Sentencia Administrativo Nº 1053/2011, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 952/2010 de 06 de Octubre de 2011

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 952/2010

Parte actora: Clara

Parte demandada: TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL. SUB. DE RECURSOS HUMANOS

SENTENCIA nº 1053/2011

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D/Dª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

D/Dª. Mª FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA

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En Barcelona, a seis de octubre de dos mil once.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por Clara , actuando en calidad de Funcionario/s Público/s en su propia representación y defensa al amparo de lo dispuesto en el artº. 23.3 de la LRJCA ; contra la Administración Pública demandada: TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL. SUB. DE RECURSOS HUMANOS, actuando en nombre y representación de la misma el Letrado de la Administración de la Seguridad Social.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

Cuarto.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

Quinto.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la legalidad de reducción de retribuciones que percibió la demandante en su nómina del mes de junio del año 2010, como consecuencia de la aplicación del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo , por el que se adoptaron distintas medidas para la reducción del déficit público.

En la demanda, brevemente expuesto, se solicita en primer lugar, la interposición de una cuestión de inconstitucionalidad por afectar dicho texto legal, al artículo 37 de la Constitución, en cuanto supone vulneración del derecho de negociación colectiva y afectar al Acuerdo Gobierno Sindicatos de 25 de septiembre de 2009, donde se pactó una subida salarial del 0'3 por ciento para los funcionarios públicos. En segundo lugar, se alega que no cabe el ius variandi de la Administración Pública, por tratarse de derechos salariales consolidados fruto de la negociación colectiva, por cuanto el texto legal indicado no modificó la Ley 7/2007 ; se niega que existiese causa grave de interés público que alterase las circunstancias económicas; falta de motivación; vulneración del principio de la buena fe negocial; falta de justificación de la alteración de las condiciones económicas; además, el artículo 38.10 de la Ley 7/2007 garantiza el cumplimiento de los Pactos y Acuerdos, así como vulneración de derechos subjetivos. En tercer lugar, asimismo, se denuncia la falta de concurrencia de los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad del artículo 86.1 de la Constitución, al adoptarse medidas retrictivas en cuanto a la retribución de los funcionarios, pero se mantienen otros gastos presupuestarios. En cuarto lugar, vulneración de los artículos 134 de la Constitución y 133 a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados , pues no se puede modificar una Ley de Presupuestos, al faltar el consenso de los partidos políticos. En quinto lugar, vulneración de los artículos 14, 31 y 35 de la Constitución, en lo referente al principio de igualdad si se compara con el distinto trato del régimen laboral, por la reducción de retribuciones básicas y existencia de confiscatoriedad tributaria, así como de expropiación forzosa. Por último, se añade que también se vulneran los principios constitucionales de seguridad jurídica y el de irretroactividad. En el Suplico de la demanda solicita el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y, en definitiva, que se condene a la Administración Pública demandada a la devolución de las cantidades indebidamente impagadas en la nómina recurrida, con intereses legales y moratorios.

En el escrito de contestación a la demanda de la Tesorería de la Seguridad Social, también expuesto de forma resumida, se niega que la aplicación del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo afecte al artículo 37 de la Constitución que se refiere exclusivamente a la negociación laboral; el artículo 38.10 de la Ley 7/2007 permite modificar Pactos y Acuerdos para salvaguardar el interés público; se remite a la intensidad de la crisis económica que es el fundamento del texto legal discutido, lo que permitió la aplicación del mencionado artículo 38.10 del EBEP ; concurrencia de circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad del artículo 86 de la Constitución; se hace expresa mención de la sentencia del Tribunal Constitucional 28 de octubre de 1997 , que reconoce la posibilidad de ajustar la economía a situaciones de crisis; niega que existan derechos adquiridos, pues se respetan todos los conceptos salariales, salvo su importe que disminuye en el 5%; no se vulnera el artículo 134 de la Constitución, ni tampoco los artículos 133 a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados ; se añade que una disminución salarial no supone imposición fiscal; falta de vulneración del artículo 14 y 35 de la Constitución, por cuanto no se afecta al principio de igualdad, al no poder comparar el régimen funcionarial con el laboral; no existe aplicación arbitraria ni tampoco irretroactividad, ni la disminución salarial constituye una medida confiscatoria, ni tampoco derechos adquiridos, pues sólo se afecta a un porcentaje de las retribuciones; no existe tampoco expropiación forzosa, ni afecta a la seguridad jurídica ni existe discriminación injustificada.

SEGUNDO .- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en la demanda, y en el escrito de contestación a la demanda, así como también se ha tenido en consideración el Real Decreto Ley 8/2010 , la justificación del mismo y el Auto de 7 de junio de 2011, dictado por el Tribunal Constitucional que acordó declarar la inadmisibilidad de la cuestión inconstitucional planteada por Sala de lo Social de la Audiencia Nacional sobre la posible vulneración del derecho de negociación colectiva del art 37 CE . No obstante, advertimos que nuestra función de control de la legalidad del acto o disposición administrativa, se reduce estrictamente, al análisis y valoración de la adecuación de dicho acto al principio de legalidad, con abstracción de cualquier otra valoración que las circunstancias políticas pudieran influir en dicha consideración, pues no es competencia de este Tribunal hacer esa clase de declaraciones o valoraciones, ni tampoco interferir en lo que es la jurisidicción constitucional y en la acción política del Gobierno.

En cuanto a la posibilidad de interponer una cuestión de inconstitucionalidad, se debe tener en cuenta que la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional dictó Auto de 28 de octubre de 2010 por el que se acordó elevar cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional para que resolviese si la redacción de los arts. 22.4 y 25 de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010, promovida por el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo , por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, había vulnerado o no el contenido esencial del derecho de libertad sindical, regulado en los arts. 7 y 28.1 CE , en relación con el derecho de negociación colectiva, regulado en el art. 37.1 CE ",

El mencionado artículo 37.1 de la Constitución dispone lo siguiente:

La ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios.

Así como en el proceso seguido ante el Tribunal Constitucional, el órgano jurisdiccional había relacionado la posible vulneración del derecho a la negociación colectiva, con determinados artículos del Real Decreto Ley 8/2010 , en el presente, se aprecia una ausencia total de referencia al texto legal indicado, lo que prima facie , impediría cualquier solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad por este Tribunal, al no expresar con claridad y determinación, el artículo o artículos que considera vulneran la norma constitucional anteriormente indicada y a salvo de la facultad que de oficio nos cofiere el art. 35 de la LOTC .

A pesar de ello y aun cuando el contenido y finalidad de dicho precepto es el reconocimiento de la negociación colectiva exclusivamente en el ámbito laboral, cierta jurisprudencia la ha extendido a la negociación colectiva en el ámbito del sector público, referente a los Acuerdos Gobierno con Sindicatos, con ciertos matices. No obstante, el Auto del Tribunal Constitucional delimita los dos regímenes jurídicos al afirmar que estamos ante dos regímenes de negociación colectiva diferentes, aunque tengan un rasgo común dominante consistente en que funcionarios y laborales están sometidos a los incrementos de la masa salarial establecidos anualmente en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, puesto que, una vez concluidos los acuerdos que determinan los límites presupuestarios para cada año, para el personal laboral tendrán la consideración y efectos previstos en el art. 83 LET , que son los propios de los convenios colectivos, de manera que una vez aprobada la Ley de Presupuestos Generales del Estado, los convenios colectivos que concluyan conforme a la misma, una vez aprobados por la CECIR, obligan a la Administración y a su personal laboral durante todo el tiempo de su vigencia, siendo inaplicable lo dispuesto en el art. 38.10 EBEP, así como la cláusula rebus sic stantibus, a diferencia del personal funcionario.

Y añade el Auto del Tribunal Constitucional: Como resulta de la fundamentación del Auto de planteamiento de la cuestión, la primera duda de constitucionalidad del órgano promotor se ciñe a los arts. 22.Dos.B.4 y 25.Dos.B de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010, en la redacción dada por el art. 1 del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo , en cuanto disponen, respectivamente, una minoración de la masa salarial del personal laboral del sector público, en general, y del sector público estatal, en particular, con efectos del 1 de junio de 2010, del 5 por 100 de las cuantías de cada uno de los conceptos retributivos que integran la nómina y que les corresponda percibir según los convenios colectivos que resulten de aplicación.

Según se desprende de la fundamentación del Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, la duda de constitucionalidad del órgano promotor estriba en determinar si los preceptos cuestionados, en la redacción que les ha dado el art. 1 del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo , han vulnerado o no el art. 86.1 CE , en cuanto no han respetado el límite material que a la figura del decreto-ley le impone el citado precepto constitucional de no poder afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, regulados en el Título I de la CE pues, en opinión del órgano judicial, al afectar los preceptos cuestionados a la intangibilidad y a la fuerza vinculante de un convenio colectivo han afectado al derecho a la negociación colectiva (art. 37.1 CE ), en relación con el derecho de la libertad sindical (art. 28.1 CE ).

Sobre la utilización formal del Decreto Ley, se dice lo siguiente: En relación con el límite material que para la figura del decreto-ley resulta de la prohibición de "afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I" CE, que es el concernido en este caso, este Tribunal ha rechazado una interpretación expansiva del mismo, pues se "sustenta en una idea tan restrictiva del Decreto ley que lleva en su seno al vaciamiento de la figura y la hace inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquiera aspecto concerniente a las materias incluidas en el Título I de la Constitución sin más base interpretativa que el otorgamiento al verbo "afectar" de un contenido literal amplísimo", lo que conduciría "a la inutilidad absoluta del Decreto-ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a algún derecho comprendido en el Título I" CE ( STC 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8 ). Frente a esa interpretación, una reiterada doctrina constitucional ha venido manteniendo en la interpretación de los límites materiales del decreto-ley una posición equilibrada que evite las concepciones extremas, de modo que la cláusula restrictiva del art. 86.1 CE ("no podrán afectar") debe ser entendida de modo que no reduzca a la nada el decreto- ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución "del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual" (STC /1983, de 4 de febrero, FJ 5 ).

De conformidad con ese criterio hermenéutico, lo que le está vedado al decreto-ley, por el juego del límite material ahora examinado, es la regulación del "régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I CE" o que "se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos" ( sentencia del Tribunal Constitucional 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8 ), de modo que, de aquel límite se infiere o concluye, que el decreto-ley "no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales" de los derechos, deberes y libertades del Título I CE ( sentencias del Tribunal Constitucional 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7 ; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6 ; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7 ; 189/2005, de 7 de julio , FJ 7 , por todas). Asimismo, hemos declarado también que al interpretar el límite del art. 86.1 CE este Tribunal no debe atender al modo cómo se manifiesta el principio de reserva de ley en una determinada materia, sino más bien al examen de si ha existido "afectación" por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el Título I CE. Lo que exigirá tener en cuenta la configuración constitucional del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e incluso su colocación en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate ( SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2 ; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 8 ; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6 ; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7 ; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7 ; 329/2005, de 15 de diciembre , FJ 8 ).

El derecho a la negociación colectiva se reconoce en el art. 37.1 CE , precepto ubicado en la Sección 2ª , que lleva por rúbrica "De los derechos y deberes de los ciudadanos"; del Capítulo II, intitulado "Derechos y libertades", del Título Primero de la Constitución, que tiene por denominación "De los derechos y deberes fundamentales". Dispone aquel precepto que "La ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios". No obstante el doble mandato que el tenor del art. 37.1 CE dirige a la ley de garantizar el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios colectivos, este Tribunal ha declarado que esa facultad que poseen los representantes de los trabajadores y empresarios (art. 37.1 CE ) de regular sus intereses recíprocos mediante la negociación colectiva "es una facultad no derivada de la ley, sino propia que encuentra expresión jurídica en el texto constitucional", así como que la fuerza vinculante de los convenios "emana de la Constitución, que garantiza con carácter vinculante los Convenios, al tiempo que ordena garantizarla de manera imperativa al legislador ordinario" ( STC 58/1985, de 30 de abril , FJ 3 ).

Por otra parte, y en el Octavo Fundamento de Derecho, se dice: Los preceptos legales cuestionados, en la redacción que les ha dado el art. 1 del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo , no regulan el régimen general del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 CE , ni nada disponen sobre la fuerza vinculante de los convenios colectivos en general, ni, particular, sobre los directamente por aquellos concernidos, que mantienen la fuerza vinculante propia de este tipo de fuente, derivada de su posición en el sistema de fuentes.

Y por último, por lo que ahora interesa , en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no sólo a la ley formal, sino, más genéricamente, a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario. En el mismo sentido las sentencias 177/1988, de 10 de octubre, FJ 4 ; 171/1989, de 19 de octubre, FJ 2 ; 92/1994, de 21 de marzo, FJ 2 ; 62/2001, de 1 de marzo .

Así pues, los preceptos legales cuestionados no suponen una "afectación" en el sentido constitucional del término, del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 CE , en cuanto ni regulan el régimen general de dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales, por lo que no han franqueado el límite material que al decreto-ley impone el art. 86.1 CE de no afectar a los derechos, deberes y libertades del Título I CE.

Esta es la doctrina del Tribunal Constitucional que, expuesta de forma resumida, se condensa en el Auto de 7 de junio de 2011 y que libera a este Tribunal de interponer cuestión de inconstitucionalidad solicitada acerca de la posible vulneración del artículo 37.1 de la Constitución.

TERCERO .- El otro bloque de impugnaciones de la demanda se centra en demostrar que no se cumple el requisito de la extraordinaria y urgente necesidad del artículo 86 de la Constitución.

Es necesario constatar que el artículo 86 de la Constitución habilita al Gobierno para dictar normas con rango de Ley , pero esta habilitación surge exclusivamente en la medida en que exista una situación de extraordinaria y urgente necesidad . Es una excepción al procedimiento legislativo ordinario, y como tal sometida en cuanto a su ejercicio a la necesaria concurrencia de determinados requisitos que la legitimen ( sentencia del Tribunal Constitucional 29/1982 , f. j. 1º), entre los que se incluye, en lo que aquí respecta, la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante.

Conforme a reiterada jurisprudencia constitucional, los Decretos-leyes han de hacer frente a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las Leyes ( sentencias del Tribunal Constitucional 6/1983, f. j. 5 º, y en el mismo sentido 111/1983 ). Por ello, las normas contenidas en el Decreto-ley han de tener una relación directa con la situación de extraordinaria y urgente necesidad ( sentencia del Tribunal Constitucional 29/1982 ); han de contener una explícita y razonada declaración de las razones de urgencia y necesidad y puede, por último, ser contrastado el presupuesto habilitante en relación a los intervalos temporales que han existido en la aprobación, publicación, entrada en vigor y efectos de la norma, ya que todo ello puede generar indicios jurídicamente controlables de la inexistencia de la pretendida urgencia.

Esto es precisamente lo que ha ocurrido con el Real Decreto-Ley 8/2010 , pues en la sentencia del Tribunal Constitucional de 17 marzo 2011 se indica que la concurrencia del presupuesto habilitante hay que analizarlo en relación con la totalidad de las medidas adoptadas pues está claro que los objetivos a conseguir dependen de todas las medidas incluidas. Y en el mismo sentido, también hemos de recordar la sentencia del mismo Tribunal 332/2005, de 15 de diciembre , donde se afirma que el control jurídico de este requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los Reales Decretos-leyes, sino que ha de apoyarse en una valoración de conjunto de las circunstancias que rodean al caso. Así el ejercicio de esta potestad de control del Tribunal implica que la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad que en el caso concurra, sea explícita y razonada y que exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan (en tal sentido, STC 29/1982, de 31 de mayo .

Respecto al presupuesto de hecho habilitante del Decreto-ley, el Tribunal Constitucional ha indicado en la sentencia 182/1997, de 28 de octubre , que a este Tribunal no le corresponde discutir acerca de la "bondad técnica", la "oportunidad" o la "eficacia" de las medidas impugnadas, sino que debe limitarse a examinar la correspondencia entre las mismas y la situación que se pretende afrontar y que constituye el presupuesto para el dictado de la norma tomando a tales efectos en consideración las razones deducidas tanto de la exposición de motivos de la norma cuestionada como del debate parlamentario de convalidación.

Incluso en situaciones como las que han justificado la aprobación y convalidación del texto legal cuestionado, el Tribunal Constitucional dice en la sentencia 23/1993, de 21 de enero , que en las denominadas "coyunturas económicas problemáticas" para cuyo tratamiento el Decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro, según tenemos reiterado, que subvenir a "situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

Por lo tanto, como se expresa en la Exposición Motivos del Real Decreto Ley 8/2010 , las medidas extraordinarias adoptadas son para dar cumplimiento al compromiso del Gobierno de acelerar, en 2010 y 2011, la reducción del déficit inicialmente previsto. Se hace mención de que la dureza y profundidad de la crisis económica ha llevado a todos los países industrializados a realizar un esfuerzo fiscal significativo para paliar las consecuencias de la crisis y preservar los niveles alcanzados de desarrollo y bienestar. Se refiere también al Plan de Estabilidad y Crecimiento 2010-2013, aprobado por el Consejo de Ministros de 29 de enero de 2010, al compromiso de reducción del déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas, al Plan de Acción Inmediata 2010 y al Plan de Austeridad de la Administración General del Estado 2011-2013 como instrumentos para la reducción del déficit; asimismo se ha tenido en cuenta el Acuerdo Marco del Consejo de Política Fiscal y Financiera sobre sostenibilidad de las finanzas públicas 2010-2013; con el fin de que todas las administraciones públicas se sumen al esfuerzo que de forma coordinada debe llevarse a cabo para reducir el déficit público y asegurar la sostenibilidad fiscal a medio plazo.

Se expresa también, como causa de las medidas adoptadas, que la evolución de la coyuntura económica, así como los compromisos adoptados por nuestro país en el ámbito de la Unión Europea en defensa de la Unión Monetaria y de las economías de la eurozona, hacen necesario anticipar algunas de las medidas previstas en dichos escenarios con la finalidad de acelerar la senda de consolidación fiscal, restableciendo de esta manera la confianza de los mercados en el cumplimiento de las perspectivas de reducción del déficit.

Posteriormente se hace referencia a la extraordinaria y urgente necesidad de las reformas aquí contempladas obliga a hacer uso de la habilitación otorgada al Gobierno por el artículo 86 de la Constitución española. De manera que, aún cuando los ciudadanos no vayan a ver afectados sus derechos concretos de forma inmediata por la adopción de alguna estas medidas, es evidente que la aprobación de todas ellas va a producir unos importantes efectos económicos desde esta fecha, directamente orientados a remediar la situación de extraordinaria y urgente necesidad a la que el Real Decreto-Ley responde, pues la rapidez, seguridad y determinación en la actuación forma parte del compromiso asumido por los países integrantes de la zona euro para reforzar la confianza en la moneda única y en la estabilidad de la eurozona.

Por último y por lo que se refiere a la decisión de disminuir las retribuciones salariales para adaptarlas a la situación de crisis económica, se añade que en un escenario económico caracterizado por la intensidad de la crisis económica con origen en la crisis financiera internacional y con efectos sobre el crecimiento y el empleo, resulta urgente adoptar medidas de contención en los gastos de personal de las diversas administraciones públicas. A ello responden las medidas incluidas en el presente Real Decreto Ley cuyo objetivo es reducir un cinco por ciento de la masa salarial, en términos anuales.

Dicha reducción, que opera tanto sobre las retribuciones básicas como sobre las de carácter complementario, es de obligada aplicación a todas las administraciones, lo que supondrá un importante ahorro para las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales dado el importante peso que el empleo público tiene en las mismas.

Por lo tanto, en el propio texto legal objeto de discusión jurídica, aparece la justificación de la causa que motiva la intervención en las retribuciones salariales en el sector público, así como las circunstancias objetivas que lo fundamentan, por lo que no aparece vulneración alguna del contenido del artículo 86 de la Constitución, máxime, cuando dichas circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad también quedaron bien reflejadas en la discusión política que precedió a la convalidación del texto normativo en ley formal.

A todo lo anterior todavía se puede añadir que la concurrencia de esas circunstancias graves para el interés general, fueron tenidas en cuenta en la redacción de la Ley 7/2007 de 12 de abril , que aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público, en cuyo artículo 38.10 se dispone lo siguiente:

Se garantiza el cumplimiento de los Pactos y Acuerdos, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Pactos y Acuerdos ya firmados, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público.

Así pues, incluso en la legislación ordinaria se prevé la posiblidad de dejar sin efecto el cumpliento de Pactos y Acuerdos, se entiende entre la Administración Pública y Sindicatos, cuando concurran circunstancias tan extraordinarias y graves como la negativa influencia que ha tenido la crisis económica en la economía española, lo que obligó, como ya es notoriamente sabido, a la adopción de ciertas medidas con carácter urgente que afectan a la retribución económica de los funcionarios públicos.

De este modo, por lo que se ha expuesto anteriormente rechazamos las alegaciones sobre la inexistencia de requisitos del artículo 86 de la Constitución.

CUARTO .- Analizaremos, a continuación, la posible vulneración a los numerosos derechos constitucionales que se mencionan en la demanda, teniendo en cuenta que no basta con la simple mención de alguno de ellos para que este Tribunal se sienta obligado a entrar a resolver el fondo de esa posible vulneración y analizar el contenido y trascendencia del Real Decreto Ley 8/2010 , si no se acompaña de la debida explicación o razonamiento. Asimismo, se echa en falta la preceptiva relación entre las vulneraciones de los derechos que se denuncian en la demanda, con el precepto determinado del texto legal impugnado. Ello es importante porque este Tribunal sólo puede tener en consideración las alegaciones y razonamientos jurídicos en el modo que vienen propuestas en la demanda como en el escrito de contestación a la misma (artículo 33.1 de la Ley 29/1998/ de 13 de julio ).

Sobre la posible vulneración de los denominados derechos adquiridos, sólo diremos que queda fuera de lugar en del control constitucional, por ser una cuestión de legalidad ordinaria. En primer lugar, porque sólo de acuerdo con la fuerza vinculante de las normas jurídicas y con sus posibilidades de configuración de la realidad que se toman como presupuestos de aplicación de las mismas, se puede hablar de verdaderos derechos adquiridos .

Además, el funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente, y por ello modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria, en los aspectos incluso salariales, no puedan ser afectados.

Cada funcionario ostenta el derecho a la retribución económica correspondiente, a la jubilación y a las situaciones administrativas legalmente reconocidas, pero no tiene legalmente reconocido el derecho a percibir un salario y complementos en un determinado importe, que puede variar en atención a circunstancias graves y extraordinarias, cuando se adopta la decisión por medio del cauce legislativo legalmente previsto para ello, como ha ocurrido con motivo de la conocida crisis económica que afecta a Europa. Ello no ha supuesto que a la parte demandante se le haya suprimido ningún concepto salarial, ni se le haya reducido en la proporción que hiciese ilusoria su percepción, sino sólo la rebana en el porcentaje que se ha indicado antes.

Asimismo, no hay vulneración del principio de igualdad, sobre lo que debemos señalar que, igualdad no significa identidad, pues vulneraría precisamente el principio de igualdad tratar igualmente supuestos que son distintos ( sentencias del Tribunal Constitucional 78/94 , 221/88 ; 15/88 , etc.). Lo que prohíbe el principio de igualdad jurídica es la discriminación, como declara expresamente el artículo 14 de la Constitución, es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada por no ser razonable.

Desigualdad significa, en consecuencia, discriminación no razonable. Y jamás puede vulnerarse el principio de igualdad cuando se trata desigualmente circunstancias, supuestos o situaciones distintas, siempre que las diferencias que se establezcan tengan una causa objetiva y razonable que se aplique de modo igual a todos los que se encuentren en la misma situación.

La igualdad ante la Ley consiste en que cuando los supuestos de hecho sean iguales, las consecuencias jurídicas que se extraigan de tales supuestos de hecho han de ser, asimismo, iguales. Y que deben considerarse iguales los supuestos de hecho cuando la introducción en uno de ellos de un elemento o factor que permita diferenciarlo del otro, haya de considerarse falta de un fundamento racional y, sea por ende arbitraria, por no ser tal factor diferencial necesario para la protección de bienes y derechos, buscada por el legislador. De esta suerte, dos situaciones consideradas como supuestos de hecho normativos son iguales si el elemento diferenciador debe considerarse carente de la suficiente relevancia y fundamento racional.

En la demanda no se denuncia un elemento comparativo válido que sea apto para comparar situaciones, que deberían merecer el mismo tratamiento legal, pues tanto el régimen funcionarial como el laboral son distintos, e incluso dentro del sector público la aplicación del mismo porcentaje que repercute en conceptos e importes salariales diferentes. No existe ese elemento comparativo preceptivo para poder analizar una posible vulneración del principio de igualdad, si se comparan regímenes jurídicos diferentes, como son el funcionarial y el laboral.

Tampoco vulnera el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución, al tratarse de una norma claramente formulada y formalmente publicada, con amplisíma difusión en los distintos medios de comunicación, que no es merecedora del atributo de incierta: las modificaciones operadas por el precepto en cuestión están en el ámbito de la potestad legislativa, que no puede permanecer inerme ni inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone. Finalmente, no hay tampoco indicios de arbitrariedad en los preceptos que se cuestionan, que representa la opción del poder legislativo para configurar una determinada materia, siendo necesario que aparezca, para apreciar la presencia de arbitrariedad, que la falta de proporción entre los fines perseguidos y los medios empleados implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos que la Constitución garantiza lo que no ocurre en el presente caso.

Además, insistiendo sobre la posible vulneración de este principio, según la sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de abril de 2001 , doctrina repetida en otras muchas sentencias, este principio implica la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad en libertad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel principio ( sentencias del Tribunal Constitucional 104/2000, de 13 de abril, FJ 7 ; y 235/2000, de 5 de octubre , F J 8).

Es decir, la seguridad jurídica ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando la claridad y no la confusión normativa ( sentencia del Tribunal Constitucional 46/1990, de 15 de marzo , FJ 4), y como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho ( sentencia del TC 36/1991, de 14 de febrero , FJ 5). En definitiva, sólo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica ( sentencias del Tribunal Constitucional 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8 ; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4 ; y 212/1996, de 19 de diciembre , FJ 15.

Carece de toda fundamentación jurídica razonable la alegación de que las medidas restrictivas impuestas suponen una expropiación forzosa, son arbitrarias, retroactivas, incluso una imposición fiscal, cuando no se alega infracción alguna de la Ley 57/2003, de 17 de diciembre , o falta la debida motivación, lo que desestimamos en función de lo que se ha expuesto anteriormente, por cuanto no es suficiente la mera alegación de esas consideraciones jurídicas, sin referencia expresa al articulado del texto normativo, máxime, cuando entre ellas son incompatibles.

Respecto del contenido del artículo 134 y artículos 133 a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados , donde se regulan cuestiones de política parlamentaria y de oportunidad política, ningún pronunciamiento puede hacer este Tribunal, al carecer de competencia para ello, pues como se ha indicado las cuestiones referentes a la iniciativa parlamentaria, discusión y tramitación de los proyectos legislativos, no corresponde a esta especializada jurisdicción. No obstante, a lo anterior se puede añadir, si quiera brevemente, que no existe vulneración del principio de jerarquía normativa que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución y que desarrolla el artículo 51 de la Ley 30/1992 , de forma que los órganos de la Administración, en el adecuado uso de su competencia, no pueden concluir pactos o acuerdos capaces de vulnerar disposiciones de rango superior. Asmismo, no se acredita por las alegaciones de la demanda, la vulneración del principio de reserva de ley y reserva presupuestaria, de forma que la ley es el límite mínimo y máximo de la negociación y en la función pública se puede negociar, pero teniendo en cuenta el artículo 103.3 de la Constitución que remite a la ley la regulación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y Ley 7/2007 respetando siempre la titularidad de la potestad legislativa, que de conformidad con el artículo 66.2 de la Constitución, corresponde a las Cortes Generales.

Por otra parte, el principio de jerarquía normativa reconocido en el art. 9.3 de la Constitución, impide que los incrementos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas determinaciones contenidas en normas con rango de ley, como también ha reconocido el Tribunal Constitucional en su sentencia 210/1990, de 20 de diciembre , con mención expresa de las sentencias 58/1985, de 30 de abril , 177/1988, de 10 de octubre , y 171/1989, de 19 de octubre , que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las leyes, de tal modo que, repetimos lo dicho anteriormente:

El art. 37.1 de la Constitución ni por sí mismo ni en conexión con el art. 9.3 de la Constitución puede oponerse o impedir la producción de efectos de las leyes en la fecha dispuesta por las mismas. Es el convenio el que debe respetar y someterse a la Ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una Ley no pueda entrar en vigor en la fecha dispuesta por el legislador. Además, se debe tener en cuenta que la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria, requisito imprescindible para integrarse en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, ha de reputarse un objetivo de interés general que pueda justificar la adopción de una medida como la cuestionada por los recurrentes.

Por todo lo cual, desestimamos la pretensión de la demanda, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, por no concurrir los requisitos exigidos para ello de temeridad o mala fe.

Fallo

1º No interponer cuestión de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y desestimar el recurso.

2º No imponer costas.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes en la forma prevenida por la Ley, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario de Casación.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el Expediente Administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 11 DE OCTUBRE DE 2011, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.