Sentencia Administrativo Nº 1089/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 957/2011 de 17 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 957/11

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 1089/14

En la ciudad de Valencia, a 17 de diciembre de 2014.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don JOSE BELLMONT MORA, Presidente, doña ROSARIO VIDAL MÁS, don FERNANDO NIETO MARTÍN, doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ y don ANTONIO LÓPEZ TOMÁS, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 957/11, interpuesto por el Procurador DOÑA ELVIRA SANTACATALINA FERRER, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE XERESA, asistido del Letrado DON JOSEP LLUIS FERRANDO I CALATAYUD, contra la Resolución de 4.7.11 de la CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL JUCAR desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 6 de mayo de 2011 por la que se impone sanción por vertidos de aguas residuales sin autorización a la acequia Pellería en término municipal de Xeresa, en el que ha sido parte CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL JUCAR, representada por el Abogado del Estado, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO VIDAL MÁS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.-El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.-Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 28.10.14, en que se suspendió para llevar a cabo una diligencia y practicada tuvo lugar el día 16 de diciembre.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales..

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 4.7.11 de la CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL JUCAR desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 6 de mayo de 2011 por la que se impone sanción por vertidos de aguas residuales sin autorización a la acequia Pellería en término municipal de Xeresa, sobre la base de que, en fecha 2 de septiembre de 2009 se llevó a cabo una toma de muestras en un vertido de aguas residuales a dicha acequia del que se desprendía que algunos valores eran superiores a los límites que se permitirían de solicitarse dicha autorización por lo que se requirió el cese del mismo.

El 3 de diciembre de 2009 se formularon alegaciones que dio lugar a un segundo requerimiento de la Confederación, tras el que el Ayuntamiento presenta escrito comunicando la clausura del vertido que se llevará a cabo mediante cubas hasta que se construya la depuradora.

Recibidas la valoración de daños, se abrió expediente sancionadora que concluye con sanción de 7.112,77€ e indemnización de 687,99€.

Considera la demanda que se ha incurrido en nulidad de pleno derecho al contravenir la resolución sancionadora el principio de tipicidad ya que no se cumplió el art. 20 de la OM MAM/85/2008 sobre toma de muestras al no llevarse a cabo en presencia de un representante del Ayuntamiento ni se le entregó muestra contradictoria sin que haya podido comprobar dichas muestras por lo que no se ha destruido la presunción de inocencia.

En segundo lugar, respecto a la carencia de autorización, estima que habida cuenta de las actuaciones municipales para su obtención, debería haberse suspendido el trámite del expediente sancionador.

En cuanto a la tipificación de la infracción, estima que dada la falta de prueba sobre que el vertido fuera susceptible de deteriorar la calidad del agua, debe estimarse, como mucho, como infracción leve y la sanción de 0 a 6.000 euros

Invoca igualmente la falta de autoria del Ayuntamiento demandado ya que aún cuando le corresponde prestar el servicio de alcantarillado, el concesionario del mismo es TECVASA Tecnicas Valencianas del Agua S.A.

Estima igualmente que atendidas las circunstancias concurrentes, falta de intencionalidad etc...la sanción no puede sobrepasar los 300 €.

La Administración demandada se opone en base a la corrección del expediente administrativo y resolución en él recaída.

SEGUNDO.- A la vista del expediente administrativo se desprende que:

El 2.9.09 se procede a levantar Acta de Constancia y Toma de muestras de vertidos en presencia de un miembro de la Policía Municipal a quien se le hace entrega de muestra contradictoria.

El 1.12.09 se procede a nueva toma de muestras y requiere el cese del vertido al Ayuntamiento demandado que, con esa misma fecha, autoriza el vertido, por lo que el 16 de diciembre se requiere de nuevo.

El 23.12.09 el Ayuntamiento comunica el cese del vertido.

El día 13.5.10 se acuerda la iniciación de expediente sancionador, notificado el 18 de mayo y formulándose alegaciones el 1 de junio acompañando documentación de TECVASA acreditativa de las medidas adoptadas.

El 11.2.11 se dicta propuesta de Resolución sancionadora y el 6 de mayo la Resolución sancionadora que recurrida, dio lugar a la que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Se imputa pues infracción prevista en la Ley de Aguas, RDLe 1/01 cuyo artículo 116 relativo a las acciones constitutivas de infracción, establece en su párrafo 3 que se considerarán infracciones administrativas: a. Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas...f. Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.

Por su parte, el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, artículo 316 que considera infracciones administrativas menos graves: 'a) las acciones u omisiones que causen daños a los bienes del dominio público hidráulico, siempre que la valoración de aquéllos esté comprendida entre 3.000.01 y 15.000.00 euros....g) Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente y siempre que los daños derivados para el dominio público no fueran superiores a 15.000.00 euros...' -cantidades vigentes en la actualidad desde la reforma operada por el Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo, si bien al tiempo de los hechos, es decir, las aplicables, las mismas eran 450,77 y 4.507,59 euros en el primer caso y 4.507,59 euros el segundo-.

TERCERO.-A la vista de todo ello, en relación con los motivos de impugnación que se formulan en la demanda, debemos destacar, en primer lugar, que de lo expuesto en el anterior Fundamento jurídico se desprende ya la tipicidad de los hechos que le han sido imputados primero y sancionados después. En segundo lugar y respecto a la prueba de los mismos, en ningún momento han sido negados en su realidad si bien se produjo el cese de los mismos, lo que no obsta a la prueba de su existencia durante el período anterior que es el tenido en cuenta por la Administración en su resolución.

Respecto a la valoración de los daños y correlativa sanción que se impone, resulta ineludible hacer referencia a los criterios mantenidos por esta Sala y Sección, consecuencia de los criterios mantenidos por el Tribunal Supremo y todo ello por la incidencia de la STS de 4 de noviembre de 2011 en la Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, de 16 de enero ' por la que se establecen los criterios técnicos para la valoración de los daños al dominio público hidráulico y análisis de vertidos de aguas residuales ' y que ha sido, también en estas actuaciones la aplicada, lo que nos llevó inicialmente a anular las resoluciones sancionadoras por los siguientes motivos:

Parte la sentencia (de 4 de noviembre de 2011 ) del análisis de la Jurisprudencia constitucional y propia sobre los principios de tipicidad y legalidad, sobre la necesidad y exigencia de una predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) tanto dichas conductas, como las sanciones que van asociadas a su comisión; y sobre la necesidad de un rango normativo de ley para la tipificación de dichas conductas y la determinación de las sanciones correspondientes, no incompatible con el margen que se concede a la potestad reglamentaria por razones de distribución de potestades públicas y por el carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.

Y parte de los claros criterios establecidos en cuanto al límite de esta potestad y su contenido para determinar igualmente que si bien la Ley puede remitirse al Reglamento -nunca en forma genérica o abierta- no puede hacerlo a cualquier norma reglamentaria, así, correspondiendo la potestad de dictar los reglamentos ejecutivos de desarrollo y ejecución de las leyes al Consejo de Ministros mediante Real Decreto, quedan para los Ministros individualmente considerados la competencia para dictar las Ordenes Ministeriales que se limitan a fijar un último escalón descendente de concreción normativa de los aspectos más estrictamente técnicos y organizativos propios del sector funcional homogéneo que constituye cada Ministerio (Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno) y destaca la sentencia que siendo el desarrollo 'ejecutivo' de la Ley una labor que requiere de la integración multidisciplinar de las diferentes áreas de la Administración, su aprobación sólo puede hacerse con plenitud de conocimiento y garantías en el Consejo de Ministros, donde convergen las diferentes perspectivas sectoriales en una unidad de análisis y decisión.

Por tanto, si un Real Decreto ejecutivo de una Ley, no contuviera una regulación material reconocible como tal desarrollo y ejecución, sino que se limitase a formular una nueva y sucesiva remisión a las normas reglamentarias inferiores, de manera que fueran éstas las que, de hecho, incorporasen la regulación material de desarrollo, se produciría una subversión del sistema de fuentes descrito, pues por encima del sólo aparente y formal desarrollo de la Ley a través del Real Decreto, la realidad sería que ese desarrollo se habría hecho, en lo que tiene de funcional y operativo, a través de las Ordenes Ministeriales o disposiciones inferiores de forma que el destinatario de la norma se vería obligado a integrarlo no sólo con la reglamentación operada a través del Real Decreto sino también y sobre todo con esas normas reglamentarias inferiores lo que supondría grave afección de los principios de legalidad y seguridad jurídica.

Declara perfectamente lícito ( STS 30.11.96 ), que el Consejo de Ministros, al promulgar un Reglamento, defiera al Ministerio correspondiente 'puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de aquél' pero también que no es conforme al sistema de fuentes que ese Reglamento se limite a formular una remisión prácticamente incondicionada al posterior y sucesivo desarrollo reglamentario a través de una Orden Ministerial.

Y destaca la sentencia que analizamos que esto es especialmente rechazable en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, en el que el principio de legalidad reviste un contenido garantizador especialmente relevante, y al que es inherente el anhelo de certeza y seguridad jurídica.

Partiendo de todas estas consideraciones y entrando ya en el análisis de la Orden citada, señala la sentencia que la Ley de Aguas (RDle 1/2001 de 20 de julio) en su artículo 116.3 establece un catálogo de infracciones administrativas en materia de aguas, incluyendo determinadas conductas (apartados a, d, e y f) a las que el art. 117.1 determina que 'se calificarán reglamentariamente de leves, menos graves, graves o muy graves, atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso ' y el art.118.1 impone la obligación de reparar los daños y perjuicios y en ejecución de todo ello el Reglamento del Dominio Público Hidráulico , RD 849/1986, de 11 de abril establece (arts. 315 a 317 ) un catálogo de infracciones leves (315), menos graves (316) y graves o muy graves (317); a lo que añade el artículo 326 que la valoración de los daños se realizará por el órgano sancionador y el 325.1 que si no es posible la reposición, o cuando subsistan daños para el dominio público, el infractor vendrá obligado, además de al pago de la multa correspondiente, a indemnizar los daños y perjuicios ocasionados.

La Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008 se aprobó en desarrollo de lo establecido en estos preceptos para determinar los criterios técnicos para la valoración de los daños ocasionados al dominio público hidráulico como consecuencia de la comisión de infracciones por incumplimiento de lo establecido en la legislación de aguas, así como, en los supuestos de conductas que puedan producir daños en la calidad del agua, las normas sobre toma de muestras y análisis de vertidos de aguas residuales, con un doble propósito: determinar la exacta calificación o tipificación de las conductas sancionables dentro del catálogo de infracciones de la Ley y el Reglamento y fijar los umbrales de referencia en orden al cumplimiento del deber de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados por dichas conductas.

Y respecto a la cuestión planteada, el rango normativo de la regulación material examinada desde la perspectiva de los principios de legalidad y tipicidad, concluye la sentencia que no respeta las garantías de rango normativo inherentes a dichos principios.

Asi, el artículo 116.3 de la LA establece un catálogo de infracciones administrativas en materia de aguas, ahora bien, los tipos infractores se dibujan en dicho precepto de forma amplia y genérica que pueden incluir desde comportamientos casi irrelevantes hasta daños ecológicos gravísimos, el artículo 117.1 da mayor concreción pero remite al desarrollo reglamentario, remisión en términos amplios, que sin ser una remisión normativa 'en blanco' incompatible con el contenido esencial del principio de legalidad, al determinar que la gravedad (exacta tipificación de la infracción como muy grave, grave o leve) se vinculará a factores su repercusión en el aprovechamiento del demanio o el deterioro producido en la calidad del recurso, queda por dilucidar un tema tan relevante como es la determinación de los datos, técnicas y parámetros que permiten determinar el umbral cuantitativo de repercusión o deterioro que, a su vez, permite calificar la conducta en el abanico que va desde la infracción leve hasta la infracción muy grave.

El Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RD 849/1986, de 11 de abril) establece un catálogo de infracciones leves (315), menos graves (316) y graves o muy graves (317), en los que se delimita la graduación de la conducta en atención a la valoración del daño ocasionado a los elementos del demanio, según que (leves) no supere los 3000 euros -en la actualidad- (menos graves) entre 3.000.01 y 15.000,00 euros y (graves o muy graves) cuando superen los 15.000,01 y los 150.000,00 euros.

El artículo 326 se refiere a la valoración o cuantificación de los daños y establece que la misma 'se realizará por el órgano sancionador. A tal efecto y sin perjuicio de las competencias de las Juntas de Gobierno, el Ministro de Medio Ambiente establecerá los criterios técnicos para su determinación...', es decir, el Reglamento no da contenido a la Ley sino que desplaza la regulación material a una ulterior Orden Ministerial, que es la enjuiciada, Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, con el resultado final de que resulta imposible determinar con la mínima exactitud necesaria la concreta tipificación que se anuda a la realización de las conductas infractoras; haciéndose, pues, imprescindible integrar, a tal efecto, esas normas con la Orden Ministerial aquí concernida, que es la que realmente proporciona los datos para llevar a cabo tal labor de incardinación de la conducta en el tipo sancionador y ello no respeta el principio de legalidad de las infracciones administrativas consagrado en el artículo 25 de la Constitución , por lo que debe ser anulada.

Pero, señala a continuación la sentencia, hay que tener en cuenta que la Orden tiene un doble objetivo, puesto que no sólo opera como parámetro de tipificación de infracciones por daños al demanio hidráulico sino también como parámetro de determinación y concreción del deber de indemnización por el daño causado a los bienes que lo integran y como la impugnación se ha llevado a cabo tan sólo respecto al primero de los aspectos y los fundamentos expuestos, con su eficacia anulatoria respecto al mismo, no son de aplicación a este segundo aspecto ya que no rige aquí el principio de legalidad, no se produce la expulsión de esta norma del Ordenamiento jurídico, sino una nulidad parcial y sectorial, manteniendo su validez únicamente en cuanto actúa como parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización de los daños ambientales que en dicha Orden se contemplan.

Señala a continuación la sentencia -fundamento Octavo- que la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental establece en su artículo 1 que 'regula la responsabilidad de los operadores de prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución y con los principios de prevención y de que «quien contamina paga '; de manera que la obligación de reparación de los daños ya tiene una cuidada y exigente cobertura en nuestro Ordenamiento Jurídico al margen de lo establecido en la Orden Ministerial impugnada y puesto que, además, el art. 325.1 del Reglamento contempla el deber de indemnizar como una obligación añadida que sólo deviene exigible cuando la reparación/reposición del demanio se advierte imposible o insuficiente, tampoco resulta correcto introducir o sumar el coste de reparación en la cuantificación del daño indemnizable, pues si así se procede, se está valorando por dos veces el mismo concepto: primero, en cuanto se exige la reparación/reposición (que implica por principio un coste económico), y segundo, en la medida que el coste de esa reparación se incluye además en la determinación del 'quantum' indemnizatorio y como la obligación de reparar los daños y reponer las cosas a su estado ya está garantizada por la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental tiene pleno sentido y coherencia lógica que el artículo 325.1 , tan citado, limite la exigencia de establecimiento de un deber indemnizatorio a aquellos casos en que la reparación/reposición efectuada es inútil o insuficiente y la Orden Ministerial debía ser también coherente con ese marco normativo, limitando su objeto y finalidad a la determinación de las reglas técnicas para la valoración del daño y el consiguiente deber de indemnizar cuando -y sólo cuando- la reparación y reposición del dominio público se ha revelado inviable o incompleta, y ello sin incluir en el 'quantum' indemnizatorio el coste de reparación y como no ha sido así puesto que el art. 3 establece una fórmula de valoración de los daños que incluye el concepto CRA= Coste de las medidas de restauración ambiental que restituyan el dominio público hidráulico a un estado lo más cercano posible al original, lo que supone que el coste de reparación se está incluyendo en la cuantificación del daño indemnizable, es decir, el mismo concepto es valorado por partida doble: primero al exigirse al expedientado la reparación del daño ambiental, y segundo, al sumarse el coste de esa reparación al deber añadido o suplementario de indemnización.

El mismo reproche es aplicable a los artículos 6, 10 y 18, lo que lleva a anular los cuatro preceptos.

Por último, aborda la cuestión relativa a la vulneración del derecho a la presunción de inocencia de los artículos 24 de la Constitución y 137 de la Ley 30/1992 , al recoger la Orden impugnada en sus artículos 11 y 12 criterios de determinación del caudal vertido y de determinación del tiempo del vertido, que no respetan dicha presunción, extendiéndose dicha vulneración a la previsión de excepción de toma de muestras del vertido prevista en el artículo 19.2 de la Orden recurrida, concluyendo afirmativamente puesto que tales preceptos desbordan la finalidad que dicen perseguir y la de la propia Orden Ministerial, puesto que no regulan criterios técnicos sino que establecen un sistema de presunciones probatorias en contra del expedientado, ajeno al contenido de la norma en que se insertan y para cuya determinación esta norma carece de habilitación.

En consecuencia de todo ello, anula la Orden en cuanto establece criterios para la determinación de los daños al demanio hidráulico como pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas y mantiene su validez únicamente en cuanto actúa como parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización de los daños ambientales que en ella se contemplan; pero anula en todo caso los artículos 3, 6, 10, 11, 12, 18 y 19.2.

Por último, debemos destacar que la STS de 27/12/2011 , en virtud de lo dispuesto en la sentencia anterior, en un expediente sancionador en protección al dominio público hidráulico destaca que 'al haber sido utilizados dichos criterios -los de la OM anulada- por la resolución impugnada del Consejo de Ministros para sancionar con multa, por una infracción muy grave... la resolución administrativa impugnada debe ser anulada por ser contraria a derecho, según lo establecido concordadamente en los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , 70.2 , 71.1 a) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto a su pronunciamiento sancionador, sin que para ello debamos plantear la tesis a las partes litigantes, pues el Ayuntamiento demandante conoce nuestra anterior decisión por haberse publicado su parte dispositiva y preceptos anulados en el Boletín Oficial del Estado, mientras que la ahora demandada, Administración General del Estado, fue también demandada en el proceso al que aquella sentencia puso fin.'

CUARTO.-Ahora bien, la situación Jurisprudencial ha sido modificada posteriormente como analizamos en la sentencia 335/14 de 14 de mayo, recaída en recurso contencioso-administrativo número 450/11 :

Efectivamente, la STS 6136/2013, del Pleno de la Sala Tercera, de 03/12/2013, recaída en recurso 557/201 , se plantea de nuevo 'la eficacia jurídica de una valoración de los daños causados al DPH hecha antes de que los citados criterios técnicos hubieran sido aprobados, bien por las Juntas de Gobierno de las Confederaciones Hidrográficas, a las que corresponde esa atribución según el tenor del artículo 28, letra j), del TRLA, o bien por el Ministro de Medio Ambiente, al que, sin perjuicio de las competencias de aquéllas, le es ordenado establecerlos por el artículo 326.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), tras su modificación por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo'

Y para ello, parte de un análisis de la evolución de la jurisprudencia en la cuestión, llegando a la postura que ha sido analizada en el anterior Fundamento Jurídico, para destacar a continuación que cuatro sentencias del año 2013, se apartan de la misma por considerar que la falta de criterios generales o la nulidad de la Orden no pueden suponer 'l a desaparición o inaplicación del régimen sancionador previsto en el TRLA y en el RDPH; que habrá que estar al contenido de cada procedimiento para comprobar, primero, los criterios que se aplicaron para realizar la valoración, y determinar, después, si su proyección al caso concreto es conforme a Derecho; que lo relevante, a los efectos de fijar la indemnización por los daños ocasionados al DPH, es que en el expediente administrativo se encuentre justificación y motivación suficiente para que la valoración pueda ser comprendida por el sancionado e impugnada ante los tribunales; y que no se deduce del TRLA ni del RDPH que la previa fijación de aquellos criterios generales se contemplara en ellos como un elemento constitutivo de la tipicidad, sin el cual la definición del tipo estuviera incompleta.'

Y es esta postura la que asume el Pleno de la Sala Tercera por las razones que expone:

' Las acciones constitutivas de infracción definidas en el artículo 116.3 del TRLA, y en particular la de su letra a), única que los menciona, y la de su letra f), que habla del deterioro en la calidad del agua, no incorporan la exigencia de que sólo se tengan o consideren como daños al DPH los que hayan sido determinados con arreglo a criterios generales previamente establecidos. Tampoco lo hacen los'tipos' que son definidos en los artículos 315 , 316 y 317 del RDPH, ni lo hacían los que lo eran en sus artículos 319 y 320 antes de ser derogados, estos dos, por el Real Decreto 367/2010 .

El artículo 28, letra j), del TRLA, al disponer que corresponde a las Juntas de Gobierno aprobar criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al DPH, dice también que tal aprobación ha de hacerse 'en su caso'; con lo que no impone de modo obligado el ejercicio de esa concreta atribución. A su vez, el artículo 118 del mismo Texto, al que remite aquella letra, nada dice sobre una exigencia como aquélla. El artículo 326.1 del RDPH, nada decía en su primitiva redacción acerca de que la valoración de los daños al DPH -a aplicar, como indicaba acto seguido, tanto a la tipificación de las infracciones y a la fijación de las multas, como a la determinación de las indemnizaciones- hubiera de hacerse con sujeción a criterios técnicos de carácter general previamente establecidos.

Ese artículo 326.1, al ser modificado por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo , introdujo el mandato de que, al efecto de que el órgano sancionador realizara la valoración de los daños al DPH, y sin perjuicio de las competencias de las Juntas de Gobierno, el Ministro de Medio Ambiente estableciera 'los criterios técnicos para su determinación'. Sin embargo, la introducción de tal mandato no puede ser interpretada en el sentido de que ese previo establecimiento pasara a ser un elemento constitutivo del 'tipo infractor', sin el cual la definición contenida en éste hubiera de entenderse incompleta, o sin el cual no pudiera aplicarse, pues un 'cambio' de tal trascendencia en el régimen sancionador ya regulado en el TRLA y en el RDPH, no podía ser hecho por una norma de rango reglamentario; máxime si, por lo ya dicho, el desarrollo o complemento del texto legal no pedía uno en ese sentido; y si nada anunció sobre ello la Parte Expositiva de aquel Real Decreto de 2003.Por tanto, su interpretación debe ser otra: La introducción, que llama para hacer aquello al Ministro de Medio Ambiente, manteniendo, como no podía ser de otro modo, las competencias de las Juntas de Gobierno, tiene, como más lógica, la finalidad de acrecentar el trato igual y la seguridad jurídica en una materia, la de la valoración de los daños al DPH, en que es más que posible que surjan criterios distintos en cada organismo de cuenca y órgano sancionador. De ahí ha de derivar, como efecto jurídico congruente con aquel mandato de establecimiento de aquellos criterios técnicos, que la Administración, una vez establecidos (como ha hecho por fin el Real Decreto 670/2013, de 6 de septiembre, al añadir al RDPH los artículos 326 bis , 326 ter y 326 quater), haya de sujetarse necesariamente a ellos. Es tras ese establecimiento, pero no antes dado lo hasta aquí razonado sobre la interpretación de las normas del TRLA y del RDPH, cuando habrá que reputar inválida, ineficaz, una valoración de los daños al DPH que no se haya realizado de acuerdo con los criterios establecidos (y atendiendo, en su caso, a los generales que hayan acordado las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca); y ello, tanto a los efectos de la calificación de la infracción (artículo326.1 del RDPH, tras esa modificación de este año 2013), como al de fijar la indemnización que proceda (artículo 323.4 del RDPH, tras esa misma modificación).

Por fin, aunque el Real Decreto-ley 17/2012, de 4 de mayo, sustituido luego por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, intercaló en el artículo 117 del TRLA un apartado 2 de nueva redacción (renumerando como 3 y 4 los que antes eran apartados 2 y 3 del precepto), disponiendo en su inciso final que lo que ordena ponderar y tener en cuenta para la valoración del daño al DPH se hará de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca; ello tampoco obedeció entonces a la idea de que la aplicación del régimen sancionador en esta materia requiriera aquel previo establecimiento de los repetidos criterios técnicos, sino a la necesidad de dar cumplimiento a la sentencia de este Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2011 y, por tanto, a la de que, al establecerlos, se hiciera a través de una norma cuyo rango respetara la decisión de dicha sentencia. Así se desprende con claridad, no sólo del hecho de que esa norma con rango legal no incorpore en realidad criterios técnicos, o criterios distintos a los ya existentes (pues lo que ordena es que para la valoración de los daños al DPH se ponderará su valor económico; y que para la de los daños en la calidad del agua se tendrá en cuenta, como ya disponía el artículo 326.2 del RDPH, el coste del tratamiento que hubiera sido necesario para evitar la contaminación causada por el vertido y la peligrosidad del mismo), sino, también, del párrafo de su exposición de motivos en el que se lee: '[...] este real decreto -ley refuerza la potestad sancionadora en materia de aguas, imprescindible para garantizar la correcta aplicación de la legislación sustantiva. Lo que era de todo punto necesario y urgente tras la declaración de nulidad parcial de la Orden MAM/85/2008, de 16 de enero, por la que se establecen los criterios técnicos para la valoración de los daños al dominio público hidráulico y las normas sobre toma de muestras y análisis de vertidos de aguas residuales por la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 4 de noviembre de 2011, recaída en el recurso de casación núm. 6062/2010 . De esta forma, se incorporan al texto refundido de la Ley de Aguas, sin perjuicio del ulterior desarrollo reglamentario, los criterios generales que se tomarán en cuenta en la valoración del daño causado en el dominio público hidráulico, determinantes para calificar la infracción. En definitiva, se garantiza el ejercicio de la potestad sancionadora con pleno respeto al principio de legalidad ( artículo 25 de la Constitución ), en su doble vertiente de reserva legal y tipicidad'.

Se separa, por tanto, de una forma completa, lo que constituye la valoración de los daños de lo que constituye la integración del tipo legal, cuya realidad y trascendencia -de tenerlas- preexiste y subsiste a la dicha valoración, dando a esta un contenido distinto al que se le otorgó en la sentencia de 4 de noviembre de 2011 .

Y continúa diciendo la sentencia:

'SÉPTIMO.- En consecuencia... la valoración de los daños causados al DPH, efectuada en el expediente sancionador mediante informe de... la Técnica de Control y Vigilancia del DPH...es válida, en el sentido de que en ella pueden sustentarse, tanto la calificación de la infracción y la sanción que merece, como la imposición de la obligación de indemnizar aquellos daños. Ello, porque las normas jurídicas entonces vigentes no imponían como únicas valoraciones admisibles las que estuvieran basadas en criterios técnicos de carácter general previamente establecidos.'

Aunque sí añade que el hecho de ser válida no significa que sea certera ni libera al órgano jurisdiccional, si es combatida en el proceso, de analizarla y decidir, conforme a las normas de la carga de la prueba, si la cuantía es, o no la que haya de tomarse en consideración.

Y concluye la sentencia, tras analizar la prueba de autos y las alegaciones de las partes, que:

' Colocados así en una situación en la que es innegable que la conducta infractora causó daños al DPH, y en la que, por tanto, no sería razonable cifrar su importe en cero euros; debemos analizar si las alegaciones hechas y los elementos de juicio aportados al proceso permiten concretarlo con aquel grado de certeza' y puesto que en el supuesto de hecho que analiza sí llega claramente a una conclusión válida -por eficaz- a estos efectos: '... nos permite descartar lo que en un proceso como éste es importante: que el repetido importe fuera inferior a una determinada cifra'y partiendo de ello, rechazando la mayor parte de documentos aportados y dando prevalencia a uno de ellos, por su procedencia y por su contenido, concluye que el coste medio del agua es de 10 céntimos de euro por metro cúbico y señala:

'Por tanto y en conclusión, calculado el consumo infractor en 609.000 m3, puede fijarse sin duda razonable que el daño causado al DPH asciende, al menos, a 60.900 euros. Éste ha de ser el importe de la indemnización a que está obligado el infractor. Y, para mantener la regla de proporcionalidad que resulta del Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de junio de 2011, no cuestionada, y de los artículos 317 y 318 del RDPH, la sanción pecuniaria a imponer debe ser de 120.000 euros.'

QUINTO.-Aplicando por tanto, al caso de autos esta nueva doctrina jurisprudencial, la conclusión que se extrae, habida cuenta de que la valoración de daños se basa exclusivamente en los criterios de la Orden, se mantiene la infracción pero no así la indemnización acordada en la resolución impugnada.

Ahora bien, en cuanto a la infracción, ya hemos visto que la demanda pretende que se considere como leve la infracción y se imponga la correlativa sanción y si bien ello no era posible la situación ha sido modificada y así, como venimos manteniendo, entre otras, en sentencia de 17-11-14 en el recurso contencioso administrativo num.1073/11 :

'...el Real Decreto 670/2013, de 6 de septiembre, modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, en materia de registro de aguas y criterios de valoración de daños al dominio público hidráulico. Y así, se inserta el apartado l) en el art. 315 , relativo a las infracciones levescon la siguiente redacción:

l) Los vertidos efectuados sin la correspondiente autorización o aquéllos que incumplan las condiciones en las que han sido autorizados, así como otras actuaciones susceptibles de contaminar las aguas continentales, o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, o de alterar las condiciones de desagüe del cauce receptor, cuando los daños derivados para el dominio público hidráulico no sean superiores a 3.000,00 euros.

Asimismo, se modifica el apartado g) del art. 316, relativo a las infracciones menos graves, que queda redactados de la forma siguiente:

g) Los vertidos efectuados sin la correspondiente autorización o aquéllos que incumplan las condiciones en las que han sido autorizados, así como otras actuaciones susceptibles de contaminar las aguas continentales, o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, o de alterar las condiciones de desagüe del cauce receptor, siempre que los daños derivados para el dominio público hidráulico estén comprendidos entre 3.000,01 y 15.000,00 euros.

Por último, el artículo 317 del RDPH establece que se considerarán infracciones graveso muy graveslas enumeradas en los artículos anteriores cuando de los actos y omisiones en ellos previstos se deriven para el dominio público hidráulico daños cuya valoración supere los 15.000,01 y los 150.000,00 euros, respectivamente.

Hasta ahora esta Sala venía señalando que, aun a pesar de que no se acreditasen daños, la infracción debía calificarse como menos grave y no como leve, pues el art. 315, al enumerar las infracciones leves, no la recogía. No obstante, el RDPH ha vuelto a ser modificado por Real Decreto 670/2013, de 6 de septiembre -modificación en materia de Registro de Aguas y criterios de valoración de daños al dominio público hidráulico-, modificación a que la que se acaba de hacer referencia. Con esta modificación se introduce expresamente la infracción de vertidos prevista en la letra f) del art. 116.3 del TRLA como infracción leve, fijando como criterio el importe de los daños causados, siempre que no superen los 3.000 euros.

Asimismo, la citada reforma aumenta la cuantía de las multas a imponer, de modo que las infracciones leves podrán ser castigadas con multa de hasta 10.000 euros -antes la multa máxima era de 6.010,12 euros-, y para las infracciones menos graves con multa de hasta 50.000 euros -antes con multa de hasta 30.050 euros-.

Expuesto lo anterior, de acuerdo con el principio de norma más favorable, debe aplicarse la modificación aprobada, considerar la infracción imputada como leve en lugar de como menos grave, y rebajar el importe de la sanción impuesta, fijándola prudencialmente en 1.000.- euros.'

Por tanto, idéntico pronunciamiento corresponde realizar en el presente recurso contenciso-administrativo.

SEXTO.-El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DOÑA ELVIRA SANTACATALINA FERRER, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE XERESA, asistido del Letrado DON JOSEP LLUIS FERRANDO I CALATAYUD, contra la Resolución de 4.7.11 de la CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL JUCAR desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 6 de mayo de 2011 por la que se impone sanción por vertidos de aguas residuales sin autorización a la acequia Pellería en término municipal de Xeresa, anulando la indemnización establecida y rebajando la sanción a la cuantía de 1000 euros.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, que es firme, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.