Sentencia Administrativo Nº 10811/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 371/2006 de 26 de Septiembre de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.7

MADRID

SENTENCIA: 10811/2009

RECURSO Nº 371/06

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

PROGRAMA DE ACTUACION POR OBJETIVOS EN APOYO A LA SECCION SEPTIMA

SENTENCIA NÚM.

ILTMO. SR. PRESIDENTE:

D. GERARDO MARTINEZ TRISTAN

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Francisco Javier Sancho Cuesta

Dª. María Luaces Diaz de Noriega

En Madrid, a veintiséis de septiembre del dos mil nueve.

Visto el recurso contencioso-administrativo núm.371/06 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, siendo ponente Doña María Luaces Diaz de Noriega, recurso formulado por Doña Fidela contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación presentada el día 24 de enero de 2006 ante la Agencia estatal de la Administración tributaria por la que solicitaba el derecho a percibir las diferencias retributivas entre las cantidades abonadas en concepto de complemento de destino, complemento específico y de productividad correspondientes al puesto de trabajo de Jefe de servicio 2, nivel 26, por el periodo transcurrido entre el 22 de julio de 1997 y el 30 de septiembre de 2005.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso contencioso administrativo se interpone por Fidela contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación presentada el día 24 de enero de 2006 ante la Agencia estatal de la Administración tributaria por la que solicitaba el derecho a percibir las diferencias retributivas entre las cantidades abonadas en concepto de complemento de destino, complemento específico y de productividad correspondientes al puesto de trabajo de Jefe de servicio 2, nivel 26, por el periodo transcurrido entre el 22 de julio de 1997 y el 30 de septiembre de 2005.

SEGUNDO.- La referida parte actora presentó escrito de demanda en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho terminó solicitando se dicte sentencia que anule la resolución recurrida y se reconozca a la recurrente el derecho a percibir durante el periodo de tiempo comprendido entre el 24 de enero de 2002 y el 30 de septiembre de 2005 el complemento de destino y el especifico asignados al puesto de Jefe de servicio 2 nivel 26; así como reconocer el derecho a percibir por el periodo de tiempo transcurrido entre el 24 de enero de 2002 y el 30 de septiembre de 2005, la cantidad media que en concepto de productividad se ha abonado al Jefe de servicio 2, nivel 26 adscrito a la misma unidad, y abonar en concepto de complemento de destino y complemento específico la diferencia económica existente entre el complemento de destino y el específico correspondiente al puesto de trabajo de jefe de servicio 2, nivel 26 adscrito a la misma unidad que el recurrente, y el efectivamente abonado a la actora por el periodo de tiempo transcurrido entre el 24 de enero de 2002 y el 30 de septiembre de 2005, más los intereses legales devengados, y abonar a la actora en concepto de productividad la diferencia económica entre la cantidad media asignada por este concepto al puesto de trabajo de jefe de servicio 2, nivel 26 adscrito a la misma unidad que la recurrente y el efectivamente abonado a la actora, por el periodo antes descrito más los intereses.

TERCERO.- El Abogado del Estado en nombre y representación de la parte demandada, presentó escrito de contestación a la demanda, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminó solicitando se dicte sentencia que desestime las pretensiones del recurrente.

CUARTO.- Propuesta y practicada la prueba y tras conclusiones, quedaron los autos pendientes de votación y fallo que tuvo lugar el día 23 de junio de 2009.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación presentada el día 24 de enero de 2006 ante la Agencia estatal de la Administración tributaria por la que solicitaba el derecho a percibir las diferencias retributivas entre las cantidades abonadas en concepto de complemento de destino, complemento específico y de productividad correspondientes al puesto de trabajo de Jefe de servicio 2, nivel 26, por el periodo transcurrido entre el 22 de julio de 1997 y el 30 de septiembre de 2005.

Alega la actora que su puesto es de Subjefe sección técnica de recaudación 2º con nivel 18 pero desde el 22 de julio de 1997 vienen desarrollando las funciones correspondientes a un Jefe de servicio 2, nivel 26 y fueron realizadas hasta el 30 de septiembre de 2005, razón por la que tiene derecho a percibir las cantidades no prescritas del complemento de destino, específico, y de productividad, asignadas al puesto de trabajo desarrollado desde el 22 de julio de 1997 y el 30 de septiembre de 2005 descartando las prescritas por lo que lo que tiene que abonar la administración es el periodo de 24 de enero de 2002 hasta el 30 de septiembre de 2005

SEGUNDO.-El objeto del presente recurso la resolución del Director General de la AEAT por la que se desestima la solicitud de la recurrente, funcionaria del Cuerpo Técnico de Hacienda, de la que le sea reconocido el derecho a percibir las diferencias retributivas-complemento de destino, específico y de productividad entre su puesto de trabajo y el de Jefe de servicio, nivel 26, durante el periodo comprendido entre el 24 de enero de 2002 y el 30 de septiembre de 2005.

TERCERO.- Dado que la incidencia principal del recurso se produce en materia retributiva cabe aclarar que según el artículo 23 , de carácter básico (artículo 1-3 ), de la Ley 30/1984 , los conceptos retributivos se distribuyen en retribuciones básicas y complementarias, aquellas constituidas por el sueldo, trienios y pagas extraordinarias, las otras por los complementos de destino, específico y de productividad, además de las gratificaciones por servicios extraordinarios. Debe significarse que las retribuciones básicas son exactamente iguales en todas las Administraciones públicas para cada uno de los grupos de titulación de los funcionarios (artículo 24.1 ) y vienen a retribuir la pertenencia a la función pública, diferenciándose en virtud del grupo de titulación al que pertenezca el cuerpo y la mera antigüedad, mientras que las retribuciones complementarias están ligadas al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe (o al del grado personal del funcionario si es superior), a las características de dicho puesto y a la productividad del funcionario.

Conviene hacer referencia a que el complemento de destino es de igual cuantía para cada nivel, pero no tiene por qué serlo para todos los puestos a desempeñar por funcionarios de un mismo cuerpo o escala o titulación (SSTS de 17-3-1986, 28-1 y 29-11-1988 , entre otras). Es un concepto retributivo objetivo y singular que no cabe conectarlo directamente con la titulación, ni atribuirlo indiscriminadamente a toda una categoría de puestos. Depende de la valoración que se haga de cada puesto, valoración que debe determinarse en las relaciones de puestos de trabajo.

Indican las SSTS de 17-3-1986 , dictada en recurso en interés de Ley, y 5-10-1987 , que: "El complemento de destino es, pues, un concepto retributivo objetivo y singular relacionado con el puesto de trabajo desempeñado y por ello ni cabe conectarlo con la titulación y capacitación técnica exigida para el ingreso en Cuerpos determinados, ni todos los puestos desempeñados por funcionarios de aquellos, cualesquiera sea su nivel técnico o funcionarial, han de llevar forzosamente implícita esa remuneración que sólo se reconoce a aquellos encomendados al respectivo colectivo en los que concurra alguna de las dos circunstancias alternativas inexcusablemente exigidas. La titulación y capacidad técnica tienen su reflejo económico en las retribuciones básicas, en tanto que, mediante el complemento de destino se prima o la especial preparación añadida a la genérica para el ingreso en la función pública o la especial responsabilidad que lleva aneja la adscripción a un servicio determinado".

El complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad... (artículo 23.3.b de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ). De todo ello puede deducirse que el complemento específico es una retribución discrecional y referenciada al puesto de trabajo realmente desempeñado, cuyas características determinan la decisión de la Administración para su atribución, cuantificándose en función de aquéllas y de los conceptos que éste implica en su contenido normado.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de 18 de noviembre de 2003 reitera las sentencias de dicha Sala relativa a los complementos específicos y recoge la Sentencia de 26 de Febrero del 2002 , también alusiva al complemento de destino, afirmando: "no cabe olvidar que sentencias de esta Sala, como las que cita el Abogado del Estado con relación a recursos de apelación en interés de la Ley con respecto a complementos específicos, y como, por ejemplo, la de esta Sala de 26 de febrero de 2002 , también alusiva al complemento de destino (recurso de casación en interés de la Ley 4883/99 ), han venido a declarar como doctrina legal respecto a las retribuciones complementarias a que se refiere el artículo 23, 3 , a) y b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , cuya inclusión en las relaciones de puestos de trabajo se establece en el artículo 15.1 de la misma Ley que "la inclusión en las relaciones de puestos de trabajo de varios de éstos con la misma denominación, pero con diferente nivel y complemento de destino específico, no implica necesariamente que no puedan existir diferencias entre ellos en lo que hace a algunos aspectos de su contenido funcional y a las condiciones particulares que legalmente permiten el reconocimiento del complemento en cuestión".A la hora de concretar esas retribuciones, el Tribunal Supremo (Sentencias de 20 de Mayo y 27 de Septiembre de 1.994 , que expresan doctrina reiterada) ha venido reconociendo la potestad de la Administración para fijar el nivel determinante del complemento de destino previsto en el artículo 23.3.a) de la citada Ley 30/1.984 , así como para apreciar la existencia de las circunstancias legales enumeradas en el artículo 23.3 .b) del mismo texto legal que justifican la asignación de complemento específico a algunos puestos de trabajo. Esta atribución, esencialmente discrecional y derivada de las potestades de autoorganización que la Administración ostenta, no significa un apoderamiento totalmente libre e independiente, sino que está ligada a los conceptos legales que justifican las distinciones que pueda introducir, con independencia del Cuerpo de pertenencia del funcionario, ya que los dos complementos mencionados "están vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo al que se les asigna".

Siguiendo la misma línea argumental, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de Diciembre de 1.994 , tras proclamar que los datos a tener en cuenta para la fijación de un complemento retributivo específico integran conceptos jurídicos indeterminados que, aun teniendo naturaleza reglada, permiten un amplio margen de apreciación a la Administración, distingue dos momentos en relación a tal concepto retributivo: a) actuaciones que preceden y tienden a la determinación del complemento específico, en las que la Administración ha de atender exclusivamente al contenido del puesto según los parámetros objetivos que han servido para definirlo, para aplicarle los criterios de valoración que haya adoptado a efectos retributivos; y b) actuaciones de comprobación, fijado ya el complemento, que puede realizar la propia Administración, o de control, a desarrollar por los Tribunales de Justicia, para determinar si la asignación del complemento ha sido o no legalmente procedente, tarea en la que resulta plenamente admisible comparar el contenido de varios puestos para comprobar si el complemento específico asignado a los mismos es o no coherente con aquel contenido previamente fijado.

Así pues, el criterio aplicable en orden al control jurisdiccional respecto de la potestad administrativa de asignación de retribuciones complementarias desde el punto de vista de la igualdad en la aplicación de la Ley "es el de la plena identidad de las circunstancias concurrentes en los puestos de trabajo comparados" (STS de 15 de Noviembre de 1.994 ).

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución, exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparadas, la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento. Según la doctrina del Tribunal Constitucional, reflejada en sus Sentencias 68/1.989 de 19 de Abril y 161/1.991 de 18 de Julio , sólo si existe una justificación objetiva y razonable pueden tratarse desigualmente situaciones aparentemente iguales, de modo que, una vez acreditada la identidad de funciones y cometidos realizados por unos y otros funcionarios, la diferenciación de complementos retributivos es discriminatoria por establecer un trato retributivo distinto y sin justificación objetiva alguna.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de Diciembre de 1.994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional en la asignación de los complementos retributivos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones. La Jurisprudencia se ha pronunciado profusamente sobre esta materia (así, STS de 14.12.90, 19.11.94, 11.4.97, 19.5.98, 12.6.98 , entre otras muchas) condicionando el problema de equiparación retributiva a una cuestión de prueba en función de que se acredite la igualdad o desigualdad de las funciones desempeñadas, de modo que cuando se produce la identidad funcional la equiparación retributiva debe tener lugar.

Como ha declarado el Tribunal Constitucional, en sus sentencias 68/1989, de 19 de abril, y 161/1991, de 18 de julio , sólo si existe una justificación objetiva y razonable pueden tratarse desigualmente situaciones aparentemente iguales, de modo que, una vez acreditada la identidad de funciones y cometidos realizados por unos y otros funcionarios, la diferenciación de complementos retributivos es discriminatoria por establecer un trato retributivo distinto y sin justificación objetiva alguna. Finalmente, como pronunciamientos exponentes de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo cabe reseñar: las Sentencias de 24 de Enero, 22 de Febrero y 7 de Abril de 2.006 que manifiestan que no es objetivo ni razonable diferenciar a través de complementos retributivos de destino y específicos unos puestos de trabajo que tienen exactamente el mismo cometido, sin que tal situación pueda reducirse a una mera irregularidad administrativa compatible con las exigencias del artículo 14 de la Constitución y con el derecho fundamental que reconoce el acceso y la permanencia a la función pública en condiciones de igualdad con los requisitos que señalen las leyes; la Sentencia de 8 de Marzo de 2.005 que remite el problema de la equiparación retributiva a una cuestión de prueba cuya solución viene condicionada por la igualdad o desigualdad de las funciones que se desempeñen en los distintos puestos de la Administración; y la Sentencia de 7 de Febrero de 2.005 que declara la infracción del principio de igualdad en la aplicación de un catálogo de puestos de trabajo que asigna niveles retributivos diferentes a funcionarios sin correspondencia con el desempeño de cometidos distintos

CUARTO.- En el caso debatido, el recurrente que es quién corre con la carga de la prueba, quien no ha practicado prueba plena y suficiente acreditativa de que ha desarrollado exactas e iguales funciones que el Jefe de servicio, nivel 26 con el que pretende la equiparación.

En este sentido consta en el expediente un informe del área técnica de recursos humanos en el que se dice que: "a la funcionaria le correspondía la preparación de los expedientes, a través de actuaciones de investigación pertinentes, en los que se pusieran de manifiesto hechos, negocios o contratos que revelaran actuaciones en perjuicio de los derecho de la hacienda pública y de los que pudieran plantearse acciones en vía judicial, siempre bajo la dirección, coordinación y supervisión de su Jefe de la Unidad Regional.

No obstante la cuestión fundamental alegada por la funcionaria es la realización de las mismas funciones que el Jefe de servicio 2, con nivel 26 adscrito a la misma unidad "sin distinción alguna en el reparto de trabajo por parte de su superior, el Jefe de la Unidad regional de actuaciones especiales". Al respecto hay que decir que la Unidad de actuaciones especiales hasta septiembre de 2002 era receptora de expedientes que las diferentes unidades consideraban que pudiera darse alguna circunstancia en perjuicio de la hacienda pública; a partir de la mencionada fecha, la Jefatura de la dependencia tomo la decisión de realizar una política activa basada en detectar este tipo de expedientes, fundamentalmente, en administraciones de la AEAT. De este modo, la primera visita con estos fines se realiza en septiembre de 2002 en la administración de Chamartín. Todas estas visitas y correspondientes actuaciones se realizaban personalmente por el Jefe de la unidad regional y el jefe de servicio. Las visitas a las diferentes administraciones tenía como base una selección previa de expedientes realizada por el Jefe de servicio mediante un estudio de la información existente en las bases de datos, una vez realizada la selección se efectuaba un examen de los expedientes en la propia administración por parte del Jefe de la Unidad regional, el Jefe del servicio y el administrador. También, el jefe del servicio ha llevado personalmente el control y seguimiento de los expedientes de la unidad, suministrando periódicamente aquellos datos que eran de interés para la dependencia de recaudación. En consecuencia no se puede afirmar que la interesada ha realizado las mismas funciones que el jefe de servicio adscrito a la unidad".

La demandante no acompaña ni presenta en fase de prueba ningún certificado que acredite la identidad de funciones, y el recurrente no solo no ha presentado sino que ni siquiera ha propuesto prueba tendente a acreditar que desarrolla funciones idénticas o similares a las del Jefe de servicio nivel 26, ya que toda su prueba se refería a acreditar las funciones desempeñadas por el Jefe de servicio 2, algo que la administración no ha podido contestar por las razones expuestas en el certificado, y también iba dirigida a probar por medio de un testigo ( un funcionario de la AEAT) que realizó visitas ( Esta prueba no le fue admitida), y ello porque la prueba relevante es aquella que va dirigida a obtener un certificado de sus superiores y/o compañeros que acrediten que ha realizado las mismas funciones y con el mismo nivel de responsabilidad que el Jefe de servicio 2,lo realmente relevante sería acreditar la identidad sustancial de las funciones desarrolladas y que se corresponden a las de Jefe de servicio nivel 26, sin que conste prueba precisa al respecto.

No procede acceder a lo solicitado respecto al complemento de productividad ni a la productividad por mejor desempeño, que es definido como el destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que le funcionario desempeñe su trabajo. De lo expuesto se deduce que tiene carácter subjetivo y está en función del rendimiento personal del titular del puesto de trabajo, así como de su actividad extraordinaria y de su interés que constituyen contingentes valorables una vez efectuada la labor, existiendo en estas retribuciones una cierta discrecionalidad en la asignación y cuantía de la misma.

Por todas las razones expuestas procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo

QUINTO.- No procede hacer expresa imposición de las costas causadas en los términos de artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Fidela contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación presentada el día 24 de enero de 2006 ante la Agencia estatal de la Administración tributaria por la que solicitaba el derecho a percibir las diferencias retributivas entre las cantidades abonadas en concepto de complemento de destino, complemento específico y de productividad correspondientes al puesto de trabajo de Jefe de servicio 2, nivel 26, por el periodo transcurrido entre el 22 de julio de 1997 y el 30 de septiembre de 2005, confirmando la resolución recurrida, SIN COSTAS.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma no cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2º.a) de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.