Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1054/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 2043/2016 de 11 de Julio de 2019

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.054/2019

Fecha de sentencia: 11/07/2019

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 2043/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 02/07/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez

Procedencia: T.S.J.MURCIA SALA CON/AD

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por:

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 2043/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1054/2019

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

En Madrid, a 11 de julio de 2019.

Esta Sala ha visto el recurso de casación número 2043/2016, interpuesto por doña Ana María , representada por laProcuradora doña Mónica Paloma Fente Delgadoy defendida por el abogadodon José Luis Mazón Costacontra la sentencia número 270/2016, de 1 de abril de 2016, de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia .

Es parte recurridala Comunidad Autónoma de la Región de Murcia,representada y defendida porla letrada de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia,doña María Antonia Martínez García

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez.

Antecedentes

PRIMERO.-De las actuaciones judiciales y del expediente administrativo resulta que doña Ana María es funcionaria del Cuerpo de Profesores de Secundaria sujeta, a efectos de jubilación, al régimen de Clases Pasivas del Estado.

Próxima a cumplir los 65 años, el 25 de marzo de 2015, solicitó el 7 de noviembre de 2014, prolongar su permanencia en el servicio activo hasta los 70 años, alegando, entre otras razones, que mejoraría su pensión (que, entendió, pasaría de 1075 euros a 1500 euros).

SEGUNDO.-El Consejero de Educación Cultura y Universidades denegó su petición el 7 de enero de 2015, aplicando el artículo 39 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia (Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero); el artículo 12 de la Ley 5/2012, de 29 de junio , de ajuste presupuestario y de medidas en materia de función pública, el acuerdo del Consejo de Gobierno de 27 de julio de 2012 y la disposición adicional vigésima de la Ley autonómica 13/2014, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2015, apartado 10.

Entiende que en la solicitante no se da ninguno de los supuestos excepcionales previstos en la normativa y acuerdo citados y que la misma supera con creces el periodo mínimo de cotización necesario para generar derecho a la pensión de jubilación por lo que deniega la solicitud (folios 3 a 5 del expediente).

TERCERO.-Doña Ana María interpuso, mediante escrito registrado el 21 de enero de 2015, recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia contra dicha resolución,

En el suplico de su demanda pidió la nulidad de la resolución de jubilación y que se reconociese a la recurrente el derecho a la prórroga, con pago de los derechos económicos devengados

CUARTO.-La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia dictó sentencia desestimatoria del recurso interpuesto, seguido ante ella bajo el número 270/2016, el 1 de abril de 2017 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

'Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dña. Ana María contra la Orden de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades de 7 de enero de 2015 y contra la resolución de la Consejería de 25 de marzo de 2015, por ser dichos actos conformes a derecho en lo aquí discutido; con imposición de costas a la parte actora'.

QUINTO.-La sentencia plantea los términos del debate en la siguiente forma:

'Alega la actora su derecho fundamental al trabajo y a una pensión de vejez digna, y que necesita el período que le falta hasta los 70 años para mejorar el importe de su pensión. Señala los preceptos que se consideran de aplicación en la resolución de denegación de la prórroga, y añade que los únicos aplicables son el artículo 39 de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia y el artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público. Y no cabe aplicar Leyes de Presupuestos, pues no pueden regular materias ajenas a los ingresos-gastos-beneficios fiscales. Como motivos de impugnación alega la demandante la falta de motivación de la Orden denegatoria, y en su defecto la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Vigésima, 10 de la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el año 2015. En cuanto a la falta de motivación señala que para el año 2015 no hubo planificación-racionalización de recursos humanos o de contención del gasto público. En defecto de falta de motivación o de inconstitucionalidad entiende que la motivación es falsa, pues no existe reducción real del gasto público ya que el Estado pasa a pagar la pensión'.

Indica a continuación cuál es la normativa estatal y autonómica de aplicación al caso, detallándolo en los siguientes términos:

'El artículo 67.3 de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público , de aplicación en el presente supuesto, establecía:

'La jubilación forzosa se declarará de oficio al cumplir el funcionario los sesenta y cinco años de edad.

No obstante, en los términos de las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, se podrá solicitar la prolongación de la permanencia en el servicio activo como máximo hasta que se cumpla setenta años de edad. La Administración Pública competente deberá de resolver de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación'.

La Ley 5/2012, de 29 de junio, de la Comunidad Autónoma de Murcia, de ajuste presupuestario y de medidas en materia de Función Pública, disponía en su artículo 12 :

'Prolongación de la permanencia en el servicio activo

1. Como medida coyuntural y por razones de contención del gasto público, durante los dos años siguientes a la entrada en vigor de esta ley, no se concederán nuevas prolongaciones de permanencia en el servicio activo a los funcionarios de la Administración regional y al personal estatutario del Servicio Murciano de Salud y finalizarán las prolongaciones ya autorizadas en el plazo máximo de 9 meses, salvo que sea necesario causar derecho a la pensión de jubilación o en los casos en que, excepcionalmente, mediante acuerdo del Consejo de Gobierno, a propuesta del consejero de Economía y Hacienda, se determine por causas derivadas de la planificación y racionalización de los recursos humanos o en aquellos supuestos en que la adecuada prestación del servicio público haga imprescindible la permanencia en el servicio activo y así se acredite.

2. Lo dispuesto en el apartado anterior resultará de aplicación al personal docente. No obstante, la duración de estas medidas se extenderá a los cursos escolares 2012-2013 y 2013-2014, durante los cuales no se concederán nuevas prolongaciones. Las prolongaciones ya autorizadas finalizarán con efectos de 31 de agosto de 2012, salvo en los supuestos contemplados en el apartado 1 anterior'.

En cumplimiento de dicha norma el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 27 de julio de 2012 establece en su apartado 3 un régimen especial, y dispone:

'Excepcionalmente y a título individual, se podrán conceder prolongaciones en el servicio activo o prorrogar las ya autorizadas al personal incluido en el ámbito de aplicación del presente Acuerdo, en los siguientes supuestos:

1. Cuando sea necesario para causar derecho a la pensión de jubilación y durante el período imprescindible para ello.

2. Al personal investigador de reconocido prestigio en la comunidad científica.

3. Cuando la falta de especialistas en un determinado Cuerpo, Escala y Opción/Especialidad o Categoría Profesional y el particular perfil profesional requerido, no permita ocupar el puesto de trabajo que dejaría vacante el trabajador que se jubila y existan necesidades de servicio que obliguen a su cobertura.

4. En el ámbito de la asistencia sanitaria, aquellos profesionales que desempeñen jefaturas de servicios o unidades de similar responsabilidad en los últimos cinco años a la fecha de jubilación, y dirijan programas sanitarios de interés estratégico para la organización asistencial'.

Por último, la Disposición Adicional Vigésima de la Ley 13/2014 , establece:

'Durante el ejercicio 2015 no se concederán nuevas prolongaciones de permanencia en el servicio activo al personal de administración y servicios, docente y estatutario del Servicio Murciano de Salud de la Administración regional, salvo en los casos excepcionales establecidos por Acuerdo de Consejo de Gobierno de fecha 27 de julio de 2012'.

Tras ese planteamiento razona la sentencia que la jurisprudencia del Tribunal Supremo declara que el derecho a la permanencia en el servicio activo no es incondicionado o absoluto sino, por el contrario, un derecho condicionado a que las necesidades organizativas de la Administración hagan posible su ejercicio haciendo recaer sobre dicha Administración la carga de justificar las necesidades organizativas que deben determinar la concesión o denegación de la prolongación. En sentido demostrativo transcribe en parte la sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2012 .

Responde a continuación, para desestimar el recurso, a los planteamientos de la demanda en los siguientes términos:

'Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha declarado que está en la disponibilidad del legislador modificar el momento en que ha de producirse la jubilación, por lo que no puede sostenerse que concurra un derecho subjetivo adquirido a mantener una determinada edad de jubilación ( STC 108/1986 , entre otras).

También ha declarado el TC que las leyes de presupuestos tienen un contenido mínimo indisponible y otro eventual que se refiere a todas aquellas disposiciones que guardan relación directa con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los presupuestos (entre otras, SSTC 248/2007, de 13 de diciembre , FJ 4 ; 74/2011, de 19 de mayo , FJ 3 ; 9/2013, de 28 de enero, FJ 3 ; y 86/2013 .En el presente caso la denegación de la prolongación en el servicio activo está motivada, pues viene impuesta por una norma con rango de ley. Y esta ley, frente a lo que alega la demandante, afecta a materia relativa a ingresos y gastos, como resulta evidente tratándose de regulación sobre la jubilación de funcionarios. Por otra parte, no nos encontramos ante la vulneración del derecho al trabajo, pues a lo que tendría derecho la recurrente, en su caso, es a una prórroga en la permanencia en el servicio activo, pero como declara el Tribunal Supremo no es un derecho incondicionado ni supeditado tampoco a que en el caso concreto se pueda conseguir un importe mayor en los haberes pasivos, pues ello exigiría que se contemplaran las distintas situaciones de los funcionarios en edad de jubilación de forma individualizada, lo que no está previsto legalmente. Sólo estaría justificada la prolongación en el servicio activo por razón de la pensión de jubilación en caso de no haber permanecido el funcionario en dicha situación el tiempo necesario para causar derecho a la pensión, lo que no sucede en el caso de la recurrente. Por último, y en atención a lo expuesto, no se considera procedente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad'.

SEXTO.-Notificada la sentencia, la representación de doña Ana María preparó recurso de casación que, dijo, articularía al amparo de los supuestos c) y d) del antiguo artículo 88.1 de la LJCA , en la versión anterior a la Ley 7/2015, que es la aplicable a este caso. La Sala de instancia lo tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 9 de mayo de 2016, acordando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal.

SÉPTIMO.-Recibidas las actuaciones, doña Estela , presentó el 16 de junio de 2016 escrito de interposición del recurso de casación, que fundó en los tres motivos anunciados, formulados al amparo de los supuestos de los apartados c ) y d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo aquí aplicable.

Termina suplicando a la Sala que dicte resolución estimando la casación y reconociendo el derecho que reclama la recurrente.

OCTAVO.-Comparecida la Administración recurrida, por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 30 de noviembre de 2016 se puso en conocimiento de las partes, para alegaciones, la posible causa de inadmisión de los motivos primero y tercero del recurso de casación consistente en no haberse justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o de la Unión Europea hubiera sido determinante del fallo ( artículo 89.2 LJCA y Auto de 12 de abril de 2012 recaído en el recurso de casación 5162/2011).

Formuladas alegaciones por ambas partes por Auto de la Sección Primera de 1 de febrero de 2017 se declaró la inadmisión de los motivos primero y tercero por la causa insubsanable expresada, así como la admisión única del motivo segundo.

Se remitieron asimismo las actuaciones a la Sección Cuarta, competente para la resolución del recurso conforme a las normas de reparto.

NOVENO.-Concedido traslado a la parte recurrida para oposición, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Murcia formuló sus alegaciones sólo respecto del único motivo admitido, por escrito de 5 de octubre de 2017 pidiendo que se desestime el recurso de casación con imposición de costas al recurrente.

DÉCIMO.-En providencia de la Sección Cuarta de 10 de mayo de 2019 se señaló para deliberación y fallo del recurso la audiencia del día 2 de julio de 2019, fecha en la que ha tenido lugar.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna la sentencia dictada el 1 de abril de 2016 , de la que hemos dado cuenta en el extracto de antecedentes.

Sólo resta para examen el motivo segundo, tras la inadmisión de los motivos primero y tercero en el auto de la Sección primera de esta Sala de 1 de febrero de 2017 .

Se formula el motivo admitido al amparo del artículo 88.1 c) de la LJCA . La representación de la actora imputa a la sentencia recurrida infracción de las normas procesales, en cuanto no habría dado respuesta a lo que considera alegaciones esenciales del recurso que, entiende, serían la queja sobre incumplimiento del deber de motivación en el acuerdo recurrido (la orden denegatoria de la prolongación del servicio activo,según consta en la demanda de instancia) y la ausencia de un plan de racionalización de gasto en el ejercicio 2015, a diferencia de lo que se hizo en años anteriores.

En dos párrafos breves desarrolla esta impugnación sosteniendo que la sentencia no dice nada de lo indicado. El argumento de la sentencia, se aduce, es que, aprobada la Ley de presupuestos que contempla una denegación masiva de prolongaciones, no hay nada más que razonar. Se queja el motivo de que la sentencia comporta exonerar a la administración, por ejemplo, de hacer un plan exigido por la Ley y la jurisprudencia y bastaría una enmienda a la Ley de presupuestos para santificar la supresión de un derecho constitucional del funcionario a la continuidad laboral hasta los 70 años, que no se puede denegar por motivos arbitrarios y éstos, entiende la recurrente, lo son.

SEGUNDO.- En el orden contencioso-administrativo existe el vicio de incongruencia cuando se produce una desarmonía o inadecuación entre el fallo o parte dispositiva de la sentencia y elpetitumo los términos en que las partes plantearon sus pretensiones y también -con mayor rigor que en el orden civil- sus alegaciones principales o sustanciales [Cfr., por todas las sentencias de esta Sala 1739/2018, de 10 de diciembre (Casación 1424/2016 ) y de 9 de octubre de 2014 (Casación 1754/213 ) así como las que en ella se citan]. Como indica el artículo 33.1 de la LJCA el órgano jurisdiccional debe juzgar 'dentro de las pretensiones formuladas por las partes y los motivos que fundamenten el recurso y la oposición' o como recuerda el artículo 64.1 de la LJCA ? al tratar de las conclusiones sucintas ? sobre 'los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones'. [ sentencia 619/2019, de 13 de mayo (Casación 3672/2015 )].

En este caso se sostiene que la sentencia omite resolver sobre alguna de las alegaciones sustanciales planteadas; se denuncia por ello que incurriría en incongruencia omisiva,citra petita partium, ex silentioo por defecto. El planteamiento es correcto en el orden teórico, por lo que hay que entrar en un examen detallado.

Conviene precisar, por cuanto el motivo mezcla todos los planos, que en algunos casos -desde luego, no en todos- un vicio de incongruencia puede trascender de lo contencioso al ámbito constitucional; así ocurre cuando vulnera derechos fundamentales del artículo 24 CE [Cfr, por todas, SSTC 25/2012, de 27 de febrero (F 3 y Fallo), 9/2009, de 12 de enero (FJ 4 y Fallo) 8/2004, de 9 de febrero (FJ 4 y Fallo) y 110/2003, de 16 de junio (FJ 2 y Fallo)] o incluso al régimen supranacional del articulo VI del CEDH , como resulta de la jurisprudencia del TEDH (ad exemplumSentencias Ruiz Torija c. España e Hiro Balani c. España, de 9 de diciembre de 1994) pero, y es importante recordarlo, la incongruencia en lo contencioso-administrativo tiene contornos distintos, más amplios y mucho más exigentes que lo que acontece en el ámbito de lo civil, en el de la jurisdicción de amparo constitucional o en la del CEDH.

TERCERO.-A la vista del debate procesal de instancia, y de su reflejo en la sentencia, la queja que se formula no prospera por inconsistencia.

La sentencia que se recurre está perfectamente motivada y no incurre en la incongruencia por omisión de pronunciamiento, respecto de alegaciones esenciales, que se denuncia.

El fallo desestima íntegramente lo pedido y no contiene nada distinto a lo pretendido por la recurrente ni se aparta de los límites del debate procesal, respetando el objeto de la pretensión, sus fundamentos y los elementos que la habían acotado, resolviendo además en forma clara sobre todas las peticiones que se formularon.

Además, la sentencia expone y aborda todas las alegaciones objeto de debate, como resulta de su mismo planteamiento, que más arriba hemos transcrito y que las recoge con claridad. Pasando a las que motivan la queja, dice:

'En cuanto a la falta de motivación señala que para el año 2015 no hubo planificación-racionalización de recursos humanos o de contención del gasto público. En defecto de falta de motivación o de inconstitucionalidad entiende que la motivación es falsa, pues no existe reducción real del gasto público ya que el Estado pasa a pagar la pensión'

Y da respuesta expresa a este alegato al declarar:

'En el presente caso la denegación de la prolongación en el servicio activo está motivada, pues viene impuesta por una norma con rango de ley'.

Se queja el motivo de que la sentencia no responde a la queja sobre la ausencia de plan de racionalización de gasto en el ejercicio 2015, 'que sí se hizo en años anteriores' (sic). Pero, si se atiende al escrito de demanda, el alegato se refería a que la orden de denegación de la prolongación se basaba en el artículo 12 de la Ley autonómica 5/2012, de 29 de junio, de ajuste presupuestario y medidas en materia de función pública que, se sostenía, era para dos años que terminaron en 2014 mientras que la jubilación forzosa de la recurrente estaba en el periodo de 2015 para el que la Ley 5/2012, se decía, 'ni pincha ni corta', porque la norma estaba caducada y la orden impugnada la utilizaba como fundamento de su decisión. La sentencia responde señalando que conforme a la Ley murciana 5/2012 no se darían nuevas prolongaciones durante los cursos 2012-2013 y 2013-2014 pero, transcribiendo el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 27 de julio de 2012, atiende a la disposición transitoria de la Ley autonómica 13/2014, de 23 de diciembre de 2014, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2015 (Disposición adicional vigésima apartado 10), que extiende al ejercicio 2015 la prohibición de nuevas prolongaciones de servicio al personal docente - la actora es profesora de historia de segundo de bachillerato en el Instituto de Cabeza de Torres - y señala que la jurisprudencia del TC permite al legislador autonómico modificar el momento de la jubilación y que no se considera inconstitucional la disposición adicional vigésima de la Ley 13/2014 . Consideramos evidente que, al así hacerlo, ha dado respuesta a todos los alegatos esenciales de la demanda.

CUARTO.-No cabe considerar esencial como insiste la recurrente desde su escrito de preparación -en que invoca la sentencia de 17 de julio de 2015 (Casación 1248/2014 )- el alegato sobre ausencia de un plan de racionalización del gasto para 2015 porque el asunto no se refiere a personal estatutario de los servicios de salud, no es aplicable el artículo 26.2 de la Ley 55/2003 ni necesario un plan de ordenación de los recursos humanos que establezca los supuestos en que procede la prórroga del servicio activo. La respuesta de la sentencia es bastante y respeta las exigencias de congruencia.

Es evidente que a la parte recurrente no le agrada la solución que se le ha dado en el marco del Derecho de la crisis, pues vierte sus críticas contra ella, pero también lo es que las mismas no pueden encontrar nunca cobertura al amparo de un motivo formulado por la vía del apartado c) del antiguo artículo 88.1 LJCA , que es el único admitido y sólo se refiere a errores procesales o viciosin procedendo.Desde el punto de vista de si existe, o no, incongruencia por omisión de pronunciamiento existe respuesta, por lo que el motivo debe decaer, con independencia de cuál sea el sentido de la misma.

QUINTO.-Procede en consecuencia declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que conllevaría la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA . Sin embargo, atendido que se trata de un régimen de casación ya derogado y de una prolongación en el servicio activo que no se refiere al personal sanitario ni a la exigencia de un PORH, no vamos a efectuar la imposición de costas que nos pide la recurrida, porque apreciamos existencia de dudas de hecho y derecho, en un caso no frecuente en nuestra doctrina.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º) Desestimar el recurso de casación número 2043/2016, interpuesto por la representación de doña Ana María , contra la sentencia de 1 de abril e de 2016, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia , dictada en el recurso número 44/2015 .

2º) Sin costas a la parte recurrente.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-