Sentencia Administrativo Nº 1087/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1191/2011 de 01 de Abril de 2014

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO - 1191/2011

N.I.G.: 46250-33-3-2011-0004093

SENTENCIA NÚM. 1087/14

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Ilmos. Sres.:

Presidente:

D. LUIS MANGLANO SADA

Magistrados:

D. RAFAEL PÉREZ NIETO

D. GONZALO BARRA PLÁ

En la Ciudad de Valencia, a uno de abril de dos mil catorce.

Vistos por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo nº 1191/2011a instancia de la GENERALIDAD VALENCIANA,representada y asistida por la ABOGADA DE LA GENERALIDAD; siendo demandado el TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO REGIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA,representado y asistido por el ABOGADO DEL ESTADO; y AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA),representada por el Procurador Juan Miguel Alapont Beteta y asistida por el Letrado Ignacio Entrena Ruiz.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la ABOGADA DE LA GENERALIDAD se formuló demanda en la que, tras exponer los hechos y fundamentos legales que estimó oportunos en apoyo de su pretensión, terminó suplicando que se dictara Sentencia por la que declare la nulidad del Acuerdo del TEAR de Valencia de fecha 22.12.2010 por el que se estima la reclamación interpuesta por AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA contra la liquidación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados nº 46/2008/LZT/10280/2.

SEGUNDO.-Dado traslado de la demanda a la parte demandada, por el ABOGADO DEL ESTADO se contestó solicitando el dictado de Sentencia por la que declare la conformidad a Derecho de la resolución impugnada de adverso, absolviendo a la Administración del presente recurso.

A su vez, por la representación de AENA se contestó solicitando el dictado de Sentencia por la que se acuerde la conformidad a Derecho de la Resolución impugnada de contrario, absolviendo a la Entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, AENA, a la que represento.

TERCERO.-Por Decreto de 4 de abril de 2012 quedó fijada la cuantía del presente procedimiento en 9.171,58 €.

CUARTO.-No habiéndose recibido el proceso a prueba y una vez cumplimentado el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

QUINTO.-Se señaló la votación para el día 1 de abril de 2014, teniendo así lugar.

SEXTO.-En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Magistrado D. GONZALO BARRA PLÁ.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana de fecha 22 de diciembre de 2010 por la que se estima la Reclamación 46/05949/2008 interpuesta por AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA) contra la Liquidación nº 46/2008/LZT/10278/2 por importe de 9.171,58 €, girada a efectos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, anulando la liquidación impugnada.

SEGUNDO.-Como queda expuesto, solicita la parte recurrente el dictado de Sentencia por la que declare la nulidad del Acuerdo del TEAR de Valencia de fecha 22.12.2010 por el que se estima la reclamación interpuesta por AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA contra la liquidación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados nº 46/2008/LZT/10280/2.

Alega en la demanda que en fecha 12/09/2006 se presentó a efectos de su declaración tributaria un documento de fecha 13/12/2005 inclusivo de un acta de pago de justiprecio por expropiación forzosa por la que AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA) adquirió un terreno para la ampliación del aeropuerto de Manises. La operación se autoliquidó exenta de pago por aplicación del art. 45.I.A).a) del Real Decreto Legislativo 1/1993 TRLITPAJD . Se giró liquidación por la Oficina Liquidadora de Paterna. Liquidación anulada por la resolución del TEAR de 22/12/2010 bajo la premisa de que AENA aunque está configurada formando parte del Sector Público Estatal Empresarial como una entidad pública empresarial, goza de la titularidad de las potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines, lo que determina que forme parte del Sector Público Administrativo.

Respecto a la pretendida aplicabilidad de la exención del art. 45.1.A).a) del TRLITPAJD alega que cuando el legislador configura el beneficio, en su primer párrafo se refiere a una Administración pública de carácter territorial o institucional y sus establecimientos de beneficencia, cultura, Seguridad Social, docentes o de fines científicos. En este sentido, la naturaleza y finalidad del ente público AENA permite encuadrarla en la denominada administración institucional, entes creados alrededor de las administraciones territoriales caracterizados por la especialidad de sus fines, lo que justifica su distinta personalidad jurídica y un régimen jurídico particular, en el cabe la sujeción al ordenamiento público y al privado según convenga al cumplimiento de sus fines.

AENA es una entidad creada en virtud del artículo 82 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del estado para 1990. El apartado Dos de dicho precepto establece las funciones de AENA, posteriormente desarrolladas en los artículos 11 y 12 del Real Decreto 905/1991, de 14 de junio , por el que se aprueba el Estatuto del Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea. El apartado segundo de su precepto de creación establecía un régimen jurídico en el que predominaba la sujeción de la entidad al derecho público, ajustándose en el desarrollo de sus funciones públicas a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo y demás leyes que le fueran de aplicación, con excepción de las relaciones patrimoniales y de contratación en los que se regiría por el ordenamiento jurídico-privado.

Sin embargo, en el momento de producirse la operación objeto del presente recurso, AENA tenía la condición de entidad pública empresarial de conformidad con el artículo 64 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social, que promovió su adaptación a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Dicha disposición alteró sustancialmente su régimen jurídico, determinando su sujeción a los principios establecidos para las entidades públicas empresariales por la Ley 6/1997 citada, cuyo artículo 53 establece: ' 1. Las entidades públicas empresariales son Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. 2. Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria'.

En desarrollo de las leyes anteriores, el artículo 3.2 del vigente Real Decreto 905/1991, de 14 de junio , por el que se aprueba el Estatuto del Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea establece que en el ejercicio de sus actividades se regirá por el ordenamiento jurídico civil, mercantil y laboral ajustándose, cuando actúe en el ejercicio de sus funciones públicas, a las disposiciones de derecho público que le sean de aplicación.

El artículo 12 del citado Estatuto establece que 'El ente público ejercerá las competencias en materia de policía, en relación con las funciones públicas que tiene encomendadas, así como las potestades sancionadoras inherentes a las mismas, con excepción de las reservadas al Ministro del departamento o al Consejo de Ministros por la Ley 48/1960 de 21 de julio de Navegación Aérea'.

De modo que dichas potestades, si bien son necesarias para el cumplimiento de las funciones de control y supervisión que tiene encomendadas, tienen un carácter colateral o secundario con relación a la actividad principal de la entidad pública, que es la ordenación, dirección, coordinación, explotación y conservación del dominio público aeroportuario, funciones para las cuales, como contempla su régimen, actúa básicamente conforme a relaciones jurídico-privadas.

Por lo que la resolución impugnada, que reconoce en la operación de referencia a AENA el disfrute de la exención contemplada en el artículo 45.I.A.a por la mera titularidad de determinadas potestades públicas que no caracterizan la naturaleza de la entidad, supone una interpretación sin cabida en la norma. Mas aun cuando la doctrina promueve una interpretación restrictiva de la aplicación del citado beneficio fiscal pues debe limitarse a aquellos entes que actúan básicamente en régimen de derecho público con las prerrogativas y potestades que este les confiere, considerándose dicho requisito atendiendo al conjunto de su actividad. Y dicho requisito no se cumple en este caso, a pesar de que la vía utilizada para la adquisición de los terrenos sea el de expropiación, facultad reservada en la actualidad al Ministerio de Fomento, siendo AENA beneficiaria de dicha expropiación.

Añade que tampoco figura en el ordenamiento disposición alguna que equipare el régimen fiscal de AENA al del Estado o restantes Administraciones Públicas, vía de acceso que sí que ha sido reconocida a favor de otras entidades (así, Entidades Gestoras de la Seguridad Social)

Mas aun, el art. 82.8 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 establece que: ' Todas las transmisiones, actos, operaciones y documentos necesarios para la constitución del ente público estarán exentos del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados'.Este precepto sí que regula una exención subjetiva a favor de AENA (limitada en el tiempo y a determinados hechos imponibles sujetos al impuesto). Norma que no tendría sentido si en el momento de su creación se hubiera considerado que AENA cumplía los requisitos para beneficiarse de la exención subjetiva del art. 45.I.A.a.

Se opone a lo pretendido el Abogado del Estado indicando que AENA es una Entidad Pública Empresarial al amparo de lo establecido en el artículo 64 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre : ' El ente Público Aeropuertos Españoles y Seguridad Aérea adoptará la configuración de Entidad Pública Empresarial de las previstas en la letra b) apartado 1) del artículo 43 de la Ley 6/1997 '.La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) distingue entre Administración Territorial y Administración Institucional, donde se enmarcan los Organismos Autónomos y las Entidades Públicas Empresariales. La exención contenida en el artículo 45.I.A).a ) forma parte de las exenciones subjetivas concedidas por el ordenamiento a estos organismos y entidades por su propia naturaleza. La interpretación que realiza la actora resulta contraria al espíritu del precepto pues no es establece expresamente en el mismo que para su aplicación sea necesario que la Administración Institucional actúe en el ejercicio de sus potestades públicas. Pero es que aun en el caso de que así fuera, AENA es la beneficiaria de un procedimiento de expropiación forzosa donde es el Ministerio la Administración expropiante, pero como hemos apuntado, AENA es la que realiza el pago del justiprecio, adquiere los terrenos y se encarga de la ejecución de ampliación del aeropuerto de Manises, siendo ello solamente posible cuando la entidad pública empresarial actúa en el ejercicio de las potestades públicas que la LOFAGE le otorga para el cumplimiento de sus fines, artículos 42 y 43 .

En términos análogos se pronuncia AENA en el escrito de contestación presentado en las actuaciones.

TERCERO.-Así expuesta la controversia entre las partes, ésta se circunscribe a la aplicabilidad o no a AENA de la exención contenida en el artículo 45.1.A).a) del Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados , que dispone:

' Los beneficios fiscales aplicables en cada caso a las tres modalidades de gravamen a que se refiere el artículo 1 de la presente Ley serán los siguientes:

I.

A) Estarán exentos del impuesto:

a) El Estado y las Administraciones públicas territoriales e institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, Seguridad Social, docentes o de fines científicos.

Esta exención será igualmente aplicable a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones públicas citadas'.

La entidad AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA) fue creada por el artículo 82 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 :

Artículo 82Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea

Uno.

1. Se crea, adscrito al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones y con la denominación de «Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea», un Ente de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada que se regirá por lo dispuesto en la presente Ley y las disposiciones que la desarrollen, entendiéndose comprendido en el número 5 del artículo 6 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria .

2. Dicho Ente se regirá por el ordenamiento jurídico privado en todo lo relativo a sus relaciones patrimoniales y contratación, ajustándose en el desarrollo de sus funciones públicas a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo y demás leyes que le sean de aplicación.

Los actos que dicte el Ente Público en el ámbito de sus funciones públicas agotarán la vía administrativa, excepto en materia tributaria en que serán recurribles en vía económico-administrativa, sin perjuicio en ambos casos del posterior acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

3. Corresponde al Gobierno, en ejercicio de la competencia exclusiva que le otorga el artículo 149.1.20 de la Constitución en materia de aeropuertos de interés general y de navegación aérea, fijar las directrices de actuación del Ente a través del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones.

Este Departamento aprobará el plan anual de objetivos, efectuará el seguimiento de su actividad y ejercerá, sin perjuicio de otras competencias, el control de eficacia de acuerdo con la normativa vigente.

Dos. Sin perjuicio de las atribuciones que a los Ministerios de Defensa y del Interior les confiere el Real Decreto-ley 12/1978, de 27 de abril, se encomiendan al Ente las siguientes funciones:

a) Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de los aeropuertos públicos de carácter civil, aeródromos, helipuertos y demás superficies aptas para el transporte aéreo cuya gestión se le encomiende y de los servicios afectos a los mismos; la coordinación, explotación, conservación y administración de las zonas civiles de las bases aéreas abiertas al tráfico civil.

b) Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en las infraestructuras e instalaciones a que se refiere el epígrafe anterior.

c) Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de las instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y de control de la circulación aérea.

d) Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en infraestructuras, instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y control de la circulación aérea.

e) Propuesta de planificación de nuevas infraestructuras aeronáuticas, así como de modificaciones de la estructura del espacio aéreo.

f) Desarrollo de los servicios de orden y seguridad en las instalaciones que gestione, así como la participación en las enseñanzas específicas relacionadas con el transporte aéreo y sujetas al otorgamiento de licencia oficial, todo ello sin detrimento de las atribuciones asignadas a la Dirección General de Aviación Civil.

Tres.

1. La constitución efectiva del Ente Público «Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea» tendrá lugar en el momento de la entrada en vigor del Estatuto del mismo, que será aprobado por Real Decreto, y que determinará entre otras previsiones, los órganos de dirección del Ente, su composición, y sus atribuciones.

2. El Gobierno fijará, por Real Decreto, la fecha de extinción del Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales» y lo concerniente a la transferencia de sus funciones y subrogación en sus derechos y obligaciones del Ente que se crea.

3. Asimismo, el Gobierno dictará las disposiciones necesarias para la distribución de las funciones de navegación aérea entre el Ente público y el Departamento de adscripción, con la consecuente reestructuración funcional y orgánica de las unidades correspondientes de dicho Departamento.

Cuatro.

1. El personal del Ente se regirá por las normas de Derecho laboral o privado que le sean de aplicación.

2. El personal laboral que preste sus servicios en el Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales» y en las unidades de las Direcciones Generales de Aviación Civil y de Infraestructura del Transporte que resulten afectadas por la transferencia de funciones se integrará en el nuevo Ente.

3. Los funcionarios destinados en el Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales» y en las unidades de las Direcciones Generales de Aviación Civil y de Infraestructura del Transporte que resulten afectadas por la transferencia de funciones, podrá optar, durante el plazo que reglamentariamente se determine, por integrarse en las plantillas de personal laboral del nuevo Ente, con reconocimiento, en todo caso, de la antigüedad que les corresponda, quedando en sus Cuerpos de origen en la situación de excedencia voluntaria prevista en el artículo 29.3.a) de la Ley 30/1984 .

Cinco.

1. Para el cumplimiento de sus funciones se adscriben al patrimonio del Ente, la totalidad de los bienes de dominio público afectos al Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales», y los afectos al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones en lo relativo a los recintos aeroportuarios e infraestructuras de navegación aérea, conservando su citada naturaleza de dominio público.

Los bienes de dicha naturaleza que están actualmente afectos al Ministerio de Defensa, podrán adscribirse al nuevo Ente, previo cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 2.4 de la Ley 28/1984, de 31 de julio .

2. El Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones ejercerá las facultades de expropiación forzosa que sean precisas para el cumplimiento de los fines del nuevo Ente público, el cual ostentará, a tales efectos, la condición de beneficiario.

Seis.

1. El Ente público que se crea por el presente artículo se financiará con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y mediante los ingresos propios de su actividad.

2. Los recursos del Ente público estarán constituidos por los ingresos derivados de las tasas previstas en la Ley 15/1979, de 2 de octubre, de Derechos Aeroportuarios, cuya gestión asume, por la aplicación de las tarifas por el uso de las redes de ayuda a la navegación, por los ingresos derivados de los aprovechamientos de los bienes de dominio público que sean complementarios o estén relacionados con la función esencial del transporte aéreo a la que los mismos se encuentren afectados, por las subvenciones del Estado y de otras Entidades Públicas, por las emisiones de deudas especiales o empréstitos, y por los demás ingresos de derecho público y privado que les sea autorizado a percibir.

3. El Ente público podrá utilizar para la efectividad de sus débitos con naturaleza de ingresos de derecho público, y a través de sus propios servicios, el procedimiento administrativo de apremio.

Siete. El rendimiento de los recursos del Ente público se aplicará a su presupuesto de ingresos en la cuantía precisa para atender sus obligaciones, que vendrán reflejadas en sus correspondientes presupuestos de explotación y capital, ingresándose el resto en el Tesoro Público.

El Ente público elaborará sus presupuestos de explotación y capital en la forma prevenida en los artículos 87.4 y 90 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria .

Las variaciones en estos presupuestos serán autorizadas por el Ministro de Economía y Hacienda cuando su importe no exceda del 5 por 100 del respectivo presupuesto, y por el Gobierno en los demás casos, cuando el Ente público reciba subvenciones de explotación o capital con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

Cuando no recibiere tales subvenciones, la modificación de las cifras de inversiones reales o financieras reflejadas en dichos presupuestos, requerirá autorización del Ministro de Economía y Hacienda cuando su importe no exceda del 5 por 100 de la suma de las mismas, y del Gobierno en los demás casos.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71.a) del texto refundido de la Ley General Presupuestaria , las aportaciones de la Entidad al Tesoro Público podrán generar créditos a favor del Departamento al que queda adscrita, en la cuantía que se determine en su programa de actuación.

Ocho. Todas las transmisiones, actos, operaciones y documentos necesarios para la constitución del Ente público, estarán exentos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

Nueve.

1. Una vez que se produzca la constitución efectiva del Ente, se transferirán al mismo las dotaciones presupuestarias que, para el ejercicio de las funciones que se le encomiendan, tengan asignadas el Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales» y el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones en lo relativo a la materia de infraestructura y navegación aérea.

2. Por el Ministerio de Economía y Hacienda se realizarán las modificaciones presupuestarias que resulten precisas para la aplicación del presente artículo.

Diez. El Gobierno, a propuesta del Ministro de Transportes, Turismo y Comunicaciones, dictará las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del presente artículo.

Precepto desarrollado por el Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, por el que se aprueba el estatuto del ente publico Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.

A su vez, el artículo 64 de la Ley50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social, procede a la adaptación del ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea a la Ley 6/1997, de 14 de abril:

Artículo 64Adaptación del ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea a la Ley 6/1997, de 14 de abril

Uno. El ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea adoptará la configuración de Entidad Pública Empresarial de las previstas en la letra b) del apartado 1 del artículo 43 de la Ley 6/1997 y se regirá por las disposiciones de dicha Ley y lo dispuesto en este artículo.

Dos. La gestión de sus bienes patrimoniales propios se realizará de acuerdo con la legislación específica de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.

Tres. Los recursos económicos de la Entidad podrán provenir de cualquiera de las fuentes mencionadas en el apartado 1 del artículo 65 de la Ley 6/1997 .

Cuatro. El régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y control financiero será el previsto en su Ley de creación hasta que la Ley General Presupuestaria determine el régimen aplicable en estas materias a las Entidades Públicas Empresariales.

Y la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado dispone en su artículo 41 :

Artículo 41Actividades propias de los Organismos públicos

Son Organismos públicos los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades previstas en el apartado 3 del artículo 2, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional.

Añade el artículo 42:

Artículo 42Personalidad jurídica y potestades

1. Los Organismos públicos tiene personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, en los términos de esta Ley.

2. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria.

Los estatutos podrán atribuir a los Organismos públicos la potestad de ordenar aspectos secundarios del funcionamiento del servicio encomendado, en el marco y con el alcance establecido por las disposiciones que fijen el régimen jurídico básico de dicho servicio.

Y el artículo 43:

Artículo 43Clasificación y adscripción de los Organismos públicos

1. Los Organismos públicos se clasifican en:

a) Organismos autónomos.

b)Entidades públicas empresariales.

c)Agencias Estatales, que se regirán por su normativa específica y, supletoriamente, por esta Ley.

2. Los Organismos autónomos dependen de un Ministerio, al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad, a través del órgano al que esté adscrito el Organismo.

3. Las entidades públicas empresariales dependen de un Ministerio o un Organismo autónomo, correspondiendo las funciones aludidas en el apartado anterior al órgano de adscripción del Ministerio u organismo. Excepcionalmente, podrán existir entidades públicas empresariales cuyos estatutos les asignen la función de dirigir o coordinar a otros entes de la misma o distinta naturaleza

4. Las Agencias Estatales se adscriben al Ministerio que ejerza la iniciativa en su creación. Las funciones de dirección estratégica, evaluación y control de resultados y de la actividad de las Agencias Estatales, se articularán a través del Contrato de gestión previsto en la normativa reguladora de éstas.

Entidades públicas empresariales que se regulan en los artículos 53 a 60 de la citada Ley 6/1997 . Así, el artículo 53 dispone:

Artículo 53Funciones y régimen general aplicable a las entidades públicas empresariales

1. Las entidades públicas empresariales son Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.

2. Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria.

En este punto debemos aludir a la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2006 (Recurso de Casación en interés de la ley nº 35/2005) que, analizando la aplicabilidad de la exención del artículo 45.1.A).a ) del TRLITPAJD a las Comunidades de Regantes, efectúa una interpretación del concepto 'Administración Institucional' contenido en dicho precepto. Señala dicha sentencia:

'TERCERO.- No se discute en este caso la concurrencia de los requisitos formales a que se refiere de la Ley Jurisdiccional, para la admisión del recurso en interés de ley. Asimismo hay que estimar la concurrencia del requisito de grave daño para el interés general, ante la posibilidad de repetición en el futuro de sentencias iguales, que pueden minorar los ingresos de las Administraciones Públicas.

Esto sentado, se plantea en el recurso el problema de si están subjetivamente exentas las Comunidades de Regantes en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

La solución dependerá de la interpretación que se mantenga respecto al concepto Administración institucional empleado por el art. 45.1 .A a) del Texto Refundido del Impuesto , que establece la exención, dentro del Título IV sobre disposiciones comunes, afectando el beneficio a las tres modalidades de gravamen a que se refiere el art. 1 , por lo que la referencia sólo al gravamen de Actos Jurídicos Documentados que hace la recurrente es intrascendente.

Tradicionalmente la doctrina española utilizó de forma mayoritaria la rúbrica Administración institucional como contrapunto a la Administración de base territorial, considerando que la Administración territorial es aquélla que persigue una serie de fines genéricos que se identifican con los intereses generales de la comunidad que se asienta en un determinado territorio, dirigiendo su actuación a todas las personas que mantienen algún vínculo con el territorio que delimita su ámbito territorial. Por el contrario, la Administración institucional comprende a un conjunto de entes sin base territorial de las que se sirven los entes públicos territoriales para cumplir concretas funciones públicas en régimen de descentralización funcional.

Con arreglo a esta clasificación, la Administración institucional estaría integrada por entes de base fundacional (Administración institucional en sentido estricto) y entes de base corporativa, y la conclusión a la que se llegaría es que el actual art. 45.1.A.a) se refiere a todas las Administraciones Públicas y, concretamente, al referirse a la Administración Institucional comprendería no sólo la Administración Institucional propiamente dicha sino también la Administración Corporativa y, por tanto, a las Comunidades de Regantes, dada su naturaleza jurídica pública.

En efecto la Ley de Aguas de 1985 despejó las dudas sobre la naturaleza jurídica pública de las Comunidades de Usuarios y su dependencia de la Administración, al establecer que tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas al Organismo de Cuenca, con lo que participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, como puso de relieve el Tribunal Constitucional, sentencias 76/1983 y 227/1988 , dado que su finalidad es la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos de las mismas, en régimen de participación por los interesados.

Sin embargo, no cabe desconocer que con base a lo que estableció el art. 35 del Código Civil que distinguió entre corporaciones ('universitas personarum') e instituciones ('universitas bonorum'), otro sector de la doctrina estableció una clasificación tripartita, Administración territorial, institucional y corporativa, reservando el término Administración Pública Institucional exclusivamente a los entes públicos de base fundacional, lo que tuvo incidencia en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958, cuyo art. 1 se refería a los organismos autónomos, a los servicios administrativos sin personalidad jurídica distinta de la del Estado y a las empresas nacionales. Los organismos autónomos se definían en el art. 2 como entidades de Derecho Público creadas por la Ley, con personalidad jurídica y patrimonio propios, independiente de los del Estado.

En la actualidad, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, tras declarar la extensión de su regulación al marco del régimen jurídico común a todas las Administraciones Públicas, así como a la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella, define a estos últimos como 'Entidades de Derecho Público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta (art. 1), clasificándolos en:

a) Organismos autónomos, que se rigen por el Derecho Administrativo y a quienes se les encomienda, en régimen de descentralización funcional, y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos.

b) Entidades públicas empresariales, a las que se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, rigiéndose por el Derecho Privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los efectos específicamente regulados en la Ley, en sus Estatutos y en la legislación presupuestaria.

En esta concepción quedaría fuera de la Administración Institucional la Administración Corporativa.

CUARTO.- A la hora de interpretar el precepto controvertido lo primero que se advierte es que ni el Texto Refundido del Impuesto, ni ninguna otra norma tributaria define qué debe entenderse por Administración Institucional a los efectos de la aplicación de esta exención subjetiva.

En cambio, si acudimos a los antecedentes legislativos nos encontramos que el legislador en el Reglamento del Impuesto de Derechos Reales y sobre Transmisiones de Bienes, aprobado por Decreto de 15 de Enero de 1959, que desarrollaba la Ley de 21 de Marzo de 1958, en su art. 6.B.2 sólo contemplaba, junto al Estado y Entes Locales, al regular las exenciones, a 'los Organismos Autónomos a que se refieren los artículos 1 núm. 2, ap. A ) y 2 de la Ley de 26 de Diciembre de 1958 , sobre régimen jurídico de las Entidades estatales autónomas.'

En una línea similar, pero más amplia para abarcar a los Organismos Autónomos de las Entidades Locales, el Texto Refundido de la Ley y Tarifas de los Impuestos Generales sobre las Sucesiones y sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados de 6 de Abril de 1967, en su art. 65.1.b ), estableció la exención de 'los Organismos Autónomos de la Administración del Estado que tengan personalidad jurídica independiente del mismo a los que se refiere la Ley de 26 de Diciembre de 1958 y el Instituto Nacional de Previsión', disponiéndose además en el apartado que 'si para la realización del servicio de competencia local la Entidad (Local) los hubiera dotado de personalidad jurídica propia, la exención se reconocerá por el Ministerio de Hacienda, previo informe del de la Gobernación.'

Con estos antecedentes se llega a la Ley 32/1980, de 21 de junio, luego Texto Refundido de 30 de Diciembre de 1980, en donde por primera vez alude a la Administración Institucional, al disponer el art. 37 .I ( art. 48.I del Texto Refundido) que gozarán de exención subjetiva: 'a) El Estado y las Administraciones Públicas Territoriales e Institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos', precepto que pasa al vigente Texto Refundido de 1993, aunque ahora se agrega que 'Esta exención será igualmente aplicable a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones Públicas citadas'.

Conviene recordar que en el trámite parlamentario de la Ley de 1980 se pretendió introducir otras exenciones sin éxito. Así, las enmiendas reflejadas en el Informe de la Ponencia nos revelan que se intentó declarar subjetivamente exentos del pago del impuesto, entre otros, a los Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales, y Universidades, Escuelas y Colegios Universitarios.

QUINTO.- Con estos antecedentes se hace difícil sostener una interpretación amplia del concepto de Administración Institucional, máxime cuando de acuerdo con el art. 23 de la LGT de 1963 ( art. 14 de la nueva Ley de 18 de Diciembre de 2003 ) las normas sobre exenciones no pueden interpretarse de modo extensivo.

Esto sentado, procede concluir que las Comunidades de Regantes no pueden ser calificadas como Administración Pública Institucional, al formar parte de la llamada Administración Corporativa, por lo que no les alcanza la exención subjetiva controvertida.

Además, una interpretación restringida, que reserve la exención subjetiva a los entes públicos de base fundacional, parece dotar de sentido a la mención que se hace más adelante en el art. 45 .I.A.a), en virtud de lo cual se otorga exención a 'sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos.'

Por otra parteha de reconocerse que la Ley no ha equiparado el régimen fiscal de las Comunidades de usuarios al del Estado, no obstante el carácter de Corporaciones de Derecho Públicos que les reconocía el art. 74 de la Ley de Aguas de 1985 ,( art. 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas), no contemplando tampoco una exención objetiva en este Impuesto, dada la finalidad que cumplen.

Es cierto que esta solución no parece resultar acorde con la no sujeción que reconoce, respecto del IVA, su ley reguladora en el art. 7.11 , al declarar no sujetos al mismo 'las operaciones realizadas por las Comunidades de Regantes para la ordenación y aprovechamientos de las aguas', pero el art. 45.1.A) del vigente Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados es tajante al referirse sólo a las Administraciones Públicas Institucionales.

El voto particular alude a la Norma Foral de Alava 11/2003, de 31 de Marzo, del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, que tras reproducir el art. 45.1 .A.a), cuestionado, dispone que gozarán de exención subjetiva las Comunidades de Regantes en determinados casos, pero esta exención subjetiva parcial no se prevé en la norma estatal.

En términos análogos, aplicando la anterior doctrina en relación con un Colegio Profesional, se pronuncia la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2008 (Recurso de Casación para la unificación de doctrina nº 8/2004 ).

Consecuentemente, a la vista de la normativa y jurisprudencia precitadas, podemos alcanzar las siguientes conclusiones.

Inicialmente debemos reiterar que el citado artículo 45.I.A).a) del TRLITPAJD declara la exención de carácter subjetivo del Estado y de las Administraciones Públicas Territoriales e Institucionalesy sus establecimientos de beneficencia, cultura, Seguridad Social, docentes o de fines científicos, extendiendo la aplicación de la exención a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones públicas citadas.

Por su parte, según su normativa reguladora, AENA es conceptuada como una Entidad Pública Empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b) de la Ley 6/1997 . Esto es, se conceptúa como un Organismo Público a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. En concreto, según la normativa antes reseñada, a AENA se le encomiendan las siguientes funciones: a) Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de los aeropuertos públicos de carácter civil, aeródromos, helipuertos y demás superficies aptas para el transporte aéreo cuya gestión se le encomiende y de los servicios afectos a los mismos; la coordinación, explotación, conservación y administración de las zonas civiles de las bases aéreas abiertas al tráfico civil; b) Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en las infraestructuras e instalaciones a que se refiere el epígrafe anterior; c) Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de las instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y de control de la circulación aérea; d) Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en infraestructuras, instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y control de la circulación aérea; e) Propuesta de planificación de nuevas infraestructuras aeronáuticas, así como de modificaciones de la estructura del espacio aéreo; f) Desarrollo de los servicios de orden y seguridad en las instalaciones que gestione, así como la participación en las enseñanzas específicas relacionadas con el transporte aéreo y sujetas al otorgamiento de licencia oficial, todo ello sin detrimento de las atribuciones asignadas a la Dirección General de Aviación Civil

Esto es, AENA queda configurada como un ente instrumental para el cumplimiento de unos fines públicos, que se rodea de las notas características de una entidad pública empresarial, que a nivel estatal encuentra su encuadre dentro de los organismos públicos junto con los de carácter administrativo pero distanciándose de ellos de ellos en cuanto se rige por las normas del Derecho privado, y diferenciada, a su vez, de las sociedades mercantiles que se regulan en la Disposición Adicional Duodécima de la Ley 6/1997 participadas con capital mayoritario de entes públicos.

Así caracterizada AENA, parece que debe quedar fuera de duda que forma parte de la Administración Institucional del Estado, por lo que quedando referida la exención contenida en el artículo 45.I.A).a) del Texto refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados , de forma amplia, a los organismos que formen parte de la Administración Institucional del Estado, entre los que sin duda se incluyen las Entidades Públicas Empresariales, ningún inconveniente debe existir para encuadrar en el ámbito de esa norma de exención a AENA en cuanto Entidad Pública Empresarial y, por ello, integrada en la Administración Institucional del Estado. Por lo que, formando parte de la Administración Institucional del Estado, siendo éste el único requisito exigido por el citado artículo 45.I.A).a) para la exención (pues se trata de una exención meramente subjetiva), debemos concluir que dicha exención es aplicable a AENA.

Por todo lo expuesto, procede la íntegra desestimación del presente recurso.

CUARTO.-No se aprecian motivos de temeridad o mala fe que justifiquen la imposición de costas, conforme al artículo 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

VISTOS, los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º)DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA.

2º)Sin que proceda hacer expresa imposición de las costas procesales causadas.

Esta sentencia es firme y no cabe contra ella recurso ordinario alguno.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente designado para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que certifico como Secretario de la misma. Valencia, en la fecha arriba indicada.