altura. Esta excepción no será de aplicación a lo dispuesto para distancias entres asentamientos apícolas.
Artículo 7.- Inscripción de las colmenas en el Registro Oficial e Identificación de las mismas.
Los titulares de explotaciones apícolas deberán tener inscritos la totalidad de los asentamientos o colmenares existentes en el municipio en el correspondiente registro de explotaciones apícolas de Castilla y León, dependiente de la Consejería de Agricultura y Ganadería o , para el supuesto de explotaciones cuyos titulares se hallen radicados en otras comunidades autónomas distintas, en el correspondiente registro oficial apícola de la comunidad autónoma de que se trate y deberán hallarse en posesión de las correspondientes cartillas sanitarias actualizadas, así como guardar las distancias mínimas y de seguridad previas en la legislación vigente.
Artículo 8.- Hecho imponible.
Constituye el hecho imponible la instalación de colmenas que constituya una explotación apícola en terrenos de propiedad municipal o privada.
Artículo 9.- Sujeto pasivo.
Son sujetos pasivos en concepto de contribuyentes las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a las que se refiere el art. 36 de la Ley General Tributaria que instalen colmenas para el aprovechamiento particular en terrenos de propiedad pública y/o privada. No estableciéndose tarifa alguna para este fin a la fecha de aprobación de esta ordenanza.
Artículo 10.- Control sanitario. Los titulares de explotaciones apícolas deberán aplicar y mantener los programas y normas sanitarias contra las enfermedades que se establezcan sujetas a control oficial.
En caso de que se advierta una alteración patológica que pudiera poner en peligro la explotación, el titular de la misma la comunicará urgentemente a la autoridad competente.
Artículo 11.- Inspección. A los efectos de lo regulado por esta ordenanza, el Ayuntamiento de Ferreruela de Tábara, podrá llevar a cabo inspecciones que considere necesarias para comprobar el cumplimiento de las condiciones y requisitos exigidos en la normativa de ordenación y regulación de las explotaciones apícolas.
Artículo 12.- Infracciones. El incumplimiento del articulado de esta ordenanza podrá ser sancionado con, multa de hasta 600 euros, en función de la gravedad de los hechos , pudiendo el Ayuntamiento proceder a ordenar el cese de la actividad apícola y la retirada de la licencia municipal apícola.
Todas las colmenas existentes antes de la entrada en vigor de esta ordenanza, deberán estar identificadas y registradas sus titulares según lo establecido en el Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones apícolas.
Disposición final. La presente ordenanza consta de doce artículos.
La presente ordenanza estará en vigor a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial, permaneciendo en vigor hasta su modificación o derogación expresa.'.
La asociación recurrente fundamenta su pretensión anulatoria sobre la base de los siguientes argumentos: 1) la falta de competencia municipal para regular la ordenación de explotaciones apícolas, con cita de las STSJCyL (Valladolid) de 29.09.2017 (PO 731/16 y PO 732/16), así como de la STSJCyL (Valladolid) de 5.02.2020. (C. Ilegalidad 1118/19), 2) la insuficiencia del informe técnico-económico que sustenta la tasa impuesta. 3) que la inexigencia de una cuota tributaria denota la nulidad de la ordenanza, y 4) que no existe norma de cobertura para el establecimiento del régimen sancionador.
Contr ariamente, el ayuntamiento demandado se opone parcialmente a la demanda argumentando: 1) el conocimiento de las diferentes sentencias dictadas por esta Sala, pero advirtiendo que poseen competencia al respecto, con cita del art. 2 de la Ley 7/1985 de BRL, la Ley de Prevención ambiental 11/2003, otorga a los Ayuntamientos la competencia de otorgar las licencias y recibir las comunicaciones de actividad y el Real Decreto 479/2004 de 26 de marzo por el que se establece y regula el Registro general de explotaciones ganaderas, desarrollado por la Orden AYG/1138/2012, 14 diciembre, por la que se regula la Base de Datos del Registro de Explotaciones Ganaderas de Castilla y León («B.O.C.L.» 4 enero 2013). Cita la STSJCyL de 29.09.2017 PO 731/16 y niega la introducción de regulación sustantiva alguna en la ordenanza, reproduciendo su ámbito la STSJCyL nº 520/2018 de 29 May. 2018, Rec. 954/2017, 2) que no estableciéndose tarifa alguna, no es necesario informe técnico-económico, y 3) que se muestra conforme con la nulidad de los arts. 8, 9, 11 y 12 de la ordenanza (pese a la falta de aprobación en acuerdo plenario municipal como es preceptivo para entenderse como allanamiento válido).
SEGUNDO.- Precedentes de esta Sala.
Ambas partes conocen las ya numerosas sentencias dictadas por esta misma Sala y Sección respecto de las diferentes ordenanzas apícolas que se han ido elaborando por los municipios de su jurisdicción, especialmente los de la provincia de Zamora. Así, son de reseñar las dos STSJCyL (Valladolid) de 29.09.2017 (PO 731/16 y PO 732/16, respectivamente), la STSJCyL nº 520/2018 de 29 de mayo de 2018 (PO. 954/2017), la STSJCyL (Valladolid) nº 137/2020 de 5.02.2020 (C. Ilegalidad 1118/19), la STSJCyL (Valladolid) nº 1105/20 de 5.11.2020 (PO 141/20), la STSJCyL (Valladolid) nº 1069/20, de 28.10.2020 (PO 454/2019) entre otras muchas. La diferencia se halla en la interpretación que se hace de las mismas.
Por otro lado, la administración demandada admite la nulidad de los arts. 8, 9, 10 y 11 por incompetencia o infracción del principio de legalidad o tipicidad, según se trate.
Convi ene pues reproducir lo dicho en la sentencia STSJCyL (Valladolid) nº 1105/20 de 5.11.2020 (PO 141/20), por recoger la doctrina más completa y reciente, debiéndose reseñar la coincidencia literal de gran parte del articulado de la ordenanza allí anulada con la que hoy se revisa: ' SEGUNDO.-Sobre la nulidad de la Ordenanza por falta de título habilitante del Ayuntamiento en materia reguladora de instalaciones apícolas. Estimación.
La Providencia de la Alcaldía de 30 de agosto de 2019 de incoación del expediente de imposición y ordenación de la tasa objeto de impugnación refiere que 'En uso de las competencias reconocidas por los artículos 133.2 y 142 de la Constitución , y por el artículo 106 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 en relación con los artículos 15 a 19 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, este Ayuntamiento debe establecer la tasa por INSTALACIONES APÍCOLAS, que se recogerá en una Ordenanza fiscal reguladora de la misma', no existiendo ninguna otra justificación y no habiéndose tampoco emitido el informe técnico-económico sobre la previsible cobertura del coste de realización de la actividad administrativa -que no se identifica- pese a que el informe de Secretaría de 9 de octubre de 2019 hacía constar su exigibilidad.
Así pues, la Ordenanza fiscal impugnada reguladora de la tasa por instalación de explotaciones apícolas en el término municipal de San Cebrián de Castro pretende establecerse por el Ayuntamiento demandado -en una suerte de obligado 'deber', como hemos visto- al amparo de lo dispuesto en el artículo 20 -en relación con los artículos 15 a 19- del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), en cuya virtud ' 1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos'.
La exigencia legal ex artículos 20 y 57 TRLRHL de que la actividad administrativa por la que se exija la tasa ha de referirse a una actividad de competencia local propia de los Ayuntamientos se conecta aquí -aunque, como luego veremos, la Ordenanza publicada sigue citando como fundamento la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Animal de Castilla y León, derogada con efectos de 14 de noviembre de 2015-, con las previsiones contenidas en el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León (TRLPACyL), cuyo Anexo III -en su actual redacción- señala, en efecto, que ' Están sujetas a comunicación ambiental las actividades o instalaciones sometidas al trámite de evaluación de impacto ambiental que cuenten con la preceptiva declaración de impacto ambiental favorable siempre que no estén sujetas al régimen de autorización ambiental, así como las que se relacionan a continuación que, en su caso, si se encuentran sometidas a evaluación de impacto ambiental, deberán contar con la declaración de impacto ambiental favorable o con el informe de impacto ambiental en el que se determine que el proyecto no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente:... 2. GANADERÍA Y AGRICULTURA (de acuerdo con las condiciones ambientales mínimas establecidas en el Decreto 4/2018, de 22 de febrero, para las actividades a las cuales les sea de aplicación) ...2.3) Instalaciones apícolas'.
Como hemos dicho en la reciente sentencia de esta Sala y Sección de 28 de octubre de 2020 dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 454/19 , también promovido por la asociación aquí demandante en relación con una Ordenanza idéntica del Ayuntamiento de Samir de los Caños (Zamora), el citado TRLPACyL presenta en el artículo 5 el sistema de intervención en materia de prevención ambiental consistente en tres regímenes de intervención administrativa, en cuya virtud ' 1. Las actividades o instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley, de acuerdo con su grado de incidencia sobre el medio ambiente, la seguridad y la salud, deben someterse al régimen de autorización ambiental, al régimen de licencia ambiental o al régimen de comunicación ambiental, según lo dispuesto en la presente ley', y dedica el Título V al régimen de comunicación ambiental, señalando la exposición de motivos lo siguiente: ' El Título V. Régimen de comunicación ambiental, nace orientado a cumplir la misión de ordenar dicho régimen de intervención ambiental de competencia municipal, caracterizado por ser el más sencillo y breve de todos los previstos en la norma, puesto que se proyecta sobre actividades o instalaciones de muy escasa incidencia ambiental, o con incidencia ambiental más significativa que, por aplicación de normas ambientales sectoriales, han de ser supervisadas en procedimientos administrativos específicos por la Administración de la Comunidad de Castilla y León, así como sobre actividades o instalaciones que cuenten con una declaración de impacto ambiental favorable, esto es, evaluadas y controladas por dicha Administración en todos sus términos'.
Y así, dentro del Título V el artículo 42 señala que ' Las actividades o instalaciones comprendidas en el Anexo III para iniciar la actividad precisarán previa comunicación al Ayuntamiento del término municipal en que se ubiquen, sin perjuicio de la aplicación de esta ley en lo que proceda, así como de la normativa sectorial', regulando el artículo 43 la presentación de dicha comunicación ambiental en los siguientes términos -anteriores a la modifican de los apartados 1 y 3.b) por el art. 6.3 del Decreto-ley 4/2020, de 18 de junio - vigentes en el momento de aprobación de la Ordenanza:
' 1. La comunicación ambiental se presentará una vez que hayan finalizado las obras, que deberán estar amparadas por el permiso urbanístico que, en su caso, proceda y, cuando la actividad o instalación, deba someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria, tras haberse dictado la correspondiente declaración de impacto ambiental favorable y, en todo caso, con anterioridad al inicio de la actividad.
2. Si la actividad se pretende desarrollar en locales existentes en los que no sea preciso ejecutar obras, la efectividad de la comunicación ambiental estará vinculada a la compatibilidad urbanística de la actividad que pretende llevarse a cabo en ese emplazamiento y con esas instalaciones.
3. La comunicación ambiental, deberá incluir, al menos, y sin perjuicio de lo que se establezca reglamentariamente o en las correspondientes ordenanzas municipales, los siguientes datos:
a) Una descripción de las instalaciones en la que se indique la incidencia ambiental de las mismas.
b) La información que determine las emisiones, catalogaciones ambientales de la instalación de manera justificada, medidas correctoras, controles efectuados para confirmar la idoneidad de las medidas correctoras y medidas de control previstas.
Los controles indicados, en el supuesto de que esté así establecido en la normativa sectorial, deberán ser desarrollados por una entidad con la acreditación precisa para ello, otorgada por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) u otra Entidad de Acreditación legalmente reconocida.
La comunicación ambiental incluirá, en su caso, la indicación de la fecha de publicación en el «Boletín Oficial de Castilla y León» de la declaración de impacto ambiental correspondiente.
4. La presentación de la comunicación ambiental no exime de la obtención de otras autorizaciones o licencias, ni de otros medios de intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos que sean necesarios para el ejercicio de la actividad, entre otros, del permiso de vertido a colector municipal o del de vertido a cauce'.
De la anterior regulación se desprende: que las instalaciones apícolas están sujetas al régimen de intervención administrativa de comunicación ambiental; que dicha comunicación ha de ser previa al inicio de la actividad; que el contenido de la misma debe incluir, al menos, los datos establecidos en el artículo 43.3 del TRLPACyL, ' sin perjuicio de lo que se establezca reglamentariamente o en las correspondientes ordenanzas municipales'; y que la comunicación ha de dirigirse al Ayuntamiento del término municipal en que se ubiquen.
Es claro, pues, que el régimen de comunicación ambiental es de competencia municipal en cuanto son los Ayuntamientos los destinatarios/receptores de tales comunicaciones y cuyo contenido, en cuanto a los datos a incluir, puede venir complementado por la correspondiente ordenanza municipal; se trataría, además, de una competencia municipal de las denominadas delegadas en cuanto no comprendida en el artículo 25.2 de la Ley 7/85 , de Bases de Régimen Local, tras su modificación por la Ley 27/2013 de 27 diciembre de 2013, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que limitó el ámbito propio de competencias de los municipios al '... b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas', siendo evidente, como esta Sala ya ha dicho reiteradamente, que por su propia naturaleza toda explotación apícola tiene lugar en un entorno de suelo rústico.
Ahora bien, sin perjuicio de este ámbito de competencia local sobre instalaciones apícolas limitado al régimen de comunicación ambiental, debemos reiterar las consideraciones sobre competencia contenidas en nuestras Sentencias de 29 de septiembre de 2017 (recursos 731 y 732/2016 ): « Con la naturaleza de básica se dictó el Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones apícolas ( art. 149.1.13 ª y 16ª de la Constitución , que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y sobre bases y coordinación general de la sanidad), cuyo artículo 1 advertía que 'establece las normas básicas por las que se regula la aplicación de medidas de ordenación sanitaria y zootécnica de las explotaciones apícolas, así como las condiciones de ubicación, asentamiento y movimiento de colmenas, infraestructura zootécnica, sanitaria y equipamientos, que permitan un eficaz y correcto desarrollo de la actividad apícola en todo el territorio nacional'. Seguidamente, su artículo 5 regulaba la inscripción registral de las explotaciones apícolas (reformado por RD 448/05 ), de atribución exclusivamente autonómica. Por su parte, la norma autonómica de desarrollo, la Orden AYG/2155/2007, de 28 de diciembre, por la que se regula el Registro de explotaciones apícolas y el movimiento de colmenas, y se aprueba el modelo de Libro de Registro de Explotación Apícola (reformada por la Orden AYG/118/2013, de 22 de enero) tiene por objeto establecer las normas por las que se regula el Registro de las explotaciones apícolas en la Comunidad de Castilla y León y las condiciones de movimiento de las colmenas y el modelo de Libro de Registro de Explotación Apícola. Configura ese Registro como único para toda la Comunidad Autónoma, dependerá de la Dirección General de Producción Agropecuaria y su gestión se realizará en cada provincia bajo la responsabilidad del Servicio Territorial de Agricultura y Ganadería.
Podemos entonces concluir que no existe ningún título competencial sectorial que permita o justifique el dictado de la ordenanza impugnada, y por lo tanto la llevanza de ese registro no es bajo ningún concepto competencia municipal. Ahora bien; analizando el régimen competencial bajo el prisma de prevención ambiental, el artículo 42 del Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León (norma posterior a la reforma municipal) establece un régimen de comunicación ambiental para las actividades apícolas (v. Anexo III, ff)), comunicación previa dirigida al Ayuntamiento. Y es este el título competencial habilitante, mencionado por la propia ordenanza...
Dicho de otro modo; la Administración municipal es la encargada ex. D.L. 1/2015 de recibir inicialmente la comunicación previa de las instalaciones apícolas y del resto de actividades incluidas en su anexo III, y la documentación a incluir será la determinada por la ley y reglamento de prevención ambiental o, como dice el precepto, en las propias ordenanzas, pero, estas ordenanzas serán las de organización y funcionamiento, pues, respecto de la actividad apícola, los municipios carecen de competencia alguna sectorial que les permita introducir reglamentaciones sustantivas. Cuestión diferente que no se analiza si nos hallamos en lo que la actual LBRL denomina medio urbano.
Por lo tanto, la Administración demandada, no puede, por propia iniciativa, establecer limitaciones contrarias a la normativa sectorial que sobre apicultura se ha dictado. En este caso, se produce tanto una infracción del principio competencial como del principio de jerarquía normativa».
También hemos dicho (recurso 732/16) que « La cuestión suscitada por las partes no deja de plantear una cierta complejidad. El Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, se dicta con la finalidad de establecer las normas básicas por las que se regula la aplicación de medidas de ordenación sanitaria y zootécnica de las explotaciones apícolas, así como las condiciones de ubicación, asentamiento y movimiento de colmenas, infraestructura zootécnica, sanitaria y equipamientos, que permitan un eficaz y correcto desarrollo de la actividad apícola en todo el territorio nacional. Y es fruto de la aplicación en territorio nacional de diversas normas comunitarias que regulan fundamentalmente aspectos muy concretos del sector de la apicultura vinculados a la producción y comercialización de la miel y cuestiones de policía sanitaria en relación con determinadas enfermedades de las abejas, como se refleja en su exposición de motivos. Así, se cita el Reglamento (CE) 1221/1997, del Consejo, de 25 de junio, que establece las normas generales de aplicación de las medidas destinadas a mejorar la producción y comercialización de la miel, y el Reglamento (CE) 2300/1997, de la Comisión, de 20 de noviembre, que establece las disposiciones de aplicación del anterior Reglamento. Por otra parte, se hace referencia a la Directiva 92/65/CEE, del Consejo, de 13 de julio, que establece las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios y a las importaciones en la comunidad de abejas. Dicha normativa estatal, unida a la regulación regional en esta comunidad autónoma, parecen querer excluir sustantivamente de la normativa local la potestad de regulación de la actividad apícola y, de hecho, la regulación que se contiene en la Ordenanza litigiosa es, en muy buena medida véase al efecto el cuadro de definiciones como ejemplo- mera repetición de las normas nacionales y autonómicas existentes, con algunas peculiaridades, sobre las que luego se volverá a hacer alguna consideración. En tanto que ello es así, la potestad normativa local en materia apícola queda en principio excluida de su regulación, pues las disposiciones extralocales se dictan atendiendo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases y coordinación general de la sanidad, que corresponden al Estado y no a la administración local, que carece de competencias en esa materias y cuyas disposiciones son nulas conforme lo prevenido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y, actualmente, en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , al referirse a materias ajenas a su competencia.
Si este debe ser el sentido general de la regulación de las actividades apícolas en Castilla y León, es decir, su regulación 'general' no corresponde a la administración local, lo cierto es que la normativa aplicable en materia de prevención ambiental de Castilla y León, que actualmente se contiene en el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, parece prever para el supuesto del régimen de comunicación ambiental, que es el de las actividades e instalaciones comprendidas en el Anexo III del Texto Legal, entre las que se hallan -apartado ff)- las actividades apícolas, la intervención de la regulación de las ordenanzas municipales en su disciplina, como se lee, por vía de ejemplo, en el artículo 43.3 de dicha normativa autonómica dictada con fuerza de ley. Sobre esta base se arguye por la parte demandada que la administración local en Castilla y León no está ayuna totalmente de potestad normativa en materia de regulación de la apicultura y ello conllevaría que, puesto que el ayuntamiento demandado, sí tiene una cierta posibilidad de regular esta materia, lo cierto es que no podría apreciarse que careciese de competencia absoluta para disciplinar esta materia y que debería desestimarse la impugnación que por esta vía se hace de la Ordenanza en la demanda. Aunque el argumento no deja de tener un cierto atractivo, lo cierto es que no es suficiente para entender que la administración demandada pueda regular en su término municipal la actividad apícola. No solo es que la regulación estatal y autonómica cierren materialmente la posibilidad de una regulación en el municipio de Fonfría, sino que la normativa de prevención ambiental citada debe verse en relación con las competencias que corresponden a los ayuntamientos, según la legislación local, singularmente en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, que limita, sobre todo tras las últimas reformas, las posibilidades de actuación en materia ambiental de las administraciones locales, y que debe servir a los efectos de establecer qué puede regular, en relación con la legislación sectorial, en estas cuestiones, que no se le atribuyen. De ahí que la referencia del Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, a las ordenanzas municipales no pueda entenderse como al apertura de un ámbito de regulación en esa materia, sino, en todo caso, y la ubicación sistemática de los preceptos ayuda a ello, como una posibilidad de regular la comunicación ambiental que se dirija al Ayuntamiento; la interpretación conjunta de los artículos 42 y 43 del Texto Refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León , en relación con cuanto se viene diciendo hasta ahora, no permite una interpretación diferente que confiera potestad alguna a la administración local, más allá de la limitada posibilidad de normativizar la forma de comunicación a la administración local, pues la exégesis de la normativa, tanto sectorial, como de las propias competencias de la administración local, no permiten otra conclusión distinta de la indicada.
Consecuencia lógica de cuanto se deja dicho, en relación con el propio contenido de la Ordenanza, que no establece una regulación propiamente dicha de la comunicación ambiental, es la falta de competencia para dictarla y su correlativa nulidad que se decreta en esta resolución».
En el presente caso nos encontramos que el artículo 1 de la Ordenanza, sobre objeto y ámbito de aplicación, señala que ' La presente ordenanza tiene por objeto establecer las normas de ordenación y aprovechamiento de las explotaciones apícolas en el término de San Cebrián de Castro, tanto si éstas son estantes o trashumantes, como si se ubican en terrenos particulares o de titularidad municipal. Del mismo modo se regulan las condiciones de ubicación, asentamiento y movimiento de colmenas, de tal manera que permitan un eficaz y correcto desarrollo de la actividad apícola en el municipio'.
Y el artículo 2, sobre normativa aplicable, dice que ' El Ayuntamiento de San Cebrián de Castro, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases del Régimen Local , Ley de Sanidad Animal, Ley Reguladora de las Haciendas Locales, R.D. 209/2002 de 22 de febrero por el que se establecen las normas de ordenación de las explotaciones apícolas, Ley 11/2003 de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, y demás normativa general y sectorial aplicable procede por medio de la presente ordenanza la regulación de las explotaciones apícolas del término municipal de San Cebrián de Castro'.
Al margen, como ya anticipamos, de la cita de una norma en ese momento ya derogada -Ley 11/2003 de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León-, la descripción del objeto y alcance de la Ordenanza ('ordenación y aprovechamiento de las explotaciones apícolas y regulación de las condiciones de ubicación, asentamiento y movimiento de colmenas'), excede del marco competencial ya referenciado; de hecho, el artículo 1 de la Ordenanza viene a ser casi una reproducción, a nivel municipal, del artículo 1 del Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero , por el que se establecen, a nivel nacional, normas de ordenación de las explotaciones apícolas, conforme al que ' El presente Real Decreto establece las normas básicas por las que se regula la aplicación de medidas de ordenación sanitaria y zootécnica de las explotaciones apícolas, así como las condiciones de ubicación, asentamiento y movimiento de colmenas, infraestructura zootécnica, sanitaria y equipamientos, que permitan un eficaz y correcto desarrollo de la actividad apícola en todo el territorio nacional'.
Los apartados a ) a h) del artículo 4, sobre definiciones, son una reproducción mimética de las definiciones contenidas en el artículo 2 del R.D. 209/2002 - suprime únicamente el último apartado: ' i) Autoridad competente: los órganos competentes de las Comunidades Autónomas'; y las condiciones mínimas de explotaciones apícolas del artículo 7 de la Ordenanza son, a su vez, una reproducción de las condiciones mínimas fijadas en el artículo 8 del Real Decreto, si bien en este caso suprimiendo el último párrafo del apartado 2 (' No obstante, para las explotaciones de autoconsumo, otras distancias mínimas podrán ser establecidas por cada comunidad autónoma de acuerdo con las específicas características de la producción apícola en su ámbito territorial').
Los artículos 3 y 5, ambos sobre autorizaciones, tienen -sin duda por error- exactamente el mismo contenido: ' Con carácter previo a su asentamiento, el titular de una explotación apícola, tanto trashumante como estante, deberá obtener la licencia ambiental y/o comunicar su actividad al Ayuntamiento, según proceda. Cuando la instalación se realice en terrenos de dominio público, el solicitante de la licencia deberá aportar, además de la documentación necesaria determinada legalmente, autorización del titular de los terrenos. La inscripción en el Registro de Explotaciones Apícolas es un requisito para que el Ayuntamiento conceda la licencia municipal y autorización de funcionamiento. Los titulares de explotaciones apícolas que deseen ubicar sus colmenas en terrenos particulares deberán presentar, si son propietarios, el título de propiedad de la parcela en la que se vaya a asentar la explotación apícola; si pertenecen a terceras personas el contrato de arrendamiento o autorización del propietario'.
A este respecto debemos reiterar que las instalaciones apícolas están sujetas al régimen de comunicación ambiental y que el artículo 25 del Decreto Legislativo 1/2015 , relativo a las actividades o instalaciones sometidas a licencia ambiental, establece que ' Se excluyen de esta intervención las actividades o instalaciones sujetas a los regímenes de autorización ambiental y de comunicación ambiental, que se regirán por su régimen propio'; es claro pues, que la expresión contenida en los artículos 3 y 5 de la Ordenanza en cuanto a la obligación del titular de una explotación apícola de obtener la licencia ambiental y/o comunicar su actividad al Ayuntamiento, según proceda, habría de entenderse en todo caso limitada a esta última, es decir, a la obligación de presentar la previa comunicación ambiental, quedando así materialmente sin contenido los requisitos anudados a la improcedente solicitud al Ayuntamiento de licencia ambiental, sin perjuicio de la comunicación en los supuestos de transmisión de la instalación y cese definitivo de la actividad ex artículos 46 y 48.2 del Decreto Legislativo 1/2015 .
En cuanto a la inscripción en el registro de las explotaciones apícolas a que se refiere el párrafo tercero del artículo 5 y el artículo 8 de la Ordenanza se trata de una obligación establecida en el artículo 5 del R.D. 209/2002 , correspondiendo la llevanza del Registro a la autoridad autonómica competente en la que radique el domicilio fiscal del titular, estableciendo en este sentido el artículo 1 de la Orden AYG/2155/2007, de 28 de diciembre, por la que se regula el Registro de explotaciones apícolas y el movimiento de colmenas, y se aprueba el modelo de Libro de Registro de Explotación Apícola, que ' 1.- Para iniciar su actividad, todas las explotaciones apícolas, tanto las estantes ubicadas en el territorio de la Comunidad de Castilla y León, como las trashumantes cuyo titular tenga su domicilio fiscal en esta Comunidad Autónoma, deberán estar inscritas en el Registro de Explotaciones Apícolas de Castilla y León (en adelante, Registro)'.
Por último, el artículo 6 de la Ordenanza referido a la identificación de colmenas y asignación del código de explotación, señala lo siguiente: ' Los titulares de las explotaciones apícolas deberán identificar cada colmena, en sitio visible y de forma legible, con una marca indeleble en la que figurará el código asignado a la explotación a que pertenece. Asimismo, deberá advertirse, en sitio visible y próximo al colmenar, de la presencia de abejas. La Unidad Veterinaria correspondiente asignará un código de explotación. Todas las colmenas que se incorporen a la explotación, ya sean por sustitución de material viejo, por ampliación del tamaño de la explotación o por nueva incorporación, se identificarán según lo establecido en el Real Decreto 209/2002 de 22 de febrero por el que se establecen las normas de ordenación de las explotaciones apícolas', párrafo que viene a ser una reproducción de lo dispuesto en el artículo 4 del Real Decreto; y añade, siendo éste el párrafo impugnado, que ' Cada colmenar deberá estar debidamente señalizado y perpetrado con un cerramiento y desbroce que garantice la seguridad de las personas y del ganado cierre de al menos cinco metros y una altura mínima de alambre de un metro y medio. Cada colmenar se identificará y advertirá de su presencia mediante una placa metálica, a modo de cartel indicativo, colocado en las vías de acceso al mismo, en un lugar bien visible y a una distancia mínima de veinte metros del colmenar. Dicho cartel tendrá unas dimensiones mínimas de 297x420 mm. En dicho cartel, además de lo indicado, se señalará el tipo de colmenar de que se trata (colmenar estante profesional, colmenar estante no profesional, colmenar estante de autoconsumo y colmenar trashumante). Si en un mismo asentamiento existieran colmenas de dos o más titulares, cada colmena se identificará con el código de explotación del titular al que pertenece la misma. Del mismo modo, en el cartel indicativo que advierta de la presencia del colmenar, deberán constar todos los códigos de explotación existentes en dicho asentamiento'.
Así las cosas, y al entender de la Sala, este artículo no puede fundarse en la habilitación ya descrita respecto de los datos a incorporar a la comunicación ambiental, tratándose sin embargo de requisitos o exigencias materiales que o bien no están previstos en la legislación sectorial estatal o autonómica, o bien se exceden o no se adecúan a su regulación; así, el artículo 4 del Real Decreto tras señalar que ' 1. Los titulares de las explotaciones apícolas deberán identificar cada colmena, en sitio visible y de forma legible, con una marca indeleble, en la que constará el código asignado a la explotación a que pertenece', y que ' Asimismo, deberá advertirse, en sitio visible y próximo al colmenar, de la presencia de abejas', añade que ' Esta advertencia no será obligatoria si la finca está cercada y las colmenas se sitúan a una distancia mínima de 25 metros de la cerca', dejando claro, por tanto, que la advertencia de abejas y el cercado de la finca son medidas alternativas; por otro lado, el artículo 8.5 del Real Decreto vuelve a dejar constancia del carácter facultativo de la instalación de una cerca al señalar que ' 5. Las distancias establecidas en el apartado 2 podrán reducirse, hasta un máximo del 75 por 100, siempre que los colmenares cuenten con una cerca de, al menos, dos metros de altura, en el frente que esté situado hacia la carretera, camino o establecimiento de referencia para determinar la distancia. Esta cerca podrá ser de cualquier material que obligue a las abejas a iniciar el vuelo por encima de los dos metros de altura. Esta excepción no será de aplicación a lo dispuesto para distancias entre asentamientos apícolas', y en el mismo sentido el artículo 5.3 de la Orden AYG/2155/2007.
En fin, el artículo 6 de esta última disposición establece, en cuanto al cartel anunciador, lo siguiente: ' 1.- Cuando un colmenar se encuentre ubicado en los bordes de una pista forestal, o bien cuando sus colmenas no sean visibles a menos de 25 metros desde zonas transitadas, tendrá que identificarse con un cartel, colocado en las vías de acceso al mismo, al menos a 25 metros de las colmenas. Dicho cartel tendrá un fondo amarillo y unas dimensiones mínimas de 35 por 20 centímetros. En su parte superior figurará el texto ATENCIÓN ABEJAS y, en su parte inferior, el código/s de la/s explotación/explotaciones instaladas en el colmenar. Los caracteres tipográficos serán de color negro y de un tamaño mínimo de 70 por 3,5 milímetros. La altura del cartel al suelo estará comprendida entre 1,5 y 2 metros. 2.- Si, en las circunstancias indicadas en el párrafo anterior, los Servicios Veterinarios Oficiales constatan la inexistencia del cartel o que el mismo no se ajusta a las características señaladas, lo pondrán en conocimiento del titular de explotación apícola, que dispondrá de un plazo de 3días para subsanar la incidencia detectada. Una vez subsanada ésta, deberá comunicarlo de forma inmediata a los mencionados Servicios'.
En definitiva, y en consecuencia lógica de cuanto se deja dicho en relación con el propio contenido de la Ordenanza, que no establece una regulación propiamente dicha de la comunicación ambiental, se aprecia falta de competencia para dictarla y su correlativa nulidad que se decreta en esta resolución conforme a lo establecido en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .
TERCERO.-Sobre la inexistencia del informe técnico-económico: concurrencia. Nulidad de pleno derecho. Estimación del motivo.
El artículo 24.2 del TRLRHL establece que ' En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.
Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano competente.
3. La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente ordenanza fiscal, en:
a) La cantidad resultante de aplicar una tarifa,
b) Una cantidad fija señalada al efecto, o
c) La cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos.
4. Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas'.
Y el artículo 25 dispone que ' los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente'.
La STS de 19 de diciembre de 2007 señala que « Desde luego, el último precepto solo exige el informe técnico-económico que acredite la previsible cobertura del coste de los servicios, en el caso de establecimiento de tasas para financiar, total o parcialmente, los mismos. Ahora bien, dicha circunstancia no pueda servir de base para permitir que las modificaciones de las tarifas que puedan producirse en el futuro, se hagan sin la justificación del principio de equivalencia recogido en el artículo 24, que afecta a los ingresos, pero también a los costes del servicio, pues lo contrario supondría dejar al administrado en posible situación de indefensión ante cualquier actuación administrativa de carácter arbitrario. Por ello, la normativa local, de forma explícita o implícita, ha exigido tradicionalmente que la modificación de tarifas aparezca suficientemente justificada en el expediente administrativo».
Posteriormente, en refuerzo de su consideración la STS de 19 de diciembre de 2007 que acabamos de citar, recuerda que « ya con posterioridad a los hechos y con mejor técnica, el artículo 20.1 de Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos , en la redacción dada por la Ley 25/1998, de 13 de julio, y que sigue teniendo carácter supletorio respecto de la legislación que regula las 'Haciendas Locales', dispone:
'Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta.
La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas', y concluye que ' En cualquier caso, entiende la Sala que el artículo 24 de la Ley de Haciendas Locales , antes transcrito (heredero del artículo 214 del Texto Refundido de 1986, pues la Disposición Derogatoria de la Ley 39/1988 , dejó sin efecto, entre otras disposiciones, el Título VIII de aquél), que, exige, de un lado, que las tasas por la realización de una actividad o por la prestación de un servicio, no excedan en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, y, de otro, que se tengan en cuenta los gastos directos e indirectos que contribuyen a la formación del coste total del servicio o de la actividad, incluidos los de carácter financiero, amortización e inmovilizado y generales que sean de aplicación, no sufragados por contribuciones especiales (sin olvidar los criterios genéricos de capacidad económica a que hace referencia el apartado 3 del artículo 24), permite afirmar que en el expediente de modificación de tarifas, ha de quedar suficientemente acreditado, en lo que ahora interesa, el importe de los costes del servicio, pues en otro caso, no sería posible el control de la regla de equivalencia y supondría permitir la posible indefensión ante actuaciones administrativas arbitrarias».
La doctrina interpretativa de dichos preceptos es la que se deriva sustancialmente de las SSTC de 185/1995, de 14 de diciembre , y 106/2000, de 4 de mayo , según las cuales el principio de reserva legal establecido en la Constitución para la imposición de los tributos ha de estimarse respetado, respecto a las tasas y precios públicos cuando, como hacen los artículos 20 y 25 de la Ley de Haciendas Locales , al igual que sus correlativos de la Ley de Tasas y Precios Públicos, se impone la necesidad de un informe técnico-económico o memoria económico-financiera donde se establezcan las oportunas consideraciones para cuantificar el coste de los servicios o las utilidades derivadas de los aprovechamientos del dominio público, de tal manera que este requisito, lejos de ser una formalidad procedimental, determina la viabilidad constitucional de la facultad de las Corporaciones Locales para acordar su imposición. Ello no obstante, la STS de 27 de noviembre del 2012, recurso 989/2010 , recuerda que « la simple actualización de las tarifas por la variación del IPC experimentada en el año 2006 no hacía preciso un estudio económico-financiero, según reiterada jurisprudencia de la Sala, sentencias, entre otras, de 7 de abril de 2006, cas. 4812/2004 y 7 de febrero de 2009, casación 4290/2005 ».
Así pues, y sobre la base de que las tasas son tributos que, por hallarse emparentados con la teoría de los precios públicos o precios políticos, la ley que las regula quiso que se orientaran en función del principio de equivalencia, de suerte que la cuantía global de estos derechos económicos no excediera del coste global de los servicios que iban a financiar, debe estarse a la doctrina jurisprudencial (por todas, STS de 18 de diciembre de 2000 ) en torno a la interpretación sobre la relación entre el importe de la tasa y el coste del servicio, en el sentido de que « La equivalencia entre coste del servicio e importe estimado de las tasas por la prestación del mismo se refiere a 'su conjunto', como dice el art. 24 de la Ley de Haciendas Locales ...; no cabe, por lo tanto, exigir esa equivalencia en cada liquidación, ni que en cada expediente liquidatorio se incluya un estudio económico particularizado de la adecuación, caso por caso», añadiendo que « la Jurisprudencia ha partido del carácter global de la equivalencia entre el coste del servicio e importe de la tasa, así en las de 12 de Marzo, 23 de Mayo y 9 de Julio de 1998, entre las más recientes», doctrina ratificada por la STS de 30 de noviembre de 2002 («... el principio de capacidad económica presenta en las tasas la significación secundaria y relativa a que se acaba de hacer mención. A su lado, la idea de contraprestación, a que, como antes se dijo, ha ido tradicionalmente unida su concepto, hace que, entre los principios informadores de esta modalidad tributaria, el prevalente sea el de equivalencia de costes, pero no en relación con el coste del servicio concreto que se preste por la Administración, sino, en su conjunto, respecto del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate ex arts. 24.1 LHL y 19 LTPP»).
En cuanto a la elaboración propiamente dicha del informe, la STS Sala 3ª, sec. 2ª, de 19 de octubre de 1999 , tras señalar que « De ahí, precisamente, que, en lo que aquí interesa y como ya declaró esta Sala, entre otras y por no citar más que una de las más recientes, en la Sentencia de 6 de Marzo de 1999 , tanto el art. 214.1 del Texto Refundido del Régimen Local de 1986 , como, hoy, el art. 24.1 de la Ley de Haciendas Locales precitados, veden que el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad pueda exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate», añade « y de ahí igualmente que: a) Para la determinación de ese coste global, real o previsible, los preceptos acabados de citar impongan tener en cuenta los gastos de personal, de material y de conservación, cargas financieras y amortización de las instalaciones directamente afectadas no sufragadas por contribuciones especiales, así como el porcentaje de los gastos generales de administración que le sean atribuibles o, como, con mejor técnica, establece el precepto de la Ley de Haciendas Locales, 'los gastos directos o indirectos que contribuyen a la formación del coste total del servicio o de la actividad, incluso los de carácter financiero, amortización e inmovilizado y generales que sean de aplicación, no sufragados por contribuciones especiales, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan o del organismo que los soporte».
Más concretamente, la STS Sala 3ª, sec. 2ª, de 8 de marzo de 2002 , tras reconocer las dificultades de llevar a cabo una contabilidad analítica de costes, más difícil a medida que la Administración municipal de que se trate es más reducida en medios materiales y personales, por la concentración ineludible en la prestación de los servicios, declara que « es menester, no obstante, un mínimo rigor en su planteamiento y formulación» y que aunque no es misión de la Sala elaborar un modelo económico-financiero, sí es misión del Tribunal Supremo « recoger y sintetizar aquellos datos que se han considerado precisos por la doctrina jurisprudencial sobre la materia, como respuesta a las críticas formuladas por numerosos contribuyentes en relación a la justificación de la cuantía de la tasa de apertura de establecimientos», y « Así, es imprescindible en este tipo de estudios económico-financieros no sólo cuantificar los costes directos e indirectos del servicio, sino también acompañar series estadísticas, del número de expedientes instruidos para el otorgamiento de licencias de apertura de establecimientos y de la recaudación obtenida para así llevar a cabo el análisis crítico del coste calculado y de sus naturales ajustes» y « si se elabora con rigor técnico, debe contener, una vez calculado el coste total del servicio, acompañado de las series cronológicas ya indicadas, la justificación de los módulos de determinación de la base de la tarifa, de la propia tarifa o de las cuotas fijas ( art. 24, apartado 2, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre ), con indicación de su relación funcional con el coste del servicio y, si se aplicasen criterios o módulos de capacidad económica ( art. 24, apartado 3, de dicha Ley ), es necesario justificar su correlación con la distinta capacidad económica, y, por último, es menester justificar la tarifa o el tipo de gravamen, si se han establecido, mediante el correspondiente análisis previsional, de manera que el resultado de su aplicación, así previsto, se ajuste a la tendencia de las series cronológicas del coste del servicio, del número de licencias y de la recaudación de dicha tasa», y que en definitiva, « La Sala es consciente de la dificultad de realizar este tipo de estudios, en especial, en los pequeños municipios, de forma que los requisitos expuestos son un desideratum, y que en ciertos aspectos será obligado admitir ciertas aproximaciones, sin base estadística suficiente, pero, en todo caso, exhorta sobre la necesidad ineludible de huir de la arbitrariedad y de evitar la indefensión de los contribuyentes, que son frecuentemente la parte débil e indefensa de la relación jurídico-tributaria».
Ello no obstante, la STS de 20 de febrero de 2009 matiza que «... del mismo modo que hemos visto que hace el Tribunal Constitucional, esta Sección viene rechazando con carácter general que el principio de equivalencia propio de las tasas deba aplicarse de una manera rígida o rigurosa. En este sentido, hemos afirmado que la «equivalencia entre el coste del servicio y la tasa», «no tiene necesariamente que ser total en cada ejercicio, sino razonablemente fundado en el conjunto de lo previsible» ( Sentencia de 12 de marzo de 1998 (rec. cas. núm. 3161/1992 ), FD Cuarto); que en las normas actuales «se flexibiliza la aplicación del principio de equivalencia que inspiraba las leyes anteriores», aunque se «continúa manteniendo el criterio de que el importe de las Tasas se ajuste lo más posible, sin superarlo injustificadamente, al coste de los servicios» [ Sentencia de 11 de marzo de 2003 , cit., FD A); la cursiva es nuestra]; que «notorio es la dificultad que entraña ajustar exactamente los dos términos de la ecuación indicada [recaudación por la tasa y coste el servicio] por lo que sólo la prueba de una demasía arbitraria y carente de justificación podría dar lugar» a la lesión del principio de equivalencia [ Sentencia de 15 de marzo de 2003 (rec. cas. núm. 3114/1998 ), FD Tercero]; que hay que tener en cuenta el «carácter relativo del citado principio», de manera que el recurrente «partía del erróneo planteamiento de exigir una exacta equivalencia entre el coste del servicio y lo presupuestado» [ Sentencia de 25 de enero de 2006 (rec. ordinario núm. 64/2003), FD Segundo; en casi idénticos términos, Sentencia de 23 de enero de 2006 , cit., FD Primero, in fine]; que lo que exige el principio de equivalencia es la existencia de un «razonable equilibrio» entre ingresos y costes ( Sentencias de 19 de junio de 1997, cit., FD Segundo ; y de 18 de septiembre de 2007 , cit., FD Quinto); que no se vulnera el principio de equivalencia porque, si bien para un determinado ejercicio «las previsiones recaudatorias excedieron notablemente del coste del servicio, de la propia constatación documental aportada» se «desprendía, también, que para el ejercicio siguiente» la «relación se invertía» ( Sentencia de 19 de junio de 1997 , cit., FD Segundo); y, en fin, que para «un examen crítico de correlación entre el coste global de los servicios y la liquidación de las tasas es preciso atenerse a series históricas» ( Sentencia de 10 de febrero de 2003 , cit., FD Séptimo)».
Y, en fin, la STS de 16 de septiembre de 2010 recuerda que « esta Sala ha venido exigiendo que el «Informe técnico- económico» o «Memoria económico- financiera» que reclama la Ley (arts. 25 de la LHL y 20.1 de la LTPP, respectivamente) especifique con el suficiente detalle cómo se han determinado las tarifas correspondientes a las tasas cuestionadas, conteniendo una referencia a los costes del servicio al que va a dar cobertura la tasa y a los ingresos previsibles [entre muchas otras, Sentencia de 3 de diciembre de 2009 (rec. cas. núm. 1403/207 ), FD Cuarto]. Informe o Memoria -lo cierto es que no hacemos distingos en función de que se trate de tasas locales o estatales- que, como hemos señalado en numerosas ocasiones, constituye «un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias» [entre muchas otras, Sentencias de 15 de junio de 1994 ; 19 de mayo de 2000 ; 10 de febrero de 2003 ; 1 de julio de 2003 ; 21 de marzo de 2007 ; 19 de diciembre de 2007 ], y que cuando existe, obliga entonces a los administrados recurrentes a acreditar que las cifras o las conclusiones que en la misma se contienen no son correctas «mediante un adecuado, suficiente e incontrovertible dictamen pericial» [ Sentencia de 20 de febrero de 2009 , cit., FD Decimocuarto; véase, asimismo, la Sentencia de esta Sala de 21 de octubre de 2005 (rec. cas. núm. 7199/2000 ), FD Séptimo]».
Por otro lado, entre otros supuestos de exigencias de tasas por realización de actividades administrativas de competencia local el artículo 20.4 del TRLRHL cita las de: ' h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa. i) Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa', siendo ésta última -comunicación ambiental- sobre la que podría fundamentarse una tasa como la que aquí nos ocupa.
En definitiva, como así lo declaramos en cuanto a la inexistencia misma del preceptivo informe técnico-económico en la Sentencia de 29 de septiembre de 2017, recurso núm. 732/16 en relación con una Ordenanza similar del Ayuntamiento de Fonfría (Zamora), « Es palmario que la ausencia de tal mecanismo de control de lo que es una tasa, no puede subsanarse por el hecho de que se trate de cantidades más o menos pequeñas y de que la entidad local sea más o menos extensa. La imposición del tributo tiene sus exigencias, iguales para todas las entidades locales, autonómicas y nacionales, y no puede soslayarse por razones como las aducidas en el presente caso, en que, además, se hacen diferenciaciones personales, sobre el origen de los obligados tributarios, que no obedecen a razón justificada, sino a motivos difícilmente admisibles en derecho y que, en todo caso, no han sido explicitados, por lo que mal pueden ser combatidos por aquellos a quienes perjudican.
Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, reproducimos cuatro de los artículos de la Ordenanza referidos específicamente al componente fiscal de la tasa aprobada:
- Artículo 9, sobre hecho imponible: ' Constituye el hecho imponible la instalación de colmenas que constituya una explotación apícola en terrenos de propiedad municipal o privada'.
- Artículo 10, sobre sujeto pasivo: ' Son sujetos pasivos en concepto de contribuyentes las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a las que se refiere el artículo 36 de la Ley General Tributaria que instalen colmenas para el aprovechamiento particular en terrenos de propiedad pública y/o privada'.
- Artículo 11, sobre base imponible y tarifas: ' Constituirá la base imponible el número de colmenas cuya instalación se solicite. La tarifa de esta se satisfará por una sola vez y será de tres euros (3 euros) por colmena y anualidad con independencia del número de meses que estén instaladas en cada anualidad'.
- Y Artículo 13, sobre devengo: ' Se devenga la tasa y nace la obligación de contribuir, cuando se inicie la actividad' ·.
Así las cosas, y aparte de lo ya dicho sobre la estéril referencia a la solicitud de licencia ambiental, lo primero que hemos de significar es la inadecuada definición del hecho imponible (' la instalación de colmenas'), y del sujeto pasivo (los que ' instalen colmenas'), así como el momento del devengo (' cuando se inicie la actividad'), pues, como hemos visto, las tasas de las que nos venimos ocupando no cabe exigirlas por la realización por los particulares de una actividad o explotación, sino por la realización por el Ayuntamiento de una concreta actividad administrativa, que en este caso sería a lo sumo la actividad municipal relacionada con la recepción de la comunicación ambiental previa a la que están sujetas las instalaciones apícolas, de ahí que para la determinación de su importe hayan de tomarse en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable de la actividad por cuya realización se exige la tasa, actividad no concretada desde luego en la configuración de la tasa impugnada.
Aun siendo ya aquí innecesario, por inexistencia total del informe, reproducimos las consideraciones contenidas en nuestra Sentencia de 28 de octubre en relación con una tarifa idéntica de 3 euros por colmena y anualidad: « Pero es que, además, y como ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos al enjuiciar tasas similares, el importe de la tasa carece de una mínima y objetiva justificación; tras describir, erróneamente, el servicio/actividad como 'instalación de explotaciones apícolas en el término municipal', el informe establece un porcentaje de dedicación que se imputa al servicio del 4% de los costes directos correspondientes al personal afecto al servicio (secretario, alguacil, y S. Social); y también del 4% de los costes por servicios, material y suministros (luz oficina, material oficina y telefonía), así como un 2,5% de incremento previsto de coste en el apartado costes extrapresupuestarios. En cuanto a los rendimientos o previsión de derechos de la actividad se fija en 300 colmenas a razón de 3 euros por colmena y año, lo que arrojaría un porcentaje de cobertura de la actividad del 81,83%.
Ahora bien, aunque en teoría se cumple el principio de equivalencia en el sentido de que el importe previsto de la tasa no excede, en su conjunto, del coste previsible de la inconcretada actividad de que se trata, sin embargo, la fijación del 4% del porcentaje de dedicación y gastos y 300 colmenas al año es un acto de mero voluntarismo al no explicarse mínimamente el porqué de dichas cifras, tratándose de una proposición apodíctica carente de motivación, aparte de que el número de colmenas (3 euros por colmena) es un dato de la comunicación previa que en absoluto puede incidir en el coste del servicio que se pretende gravar, todo lo cual nos lleva, como ya se anticipó, a la anulación de tales preceptos.'.
Hasta aquí la cita literal de la sentencia STSJCyL (Valladolid) nº 1105/20 de 5.11.2020 (PO 141/20).
Por lo tanto y con facilidad cabe concluir que:
1º.- Las competencias municipales en relación con las instalaciones apícolas se limitan, como se ha reiterado en numerosas ocasiones a recibir la comunicación ambiental, cuyo contenido, en cuanto a los datos a incluir, puede venir complementado por la correspondiente ordenanza municipal; no cabe, al albur de esta competencia de mera gestión administrativa, introducir regulaciones apícolas de naturaleza sustantiva o material. El articulado aprobado ofrece en numerosas ocasiones una naturaleza sustantiva que, por evidente, se prescinde de analizar precepto por precepto, pero es sumamente elocuente la confesa redacción del art. 1, segundo párrafo: '... se regulan las condiciones de ubicación, asentamiento y movimiento se colmenas, de tal manera que permitan unificar y correcto desarrollo de la actividad apícola en el municipio'.
2º.- La indiscutible ausencia de memoria económica financiera no hace sino renovar la evidente nulidad radical de la ordenanza. El informe de intervención ofrece el siguiente tenor literal: 'PRIMERO.- Esta iniciativa reglamentaria no afecta a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros del Ayuntamiento toda vez que no se va imponer tarifa alguna.
SEGUNDO.- Se cumplen así los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, conforme dispone el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .
En Ferreruela de Tábara...'
Es pues evidente, conforme a lo dicho más arriba que el informe o memoria ha de sustentar, tanto el establecimiento de unas cuotas o tarifas como la inexistencia de las mismas, pues se está promulgando una tasa. Para decidir un coste, el que sea, incluso su inexistencia, ha de estudiarse el servicio. Si no se hace, incluso la inexistencia de tarifa deviene arbitraria. Con independencia de su neutralidad presupuestaria.
3º.- Se recuerda el allanamiento de la demandada a la declaración de nulidad de los arts. 8 a 12, pese a la falta de aprobación en acuerdo plenario municipal como es preceptivo para su validez.
ÚLTIMO.-De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LJCA de 1998, y dados los numerosos pronunciamientos jurisprudenciales, procede la imposición de las costas procesales originadas en el presente recurso a la administración demandada.
Vistos los artículos precedentes y demás de pertinente aplicación, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad que le confiere el Pueblo Español dicta el siguiente
Fallo
Que estimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo número 0352/2020 interpuesto por la Asociación Cacereña de Apicultores contra la Ordenanza Fiscal por Instalaciones Apícolas en el término municipal de Ferreruela de Tábara (Zamora), publicada en el boletín oficial de la provincia núm. 31, de 16 de marzo de 2020 declarando su nulidad radical, por ser contraria al ordenamiento jurídico, quedando sin efecto alguno, con expresa imposición de costas procesales a la administración demandada.
Publí quese en el boletín correspondiente la presente sentencia para general conocimiento.
De conformidad con establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, contra esta sentencia podrá interponerse recurso de casación, el cual deberá prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días contados a partir del siguiente al de su notificación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
