Sentencia Administrativo Nº 10645/2010, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 1065/2006 de 20 de Mayo de 2010

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

MADRID

SENTENCIA: 10645/2010

Recurso: 1065/2006

Ponente: Sr. Ricardo Sánchez Sánchez.

SENTENCIA Nº 10645

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PROGRAMA DE ACTUACIÓN POR OBJETIVOS EN APOYO DE LA SECCIÓN SEXTA (E)

Presidente

Ilmo. Sr. D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Magistrados

Ilma. Sra. Dª. Carmen Álvarez Theurer

Ilmo. Sr. D. Ricardo Sánchez Sánchez

--------------------------------------------

En la Villa de Madrid a veinte de mayo de dos mil diez.

VISTOS, por la Sala, constituida por la Ilma. Sra. y los Ilmos. Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso administrativo núm. 1065/2006, interpuesto por DON Victorino , Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de J.M. LOS FRUTALES S.A., contra la resolución de 26 de junio de 2006, del Presidente de la Entidad Estatal de Seguros Agrarios, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que desestimó el recurso de reposición presentado contra la resolución anterior de 29 de marzo de 2006, dictada en el expediente A0401240.

Ha sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso y seguida la tramitación prevenida por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que suplicó se dictase sentencia por la que se anulase y dejase sin efecto la resolución recurrida y se declarase haberse producido la aprobación por silencio administrativo positivo de la solicitud formulada al Ministro de Agricultura por la Cooperativa, para su reconocimiento como OPFH, y en consecuencia que es improcedente el reintegro de las subvenciones.

SEGUNDO. El Abogado del Estado solicitó que se desestimase lo pretendido por la parte recurrente, con condena en costas.

TERCERO. Habiendo recibimiento a prueba, tras la práctica de la declarada pertinente, hicieron sus conclusiones las partes y, posteriormente, quedaron las actuaciones pendientes de votación y fallo.

CUARTO. Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia del día 19 de mayo de 2010 , fecha en la que ha tenido lugar.

QUINTO. En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente el Magistrado de la Sección Ilmo. Sr. D. Ricardo Sánchez Sánchez.

Fundamentos

PRIMERO.- De la prueba practicada resulta acreditado lo siguiente:

1) La Entidad Estatal de Seguros Agrarios, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, con fecha 15 de junio de 2005, remitió un oficio al tomador del seguro, en virtud de lo establecido en la letra d) del artículo 6 , y en el artículo 8 de la Orden PRE/5/2004 , concediendo un plazo de 15 días hábiles para que remitiese la documentación justificativa que acreditase el cumplimiento de los requisitos necesarios para percibir la subvención adicional según las características del asegurado, en concreto, los relativos a ser socio de Organización o Agrupación de Productores, que vienen definidos en el artículo 2 , y cuya justificación documental se detalla en el artículo 7 de la citada Orden, tal como consta en la póliza de seguro suscrita por JM Los Frutales S.A.

En dicho oficio se le detallaba que, para acreditarlo, era preciso un Certificado emitido por el órgano de la Administración de la Comunidad Autónoma correspondiente, en el que se hiciera constar la fecha de reconocimiento de dicha Organización o Agrupación de Productores, así como la condición de socio y la fecha en que se procedió a darse de alta, teniendo que ser anterior a la contratación de la póliza. Finalmente, se advertía de que, a la vista y resultas del anterior requerimiento, se redactaría en su caso la correspondiente Propuesta de Resolución, que se elevaría al Presidente de la Entidad Estatal.

2) Notificado el anterior requerimiento, el tomador del seguro remitió un Certificado de "Frigohortofrutícola Caudetana, Sociedad Cooperativa", comunicando que JM Los Frutales, S.A. es socio de la Cooperativa O.P.F.H. mencionada.

3) Con fecha 2 de noviembre de 2005 (fecha de aviso de recibo de 15 de noviembre de 2005) se le comunicó al asegurado que tras solicitar al tomador la justificación documental necesaria para acreditar que cumple la condición de socio de Organización o Agrupación de Productores se había considerado insuficiente el certificado enviado, ya que la Orden PRE/5/2004, exige un certificado emitido por el Órgano de la Administración de la Comunidad Autónoma correspondiente en el que se haga constar la fecha de reconocimiento de dicha Organización u Agrupación de Productores, así como, la condición de socio y la fecha en la que se procedió a darse de alta, teniendo que ser anterior a la contratación de la póliza, por lo que se le reiteró la documentación justificativa.

Al mismo tiempo se le comunicó que se iba a proceder a redactar la propuesta de Resolución por la que se declare la subvención adicional por importe de 36.983,19 ?, como indebidamente percibida, concediéndole un plazo de 15 días hábiles en trámite de audiencia, para que presentase las alegaciones y documentos que estimara pertinentes.

4) Con fecha 2 de diciembre, a través de fax, se remitió a la Administración copia de un escrito dirigido al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en el que se solicitaba que se les manifestase que se había producido silencio positivo con respecto a su solicitud de adaptación de la O.P.F.H. a los nuevos requisitos que se establecieron a través del Reglamento (CEE) 2200/96 .

5) Finalmente, considerándose que la documentación presentada era insuficiente para justificar la percepción de la subvención, con fecha 4 de abril de 2006 se le remitió a la interesada la Resolución de 29 de marzo de 2006, de la Presidencia de la Entidad Estatal de Seguros Agrarios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, comunicándole que se le declaraba la percepción de la subvención indebida al no haber presentado un certificado emitido por el Órgano de la Administración de la Comunidad Autónoma correspondiente en el que se haga constar la fecha de reconocimiento de dicha Organización u Agrupación de Productores, así como, la condición de socio y la fecha en la que se procedió a darse de alta, teniendo que ser anterior a la contratación de la póliza.

6) El 27 de abril de 2.006, se notificó a la demandante la resolución, de 29 de marzo de 2.006.

8) Interpuesto recurso de reposición contra la resolución de la EESSAS del MAPA fue desestimado por resolución de 26 de junio de 2.006.

9) Como la resolución anterior de ENESA se presentó el recurso contencioso administrativo aquí tramitado.

SEGUNDO.- Es conveniente recordar el criterio unánime y reiterado de la jurisprudencia sobre la materia que nos ocupa y, a vía de ejemplo, citamos aquí la siguiente:

1) Sec. 4ª, S 26-6-2007, rec.10411/2004 . Pte: Martínez-Vares García, Santiago: "Esta Sala y Sección se ha pronunciado reiteradamente sobre la naturaleza jurídica de las subvenciones como la que es objeto de la presente litis. Por todas, la sentencia núm. 494/2002, de 21 de marzo, dictada en el recurso núm. 3634/1997 , tiene manifestado: "La Sala sin descartar completamente la naturaleza contractual, se ha pronunciado en el recurso CH-1473/97 que terminó con sentencia 22.06.2000 en el sentido que la subvención como actividad de fomento tiene análoga naturaleza a la "donación modal " en el derecho privado con la diferencia de la finalidad que en modo alguno debe considerarse la liberalidad, la Administración entrega unas cantidades de dinero (en nuestro caso) a cambio de una actividad, con unos objetivos y con unos plazos, de tal forma que el incumplimiento de alguna de las condiciones faculta a la Administración a solicitar el reintegro de la subvención. Se decía que no puede rechazarse la tesis contractualista porque las consecuencias son las mismas según el Código Civil que en su art. 622 remite a las reglas de los contratos, pues bien, el art. 1124 del Código Civil tiene previsto para el caso de incumplimiento, de las obligaciones la resolución de la obligación "...con resarcimiento de daños y abono de intereses en ambos casos...", en nuestro caso, la Administración opta por la revocación con el percibo de intereses. La idea subyacente que se acaba de esgrimir es la que recoge la normativa administrativa que regula las subvenciones, baste la lectura del art. 2 del Reglamento CEE 2159/1989 de la Comisión Europea (directamente aplicable según el art. 189 del Tratado Constitutivo de la CEE hoy art. 249 tras el Tratado de Amberes "...El Reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada estado miembro..", reproduciendo el art. 2 el art. 14 de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 18 de julio de 1989 por la que se Establece la Normativa para la solicitud, control y pago de las Ayudas para la mejora de la calidad y de la Comercialización de los Frutos de Cáscara y las Algarrobas, que establece "...La consignación o aportación de datos o documentos falseados o inexactos para la obtención de las ayudas reguladas en esta Orden o el incumplimiento de los compromisos contraído por el beneficiario, implicará la obligación de devolver las cantidades recibidas por tal motivo, incrementadas en el interés legal del dinero, calculado desde el momento de su percepción. Todo ello, sin perjuicio de las acciones que procedan en aplicación de la normativa vigente...". Preceptos que se completan con la normativa general prevista en el art. 81 y siguientes de la Ley General Presupuestaria y art. 8 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para la Concesión de Subvenciones Públicas, debemos tener presente que, aunque la subvención se concede con anterioridad a la modificación de la Ley General Presupuestaria y Real Decreto 2225/1993, estos preceptos sólo se aplican en su aspecto procedimental para un expediente de revocación de subvenciones nacido con posterioridad de la existencia de la norma, es decir, para nada afecta al aspecto material de la subvención que se rige por su propia normativa que hemos citado, por lo que, no se ha producido la vulneración del art. 9.3 de la Constitución en el sentido de aplicarle una norma desfavorable o restrictiva de los derechos individuales con carácter retroactivo, máxime cuando el procedimiento de 1993 tiene previsto los principios de audiencia y defensa de todo procedimiento administrativo vigente en nuestra legislación".

2) Sec. 3ª, A 18-7-2006, rec.165/2006. Pte: Bandrés Sánchez-Cruzat, José Manuel: "Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 «ad exemplum»). Nuestra jurisprudencia, como se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 , ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste. Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (LGP , en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991 , y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea (Unión Europea). Es precisamente el artículo 81.9 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley : el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención .» Conforme a este criterio jurisprudencial, debe referirse que la finalidad legítima del recurso concierne a la preservación del derecho a la tutela judicial efectiva tanto de la Entidad Mercantil actora, que, para la salvaguarda de los intereses privados afectados pretende demorar la obligación de reintegro del importe de la subvención otorgada, como de la Administración demandada, que interesa la tutela de intereses públicos, que se concretan en que se proceda al ingreso en el Tesoro Público de dicho importe, por no haberse cumplido los objetivos económicos y sociales determinantes de la concesión de la subvención de inventivos regionales. No puede considerarse argumento a favor de la suspensión del Acuerdo impugnado el de las dificultades que para la continuidad de la empresa se derivarían de la inmediata obligación de reintegro de la subvención otorgada, al no justificarse de forma suficiente la producción de perjuicios irreparables. La Sala no puede dar por probada la causación de un perjuicio patrimonial de naturaleza irreparable en razón de los documentos contables y fiscales aportados en este incidente, que, ante él, hubiera de ceder el interés público consistente en la disponibilidad inmediata de la deuda por parte del Tesoro Público. Y, en todo caso, como aduce el Abogado del Estado, de los antecedentes resulta que la situación económica y financiera de la empresa sería imputable a la responsabilidad de sus gestores, de modo que no puede paliarse sacrificando los intereses públicos afectados. Queda por último reseñar que la suspensión del Acuerdo impugnado perturba los intereses públicos al privar a la Administración de poder recuperar recursos destinados a subvencionar incentivos regionales, que -al parecer, dicho esto con el carácter provisional propio de las resoluciones adoptadas en la pieza de medidas cautelares y a reserva de lo que en el proceso principal pueda quedar probado- han sido destinados a fines distintos a los objetivos referidos en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre " .

3) Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, de 16-06-1998 , que dice: "Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración. Las potestades administrativas surgen directamente del ordenamiento jurídico que, por parte de la Administración en situación de supremacía jurídica; y, por otro lado, el ordenamiento jurídico que protege especialmente al interés público -sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados-, permite llamar a las personas físicas o jurídicas (a través de la actividad administrativa de fomento) para procurar el progreso y el bienestar social, con la siguiente particularidad: que del ejercicio de la potestad administrativa de fomento, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona fomentada: de ahí que ésta (la persona fomentada) quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, por la siguiente razón: porque el incumplimiento, sólo produce "beneficio" al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social". Y añade "la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como pone de relieve la doctrina científica, se realizar mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y la persona fomentada, de ahí que ésta (la persona fomentada) quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, por la siguiente razón: porque el incumplimiento, sólo produce "beneficio" al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social". Y añade "la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como pone de relieve la doctrina científica, se realizar mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto fomentado. Y así, en el caso que resolvemos, la entidad mercantil"... "quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención"... "por lo tanto, estamos ante una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tiene inexcusables obligaciones".

4) Del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1.997 , al decir: "La naturaleza jurídica del acto de concesión de los beneficios de que se trata, cuyo efectivo disfrute queda supeditado al cumplimiento de cargas libremente ofrecidas y aceptadas por el propio beneficiario"... "el incumplimiento por el subvencionado de cualquiera de las condiciones generales o especiales a las que se supeditó la concesión de los beneficios, en cuanto implican una carga modal, faculta a la Administración para resolver el acuerdo, con la consecuencia del reintegro al Tesoro Público de cantidades percibidas (SS, entre otras, 12 febrero 1991, 30 junio y 3 noviembre 1992, 17 y 30 octubre y 10 y 13 diciembre 1996, y 28 febrero 1997 )."

De las sentencias mencionadas se desprende que, con la subvención, al acordarse que debía ser entregada una cantidad a la entidad actora, ello quedaba sujeto al cumplimiento de las condiciones que en la Orden, en que se concedía, se establecían. Por ello, la Administración, como consecuencia de ese contrato podía, si el administrado no cumplía con tales condiciones, no entregar la cantidad concedida o reclamarla si ya se había entregado.

TERCERO.- Establece la Orden PRE/5/2004, de 12 de enero, por la que se regula la concesión de subvenciones de la Administración General del Estado a la suscripción de los seguros incluidos en el Plan de Seguros Agrarios Combinados que ha de aportar, en caso de alegarse ser socio de organización o agrupación de productores,

"Certificado emitido por el órgano correspondiente de la administración en el que se haga constar su condición de socio, los productos para los que está asociado y la denominación de la organización o agrupación de productores a la que pertenece".

La resolución impugnada (y la originaria anterior), se basan en la falta de acreditación, por parte de la entidad mercantil recurrente, de su condición de "Socio de Organización o Agrupación de Productores." Pues bien, la parte recurrente no ha acreditado que tenía la condición de "Socio de Organización o Agrupación de Productores", en fecha anterior a la contratación de la póliza y tampoco ha acreditado la fecha de reconocimiento de la Organización o Agrupación de Productores de la que debía haber sido socio para evitar que se declarara indebida la percepción recibida, a pesar de tener la carga de la prueba, según el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil .

Frente a los anteriores hechos, la sociedad actora se limita a alegar que es socia de la Sociedad Cooperativa Frigohortofrutícola Caudetana, que, según dice, ha sido reconocida como O.P.F.H por Orden del Ministerio de Agricultura, de 1 de abril de 1993, y que habiendo solicitado al propio Ministerio la adaptación de la Cooperativa al art. 11 del reglamento (CEE) 2.200/96 , para su nuevo reconocimiento, considera que han sido reconocidos por silencio administrativo, ya que después de aportar toda la documentación que les fue requerida, nunca han recibido ninguna contestación al respecto.

Sin embargo, obra en el expediente (folios 48 y 49) una Resolución de 24 de enero de 2006, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se les deniega que se haya producido silencio administrativo positivo y asimismo, se les deniega el reconocimiento como Organización de Productores de Frutas y Hortalizas, debido a que la Sociedad Cooperativa Frigohortofruticola Caudetana no había justificado el cumplimiento de determinadas normas que exige el Reglamento (CEE) 200/96 para su reconocimiento.

En definitiva, que a la vista de lo anterior, la resolución impugnada ha de considerarse plenamente ajustada a derecho, desde el momento en que la sociedad interesada no ha acreditado su condición de "Socio de Organización o Agrupación de Productores", mediante el oportuno Certificado emitido por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y/o del órgano de la Administración de la Comunidad Autónoma correspondiente, en el que se hiciera constar la condición de Socio y la fecha en que se dio de alta en la Organización de Productores, teniendo que ser de fecha anterior a la contratación de la póliza, así como la fecha de reconocimiento de dicha Organización o Agrupación de Productores.

Por todo lo cual, y en aplicación de lo dispuesto en el Capítulo I del Título II del Registro de Subvenciones de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y sin perjuicio de lo previsto en la misma sobre infracciones administrativas en materia de subvenciones, parece evidente la obligación de la recurrente de proceder a reintegrar dichas subvenciones, junto al correspondiente interés de demora, por la cuantía total reclamada de 409.693,79 euros, lo que obliga a desestimar la demanda.

CUARTO.- No apreciándose temeridad ni mala fe en las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa, no se hace condena al pago de costas.

Fallo

Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS la demanda del recurso contencioso administrativo núm. 1065/2006, interpuesto por DON Victorino , Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de J.M. LOS FRUTALES S.A., contra la resolución de 26 de junio de 2006, del Presidente de la Entidad Estatal de Seguros Agrarios, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que desestimó el recurso de reposición presentado contra la resolución anterior de 29 de marzo de 2006, dictada en el expediente A0401240. Sin costas

Esta resolución, debido a la cuantía del proceso, es firme.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente hallándose en audiencia pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.

ue yo, el Secretario, doy fe.