Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1048/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 7446/2020 de 20 de Julio de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.048/2022

Fecha de sentencia: 20/07/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 7446/2020

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 19/07/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: T.S.J.PAIS VASCO CON/AD SEC.3

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: MMC

Nota:

R. CASACION núm.: 7446/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1048/2022

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

D.ª Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

D.ª María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

En Madrid, a 20 de julio de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 7446/2020, interpuesto por el Ayuntamiento de Bilbao, representado y defendido por letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de 5 de noviembre de 2020, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de apelación núm. 215/2020, recurso jurisdiccional que había sido interpuesto contra la sentencia dictada el 20 de enero de 2020 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Bilbao, en el procedimiento abreviado 261/2019, proceso en el que se impugnaba la resolución de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao de 24 de mayo de 2019, que desestima el recurso de reposición formulado ante resolución de 1 de abril de 2019, denegatoria de su solicitud abono de la prima de jubilación.

Se ha personado, como parte recurrida, la procuradora de los Tribunales doña María Elena Manuel Martín, en nombre y representación de don Gumersindo y asistido por el letrado don Juan Carlos Pérez Cuesta.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Bilbao ha dictado sentencia de fecha 20 de enero de 2020 en el recurso contencioso administrativo núm. 261/2019, interpuesto por don Gumersindo contra el Ayuntamiento de Bilbao.

En concreto, el Juzgado citado dispuso:

'ESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Gumersindo contra resolución de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao de 24 de mayo de 2019 que desestima el recurso de reposición que formuló ante resolución de 1-04-19 denegatoria de su solicitud abono de la prima de jubilación.'

SEGUNDO.- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se ha seguido el recurso de apelación núm. 215/2020, interpuesto por el Ayuntamiento de Bilbao contra la citada sentencia de fecha 20 de enero de 2020.

En el citado recurso de apelación, se dicta sentencia el día 5 de noviembre de 2020, cuyo fallo es el siguiente:

'Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de Apelación formulado por AYUNTAMIENTO DE BILBAO contra la Sentencia nº 4-2020 dictada el 20 de enero por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Bilbao en el Procedimiento Abreviado nº 261-2019 y, en consecuencia, la confirmamos.

Las costas procesales de la Apelación se imponen a la parte apelante.'

TERCERO.-Contra esta sentencia fue preparado recurso de casación por el Ayuntamiento de Bilbao y la Sala territorial lo tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

CUARTO.-Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 16 de diciembre de 2021, se acordó:

' PRIMERO.-Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Letrado del Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia de 5 de noviembre de 2020, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el recurso de apelación núm. 215/2020.

SEGUNDO.-Precisar que las cuestiones en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.

TERCERO.-Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 67, apartados 2, 3 y 4 del R.D. legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado Público (TREBEP); los artículos 206.1 y 208 del R.D. legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social; así como el artículo 2 del RD 383/2008, de 14, de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de administraciones y organismos públicos.

Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas o cuestiones jurídicas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso'.

QUINTO.- En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 4 de enero de 2022, la parte recurrente solicita que se dicte sentencia que: 'se case y anule la sentencia impugnada dictándose una nueva, por la que entrando a conocer el fondo del asunto, se fije la doctrina de este Tribunal en los términos solicitados y se deje sin efecto el fallo dictado en la instancia, declarándose la conformidad a derecho de la resolución administrativa, con imposición a la parte demandante de las costas causadas en la primera instancia.'

SEXTO.- Conferido trámite de oposición mediante providencia de 25 de enero de 2021, la representación procesal de don Gumersindo presenta escrito el día 14 de marzo de 2022 solicitando que se dicte sentencia: 'declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la Sentencia recurrida e imponiendo al recurrente las costas del presente proceso'.

SÉPTIMO.-Mediante providencia de fecha 13 de mayo de 2022, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 19 de julio de 2022, fecha en la que tuvieron lugar. Entregada la sentencia por el magistrado ponente el día 20 de julio de 2022.

Fundamentos

PRIMERO.-En el presente recurso de casación, que interpone la representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao, se impugna la sentencia dictada el día 5 de noviembre de 2020 por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso de apelación 215/2020, sentencia que desestimó el recurso de apelación interpuesto por dicha corporación municipal contra la que había sido dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 5 de Bilbao y que había estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución de 24 de mayo de 2019 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao. Esta resolución administrativa había desestimado el recurso administrativo deducido contra la dictada el 13 de marzo de 2019, por la Concejal Delegada del Área de Alcaldía, Contratación y Recursos Humanos, que rechazaba la solicitud presentada para 'el cobro de la indemnización prevista en la normativa municipal para los supuesto de jubilación voluntaria anticipada'.

Esta petición se había formulado por un funcionario bombero del Ayuntamiento con apoyo en el artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo en el Ayuntamiento de Bilbao, aprobado por Acuerdo Plenario de 25 de octubre de 2000, precepto que establecía: 'El Ayuntamiento indemnizará con cinco mensualidades brutas por cada año que el funcionario/a anticipe la edad de jubilación. Además, se estudiarán detenidamente todas las posibilidades nuevas que se vayan generando de forma transitoria hasta alcanzar en las Administraciones Públicas un acuerdo equivalente al adoptado en el Consejo de Relaciones Laborales. Esta indemnización se concederá asimismo en los supuestos de renuncia a la plaza, con independencia de que la persona decida realizar o no los trámites de la jubilación ante la Seguridad Social'.

El Ayuntamiento de Bilbao rechazó la petición de abono del complemento de la pensión por entender que a través de la indemnización por jubilación anticipada se preveía compensar a quien se jubile anticipadamente, por la merma en la pensión, en relación con la que le correspondería si se hubiera jubilado a la edad reglamentaria. Afirma que en este caso no se trataba de una jubilación anticipada sino de una jubilación ordinaria posibilitada por el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las Administraciones y organismos públicos, en la que el demandante va a apercibir el 100% de la pensión.

La sentencia del Juzgado parte de que el artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo no ha sido modificado y permanece vigente, a salvo el número de mensualidades que se elevó de cinco a seis, y resuelve estimando el recurso con este argumento central: 'Al tratarse de una jubilación voluntaria, es de plena aplicación al demandante el derecho a percibir la prima prevista en el punto 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo en el Ayuntamiento de Bilbao aprobado por Acuerdo Plenario de 25 de octubre de 2000. Este punto 19 permanece vigente y no ha sido modificado; la modificación que refiere el Ayuntamiento afectó al punto 21, no al 19.

Cuestiona el Ayuntamiento la aplicación de este precepto porque el demandante no va a ver mermada la pensión que le correspondería, ya que va a percibir el 100% de la misma. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el Plan Estratégico, no justifica en absoluto el percibo de la indemnización en la pérdida de un porcentaje de dicha pensión de jubilación, sino como medida necesaria para la renovación de la plantilla, incentivando la excedencia voluntaria y la jubilación anticipada.'

La sentencia de la Sala de apelación confirma la de instancia haciendo cita de varias sentencias previas sobre medidas como la que ahora se cuestiona.

SEGUNDO.- La admisión del presente recurso de casación, mediante auto de 16 de diciembre de 2021, apreció las siguientes cuestiones de interés casacional:

'determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su precepción'.

Identificando las normas que en principio debieran ser objeto de interpretación, como las contenidas en los artículos 67.2, 3 y 4 del R.D. Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado Público (TREBEP), y los artículos 206.1 y 208 del R.D. Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como el artículo 2 del RD 383/2008, de 14, de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de bomberos al servicio de Administraciones y organismos públicos.

TERCERO.- Esta misma cuestión de interés casacional objetivo ha sido analizada y resuelta por esta Sala y Sección en sentencia dictada el día 5 de abril de 2022 en el recurso de casación 850/2021, en el que también se cuestionaba la actuación del Ayuntamiento de Bilbao en relación con la misma petición formulada al amparo del artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo. No se plantean en los escritos de las partes cuestiones que alteren sustancialmente el debate allí trabado y, desde luego, no lo hace el Ayuntamiento de Bilbao, que es la parte recurrente en ambos casos.

Por razones derivadas del principios constitucionales de seguridad jurídica y de tutela judicial efectiva - artículo 9.3 y 24 de la Constitución Española- y de la necesaria coherencia de nuestra jurisprudencia daremos ahora la misma respuesta, transcribiendo los argumentos allí empleados:

'CUARTO.- La determinación del tipo de jubilación

La respuesta a la cuestión de interés casacional pasa por determinar, antes de cualquier otra consideración, la naturaleza de la jubilación que ha servido de presupuesto para la solicitud del cobro de incentivos cuya denegación se impugnó en el recurso contencioso-administrativo.

El artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo del Ayuntamiento de Bilbao prevé, bajo el rótulo de 'jubilaciones voluntarias anticipadas', que 'el Ayuntamiento indemnizará con cinco mensualidades brutas por cada año que el funcionario/a anticipe la edad de jubilación'.

Para el acceso a la indemnización que establece dicho artículo 19, resulta capital determinar, por tanto, si concurre o no el supuesto de hecho al que se anuda la indemnización allí prevista, esto es, si la jubilación ha sido o no anticipada por voluntad del afectado. Procede determinar, en definitiva, si estamos ante una jubilación ordinaria de este concreto colectivo, el de los bomberos, que tiene adelantada su edad de jubilación ordinaria por una norma específica, o si, por el contrario, se trata simplemente de una anticipación voluntaria de la jubilación general prevista legalmente. Repárese en que el citado artículo 19 se refiere al funcionario que 'anticipe la edad de jubilación', de ahí la relevancia por determinar si ha tenido lugar uno u otro tipo de jubilación.

Adelantando la conclusión, consideramos que en el caso examinado no ha tenido lugar una jubilación anticipada por voluntad de interesado, en los términos que se regula en el artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público y en el artículo 208 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, atendidas las razones que seguidamente expresamos.

La singularidad del caso radica en que los miembros de este colectivo se jubilan a los 59-60 años, según el tiempo de cotización, y pasan a percibir íntegramente la pensión de jubilación, sin la tradicional merma que tienen, con carácter general, el resto de los funcionarios públicos. Así se regula en el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos.

En el preámbulo del citado Real Decreto se indica la concreta habilitación legal ofrecida por el entonces artículo 161 bis.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, que preveía que la edad mínima de 65 años exigida para tener derecho a pensión de jubilación en el Régimen General de la Seguridad Social podría ser rebajada por real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca. Añadiendo que en relación con el colectivo de bomberos, de los estudios llevados a cabo se desprende que existen índices de peligrosidad y penosidad en el desarrollo de su actividad, y que los requerimientos psicofísicos que se exigen para su ingreso en el colectivo y el desarrollo de la actividad no pueden cumplirse a partir de unas determinadas edades, dándose de esta forma los requisitos exigidos en la legislación para la reducción de la edad de acceso a la jubilación, como consecuencia de la realización de trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre. Téngase en cuenta, además, la vigente habilitación en el artículo 206, que regula la jubilación por razón de la actividad, del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (TRLGSS).

Pues bien, el citado Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, establece en el artículo 2 la reducción de la edad de jubilación por aplicación del coeficiente reductor, fijando que, en virtud de dicha reducción, la edad de jubilación pasa a ser a los 60 o 59 años, según se acrediten 35 años o más de cotización efectiva, sin que pueda accederse, se añade, a la pensión de jubilación con una edad inferior a la señalada. La jubilación a dicha edad de 59 o 60 años comporta, como antes adelantamos, el cobro integro de pensión de jubilación.

Se establece, en consecuencia, un régimen específico para este colectivo, atendida la naturaleza de la actividad que desempeñan, que impide, entre otras cosas, acceder al régimen general para alcanzar la jubilación anticipada que establecen los artículos 67.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y 208 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, pues debe haberse cumplido una edad que sea inferior en dos años a la edad que resulte de aplicación en cada caso.

Conviene recordar al respecto que entre los tipos de jubilación que prevé el citado artículo 67 del Estatuto Básico junto a la voluntaria, la forzosa y la que tiene lugar por incapacidad, se hace mención también a la que tiene lugar por razón de la actividad, toda vez que el apartado 3 'in fine', del indicado artículo 67, señala que de lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, que regulan la edad de jubilación forzosa, quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales específicas de jubilación, como acontece en este caso mediante el Real Decreto 383/2008.

La jubilación de este colectivo a los 59 o 60 años, según el tiempo de cotización, con la pensión de jubilación íntegra, es, por tanto, una excepción al régimen general, que, por lo que ahora interesa, no prevé una jubilación voluntaria por voluntad del interesado, sino un adelanto o reducción de la edad de jubilación. Este adelanto de la edad de jubilación tiene lugar por la aplicación del Real Decreto 383/2008, que, mediante la correspondiente habilitación legal, establece un régimen jurídico especifico al respecto.

Sin que, por lo demás, podamos establecer singulares composiciones, por referencia a la finalidad del plan estratégico, que puedan distorsionar el sistema, situando a dicho plan por encima del régimen jurídico de aplicación para determinar si el solicitante ha anticipado por su mera voluntad, en cumplimiento de las exigencias legales, la edad de jubilación, que no es el caso.

En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.

QUINTO.- La jurisprudencia de esta Sala Tercera

La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: 'El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones -cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015, n.º 2717/2016, n.º 459/2018 y n.º 1183/2021. (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, procede reiterar el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala en los términos que se han descrito. Ello conduce a desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada'.

Por cuanto antecede procede estimar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia impugnada, anulando las sentencias dictadas por la Sala y por el Juzgado, y desestimar el recurso contencioso administrativo.'

Por consecuencia, debemos estimar el recurso de casación y anular la sentencia dictada por la Sala de Bilbao, estimar la apelación del Ayuntamiento de Bilbao y, previa anulación de la sentencia del Juzgado, desestimar el recurso contencioso administrativo.

CUARTO.- De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas de la casación causadas a su instancia y las comunes por mitad. Respecto de las costas procesales del recurso contencioso-administrativo y de apelación, no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Estimar el recurso de casación interpuesto por el Letrado municipal en representación del Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia de 5 de noviembre de 2020, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y anularla; estimar el recurso de apelación núm. 215/2020, deducido, a su vez, contra la sentencia, de 20 de enero de 2020, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Bilbao y anularla.

2.- Desestimar el recurso contencioso administrativo nº 216/2019 interpuesto por la representación procesal del ahora recurrido, don Gumersindo contra la resolución de 24 de mayo de 2019 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao en desestimación del recurso administrativo deducido contra la dictada el 13 de marzo de 2019, de la Concejal Delegada del Área de Alcaldía, Contratación y Recursos Humanos, que desestima la solicitud presentada para 'el cobro de la indemnización prevista en la normativa municipal para los supuesto de jubilación voluntaria anticipada.

3.- No hacer imposición de costas en los términos previstos en el último fundamento de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.