Encabezamiento
SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 101/2021
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTA,
DÑA. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANO
MAGISTRADOS,
D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ
DÑA. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
En Pamplona/Iruña, a 30 de marzo del 2021.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto el presente rollo de apelaciónNº13/2021. S siendo partes: como apelante,ADANIA RESIDENCIAL SL, representado por el Procurador D.JAIME UBILLOS MINONDO y dirigido por el Letrado ALBERTO ZOCO HUARTE; y, como apelado, AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA, representado por el Procurador D. JAVIER ARAIZ RODRÍGUEZ y dirigido por la Letrada Dª. Mª. VICTORIA BORJA ETAYO, venimos en resolver en base a los siguientes
Antecedentes
PRIMERO.-En fecha 28 de octubre de 2020 se dictó la Sentencia nº 227/2020 por el Juzgado Contencioso-Administrativo Nº 1 de Pamplona/Iruña cuyo fallo contiene el tenor literal siguiente: 'DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales, Sr. Ubillos Minondo, actuando en nombre y representación de Adania Residencial S.L., contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Pamplona de 15 de febrero de 2.019 por el que se le requiere de pago de una serie de cantidades derivadas de la actualización de precio de compra de las parcelas L-35 y L-44, de Lezkairu, que se confirma íntegramente.
Todo ello, con expresa condena en costas a la parte recurrente.'
SEGUNDO.-Por la parte actora se ejercitó recurso de apelación en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada y al que se dio el trámite legalmente establecido.
TERCERO.-Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 30 de marzo de 2021.
Es ponente la Iltma. Sra. Magistrada D.ª Mª JESÚS AZCONA LABIANOquien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- Sentencia apelada. Motivos de la apelación y de oposición a la apelación.-
Se combate en este grado de apelación la sentencia dictada por el juzgado de lo contencioso nº 1 de fecha 28 de octubre de 2020 por la que se desestima recurso contencioso administrativo interpuesto contra Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Pamplona de15 de febrero de 2019 porque se le requería a la mercantil demandante, ADANIA SL, el pago de cantidades derivadas de la actualización del precio.
Sostiene la juez a quo que, tal y como se declaró en sentencia anterior dictada en otro procedimiento RCA 2912019, el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reclamar la actualización del precio de la compraventa es de 30 años, por tratarse de una cuestión, el pago del precio, relativa a los efectos y extinción del contrato, por lo que la normativa de aplicación es de Derecho Privado con lo que no ha prescrito el plazo para reclamar la actualización del precio de la compraventa.
En cuanto al motivo de impugnación relativo al procedimiento seguido para el cobro de la actualización del precio, al haberse utilizado (sic) un procedimiento administrativo con las prerrogativas de la vía de apremio, siendo la actualización del precio de venta de las parcelas es una cuestión civil, la juez considera que, aunque sea una deficiencia formal, lo cierto es que, puesto que el pago se hizo tras el requerimiento, sin recargos y sin que se causara ninguna indefensión a la recurrente, no se aprecia defecto procedimental con virtualidad anulatoria.
Se basa la apelación en lo que se refiere al plazo de prescripción del derecho de la Administración a reclamar la actualización del precio de compraventa en que la juez a quo, que no hace referencia alguna a la LFHL art.17 aducido en demanda, yerra en la apreciación jurídica, porque la ley que regula el derecho y las acciones de las entidades locales de Navarra, es la LFHL, de modo que, en aplicación de los arts. 5 LFHL, apartado a) 1 , art. 22.1, y apartado 2, art. 2 DF 280/1990, art 17.c) y art. 23, el plazo de prescripción es de 4 años, con lo que el derecho a reclamar del Ayuntamiento habría prescrito.
En orden al procedimiento,se imputa la indebida valoración de las infracciones de procedimiento para el cobro de la actualización del precio de compra de las parcelas y de la indefensión causada, lo que se articulaba como una causa de nulidad de pleno derecho art. 47.1.e) LPA y es que el Ayuntamiento se aprovechó de un procedimiento inadecuado que le concede determinadas prerrogativas con las que no hubiera contado en la vía civil, de modo que una vez cobrada la cantidad requerida es cuando se reconoce que la deuda tiene naturaleza civil y que por tanto no es correcta la referencia a la exacción por vía de apremio que está reservado a los ingresos de derecho público, no a los ingresos de derecho privado como es el caso, veáse art. 5 LFHL , art. 89 Reglamento de Recaudación de la CF de Navarra ; de este modo, el procedimiento que tenía que haber seguido para la reclamación de la actualización del previo era conforme normas procesales civiles, y no abonada la deuda, tenía que haber interpuesto una demanda por el procedimiento ordinario LEC y no acudir a requerimiento de pago administrativo y frente a lo afirmado por la sentencia de instancia, la indefensión existe per se desde el momento en que se practica el requerimiento de pago, de modo que claro que se abonó la cantidad para evitar el recargo del 20% y no es sino hasta la resolución del recurso de reposición, cuando se reconoce la naturaleza civil de la reclamación y que no cabe la exacción por vía de apremio.
Y discrepa también del pronunciamiento de las costas causas en primer a instancia. Defiende la existencia cuando menos de serias dudas de hecho o de derecho.
Se opone a la apelación el Ayuntamiento de Pamplona, en lo que al plazo de prescripción se refiere, se cita la sentencia de esta Sala, y se remite a la misma, en línea con la jurisprudencia del TS.
En cuanto al punto relativo al procedimiento seguido, cierto es que el requerimiento de pago y advertencia de exacción por vía de apremio, que sí fue un error, no se recurrió en reposición, cosa que sí hizo la Mercantil demandante en el otro pleito que dio lugar al rollo 291/2020, y en cualquier caso, el recargo de apremio habría sido anulable y el Ayuntamiento de Pamplona no ha incrementado con cantidad alguna la suma abonada por ADANIA.
En cuanto a las costas, de conformidad con el art 139 LJCA, no concurre supuesto de serias dudas de hecho ni de derecho.
SEGUNDO.-Antecedentes del caso actual.-
Hemos de comenzar señalando lo siguiente. La cláusula segunda del pliego de condiciones del concurso del que trae causa la enajenación de parcelas y la pertinente actualización del precio de venta, establecía que la actualización de los precios de compraventa se abonaría antes del otorgamiento de cada licencia. Se trataba de bienes patrimoniales que integran el patrimonio del Ayuntamiento de Pamplona.
En orden al procedimiento seguido por el Ayuntamiento de Pamplona diremos que desde Gerencia de urbanismo Del Ayuntamiento de Pamplona, folio 92 expediente, determinada la suma correspondiente a la actualización del precio de enajenación de las parcelas e intereses, de conformidad con la Ley del Fuero Nuevo de Navarra, se dio oportuno traslado a la mercantil interesada por plazo de 10 días para formular alegaciones y adjuntar la documentación pertinente, alegaciones que no se presentaron. En este traslado se advertía que, de no formularse alegaciones se haría requerimiento de pago del principal e intereses legales, requerimiento que se practica con fecha 15 de febrero de 2019 folio 304-306 a fin de que se procediese al pago en el plazo de 30 días hábiles a contar desde la recepción del requerimiento; lo que se notifica a ADANIA el 8 de marzo de 2019. Se presenta recurso de reposición por entender que ha prescrito el derecho del Ayuntamiento de Pamplona para reclamar el pago (no se alega nada más), y tras el oportuno informe jurídico, se resuelve por el Ayuntamiento en un doble sentido, el de inadmitir el recurso de reposición por extemporáneo y, subsidiariamente, desestimar, por considerar que no se ha producido tal prescripción al ser de aplicación la ley 39 del Fuero Nuevo y no el art. 17.1.c de la LFHL.
TERCERO. Plazo de prescripción para reclamar diferencia por actualización del precio de venta.-
Sentado lo anterior, comenzaremos por analizar el primero de los motivos del recurso de apelación referido a la apreciación por la juez a quo del plazo de prescripción del derecho del Ayuntamiento reclamarle abono de la actualización del precio de compraventa.
En primer lugar hay que decir que, efectivamente tal y como señala la apelante, la sentencia de instancia no analiza, ni siquiera menciona las previsiones contenidas en el art 17 LFHL , en relación con los arts. 5, 22.1 y apartado 2, DF280/1990 por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades locales de Navarra, art 2 y art 23 LFHL , que se adujeron ciertamente en demanda, y no lo hace, se ha de entender, porque se remite a los razonamientos jurídicos contenidos en sentencia anterior, dictada en otro recurso contencioso administrativo en un caso similar.
En todo caso, ello no significa que la juez de instancia infrinja por inaplicación, lo dispuesto en la LFHL. Veámos.
Se sostiene por la apelante que la ley especial que regula el derecho y las acciones de las entidades locales de Navarra es la LFHL, que prevalecería frente a la ley general de los contratos ; pues bien, al margen de disquisiciones sobre la jurisdicción competente para conocer de cuestiones relativas a los efectos y extinción de los contratos privados de la Administración, que se apunta por la apelante, y que no es objeto de esta litis, y siguiendo el guión marcado por la propia apelante, partiremos de las previsiones de la LFHL vigente.
Artículo 5
1. Los recursos de las entidades locales de Navarra serán los siguientes:
a) Recursos no tributarios:
1. Ingresos de propios o de derecho privado.
2. Aprovechamientos comunales.
3. Precios públicos.
4. Cuotas de urbanización.
5. Multas.
6. Otras prestaciones.
7. Demás ingresos de derecho público.
b) Tributos:
1. Tasas.
2. Contribuciones especiales.
3. Impuestos.
c) Participación en los tributos del Estado.
d) Participación en los tributos de Navarra.
e) Subvenciones.
f) Operaciones de crédito.
2. Para la cobranza de los tributos y demás cantidades que como ingresos de derecho público deban percibir las entidades locales de Navarra, éstas ostentarán las mismas prerrogativas que la Hacienda Pública de Navarra.
Artículo 22
1. Constituyen ingresos de propios o de derecho privado de las entidades locales de Navarra los rendimientos o productos de cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, así como las adquisiciones a título de herencia, legado o donación.
Artículo 23
La efectividad de los derechos de las entidades locales de Navarra comprendidos en esta sección se llevará a cabo con sujeción a las normas de procedimiento del derecho privado.
Sección 2.ª. Extinción de los Derechos y Créditos en favor de las Entidades Locales
Artículo 16
Los créditos y deudas en favor de las entidades locales se extinguen: (...) b) Por prescripción.
Artículo 17
1. Prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos y acciones de las entidades locales de Navarra:
a) El derecho para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, contado dicho plazo desde el día del devengo.
b) La acción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas, contado desde el día en que finalice el plazo de pago voluntario.
c) La acción para exigir el pago de cualquier crédito a su favor proveniente de la exacción de recursos propios de derecho público no tributarios, contado dicho plazo desde la fecha en que finalice el período de pago fijado en la correspondiente ordenanza, o, en su defecto, desde la del requerimiento del pago.
d) La acción para imponer sanciones por infracciones tributarias contado desde la fecha en que se cometieran las respectivas infracciones.
Llegados a este punto conviene hacer algunas puntualizaciones en relación con la distinción entre ingresos de Derecho público e ingresos de Derecho Privado. Esta distinción entre ingresos de Derecho Público e Ingresos de Derecho Privado aparece expresamente formulada en el ordenamiento financiero navarro tal y como se desprende del art. 5 LFHL y art. 17 LF Hacienda Pública de Navarra .De acuerdo con lo anterior podemos encuadrar entre los ingresos de Derecho Público los de carácter tributario los derivados de la Deuda Pública, las exacciones parafiscales y los precios públicos, y entre los ingresos de Derecho Privado, los derivados de la explotación de bienes patrimoniales, incluidos los derivados de actividades mercantiles e industriales realizadas por entes públicos.
En segundo lugar, se ha de apuntar que la diferencia entre unos y otros se halla en que los primeros son obtenidos por la Administración Pública en el ejercicio de su poder de imperio, estando regulados por normas de Derecho Público, de tal modo que para su percepción la Administración goza de los privilegios y prerrogativas propios de los entes públicos (derechos de prelación y preferencia frente a otros acreedores, afección de bienes, presunción de legalidad de los actos administrativos, ejecutividad de los actos) mientras que los ingresos de Derecho Privado se obtienen por la Administración actuando como un particular, sometida, por tanto, a las normas del Derecho Privado, por ejemplo a efectos de prescripción. No obstante, esta sumisión a las normas del Derecho Privado no es íntegra, pues tratándose de ingresos percibidos por entes públicos y con la finalidad de satisfacer intereses públicos, que es nuestro caso, les resultarán de aplicación las normas propias de la Contabilidad Pública o las de contratación por entes públicos.
CUARTO.-Patrimonio municipal. Aspectos administrativos. Aspectos civiles. Régimen jurídico prescripción.-
Al hilo de lo expuesto, y descendiendo al caso, tenemos que Adania adquirió bienes del Ayuntamiento de Pamplona que formaban parte del patrimonio municipal del suelo de modo que, siendo bienes patrimoniales sujetos per se a normativa de derecho privado, están condicionados en cuanto a su enajenación, gestión y destino de los rendimientos que se obtengan, por normas de derecho público, y esto hay que tenerlo claro para no desenfocar la cuestión. En este sentido el TS ha llegado a decir que el patrimonio municipal del suelo constituye un 'patrimonio separado'.
Es decir, hay un negocio jurídico de compraventa subyacente, respecto de bienes con una naturaleza especial, por lo que, so pena de desenfocar la cuestión nos vemos obligados a considerar aspectos de naturaleza administrativa que se derivan de la vinculación finalista de los bienes enajenados, a saber: la construcción de vivienda pública impuesta por una ley de naturaleza administrativa, o que el rendimiento obtenido por la venta se destine al patrimonio municipal conforme a la LFOTU arts. 223 a 229 y aspectos de naturaleza civil derivados del negocio que subyace, venta, con transición de la propiedad de unos terrenos a cambio de un precio, lo que genera derechos y obligaciones para vendedor y comprador.
Así, si volvemos de nuevo al propio pliego del concurso que rigió la enajenación en la cláusula 15 se establecía lo siguiente:
'15.- Naturaleza del contrato. Recursos .Normativa aplicable.
Este contrato tiene naturaleza administrativa. Por consiguiente, cuantas incidencias se deriven de la ejecución de los contratos y de la interpretación de las disposiciones del pliego serán resueltas, en primer término, por el órgano de contratación.
Contra este pliego, así como contra cuantas resoluciones administrativas se adopten en ejecución del mismo, podrán interponerse, potestativamente, los siguientes recursos:
- recurso de reposición ante el órgano municipal autor del acto administrativo en el plazo un mes a partir del día siguiente de la notificación o, en su caso, publicación del acto que se recurra.
- recurso alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra en el plazo del mes siguiente a la notificación o publicación del acto que se recurra.
- recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de dos meses. Este plazo se computará a partir del día siguiente a la notificación o publicación del acto que se recurra.
En todo lo no previsto en este pliego será de aplicación la normativa y criterios de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre de 2002, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de la Ley Foral 10/2010, de 29 de abril, del Derecho a la Vivienda en Navarra, del Decreto Foral 4/2006, de 9 de enero, por el que se regulan las actuaciones protegibles en materia de vivienda y el fomento de la edificación residencial o normativa que le pueda sustituir, Ley Foral 6/2006 de Contratos Públicos con las especialidades de la Ley Foral 6/90 de la Administración Local de Navarra de 2 de julio. Asimismo se tendrá en cuenta en todo lo que no recoja esta normativa el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, Reglamento General de dicha Ley, así como las normas de derecho privado, el Fuero Nuevo de Navarra y en particular los arts. 1.445 y siguientes del Código Civil y legislación concordante.'-
La redacción expuesta puede llevar a cierta confusión, máxime si se tiene en cuenta lo dispuesto en la LF 6/2006, que establece lo siguiente:
' 1. A los efectos de esta Ley Foral, los contratos que celebre la Administración tendrán carácter administrativo o privado.
2. Son contratos administrativos los contratos de obras, suministro, asistencia, concesión de obras públicas y concesión de servicios,
3. Los restantes contratos celebrados por la Administración tendrán carácter privado'.'
El artículo 29.3 de esta misma ley dispone:
'Los contratos de compraventa, donación, arrendamiento, permuta y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables se regirán por la legislación patrimonial. Igualmente se regirán por la legislación patrimonial las adquisiciones de bienes que integran el Patrimonio Histórico Español.
Y de conformidad con el artículo 33:
'1. Los contratos privados de la Administración se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas administrativas específicas, por la presente Ley Foral y sus disposiciones de desarrollo y en lo que respecta a sus efectos y extinción, por las normas de derecho privado'.
2. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan ente las partes en los contratos privados. No obstante, se considerarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con la preparación y adjudicación del contrato y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, de acuerdo con la normativa reguladora de esta jurisdicción.
Pues bien; a la vista de la regulación señalada, la compraventa de parcelas pertenecientes al patrimonio municipal del suelo es un contrato privado que debe regirse por su legislación patrimonial, que para los bienes de entidades locales de Navarra, está constituida por la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (LFAL) y el Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra (RBELNA).
Dice el Artículo 228 :
2. Los bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo podrán ser objeto de transmisión en los términos siguientes:
a) Mediante enajenación por concurso subasta. La enajenación se realizará ordinariamente por los procedimientos de concurso o subasta.
Por tanto, y tratándose de cuestiones relativas a los efectos y extinción de un contrato privado, aunque estén conectadas con otras normas de naturaleza administrativa, la norma sustantiva relativa a la prescripción está regulada por el derecho privado y , no se ha de olvidar que la naturaleza privada del bien, fue admitida por la demandante .Esto es así aunque el expediente administrativo tenga aspectos de naturaleza administrativa, que los tiene como se ha dicho, de modo que, la cuestión sustantiva relativa al plazo de prescripción aplicable al requerimiento de actualización del precio de compraventa, previsto como obligación de la adquiriente en las cláusulas segunda y catorce del pliego que rigió la enajenación (folios 275 y 287 del expediente administrativo), en tanto que afecta a los efectos y extinción de la compraventa debe ser resuelta por el Derecho Civil, y en concreto , le sería de aplicación lo señalado en la letra a) de la ley 39 del Fuero de Navarra que establece un plazo de prescripción de 30 años de acuerdo con la redacción anterior a la modificación del Fuero Nuevo realizada por la Ley Foral 21/2019 de 4 de abril.
'Ley 39 Prescripción general: De acciones personales.
a) Las acciones personales que no tengan establecido otro plazo especial de prescribirán a los treinta años, con independencia del plazo de prescripción propio de la garantía real que se hubiere constituido'.
La demandante, hoy apelante, pretende que se aplique el plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 17 de la Ley Foral 2/1995 de Haciendas Locales de Navarra (LFHL) para deudas tributarias, créditos provenientes de recursos propios de derecho público no tributario y sanciones por infracciones tributarias. No obstante, esta petición no puede sostenerse puesto que de todo lo expuesto y de conformidad con lo señalado en los artículos 22 y 23 de la LFHL, los ingresos procedentes del patrimonio de las entidades locales son ingresos de derecho privado y su efectividad se llevará a cabo con sujeción a las normas de derecho privado.
Procede por tanto desestimar en este punto el recurso de apelación.
QUINTO.- Sentencia de la Sala rollo 291/2020 .-
Es cierto en todo caso y, a mayor abundamiento, que esta Sala dictó el pasado 9 de diciembre de 2020 sentencia en el rollo de apelación 291/2020 interpuesto frente a sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 1 desestimatoria del recurso de apelación interpuesto por VITRA PARQUE DEL ARGA SOCIEDAD COOPERATIVA LIMITADA contra Acuerdo desestimatorio del recurso de reposición interpuesto a su vez contra Acuerdo del Ayuntamiento de Pamplona de reclamación de la actualización de precio de venta desiertas parcelas sitas en Lezkairu.
La Sala confirmó la sentencia (hoy esta sentencia es firme), y partiendo de que la actualización y venta de las parcelas se hace en ejecución de un convenio previo, no urbanístico pero sí administrativo, por virtud de la finalidad subyacente entroncada con el interés general y el derecho constitucional a la vivienda, aplica la doctrina que emana de recientes sentencias del TS sobre la aplicación por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa de normas civiles a las acciones para exigir el cumplimiento de obligaciones derivadas de convenios urbanísticos que son los convenios administrativos por excelencia.
Y se decía en la meritada sentencia de esta Sala lo siguiente :
'--Bien, la sentencia de instancia, no concluye sobre la naturaleza del convenio suscrito entre Ayuntamiento y promotora porque considera que en todo caso- sea privado sea administrativo- es aplicable la normativa civil sobre la prescripción de acciones para resolver la cuestión controvertida especialmente a la vista de la más reciente jurisprudencia del T.Supremo sobre el plazo de prescripción de acciones derivadas de incumplimientos de convenios urbanísticos. Es cierto que no existe un pronunciamiento expreso en la sentencia sobre la jurisdicción competente pero no fue una cuestión controvertida en la instancia y es evidente, que al no existir pronunciamiento en contrario se está aceptando tácitamente que el recurso es competencia de la jurisdicción contenciosa. Desde ese punto de vista, la sentencia no incurre en incongruencia omisiva pero no obstante, la Sala si considera preciso el análisis de la naturaleza del convenio dado que es determinante para conocer cual es la jurisdicción competente para resolver sobre el acto impugnado porque , como se plantea en el recurso de apelación, de entenderse que el convenio recoge un contrato privado, al ser la discrepancia en relación a sus efectos, la competencia para resolver sería de la jurisdicción civil pero si entendemos que es un convenio administrativo, la competencia será de la jurisdicción contenciosa, sin perjuicio de que puedan entenderse aplicables para resolver la cuestión controvertida de la prescripción de la acción , normas civiles, como se razona en la sentencia del TS de 29 /01/2020 citada por la juez de instancia.
Recordemos que el objeto del recurso es el pronunciamiento del acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Pamplona, de 12 de junio de 2.019, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Pamplona, de 15 de febrero de 2.019, por el que se requiere a la recurrente del pago de 326.548,88€ , en concepto de principal, más intereses, en ejecución del Convenio de 3 de septiembre de 2.008.
Bien, el convenio, denominado de 'actuación en materia de vivienda' en su estipulación primera señala que :
El Ayuntamiento de Pamplona enajena directamente a Vitra Parque del Arga, Sociedad cooperativa limitada las parcelas: F3.2 de Ripagaina y las L17.1, L17.2, L17.3, L17.4, L39.1, L39.2, L39.3, L39.4 y L.39.5 de Lezkairu y al objeto de que sobre ellas se promueva y construyan viviendas protegidas de régimen general para venta.
La descripción y características de las parcelas que se enajenan figura en el anexo del presente convenio.
Cada parcela será transmitida como 'cuerpo cierto' sin que quepa reclamación alguna de su superficie o como consecuencia de condiciones que puedan encarecer la construcción de las mismas.
Es decir, que nos hallamos ante un convenio previo a un contrato de enajenación de bienes integrados en el patrimonio municipal del suelo que como señala el artículo 223 LFOTU 35/2002 constituye un patrimonio separado de los demás bienes de titularidad municipal, vinculado al cumplimiento de la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento, ya que estos inmuebles como determina el artículo 227 deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social. En cuanto a la forma de enajenación es posible que sea directa en las condiciones del artículo 228.2. b ; es decir a precio no inferior al valor de los terrenos a entidades de carácter asistencial, social o sindical sin ánimo de lucro, que promuevan la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública y acrediten su experiencia y medios para garantizar la viabilidad de la promoción.
El convenio litigioso recoge, por tanto, el acuerdo de una administración pública, en este caso el Ayuntamiento de Pamplona, con la mercantil recurrente para la celebración de un contrato de una compraventa, con expresión de las estipulaciones y en relación de parcelas propiedad de la administración pero con un régimen específico , distinto al de otros bienes patrimoniales por esa especial y concreta vinculación que presentan con respecto a la gestión del suelo, debiendo destinarse siempre y necesariamente a la construcción de viviendas de protección pública o usos sociales como determina el artículo 227 .1 cuando dispone :
1. Los bienes del patrimonio municipal del suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social.
A su vez los ingresos que se obtienen si se procede a su enajenación tampoco son de libre disposición para la administración titular, que en todo caso debe destinarlos a la conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo o a las siguientes finalidades:
a) Obras de urbanización.
b) Obtención y ejecución de sistemas generales.
c) Construcción de equipamientos colectivos u otras instalaciones de uso público municipal, siempre que sean promovidos por las Administraciones públicas o sus sociedades instrumentales.
d) Operaciones de iniciativa pública de rehabilitación, renovación o regeneración urbanas, así como ayudas a la iniciativa privada con la misma finalidad
e) Gastos de realojo y de retorno.
f) Compra y/o rehabilitación de edificios para vivienda protegida o equipamiento público- apartado 2º del artículo 227-.
De ello se desprende que en este caso, nos hallamos ante un convenio administrativo que recoge todas las condiciones del futuro contrato de compraventa de las parcelas de patrimonio municipal del suelo destinadas por el planeamiento a viviendas de protección pública.
En este sentido reúne los requisitos del artículo 47.1.1º de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público que los define como 'acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas ... entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común'. No es un convenio urbanístico como plantea la parte apelante porque ni modifica el planeamiento en vigor ni es de gestión porque no establece actuaciones de ordenación del suelo-urbanización o reparcelación- pero si es administrativo en atención a lo expuesto y a las especiales condiciones de la venta y a la finalidad subyacente entroncada con el interés general en relación con el derecho a la vivienda del artículo 47 CE .
Sentado lo anterior, y dado que la discrepancia se plantea con respecto a una de las estipulaciones que prevé el convenio, que es la relativa a la adecuación del precio , y atendida la doctrina que emana de las recientes sentencias del Tribunal Supremo sobre la aplicación por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa de normas civiles a las acciones para exigir el cumplimiento de obligaciones derivadas de convenios urbanísticos, que son los convenios administrativos por excelencia , la jurisdicción competente para resolver la litis es necesariamente la contenciosa.
Así, el Tribunal Supremo en las sentencias de 29 de enero de 2020 , 721/2020 de 10 de junio ( STS 1700/2020 ), 768/2020 ( STS1872/2020 ) y 770/2020 ( STS1870/2020)de 15 de junio , tras razonar sobre la naturaleza administrativa de los convenios urbanísticos, concluye con la aplicación, a efectos de prescripción de la acción para reclamar frente a eventuales incumplimientos de los citados convenios, del plazo previsto en el artículo 1964 C.Civil , OCTAVO.- Conocemos, pues, la naturaleza contractual de los convenios, desde la doble y reiterada perspectiva jurisprudencial y normativa ---según hemos expuesto---, e, igualmente, conocemos las consecuencias derivadas de su incumplimiento, así como la posibilidad de exigencia de la correspondiente indemnización derivada del mismo.
Por otra parte, hemos dejado constancia de las normas jurídicas que se aplican en el momento de la extinción de los contratos administrativos ---y de los convenios---, según de forma reiterada señalan los sucesivos textos legales contractuales a los que antes hemos hecho referencia:
a) La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo.
b) Supletoriamente, las restantes normas del derecho administrativo.
c) Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado.
Pues bien, ante la ausencia de norma en materia contractual o convencional pública ---en los que lo contendientes están de acuerdo--- resultarían de aplicación supletoria las restantes normas de derecho administrativo. Pero ello solo sería así si la norma administrativa cubriera con plenitud el vacío dejado en la legislación contractual. Y esto es lo que se pretende al tratar de aplicar, ante el silencio contractual público, el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP ), con carácter preferente al artículo 1964.2 del Código Civil (CC ).
Dicho precepto ---que antes hemos trascrito--- establece un plazo de prescripción de cuatro años para el 'derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos'.
Pues bien, como hemos adelantado, no parece que tal supuesto resulte de aplicación al que ahora nos ocupa, relativo a la exigencia, por parte de quien ha suscrito un convenio urbanístico con una Administración local ---y entiende que ha sido incumplido por esta---, dirigida al cumplimiento del convenio suscrito. Dicho de otra forma, no parece que el supuesto que, en el precepto de la LGP que nos ocupa ---y a la vista de su ámbito objetivo---, se pueda incluir, la acción dirigida al cumplimiento de un convenio urbanístico.
En la sentencia de instancia, que sirve de base al presente recurso de casación, el hilo conductor es el siguiente, en su búsqueda del plazo de prescripción aplicable a la exigencia de cumplimiento del convenio urbanístico suscrito con el Ayuntamiento de Marbella:
1. Ausencia de norma concreta 'para intentar resarcir estos daños' ; esto es, de los daños derivados del incumplimiento de los convenios suscritos.
2. Por ello, según señala la sentencia de instancia, debería aplicarse 'el plazo general de prescripción de las obligaciones personales que se rigen por el artículo 1964 del Código Civil ' .
3. No obstante, y pese a ello, la Sala de instancia no sigue tal criterio pues, según sigue expresándose la sentencia 'tratándose de un supuesto de litis de obligaciones dinerarios ha de regir el de 4 años previsto en el artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria '.
La Sala de instancia, reconoce, pues, la laguna legal en relación con el mencionado plazo de prescripción, aplicable a los contratos públicos y a los convenios urbanísticos, pero, en lugar de proceder a la aplicación de la norma de derecho privado (Código Civil), considera de aplicación la norma de derecho administrativo (LGP), por cuanto ---según expresa la sentencia--- la que se reclama por la recurrente es una 'obligación dineraria'.
Debe advertirse que el que nos ocupa fue el criterio seguido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo de Málaga que, según hemos podido deducir de otras actuaciones, no fue el criterio seguido en el Pleno no jurisdiccional de la misma Sala, en su sesión de 20 de diciembre de 2017, que entendió que 'las acciones de reclamación por motivo del incumplimiento de los convenios urbanísticos se entenderán sujetas al plazo de prescripción de las acciones personales que no tienen plazo específico previsto en el art. 1964 del Código Civil '.. Criterio, este, que han seguido otras sentencias posteriores de la propia Sala.
Del análisis del citado artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria se deduce, que el plazo establecido se refiere al ejercicio por los acreedores del derecho a hacer efectivas, mediante su reconocimiento o liquidación por la Administración, las obligaciones de carácter económico asumidas por la misma, a cargo de la Hacienda Pública, de retribuir los servicios o prestaciones realizados a su favor. Así se desprende del propio artículo 25.1.b) cuando establece el mismo plazo de prescripción una vez reconocidas o liquidadas las deudas, utilizando términos como 'pago de las obligaciones' o 'reclamación por los acreedores', con lo que se está haciendo referencia, en todo caso, al cumplimiento y satisfacción de las concretas deudas asumidas y derivadas de la relación de servicio o prestacional establecida con los acreedores.
Frente a ello, cuando se trata del cumplimiento de las prestaciones de distinta naturaleza derivadas de una relación de carácter contractual, ha de estarse a sus propios términos y atender a la naturaleza de las mismas o, como señala el artículo 1258 del Código Civil , los contratos una vez perfeccionados, obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley.
Por todo ello, entendida la naturaleza de los convenios urbanísticos en los términos que ampliamente hemos expuesto, parece claro que el plazo de prescripción establecido en el citado artículo 25.1.a) LGP no colma, no llena, no integra el vacío normativo dejado por la legislación contractual pública que antes hemos reseñado, que se refiere a la exigencia de las obligaciones o prestaciones derivadas del contrato o convenio suscrito con la Administración, es decir, al cumplimiento del contrato en los términos que son propios de su naturaleza y alcance ( artículo 1258 CC ). En otro caso se estaría exonerando a la Administración del cumplimiento del convenio en sus propios términos, desconociendo las prestaciones de distinta naturaleza que conforman su contenido obligacional, a las que ha de referirse y acomodarse el plazo de prescripción, transformándolo y reduciéndolo a una obligación económica o deuda a cargo de la hacienda Pública que es lo que contempla el artículo 25.1.a) LGP .
Todo ello implica la inexistencia de norma de derecho administrativo que fije el plazo de prescripción que nos ocupa y la necesidad de proceder a la aplicación de la norma de derecho privado, que no es otra que el artículo 1964.2 CC . Aclarado lo anterior, premisa de las siguientes cuestiones, procede analizar la concurrencia o no de prescripción de la acción para actualizar el precio de las parcelas, actualización que, como hemos indicado, viene recogida en la estipulación segunda del convenio, que señala: Estos terrenos se enajenan por un importe total de 5.649.194'78 euros más IVA. Estos precios serán actualizados en caso de que en el momento de la firma de las escrituras hubiera variado el módulo de vivienda protegida. A tal efecto a los importes de la enajenación se les aplicará la variación del módulo en entre el momento de la firma del convenio y el de la firma de escrituras.
La firma de las escrituras, en este caso se realizó el 9 de diciembre de 2008 con respecto a la parcela F.3.2 de Lezkairu , mismo año de la firma del convenio por lo que no existía variación del módulo y el 30 de octubre de 2009 de las parcelas L17.1, L17.2, L17.3, L17.4, L39.1, L39.2, L39.3, L39.4 y L39.5 de Lezkairu, fecha para la que si había variado el módulo de vivienda pública si bien a pesar de concurrir la causa de la estipulación segunda del convenio , el precio no se actualizó. No es hasta enero de 2019 hasta cuando se incoa expediente de actualización del precio.
El plazo de prescripción, de la acción para la actualización, es como se señala en la sentencia de instancia, el de 30 años, contenido en la Ley 39 a) de la Compilación de Derecho civil Foral de Navarra, por lo que resulta plenamente ajustado a derecho el razonamiento de la juez de instancia cuando señala que la obligación de pago del precio actualizado sigue plenamente vigente, al no haber transcurrido el mismo. La acción de reclamación, por tanto, se ha ejercitado en plazo.'
--'Así, el Tribunal Supremo en las sentencias de 29 de enero de 2020 , 721/2020 de 10 de junio ( STS 1700/2020 ), 768/2020 ( STS1872/2020 ) y 770/2020 ( STS1870/2020)de 15 de junio , tras razonar sobre la naturaleza administrativa de los convenios urbanísticos, concluye con la aplicación, a efectos de prescripción de la acción para reclamar frente a eventuales incumplimientos de los citados convenios, del plazo previsto en el artículo 1964 C.Civil , 'OCTAVO.- Conocemos, pues, la naturaleza contractual de los convenios, desde la doble y reiterada perspectiva jurisprudencial y normativa ---según hemos expuesto---, e, igualmente, conocemos las consecuencias derivadas de su incumplimiento, así como la posibilidad de exigencia de la correspondiente indemnización derivada del mismo.
Por otra parte, hemos dejado constancia de las normas jurídicas que se aplican en el momento de la extinción de los contratos administrativos ---y de los convenios---, según de forma reiterada señalan los sucesivos textos legales contractuales a los que antes hemos hecho referencia:
a) La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo.
b) Supletoriamente, las restantes normas del derecho administrativo.
c) Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado.
Pues bien, ante la ausencia de norma en materia contractual o convencional pública ---en los que lo contendientes están de acuerdo--- resultarían de aplicación supletoria las restantes normas de derecho administrativo. Pero ello solo sería así si la norma administrativa cubriera con plenitud el vacío dejado en la legislación contractual. Y esto es lo que se pretende al tratar de aplicar, ante el silencio contractual público, el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP ), con carácter preferente al artículo 1964.2 del Código Civil (CC ).
Dicho precepto ---que antes hemos trascrito--- establece un plazo de prescripción de cuatro años para el 'derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos'.
Pues bien, como hemos adelantado, no parece que tal supuesto resulte de aplicación al que ahora nos ocupa, relativo a la exigencia, por parte de quien ha suscrito un convenio urbanístico con una Administración local ---y entiende que ha sido incumplido por esta---, dirigida al cumplimiento del convenio suscrito. Dicho de otra forma, no parece que el supuesto que, en el precepto de la LGP que nos ocupa ---y a la vista de su ámbito objetivo---, se pueda incluir, la acción dirigida al cumplimiento de un convenio urbanístico.
En la sentencia de instancia, que sirve de base al presente recurso de casación, el hilo conductor es el siguiente, en su búsqueda del plazo de prescripción aplicable a la exigencia de cumplimiento del convenio urbanístico suscrito con el Ayuntamiento de Marbella:
1. Ausencia de norma concreta 'para intentar resarcir estos daños' ; esto es, de los daños derivados del incumplimiento de los convenios suscritos.
2. Por ello, según señala la sentencia de instancia, debería aplicarse 'el plazo general de prescripción de las obligaciones personales que se rigen por el artículo 1964 del Código Civil ' .
3. No obstante, y pese a ello, la Sala de instancia no sigue tal criterio pues, según sigue expresándose la sentencia 'tratándose de un supuesto de litis de obligaciones dinerarios ha de regir el de 4 años previsto en el artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria '.
La Sala de instancia, reconoce, pues, la laguna legal en relación con el mencionado plazo de prescripción, aplicable a los contratos públicos y a los convenios urbanísticos, pero, en lugar de proceder a la aplicación de la norma de derecho privado (Código Civil), considera de aplicación la norma de derecho administrativo (LGP), por cuanto ---según expresa la sentencia--- la que se reclama por la recurrente es una 'obligación dineraria'.
Debe advertirse que el que nos ocupa fue el criterio seguido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo de Málaga que, según hemos podido deducir de otras actuaciones, no fue el criterio seguido en el Pleno no jurisdiccional de la misma Sala, en su sesión de 20 de diciembre de 2017, que entendió que '[l]as acciones de reclamación por motivo del incumplimiento de los convenios urbanísticos se entenderán sujetas al plazo de prescripción de las acciones personales que no tienen plazo específico previsto en el art. 1964 del Código Civil ' . Criterio, este, que han seguido otras sentencias posteriores de la propia Sala.Del análisis del citado artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria se deduce, que el plazo establecido se refiere al ejercicio por los acreedores del derecho a hacer efectivas, mediante su reconocimiento o liquidación por la Administración, las obligaciones de carácter económico asumidas por la misma, a cargo de la Hacienda Pública, de retribuir los servicios o prestaciones realizados a su favor. Así se desprende del propio artículo 25.1.b) cuando establece el mismo plazo de prescripción una vez reconocidas o liquidadas las deudas, utilizando términos como 'pago de las obligaciones' o 'reclamación por los acreedores', con lo que se está haciendo referencia, en todo caso, al cumplimiento y satisfacción de las concretas deudas asumidas y derivadas de la relación de servicio o prestacional establecida con los acreedores.
Frente a ello, cuando se trata del cumplimiento de las prestaciones de distinta naturaleza derivadas de una relación de carácter contractual, ha de estarse a sus propios términos y atender a la naturaleza de las mismas o, como señala el artículo 1258 del Código Civil , los contratos una vez perfeccionados, obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley.
Por todo ello, entendida la naturaleza de los convenios urbanísticos en los términos que ampliamente hemos expuesto, parece claro que el plazo de prescripción establecido en el citado artículo 25.1.a) LGP no colma, no llena, no integra el vacío normativo dejado por la legislación contractual pública que antes hemos reseñado, que se refiere a la exigencia de las obligaciones o prestaciones derivadas del contrato o convenio suscrito con la Administración, es decir, aL cumplimiento del contrato en los términos que son propios de su naturaleza y alcance ( artículo 1258 CC ). En otro caso se estaría exonerando a la Administración del cumplimiento del convenio en sus propios términos, desconociendo las prestaciones de distinta naturaleza que conforman su contenido obligacional, a las que ha de referirse y acomodarse el plazo de prescripción, transformándolo y reduciéndolo a una obligación económica o deuda a cargo de la hacienda Pública que es lo que contempla el artículo 25.1.a) LGP .
Todo ello implica la inexistencia de norma de derecho administrativo que fije el plazo de prescripción que nos ocupa y la necesidad de proceder a la aplicación de la norma de derecho privado, que no es otra que el artículo 1964.2 CC .
Aclarado lo anterior, premisa de las siguientes cuestiones, procede analizar la concurrencia o no de prescripción de la acción para actualizar el precio de las parcelas, actualización que, como hemos indicado, viene recogida en la estipulación segunda del convenio, ...
El plazo de prescripción, de la acción para la actualización, es como se señala en la sentencia de instancia, el de 30 años, contenido en la Ley 39 a) de la Compilación de Derecho civil Foral de Navarra, por lo que resulta plenamente ajustado a derecho el razonamiento de la juez de instancia cuando señala que la obligación de pago del precio actualizado sigue plenamente vigente, al no haber transcurrido el mismo. La acción de reclamación, por tanto, se ha ejercitado en plazo.'
SEXTO.-Puntualizaciones sobre las cuotas de urbanización .-
Sentando lo anterior, y aun no siendo necesario dar explícita respuesta, al haberse ya desestimado el motivo de apelación referido al plazo de prescripción, se han de hacer algunas puntualizaciones al planteamiento que el Ayuntamiento de Pamplona formula a mayor abundamiento de que, estos ingresos ( los derivados de la enajenación de bienes patrimoniales) gozan de la misma naturaleza que otros ingresos relaciones con la acción urbanística como son las cuotas de urbanización, tal y como ha dicho el TS sentencia de 4 abril de 2019. Y es que esta Sala ha dictado en fechas recientes sentencia en recurso de casación autonómico nº 71/2020, de fecha 21 diciembre 2020, en la que se dijo lo siguiente :
'----TERCERO.- Régimen jurídico de las cuotas de urbanización. Prius.-Abordamos en primer lugar la primera de las cuestiones jurídicas expresada en el auto de admisión.
En el auto de admisión fijamos como cuestión jurídica sobre la que recae interés casacional: 'a) Si el art 17 LFHL y el plazo de prescripción de cuatro años contemplado en el mismo, resulta de aplicación a las cuotas de urbanización o por el contrario, resulta aplicable el plazo de prescripción previsto en la legislación civil'
Decía la sentencia de esta Sala al respecto que debe aplicarse la normativa foral en cuanto a la prescripción de las cuotas de urbanización toda vez que existe una previsión expresa en esta materia, a diferencia de lo que ocurre con la normativa estatal , así art 5.4 LFHL incluye las cuotas de urbanización entre los recursos no tributarios de las entidades locales de Navarra, y conforme art 17.1.c) , la acción para reclamar el pago prescribe a los cuatros años, desde que finalice el periodo de pago fijado en ordenanza, o desde requerimiento de pago.
Veámos en primer lugar que dice la normativa foral sobre esta cuestión.
Art 5 LFHL
'1. Los recursos de las entidades locales de Navarra serán los siguientes:
a) Recursos no tributarios:
1. Ingresos de propios o de derecho privado.
2. Aprovechamientos comunales.
3. Precios públicos.
4. Cuotas de urbanización.
5. Multas.
6. Otras prestaciones.
7. Demás ingresos de derecho público.
b) Tributos:
1. Tasas.
2. Contribuciones especiales.
3. Impuestos.
c) Participación en los tributos del Estado.
d) Participación en los tributos de Navarra.
e) Subvenciones.
f) Operaciones de crédito.
2. Para la cobranza de los tributos y demás cantidades que como ingresos de derecho público deban percibir las entidades locales de Navarra, éstas ostentarán las mismas prerrogativas que la Hacienda Pública de Navarra.'
Es claro entonces, a la vista de una interpretación integradora de la normativa expuesta que las cuotas de urbanización no son ingresos tributarios, pero sí de derecho público, y que a efectos de cobro, los Ayuntamientos cuentan con las mismas prerrogativas que la Hacienda Pública, o sea, nuestro legislador atribuye un 'barniz' cuasi tributario al régimen jurídico para exacción de deudas, lo que, a mi juicio, nos sirve para interpretar adecuadamente la cuestión. Que por cierto ya fue esto declarado en su día por el TS como más adelante apuntamos, en st de 2012, solo que después ha cambiado de criterio.
Veámos que dice el Artículo 17.
'1. Prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos y acciones de las entidades locales de Navarra:
a) El derecho para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, contado dicho plazo desde el día del devengo.
b) La acción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas,contado desde el día en que finalice el plazo de pago voluntario.
c) La acción para exigir el pago de cualquier crédito a su favor proveniente de la exacción de recursos propios de derecho público no tributarios, contado dicho plazo desde la fecha en que finalice el período de pago fijado en la correspondiente ordenanza, o, en su defecto, desde la del requerimiento del pago.'
La norma no deja lugar a dudas. El legislador foral ha establecido una previsión específica para la prescripción de las cuotas de urbanización, si se quiere, independientemente de la naturaleza jurídica que se otorgue a las cuotas de urbanización.
Traemos asimismo a colación el art 55 de la LFGT, porque se cita por las partes y por la sentencia de esta Sala, precepto específicamente referido a las deudas tributarias.
Artículo 55. Plazos'(...)
2.Prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos y acciones:
a) El derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación.
b) El derecho de la Administración para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas.'
Artículo 7. Concepto de la Hacienda Pública de Navarra.
'La Hacienda Pública de Navarra comprende el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra o a sus organismos públicos.'
Es decir, la Hacienda Pública no la integrarían solo recursos tributarios, sino los de contenido económico , tan es así que se incluyen tanto ingresos de naturaleza pública como de naturalezaprivada, ya hemos dicho que las cuotas de urbanización, y eso nadie lo discute, son de naturaleza pública. Y así lo dice textualmente el art 8.
Artículo 8. Derechos integrantes de la Hacienda Pública de Navarra.
'1. Los derechos de la Hacienda Pública de Navarra se clasifican en derechos de naturaleza pública y derechos de naturaleza privada.
Son derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública de Navarra los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y a sus organismos autónomos que deriven de relaciones regidas por el derecho público.
Son derechos de naturaleza privada de la Hacienda Pública de Navarra los que pertenezcan a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y a sus organismos autónomos que no se hallen comprendidos en el párrafo anterior y, en todo caso, los rendimientos o productos de cualquier naturaleza de sus bienes patrimoniales, los que adquieran a título de herencia, legado o donación, y cualquier otro que obtengan de relaciones regidas por el derecho privado.
2. Los recursos de la Hacienda Pública de Navarra se destinarán a satisfacer el conjunto de sus obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.'
Artículo 11. Prerrogativas correspondientes a los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública de Navarra.
'Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la normativa tributaria general foral y en sus reglamentos de desarrollo.'
Artículo 16. Prescripción de los derechos de la Hacienda Pública de Navarra.
'1. Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública de Navarra:
a) A reconocer o liquidar créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.
b) Al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación o, si ésta no fuera preceptiva, desde su vencimiento.
2. La prescripción de los derechos de la Hacienda Pública de Navarra se interrumpirá conforme a lo establecido en la normativa tributaria general foral y se aplicará de oficio.'
A la vista entonces de los preceptos transcritos, a nuestro juicio la voluntad del legislador foral es clara en orden a la duración del plazo de prescripción de los ingresos públicos, el de cuatro años.
Sentado lo anterior, y saliendo al paso de lo que ha dicho el TS sobre esta cuestión, es cierto que se ha pronunciado recientemente, en línea con sentencias anteriores, por ejemplo, de 2017, sobre la naturaleza jurídica de las cuotas de urbanización, en el sentido de que son ingresos de derecho público, sí, pero no lo son de naturaleza tributaria, sino de naturaleza urbanística, y, a la luz de LGT, LGP, Reglamento de Gestión Urbanística, disposiciones de los Proyectos de Reparcelación, nos dice que no pertenecen al 'régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal', como cierto es también que el TS se pronunció en sentido contrario en STS 27 enero 2012 como vamos a ver (no he encontrado otras), salto evolutivo, al parecer hasta 2017.
Esta Sala conoce la STS 4 abril 2019 , que citan las partes, donde se responde a la cuestión de determinar cuál es el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización, si es el previsto en la Ley 47/03, de 26 de noviembre (LA LEY 1781/2003), General Presupuestaria, o el previsto para las acciones personales en el art. 1964 del Código Civil (LA LEY 1/1889).
En esta misma línea la STS 25 de mayo de 2020 - según la cual:
'SEXTO.- Las cuotas de urbanización son un ingreso público, pues el urbanismo es un servicio público. Sobre este punto, es ocioso extenderse, pues es algo aceptado y pacífico. Y son ingresos públicos, sean gestionados por la Administración, o por la Junta de Compensación o Agente Urbanizador. Su fundamento jurídico es la obligación legal urbanística que tienen los propietarios afectados, de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, obligación que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo ( artículos 14 y 18 de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo ). El coste de las obras de urbanización está vinculado a las plusvalías generadas por la actuación urbanística que beneficia a los propietarios afectados. Son una carga finalista en cuanto que su importe está afectado a un fin y destino concreto, tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones ni límites cuantitativos. Y así lo decíamos en la sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 2017, rec. 1812/2016 que la cuota de urbanización tenga carácter público: 'no implica que tenga naturaleza tributaria, pues no son una fuente de financiación más (en este caso municipal) para la prestación de servicios públicos o realización de obras públicas ni, en palabras de la reciente Ley General Tributaria 58/2003 (artículo 4 ) su fin primordial es obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, ni son instrumentos de la política económica general, sino que las abonan los propietarios en cumplimiento de una obligación legal urbanística, la de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo ( artículos 14 y 18 de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo ). Su fundamento jurídico se encuentra el principio de afección de las plusvalías generadas por la actuación urbanística al coste de las obras de urbanización; constituyen una carga finalista en cuanto que su importe queda afectado a un fin y destino concreto; tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones, ni límites cuantitativos (como ocurre con las contribuciones especiales). Por otro lado, si tuviera naturaleza tributaria les sería aplicable el Principio de Reserva de Ley recogido en el artículo 10, a) de la LGT 230/1963, y hoy en el 8 de la actual LGT 58/2003, en cuanto a su alcance y contenido; en cambio, al tener naturaleza urbanística, la competencia para su regulación corresponde a las Comunidades Autónomas, que la mayoría de las veces las contemplan en disposiciones reglamentarias, además de que en muchas ocasiones también contienen criterios y disposiciones sobre ellas los Proyectos de Reparcelación e incluso los estatutos de las Entidades o Asociaciones Urbanísticas Colaboradoras, circunstancia imposible si se tratara de deudas tributarias. También difieren en el hecho de que ante el impago de las cuotas urbanísticas, la legislación autonómica puede autorizar la aplicación de la expropiación forzosa, tanto en el sistema de compensación como en el de cooperación ( artículo 195 del Reglamento de Gestión Urbanística ), posibilidad no prevista legalmente para el caso de impago de deudas tributarias'. Distinta es la regulación de la exigencia de las cuotas de urbanización cuando son apremiadas y se inicia la recaudación en vía ejecutiva. Artículo 127.4 del Reglamento de Gestión Urbanística . A partir de este momento, y conforme a lo resuelto, entre otras, en la sentencia citada dicha recaudación se rige por la normativa tributaria, artículos 163 y siguientes LGT . Como sucede, por ejemplo, con las multas de tráfico. Y tampoco es de aplicación a las cuotas de urbanización, cuya naturaleza se ha definido antes, la Ley General Presupuestaria, Ley 47/2003, de 26 de noviembre (LGP), pues las cuotas de urbanización que deben abonar los propietarios afectados no pertenecen al 'régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal'.
Y no es correcto pretender aplicar a las cuotas de urbanización el plazo de prescripción establecido en el artículo 15.1.a y b LGP . Se trata de un ingreso de carácter público, y solamente a partir de entrar en recaudación ejecutiva, es cuando sería entonces de aplicación esa consideración de coactividad consustancial con el apremio. En cuanto al día inicial del cómputo del plazo de la prescripción.'
También STS 1872/2020 , de 15 de junio (es la más reciente, hasta el momento) en la misma línea señala lo siguiente: ' En consecuencia, la exigencia del cumplimiento de tales obligaciones se sujeta al régimen y procedimientos establecidos en dicha normativa sectorial, incluidos los plazos de prescripción que pudieran establecerse al efecto, sin que el hecho de que se produzca en el ámbito de una función pública, como la urbanística, permita, alterando su naturaleza, acudir al régimen establecido para el cumplimiento de las obligaciones a que se refiere la legislación tributaria y presupuestaria, es decir, deudas tributarias y demás derechos de la Hacienda Pública sujetos al régimen de administración y gestión establecido en tales normas. Ello justifica que, como se indica en las referidas sentencias, a falta de una previsión específica en la normativa urbanística sobre la prescripción de tales obligaciones haya de acudirse al plazo general de prescripción de las acciones personales, que no tengan señalado un término especial, establecido en el art. 1964 del Código Civil , de quince años, que se redujo a cinco años por la modificación efectuada por la disposición final 1 de la Ley 42/2015, de 5 de octubre . TERCERO.- Lo anteriormente expuesto permite dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión, entendiendo que el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el de quince/ cinco años previsto para las acciones personales en el art. 1964 del Código Civil . '
Esta Sala, como decimos, no desconoce esta jurisprudencia, pero, al hilo de la cuestión que hoy se trata , no está de más señalar también que el TS resolvió esta cuestión en STS de 27 de enero de 2012 en un sentido distinto al que hoy se postula, de que , el canon de urbanización o cuota de urbanización es ingreso público no tributario, prestación patrimonial coactiva que participa de nota característica de la relación jurídico tributaria, así dijo: ' QUINTO.- Finalmente, y en todo caso, la Sala entiende, con el Ministerio Fiscal, que la doctrina acogida por las sentencias impugnadas no es errónea. Ciertamente, ésta modalidad de ingreso público que consiste en una prestación patrimonial de carácter coactivo no encaja en ninguno de los supuestos que el artículo 2.2 LGT califica como tributos, si bien es cierto que, como ha destacado de manera reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, la STC 185/1995 , que cita la propia recurrente) el Legislador dispone de amplia libertad para establecer nuevos ingresos públicos de carácter coactivo. El canon de urbanización que regulaba el derogado artículo 80 de la Ley 6/94 constituía un instrumento eficaz para alcanzar el reparto proporcional de los costes de urbanización ligados a una acción urbanizadora, habiéndosele atribuido la finalidad específica de contribuir a la financiación de las infraestructuras e instalaciones necesarias para dotar al suelo de la calificación jurídica de solar. En puridad, pues, no tenía el carácter de tributo, pero sí participaba del carácter de prestación patrimonial coactiva, participando en consecuencia de una nota característica de la relación jurídico-tributaria; de ahí que el lapso de tiempo transcurrido entre el devengo del canon y la fecha en que fue liquidado el mismo por el Ayuntamiento de 5 referencia podía llevar a los órganos judiciales de instancia a entender que podía ser de aplicación al supuesto de autos las normas sobre prescripción de tributos establecidas en la LGT Es desde esta única perspectiva, que fue la que escogieron las sentencias impugnadas, desde la que puede llevarse a efecto el juicio de razonabilidad de la decisión adoptada por los órganos judiciales a los efectos de determinar si aquélla ha incurrido en error o no y éste no es posible apreciarlo toda vez que las propias sentencias parten de la afirmación de que el mencionado canon de urbanización no era un tributo, pero sí un ingreso público que se podía recabar de modo coactivo, por lo que las reglas de la prescripción establecidas en la LGT podían serle de aplicación al reputarse como una figura asimilable al tributo. '
Lo que decía la Sala de apelación :' Por ello, calificadas o no como tributarias otras figuras no clásicas, es evidente que si se trata de un ingreso de derecho público, y el canon de urbanización lo es sin ningún género de dudas, debe de participar de todas o de casi todas las garantías de los mismos, al margen su caracterización como tributo en sentido estricto o de prestación patrimonial de carácter público de naturaleza no tributaria, y de las que señala el artículo 2.1. LGT : a) ingreso de derecho público; b) prestación pecuniaria exigida por una Administración Pública; c) hecho imponible previsto en la ley; d) deber de contribuir determinado; e) fin primordial de obtener ingresos para el sostenimiento de los gastos públicos o f) finalidad extrafiscal, al poder servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución. Por ello, no hay duda de que el concepto de tributo aglutina una serie de prestaciones que participan de unas características comunes que las hacen pertenecer al género que define este concepto (ALIAGA AGULLÓ, NAVARRO FAURE y NUÑEZ GRAÑON, Introducción al dret tributari, Compás, Alicante, 2007, pág. 33) y se ha definido como 'la obligación de hacer una prestación pecuniaria a favor de un ente público para subvenir a las necesidades de este, que la ley hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que esta misma establece'. Y desde esa definición no hay duda de la naturaleza cuasi tributaria del canon de urbanización, lo que presupone una relación asimismo cuasi jurídico-tributaria, con todos y cada una de las garantías de la misma: hecho imponible, sujetos pasivos u obligados y beneficiarios, señalados entre otros en el artículo 8 LGT , y dentro del respeto al principio de legalidad o de reserva de ley en materia tributaria ( art. 31.3 CE ), sin que sea necesario entrar en las modulaciones que al respecto ha hecho el TC.'
Hechas las puntualizaciones anteriores sobre la doctrina del TS, en todo caso , no puede esta Sala para resolver nuestro caso acoger de forma automática esta doctrina , como parece pretender por el Ayuntamiento de Alsasua, so pena de dejar de aplicar nuestra normativa foral en fin, la previsión explícita y específica recogida en el art 17 LFHL y concordantes. En lo que se refiere a la reclamación de cuotas de urbanización, en nuestro ámbito foral, una norma concreta nos da la solución, plazo prescripción de 4 años, lo que no nos permite acudir a otros ordenamientos para 'suplir' regulación alguna. La norma prevé plazo especial de prescripción de la acción para las cuotas de urbanización y a él hemos de estar , tal norma se contiene en el art 17 LFHL que es precisamente el que ha aplicado esta Sala y ello no contradice la doctrina del TS, primero porque el TS parte de que en el ámbito estatal no existe norma específica de aplicación, de ahí la aplicación supletoria del CC .y segundo, ya esta Sala ha tendido ocasión de pronunciarse ante la dicotomía de aplicar la norma estatal frente a la foral, en otros asunto.
Por tanto, habría que desestimar el recurso de casación en este aspecto.'
SÉPTIMO.-Actuaciones de procedimiento sin virtualidad anulatoria.
Por último, en relación con el motivo de apelación referido al procedimiento seguido por el Ayuntamiento de Pamplona, y a la indebida valoración por la juez a quo de las infracciones de procedimiento para el cobro de la actualización del precio de compra de las parcelas y de la indefensión causada , ya podemos adelantar su desestimación.
Se aducía por la apelante que concurre causa de nulidad de pleno derecho art. 47.1.e) LPA porque el Ayuntamiento se aprovechó de un procedimiento inadecuado que le concede determinadas prerrogativas con las que no hubiera contado en la vía civil y que está reservado a los ingresos de derecho público, no a los ingresos de derecho privado como es el caso, veáse art. 5 LFHL , art. 89 Reglamento de Recaudación de la CF de Navarra, apuntándose que el procedimiento que tenía que haber seguido para la reclamación de la actualización del precio era conforme normas procesales civiles, y no abonada la deuda, tenía que haber interpuesto una demanda por el procedimiento ordinario LEC y no acudir a requerimiento de pago administrativo; se aduce también que, frente a lo afirmado por la sentencia de instancia, la indefensión existe per se desde el momento en que se practica el requerimiento de pago, de modo que se abonó la cantidad para evitar el recargo del 20% y no es sino hasta la resolución del recurso de reposición, cuando se reconoce la naturaleza civil de la reclamación y que no cabe la exacción por vía de apremio.
Como apuntábamos más arriba, el Ayuntamiento de Pamplona reconocía que se había efectuado el requerimiento de pago y la advertencia de exacción por vía de apremio, lo que siendo un error, no se recurrió en reposición, a diferencia de lo que ocurrió con VITRA, que sí lo hizo y que dio lugar al rollo 291/2020, y en cualquier caso, el recargo de apremio habría sido anulable y el Ayuntamiento de Pamplona no ha incrementado con cantidad alguna la suma abonada por ADANIA.
Pues bien, de los antecedentes expuestos en el fundamento de derecho 2º de la presente resolución, lo cierto y seguro es que, primero, indefensión para la mercantil no se produce ( causa de anulabilidad art. 48 LPA) porque a), no se formularon alegaciones al traslado de la reclamación, b) se formuló recurso de reposición frente al requerimiento de pago sustentado únicamente en la cuestión del plazo de prescripción, recurso que por cierto, fue extemporáneo y c) no consta apercibimiento de vía de apremio, salvo el requerimiento de pago y no se ha aprobado actuación alguna de apremio, ni se ha cobrado a la recurrente apelante cantidad de recargo alguna. En todo caso, no es objeto de debate como tal si la prerrogativa de la vía de apremio es o no es aplicable al ingreso que hoy nos ocupa, lo que, merecería un más sosegado debate; lo que es claro es que, la que se ha considerado por el Ayuntamiento demandado y por la juez a quo, no tiene virtualidad anulatoria.
Por último, un breve apunte sobre la cuestión de las costas procesales de la primera instancia que se plantea en esta segunda instancia.
No cabe acoger el argumento de la apelante puesto que no se da el supuesto de serias dudas de hecho o de derecho a que se refiere el art.139.1 LJCA.
Procede por todo lo expuesto, desestimar el presente recurso de apelación.
OCTAVO .-Costas procesales.
Conforme a lo prevenido en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede imponer a la parte apelante las costas causadas en esta apelación, al haberse producido la desestimación de la misma.
Fallo
Que debemos desestimarcomo desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de ADANIA RESIDENCIAL S.L.U. contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pamplona en su Procedimiento Ordinario 155/2019; con imposición de las costas a la parte apelante.
Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.
Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.
Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.
Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.
Con testimonio de esta Resolución y una vez firme, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.
Dése al depósito constituido el destino legal.
Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
