Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1096/2017, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 113/2016 de 20 de Junio de 2017

Encabezamiento

SENTENCIA

En Madrid, a 20 de junio de 2017

Esta Sala ha visto el recurso de casación número 113/2016 interpuesto por la entidad 'RÍO CENIA, S.A.' representada por el Procurador Sr. Velasco Muñoz-Cuéllar, contra la sentencia de 5 junio de 2015 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo nº 496/2013 . Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Antecedentes

PRIMERO.-La sentencia recurrida de fecha 5 de junio de 2015 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal :

"PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad RIO CENIA, S.A contra las resoluciones de fechas 28 de diciembre de 2012 y 8 de julio de 2013 del Ministerio de Fomento a que las presentes actuaciones se contraen. SEGUNDO.- Se imponen las costas a la recurrente."

SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la recurrente presentó escrito ante la Sala de instancia preparando el recurso de casación contra la misma. La Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, fundamentado en los siguientes motivos:

Primero.- Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 62.1º.g ) y 64 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; 103.4º de la mencionada Ley Jurisdiccional y del artículo 8, apartados 1 º y 2º, de la Ley de Carreteras , por cuanto se considera que si se había declarado la nulidad del proyecto de construcción de la variante Benicarló-Vinaroz por sentencia judicial firme, la Administración no podía dejar sin efecto dicha sentencia mediante el simple expediente de tramitar un modificado del proyecto de construcción de la carretera, pues tal modificación tenía por objeto eludir el cumplimiento de una resolución judicial.

Segundo.- Por la misma vía del recurso de casación que el anterior, se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 31.1º.b ) y 44.2º de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por cuanto no era admisible invocar el artículo 92.4º de la mencionada Ley de procedimiento sobre la caducidad del procedimiento con la finalidad de proceder a la modificación del proyecto inicial.

Tercero.- Por la misma vía del recurso que los motivos anteriores, se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 21 de la Ley de Expropiación Forzosa ; artículos 57.1 º y 2 º, 58.2 º y 60 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; y artículo 8.2º de la Ley de Carreteras , por cuanto si la resolución inicial aprobando el proyecto en 2007 no fue publicada en el Boletín Oficial ni notificada personalmente a la recurrente, en realidad no existió declaración de utilidad pública ni de la necesidad de ocupación, con lo que las actuaciones de naturaleza expropiatoria realizadas por la Administración para la construcción de la carretera fueron una pura vía de hecho.

Cuarto.- También por la vía casacional del 'error in iudicando' como los anteriores, se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento, así como de la jurisprudencia que los interpreta, de los que se deja cita concreta.

Quinto.- Por la misma vía casacional se denuncia que la sentencia vulnera lo establecido en los artículos 44.2 º y 92.4º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el rechazo a la caducidad del procedimiento.

Sexto.- También por la misma vía del 'error in iudicando' se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 11 y 23.3º de la Ley 4/2004 de 30 de junio, de Territorio y Protección del Paisaje de la Comunidad de Valencia y de los artículos 48 y 52 del Decreto del Consejo de Gobierno de la mencionada Comunidad 120/06, de 11 de agosto, que aprueba el Reglamento del Paisaje, en cuanto la declaración de impacto ambiental no evaluó los efectos ambientales y paisajísticos de la ejecución del proyecto.

Séptimo.- Por la misma vía que todos ellos, se denuncia que la sentencia de instancia infringe lo establecido en los artículos 3.2º.a y 16, en relación con el Anexo n° II-Grupo 9, letra K, del Real Decreto Legislativo 1/2008 , así como los artículos 29 y 30, en relación con el Anexo II-Grupo 3, letra b, del Decreto de la Generalidad Valenciana 162/1990 en relación con la Disposición Adicional Tercera del antes citado Real Decreto Legislativo de 2008.

Octavo.- Al amparo del 'error in iudicando' se denuncia que la sentencia recurrida infringe lo establecido en los artículos 7.1º.f de la Ley de Carreteras , 27.2 º y 28 del Reglamento de dicha Ley , artículos 123 del Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y artículo 132 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Noveno.- Como en los anteriores motivos se denuncia que la sentencia de instancia infringe lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda, en relación con el artículo 6, de la Orden FOM/ 3317/010 de 17 de diciembre que aprueba la instrucción sobre las medidas específicas para la mejora de la eficiencia en la ejecución de las obras públicas de infraestructuras ferroviarias, carreteras y aeropuertos del Ministerio de Fomento.

Décimo.- En el último motivo del recurso se denuncia la infracción de los artículos 2 , 8 , 13 y 14 de Real Decreto 345/2011, de 11 de marzo, sobre Gestión de la Seguridad de las Infraestructuras Viarias en la Red de Carreteras del Estado .

Se termina por suplicar a este Tribunal de Casación, que se estimen los motivos del recurso, se anule la sentencia de instancia y, dictando otra en sustitución, se estimen las pretensiones de la demanda.

CUARTO.-Teniendo por interpuesto y admitido por esta Sala el recurso de casación, se emplazó al Sr. Abogado del Estado para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala que '... dicte sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando el motivo 6º del escrito de interposición de este recurso y desestimando los restantes con los demás pronunciamientos legales.'

QUINTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia el día 13 de junio de 2017, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Fundamentos

PRIMERO. Objeto del recurso y motivos.-

Se interpone el presente recurso de casación 113/2016 por la entidad 'Río Cenia, S.A.', contra la sentencia de 5 junio de 2015, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo 496/2013 , que había sido promovido por la mencionada mercantil, en impugnación de sendas resoluciones del Ministerio de Interior, de fechas 28 de noviembre de 2012 y 8 de julio de 2013, por las que, respectivamente, se aprobaron el expediente de información pública y el Proyecto de trazado del Proyecto Modificado de la Carretera N-340, tramo Benicarló-Vinaroz, Clave 23-CS-5670, en la provincia de Castellón.

Para una mejor comprensión del recurso es necesario hacer referencia a los presupuestos fácticos de la actividad administrativa que constituye su objeto. En este sentido debemos recordar que las actuaciones traen causa de la aprobación del proyecto para la construcción de la variante de Benicarlo-Vinaroz, de la Carretera N-340, tramo: Castellón-L'Hospitalet de L'Infant, por resolución del Ministerio de Fomento de 28 de noviembre de 2007. Dicho proyecto afectaba a varias fincas propiedad de la ahora recurrente y que, en consecuencia, debían ser expropiadas, por lo que la resolución del Ministerio de Fomento acuerda la citación de los afectados para extender las actas previas a la ocupación, que se publica en el Boletín Oficial del Estado de fecha 12 de febrero de 2008.

En relación con los precedentes judiciales de la mencionada actividad administrativa, debe hacerse constar que la referida resolución de 22 de diciembre de 2007, fue objeto de un primer proceso ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional --recurso 322/2008 --, promovido también por la aquí recurrente, en el que se dictó sentencia desestimatoria -- sentencia de 22 de diciembre de 2010 --. Un segundo proceso se promueve también por la sociedad recurrente ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana --recurso 848/2008 --, en el que se impugna la actividad administrativa constitutiva de vía de hecho por la ocupación de tres fincas propiedad de la mercantil recurrente (designadas con los números 443, 444 y 446 del plano parcelario) incluida en la antes mencionada declaración de necesidad de ocupación, con fundamento en la ejecución de la mencionada aprobación del Proyecto de diciembre de 2007. La sentencia que se dicta en ese recurso -- sentencia 351/2011, de 13 de mayo --, estima la pretensión de la recurrente, declara la nulidad de la mencionada resolución y, en consecuencia, la concurrencia de vía de hecho, ordenando la reposición de la finca a su propietaria original, habiendo quedado firme dicha sentencia. Un tercer proceso se promueve también por 'Río Cenia, S.A.' ante la Sala de Valencia --recurso 2341/2008-- en el que se impugnaba directamente la resolución de diciembre de 2007 aprobando el proyecto de construcción de la Variante, proceso en el se dicta sentencia -92/2013, de 12 de febrero -- estimando la pretensión de la recurrente, por considerar que la mencionada resolución era nula de pleno derecho. La sentencia referida fue recurrida en casación por la Abogacía del Estado ante esta Sala Tercera --recurso de casación 1179/2013 -- en el que se dicta sentencia 794/2016, de 6 de abril , desestimando el recurso.

Paralelamente a ese devenir judicial de la mencionada resolución de diciembre de 2007 aprobando el Proyecto de construcción de la Variante, en fecha 5 de julio de 2011, se dicta una resolución por la Dirección General de Carreteras por la que se autoriza la redacción de la Modificación 1ª del ya mencionado proyecto, siendo redactada y aprobada provisionalmente por resolución de 10 de octubre siguiente y publicada en el Boletín Oficial del Estado número 291, de 3 de diciembre de 2011.

De conformidad con lo que se hizo constar en el referido Modificado --obra en CD en el expediente-- interesa reseñar que 'el trazado en planta del tronco de la carretera es el mismo que el del proyecto de construcción' (apartado 3.1.1). Se ponía de manifiesto que, entre otros previsibles inconvenientes, de aquel proyecto de construcción resultaba que 'la actual N-340 dispone de un enlace con la AP-7, que sirve de acceso a los municipios del entorno. En el Proyecto de Construcción de la variante de Benicarló-Vinaroz, se incluía un enlace que no reponía la situación actual, por lo que no se mantenía la conectividad existente entre la N-340 y la AP-7. En el proyecto original se incluía una glorieta sobre la carretera CV- 141 y un vial bidireccional que cruzaba sobre la AP-7 y enlazaba con la actual N-340. Entre esta glorieta y el enlace de Peñíscola en la N-340 se ubicaba una estación electrónica de pesaje de vehículos pesados. El tramo en obras forma parte del Estudio Informativo Castellón-LŽHospitalet de LŽInfant, donde se diseñó una autovía paralela a la AP-7, quedando los enlaces proyectados claramente condicionados por el hecho de formar parte de un corredor de alta capacidad. Finalmente, sólo se ha desarrollado como carretera convencional, el tramo Benicarló-Vinaroz, por los problemas de seguridad vial que presentan las dos travesías de la N-340, manteniendo el diseño del Estudio Informativo para la conexión entre la N- 340 y la AP-7. Debido a la necesidad de mantener la funcionalidad actual, en el Proyecto Modificado se repone la conexión con la AP-7, remodelando el actual enlace. Asimismo desaparece la estación de pesaje al disponer el Servicio de Conservación y Explotación de Castellón de un nuevo emplazamiento integrado dentro de la RCE.'

A la vista de esos inconvenientes, la finalidad de la modificación que se aprobaba adopta las siguientes soluciones y mejoras respecto del proyecto de construcción inicial: 'Conectividad directa entre la Variante de la N-340 y la AP-7 mejorando el funcionamiento de la Red de Carreteras del Estado. Reducción de los tiempos de recorrido entre la variante de la N-340, la AP-7 y los municipios del entorno. Independizar los movimientos de Peñíscola y Benicarló en 2 enlaces, descargando de esta forma el actual enlace sobre la N-340 que de la otra forma debería absorber los movimientos a Benicarló y AP-7. Delimitar con una glorieta el ámbito urbano de la antigua N-340, conformando así una puerta de entrada a la travesía de Benicarló. No afectar a una carretera autonómica. No afectar a la vía de servicio existente en la que existen naves industriales y otro tipo de actividades.'

En la publicación de la mencionada aprobación provisional, que incluía una 'relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados', entre ellos la ahora recurrente, que se vería afectada en una superficie de 96.833 m2, en una sola parcela (la designada con el número 443), superficie mayor que la afectada en el proyecto de construcción, aunque este afectaba a otras dos parcelas del plano parcelario (444 y 446) que aparecen excluidas en el Modificado. En dicha publicación se concede a los mencionados afectados un plazo de 30 días hábiles para que pudieran hacer'las alegaciones y observaciones que estimen oportunas, acerca de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado.'Así mismo, en la mencionada publicación y de conformidad con lo establecido en los artículos 18 y 19 de la Ley de Expropiación Forzosa , se concedía a los afectados un trámite de información pública por plazo de quince días 'sobre la relación de bienes y derechos cuya expropiación es necesaria para la ejecución de las obras definidas en el proyecto de referencia...'.

Hechas las alegaciones por algunos de los afectados, se dicta la ya mencionada resolución de 28 de diciembre de 2012, por la que se aprueba el mencionado proyecto modificado.

En la extensa demanda interpuesta en la instancia, se suplicaba a la Sala sentenciadora que se anulasen las mencionadas resoluciones y se ordenase que fueran restituidos a la recurrente en su estado natural, los terrenos que habían sido ocupados, por estimar que la mencionada resolución de aprobación de la Modificación del Proyecto inicial, era contraria a las sentencias dictadas por la Sala de Valencia a que antes hemos hecho referencia y, además, que el mencionado Proyecto de la Modificación adolecía de los defectos ya denunciados respecto del Proyecto inicial. La sentencia de instancia desestima el recurso y confirma las resoluciones impugnadas, conforme a los razonamientos que se contienen en sus fundamentos segundo y siguientes, en los que se declara:

'[SEGUNDO.-] El Estudio Informativo, como estudio preceptivo y previo a la construcción de una carretera, consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso ( art.7.1º c) Ley 25/1988, de 29 de julio ).

Dicho estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:...

[TERCERO.-] El Estudio Informativo realizado viene regulado en el artículo 10 de la Ley de Carreteras a tenor del cual:..

En dicho trámite de información pública hay que distinguir dos modalidades que pueden ser simultáneas, primero, la general ( artículo 10.4 Ley 25/1988 ) oyéndose a los afectados sobre el interés general de la obra y la concepción global del trazado; y, segundo, la que se acuerda cuando el trazado afecta a núcleos de población con planeamiento urbanístico que no prevea la obra, oyéndose a las Administraciones afectadas de forma que si discrepan desde el interés general y el de las poblaciones por contravenir la obra esos instrumentos, resuelve el Consejo de Ministros ( artículo 10.1 Ley 25/1988 ).

[CUARTO.-] La parte dispositiva de la resolución de 28 de diciembre de 2012 contiene los siguientes acuerdos:...

Por su parte, la segunda resolución, de 8 de julio de 2013, acuerda:...

[QUINTO.-] Para mejor abordar el fondo del litigio resulta conveniente resaltar los extremos que siguen:

a) En virtud de resolución del Secretario de Infraestructuras y Planificación de 30 de mayo de 2006 se aprobó el Estudio Informativo de Clave EI1-E-143 ("Autovía N-340, Tramo Castellón-LŽHospitalet de LŽInfant, Subtramo Variante de Benicarló-Vinaroz"). Recurrida por distinto actor del ahora recurrente, obtuvo Sentencia desestimatoria de esta Sala y Sección el 7 de junio de 2010 (Recurso 1289/07 ), en la que, en términos generales, se concluyó que no existían dudas sobre la legalidad del Estudio Informativo en cuestión.

b) Igual suerte corrió el recurso que presentó "RIO CENIA, S.A", ahora demandante, contra la resolución de 16 de noviembre de 2007 de la misma Secretaría de Estado, que aprobó el Expediente de Información Pública y definitivamente el Documento para la Información Pública del nuevo Enlace Norte de Vinaroz, variante de Benicarló-Vinaroz, Clave 23.CS-5670, recayendo Sentencia desestimatoria de este Tribunal el 22 de diciembre de 2010 (Recurso 322/2008 ).

c) Las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 351/2011 y 92/2013 , de fechas, respectivamente, 13 de mayo de 2011 y 12 de febrero de 2013 , se refieren al correlativo expediente expropiatorio. La primera declara la nulidad del expediente expropiatorio y ocupación temporal de las parcelas 1, 197 y 195 del polígono 20 de Vinaroz, fincas 443, 444 y 446. La segunda anula el proyecto constructivo en razón a su aprobación sin haber sometido previamente a información pública la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación, ocupación temporal e imposición de servidumbres.

d) En el elocuente Auto de 8 de mayo de 2013, del Tribunal Superior de Justicia de Valencia , se desestima incidente de ejecución definitiva de la Sentencia de 13 de mayo de 2011 , con indicación expresa de que " el objeto propio de la ejecutoria es la indemnizacion por una actuación material constitutiva de vía de hecho arts. 103.4 y 108.2 de la Ley Jurisdiccional , puesto que la aprobación del proyecto modificado y el inicio del correspondiente expediente expropiatorio, no guarda relación alguna con el sentido y alcance de la sentencia recaída en este recurso. Además esta Sala carecería en todo caso de competencia objetiva para declarar la nulidad de las nuevas actuaciones administrativas."

y e) Son hitos principales de la resolución que se combate, la autorización de la Dirección General de Carreteras para la elaboración del Proyecto Modificado nº1 que nos ocupa, de 5 de julio de 2011 (folios 1 a 4 del expediente), la aprobación provisional, en resolución de esa Dirección General de 10 de octubre de 2011, del Proyecto de Trazado del Modificado nº1 (folio 5), anuncio de la información pública en el BOE de 3 de diciembre siguiente (folios 14 a 36) y presentación de alegaciones por la interesada, que solicitó el 11 de enero de 2012 ampliación del plazo correspondiente, y elevación al Ministerio del Informe razonado sobre esas alegaciones, el 3 de julio de 2012 (extremos contenidos en CD adjunto al expediente).

[SEXTO.-] Las conclusiones del Informe de alegaciones, de 3 de julio de 2012, a la Información Pública del Proyecto impugnado son las siguientes:...

[SÉPTIMO.-] Pues bien, la primera y principal alegación de la recurrente, sobre la existencia de sendas Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, no es posible sea atendida. Como ha quedado expresado en el ordinal precedente (apartados c) y d)), ambas se contraen al procedimiento expropiatorio derivado de un primer proyecto de construcción, el del año 2007. Y es que, con independencia de la sustantividad de la resolución que ahora se cuestiona, en cuanto relativa a un Modificado con su propio "iter" procedimental, lo cierto es que nos encontramos ante dos planos bien diferentes, el relativo al ejercicio de una potestad de planeamiento en materia de infraestructuras y el que se refiere a la potestad expropiatoria, ulterior y con trámites diferentes, como incluso se infiere de la primera de las resoluciones impugnadas, cuando en su Resuelve 4º ordena a la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana la incoación del Expediente de Expropiación de los terrenos necesarios para la ejecución de las obras, teniendo en cuenta, en su caso, lo indicado en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa , modificado por la Ley 11/1996, de 27 de diciembre.

Sentado lo cual, ha de concluirse que las resoluciones invocadas en nada avalan la nulidad de lo que ahora se impugna, como ya incluso avanzamos, "prima facie", cuando se denegó la medida cautelar en su momento recabada, esto es, insistimos, una cosa es el planeamiento, en cuanto diseño de las líneas esenciales de lo que luego se construirá, y otra las expropiaciones que deberán ejecutarse, con regulación y trámites específicos, determinados en la Ley y en el Reglamento de Expropiación Forzosa, y ello al margen, volvemos a significar, de que en el supuesto que nos ocupa se trata del proyecto del Modificado nº1 de la variante Benicarló-Vinaroz, con su propio trámite de información pública y presentación de las alegaciones de los afectados (apartado e) del Fundamento Quinto), sin que exista siquiera la omisión que al respecto advirtió el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, si bien respecto del procedimiento expropiatorio.

Este argumento ha de considerarse, lógicamente, predicable al resto de los motivos de la demanda ligados al plano expropiatorio (omisión del acuerdo de necesidad de ocupación, caducidad de la declaración de urgencia e imposibilidad de duplicidad en las expropiaciones que afectan a la finca 443), con similares resultas desestimatorias.

[OCTAVO.-] En lo que atañe a la invocada caducidad del procedimiento, ex artículo 217 ("Modificación del contrato de obras") de la Ley de Contratos del Sector Público , 30/2007, de 30 de octubre, ha de precisarse que si bien el precepto establece un plazo de ocho meses para concluir el expediente de un modificado, ese término sólo podría, hipotéticamente, alegarse por el contratista/adjudicatario de la obra, no por terceros, como es el caso, pues lógicamente se refiere a la relación contractual correspondiente a la obra de que se trate, consideración que conduce necesariamente a la desestimación del motivo, sin siquiera necesidad de acudir al interés general que contempla el artículo 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , como obstáculo a la caducidad (aquí, por otra parte, meridiano) o de profundizar en la propia conducta de la interesada en sede administrativa, solicitando la ampliación del plazo para alegar en atención a la complejidad del proyecto, de suyo evidente.

[NOVENO].- El resto de las alegaciones desarrolladas en extenso en una prolija y exhaustiva demanda, igual suerte ha de correr, una vez rechazadas las relativas a cuanto tenga naturaleza expropiatoria o se refiera a una posible caducidad del expediente administrativo.

En lo que respecta a la invocada caducidad del expediente de información pública no cabe sino remitirse a cuanto añadimos al argumento principal contenido en el apartado anterior, esto es, la palmaria concurrencia de un interés público relevante en el diseño de una vía de alta capacidad en el lugar decidido por la Administración ( artículo 92.4 de la Ley 30/1992 ) y la enjundia del proyecto a valorar por una multiplicidad de afectados, llegando la interesada, precisamente por ese motivo, a solicitar una ampliación de plazo para formular alegaciones.

La no inclusión del Proyecto en el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transportes aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 2005 es cuestión abordada por la Sala en Sentencia de 22 de diciembre de 2010 , ya citada, cuyo Fundamento de Derecho Octavo expresa:

"Plantea la actora que la obra pública en que consiste la variante de Benicarló-Vinaroz y en enlace Norte de Vinaroz no está prevista en un Plan o Programa de carreteras del Estado ni ha sido autorizada por Orden Ministerial, añadiendo que en la actualidad el instrumento general de planificación en materia de carreteras es el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento de 2005, instrumento que no prevé la construcción de la variante Benicarló-Vinaroz ni el enlace Norte de Vinaroz. Además, señala, dicho Plan Estratégico es nulo de pleno derecho porque fue aprobado prescindiendo absolutamente del procedimiento de evaluación ambiental estratégica de conformidad con la Directiva 2001/42/CE del Parlamento y del Consejo.

La Sala no puede tener en consideración estas afirmaciones porque carecen de base sólida. Ciertamente un elemental principio de distribución de la carga de la prueba permite establecer que los hechos negativos no pueden ser probados, y en este sentido nuestra jurisprudencia ha declarado, entre otras en Sentencia de 17 de julio de 1998 , que "cuando se trata de acreditar hechos negativos respecto de los que está en manos de la Administración, prácticamente con exclusividad, su desvirtuación, porque sólo a ella constan los datos y antecedentes necesarios, el principio de facilitación de la práctica de la prueba exige su indispensable actividad de colaboración"

Ahora bien, según consta en la Memoria-resumen del Estudio Informativo del Ministerio de Fomento de julio de 2002, el Plan de Infraestructuras 2000-2007 (Horizonte 2010), en su programa de carreteras, prevé completar una autovía a lo largo del todo el itinerario del Eje Mediterráneo entre la Junquera y Alicante, señalándose igualmente que el Ministerio de Fomento tiene programadas, entre otras actuaciones, la variante Vinaroz-Benicarló, de manera que no puede afirmarse sin más que la infraestructura viaria carezca de antecedentes o no esté prevista dentro de unas líneas básicas de actuación.

Ex artículo 18.3 del Real Decreto 1812/1994 , compete al Consejo de Ministros aprobar mediante Acuerdo la propuesta del Plan de Carreteras, pudiendo el Ministro de Fomento, caso de reconocida urgencia o excepcional interés público, acordar la ejecución de actuaciones no previstas en el Plan de Carreteras. Siendo esto así, aun en el caso de que la variante Benicarló-Vinaroz no se encontrara prevista, cuestión discutible supuesto que sobre este extremo no se ha aportado documentación alguna, lo cierto es que existe una actuación ex post del Consejo de Ministros -Acuerdo de 1 de febrero de 2008- autorizando al Ministerio de Fomento la licitación de las obras de dicha carretera, lo que implica su ratificación o convalidación.

En este orden de cosas, también es cuestionable que un enlace, en este caso el Enlace Norte, en cuanto actuación complementaria, tendente a evitar, en la medida de lo posible, el paso de mercancías peligrosas por los núcleos urbanos de Benicarló y Vinaroz, precise su inclusión en el Plan General, que por su propia naturaleza constituye un instrumento de definición de criterios generales. Quizá por ello el artículo 15 de la antigua Ley de Carreteras excluía de las actuaciones previstas en el Plan Nacional de Carreteras las variantes y los tramos que no constituyeran nuevos itinerarios.

Por lo demás, salvo afirmación de la interesada, no consta que el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte de 2005-2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 2005, esté viciado de nulidad de pleno derecho, ni que exista una decisión de la Comisión Europea que lo invalide. Además, este Plan, al igual que los Programas, es, por su propia naturaleza, un instrumento de carácter general cuyo objeto, entre otros, viene constituido por la "definición de los criterios generales aplicables a las programación, proyección, construcción, conservación y explotación de las carreteras y sus elementos funcionales."

A ese razonamiento nos remitimos.

Por último, no cabe advertir vulneración alguna de la legislación autonómica paisajística, de la legislación autonómica cultural, de lo acordado por el Ministerio de Fomento con carácter previo, del procedimiento para la elaboración del proyecto modificado, de la Orden Ministerial 3317/2010, de 17 de diciembre o del Real Decreto 345/2011.

En concreto, la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de Valencia, es posterior a la data de redacción e inicio de información pública del Estudio de Impacto Ambiental (BOE de 1 de noviembre de 2003), resultando además, como bien advierte el demandado, que en el proyecto de construcción del modificado que atendemos se consideran los efectos sobre el paisaje, con medidas correctoras, y la DIA aprobada el 6 de abril de 2006 considera el impacto sobre el paisaje debido a la alteración de la calidad visual del entorno, con el factor añadido de que el modificado tiene una menor afección paisajista, pues reduce la altura de los terraplenes.

La normativa medioambiental tampoco se conculca, debiendo hacerse hincapié en que la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Medio Ambiente, en resolución de 13 de mayo de 2013, decidió que el enlace norte de Vinaroz, al que afecta el Proyecto Modificado nº1, no requiere trámite de evaluación ambiental. Y la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana (documento 52 del CD adjunto al expediente) recuerda, con acierto, que el Real Decreto 1/2008, de 11 de enero, que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos, en su Anexo II, Grupo 9, K, establece que requieren evaluación de tal jaez los proyectos que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, con incremento significativo en la utilización de recursos naturales, lo que no es el caso, en el que no se necesita una declaración específica o independiente de la DIA primigenia.

No es posible tampoco sostener se vulnere la Ley de Patrimonio Cultural de la Comunidad Valenciana, Ley 4/1998, de 11 de junio, pues ha de tenerse en cuenta que en el Informe de la Demarcación de Carreteras a que hemos hecho mérito se indica que se prevé seguimiento arqueológico, que la zona afectada es de uso agrícola de regadío, lo que minora la posibilidad de conservación de algún yacimiento arqueológico, y que durante la ulterior ejecución de la obra se velará por evitar cualquier afección al efecto (páginas 19 y 20).

Sobre la vulneración de la resolución de 16 de noviembre de 2007 (que aprobó el documento para la información pública del nuevo enlace norte de Vinaroz), en lo relativo a un nuevo de camino de acceso a las fincas de la actora, no cabe sino remitirnos a las conclusiones del Informe de alegaciones a la Información Pública del Proyecto de trazado del Modificado nº1 y al punto 1º de la parte dispositiva de la resolución de 28 de diciembre de 2012 impugnada, en particular apartados a), b) y f).

El modificado acomoda su tramitación al artículo 28 del Reglamento General de Carreteras , pues, como bien sugiere la segunda de las resoluciones impugnadas, la de 8 de julio de 2013, (apartado 12), el proyecto incluye cuantos documentos son precisos en el proyecto de trazado, lo que es distinto del posterior de construcción, añadimos.

No es posible inferir tampoco que la actividad administrativa se aparte de lo previsto en la Orden Ministerial 3317/2010 de 17 de diciembre, que aprobó la Instrucción sobre las medidas específicas para la mejora de la eficiencia en la ejecución de las obras públicas de infraestructuras ferroviarias, carreteras y aeropuertos, pues, como ya se dijo, existe autorización para las obras, con un análisis y presupuesto específicos (decisión del Director General de Carreteras de 5 de julio de 2011), existe una memoria detallada y también la aprobación provisional del Director General de Carreteras y una decisión final del Ministerio de Fomento, con la ponderación y acuerdos derivados.

Y, por último, tampoco es dable sostener se conculque el Real Decreto 345/2011, de 11 de marzo, sobre gestión de seguridad de las infraestructuras viarias de la Red de Carreteras del Estado, pues se refiere a las carreteras integradas en la Red transeuropea (artículo 2 ), en la que no está incluida la Nacional 340 que nos ocupa, si la que en paralelo discurre, la AP-7, denominada E-15 en la nomenclatura europea.

En conclusión, la Sala es de criterio que procede desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido, lo que se decide en atención a cuantas consideraciones anteceden, no desvirtuadas por la prueba practicada en las presentes actuaciones.'

A la vista de esas razones y decisión de la Sala de instancia, se interpone el presente recurso que, como ya se dijo, si bien se interpone por un solo motivo, al amparo del párrafo d) del artículo 88.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en realidad se incluyen diez auténticos motivos independientes en los que se aduce que la sentencia de instancia infringe los preceptos a que ya se hicieron referencia anteriormente.

Se termina suplicando a este Tribunal de Casación que se estimen los motivos del recurso, se case la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución en la que se estimen las pretensiones de la demanda.

Ha comparecido en el recurso el Abogado del Estado que suplica la desestimación del recurso, si bien se aduce la declaración de inadmisibilidad del delimitado motivo sexto.

SEGUNDO. Inadmisibilidad del motivo sexto.-

Razones de lógica jurídica imponen examinar con carácter preferente la inadmisibilidad que se suplica por la defensa de la Administración del motivo sexto --el designado ordinalmente como séptimo en el escrito de interposición-- en que se funda el presente recurso. Se aduce en apoyo de la declaración del óbice formal que el mencionado motivo se fundamenta en la vulneración de un precepto de la legislación autonómica y, por tanto, la cuestión suscitada al respecto no puede ser examinada por este Tribunal Supremo, de conformidad con lo establecido en el artículo 86.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción aun aplicable al presente recurso, a cuyo tenor, 'las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.'

Suscitado el debate en la forma expuesta debemos recordar que, en efecto, el mencionado motivo denuncia que la sentencia de instancia vulnera los artículos 3.2º.a ) y 16, en relación con el Anexo II, Grupo 9.K, del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos; así como de los artículos 29 y 30 en relación con el Anexo II, Grupo 3 b del Decreto de la Generalidad Valenciana 162/90, de 15 de octubre por el que se aprueba el Reglamento para la Ejecución de la Ley 2/1989, de Impacto Ambiental, en relación con la Disposición Adicional Tercera del antes mencionado Texto Refundido.

Es suficiente la mera referencia a la propia formulación del motivo para rechazar la inadmisibilidad del recurso que se suplica, toda vez que, si bien en el mismo se hace referencia a la normativa autonómica, no lo es menos que está fundado en la infracción de los precepto invocados del mencionado Texto Refundido estatal, lo cual hace el motivo admisible por no concurrir la condición que para su exclusión se dispone en el invocado artículo 86.4º de la Ley procesal .

TERCERO. Motivo primero, tercero y cuarto del recurso. Nulidad por contravenir lo declarado en sentencias anteriores.-

En el antes delimitado como primer motivo del recurso, se denuncia la infracción de los artículos 62.1º.g ) y 64 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 103.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . En la fundamentación del motivo se aduce que, habiéndose aprobado en las resoluciones impugnadas la modificación de un originario proyecto de construcción de la carretera a que se refieren las actuaciones, y que ese inicial proyecto había sido ya declarado nulo de pleno derecho por sentencias del Tribunal de la Comunidad Valenciana, el hecho de que se aprobase en las resoluciones aquí impugnadas una modificación, lleva aparejada la nulidad, porque la inicial ineficacia del originario proyecto vicia de esa misma ineficacia la modificación, de donde se concluye que se vulneran los preceptos que se invoca en el motivo. Se añade a ello que, en la medida que la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación a efectos de expropiación está implícita en la aprobación del Proyecto, de conformidad con lo que se establecía, para el momento de autos, en el artículo 8 de la Ley de Carreteras --la Ley de 1988 , aplicable al caso de autos--, la sentencia de instancia vulnera el mencionado precepto, porque esa resolución inicial estaba viciada de la nulidad declarada por la sentencia que conoció de su legalidad.

Vinculados a ese mismo argumento sobre la incidencia de las sentencias dictadas por la Sala territorial de Valencia sobre el Proyecto en relación con su Modificación, están los delimitados motivos tercero y cuarto, en los que se denuncian, en el primero de ellos, que la sentencia de instancia infringe lo establecido en los artículos 21 ; 57.1 º.y 2 º; 58.2 º y 60 de la Ley de Expropiación Forzosa , en relación con el artículo 8.2º de la antes mencionada Ley de Carreteras de 1988 , al considerar que aquella nulidad declarada del Proyecto suponía la inexistencia de la declaración de necesidad de ocupación eficaz, porque 'la Ley de Carreteras no prevé la existencia de dos o más acuerdos de necesidad de ocupación ligados a la aprobación de del proyecto constructivo que, caso de modificarse tal proyecto, se hace extensivo a los nuevos bienes y derechos necesarios'. Se considera que si la finca de la recurrente estaba ya incluida en el originario proyecto, que no fue publicado, la resolución de 2012, aprobando el Modificado, ya no podía incluir la mencionada finca, porque solo podría ser eficaz para los nuevos bienes a que afectase la modificación.

Por su parte, el motivo cuarto denuncia la infracción de los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento de ejecución, así como de la jurisprudencia que se cita, al estimar que cuando la mencionada resolución de 2012 ordena la tramitación de un procedimiento de expropiación por los trámites del denominado procedimiento de urgencia regulado en los preceptos invocados, dada la nulidad declarada respecto del proyecto de construcción de la carretera, vaciaba de justificación alguna la posibilidad de acudir a dicho procedimiento de expropiación, que debe considerarse extraordinario y con una previa declaración al efecto.

Suscitado el debate de los tres motivos en la forma expuesta, es necesario dejar constancia de las actuaciones que ya se han descrito detalladamente en el fundamento anterior y es necesario reflexionar de lo que es el devenir procedimental que lleva a la expropiación de la finca de la recurrente. Nos referimos a que existe un Proyecto inicial para la construcción de la Variante de la carretera --del año 2007-- que ha sido declarado nulo de pleno derecho por sentencias firmes y, antes de que se produjese la plena efectividad de esa declaración, incluso antes de que se dictase la sentencia en que definitivamente se hiciese esa declaración, se procede a la aprobación de una Modificación cuya incidencia sobre aquel ya se ha señalado, en concreto y por lo que se refiere a las propiedades de la recurrente, que afectaba inicialmente a tres finca y en la Modificación a una sola, pero comprendiendo mayor superficie que la suma de aquellas tres.

Ante ese panorama es necesario que hagamos constar dos circunstancias necesarias para examinar el debate suscitado en este recurso, de una parte, la incidencia que ello habría de tener sobre la 'nueva' actividad administrativa encaminada a la Modificación, que termina siendo la que legitima la expropiación; de otra, la pretendida dualidad de actuaciones, que se argumenta en la sentencia de instancia, sobre la actividad planificadora de la carretera, del proyecto, y la actividad expropiatoria, la adquisición forzosa.

Por lo que se refiere a aquella primera cuestión debe recordarse que el objeto de aquel proceso 2341/2008, era directamente la resolución de 28 de noviembre de 2007, por el que se aprobaba el proyecto de construcción de la carretera, de la Variante Benicarló-Vinarós. Es importante señalarlo porque no se trata de que se impugnara directamente una actuación vinculada a la expropiación de los terrenos o directamente a la ocupación de la finca de la recurrente, como sucedió en el proceso, también seguido ante la Sala de Valencia con el número 848/2008, cuyo objeto sí estaba vinculado a la actuación coactiva de la Administración respecto de la finca de autos, porque lo impugnado allí fue precisamente la invocada actividad constitutiva de vía de hecho, precisamente por la ocupación de la finca con fundamento en el Proyecto de Construcción de la Variante inicial, que ya en la sentencia que le pone fin a este último proceso citado --351/2011, de 13 de mayo -- se declara nulo y se aprecia la concurrencia de vía de hecho, con orden de reposición de los terrenos a su situación anterior a la ocupación. Muy al contrario, en aquel primeramente citado proceso, insistimos, que se impugna directamente la resolución aprobando el Proyecto inicial y precisamente la impugnación de la sociedad aquí recurrente, no solo se hace en función de la incidencia expropiatoria que para ella tenía el proyecto, sino que como se deja constancia en los fundamentos de la sentencia que pone fin a ese proceso --92/2013, de 12 de febrero --, se adujeron motivos en apoyo de la impugnación de la resolución impugnada que afectaban directamente al mismo Proyecto, no solo a su faceta expropiatoria, si bien lo estimado por la Sala fue precisamente la ausencia de un trámite esencial en esa incidencia del proyecto sobre la propiedad.

Interesa, pues, destacar que cuando la mencionada sentencia declara taxativamente en el penúltimo párrafo de su fundamento séptimo: 'en su consecuencia el proyecto... es nulo de pleno derecho', es indudable que comportaba todos los efectos que a ese grado de ineficacia le confiere el artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aun aplicable al caso de autos. Pues bien, es sabido que la nulidad de pleno derecho, entre otros efectos, comporta que debe considerarse como si el acto no hubiera existido y que han de desaparecer todos los efectos que el acto haya ocasionado, que se ven afectados por esa declaración. De otras parte, también es una consecuencia de la nulidad de pleno derecho, que vicia de esa misma ineficacia todos los actos que traigan causa del acto declarado nulo, porque todos los efectos de este han de estimarse inexistentes.

Y no está de más señalar que esos efectos lo son con independencia de la causa por la que se declare la nulidad. Es necesario dejar constancia, a la vista de los argumentos que parecen subyacer en la sentencia de instancia y en la defensa que se hace a la pretensión por la defensa de la Administración, que el hecho de que la nulidad sea consecuencia de los graves defectos formales que, como causa de nulidad de pleno derecho, se contenían en el artículo 62.1º.e) de la Ley de procedimiento de 1992, no desmerece los efectos de la declaración, que afecta al acto en cuanto tal y no al procedimiento, y ello sin perjuicio de los efectos concretos que la resolución, judicial o administrativa, que declare dicha nulidad pueda tener en el ejercicio de las potestades administrativa ejercidas al dictarse el acto declarado nulo. El acto nulo de pleno derecho, aun por defectos de procedimiento, comporta su inexistencia y sus efectos abarcan a todos los que traigan causa del mismo.

Aplicar las anteriores conclusiones al caso de autos no puede tener otro efecto que la declaración de nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada en el presente proceso, precisamente por el efecto extensivo de la declaración de nulidad del Proyecto inicial. En efecto, como ya se ha dicho, lo que se aprueba en la resolución aquí impugnada es la Modificación del Proyecto inicial, con cuya ocasión lo que se hace, además de alterar los efectos del Proyecto sobre la propiedad de la recurrente, es ordenar el trámite de información pública que se había omitido con relación al Proyecto inicial y que fue la causa de la declaración de nulidad. Actuación que si bien se hace aún antes de conocer la decisión en vía jurisdiccional de la pretensión ejercitada por la sociedad actora al impugnar directamente la resolución de diciembre de 2007 aprobando el Proyecto de la Variante; no es menos cierto que a esa fecha ya existía una sentencia declarando la nulidad de dicha resolución, al conocer de la actividad constitutiva de vía de hecho. Pues bien, si estamos hablando, y de eso se trata, de una Modificación de un proyecto que por haber sido declarado nulo de pleno derecho no existe, difícilmente puede mantenerse la legalidad de una Modificación del mismo, porque pura y simplemente si el inicial Proyecto no existe, difícilmente puede modificarse lo que no existe.

Lo concluido ha de llevar a la estimación del motivo del recurso, porque se vulnera de manera manifiesta el artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Se estima el motivo primero del recurso.

CUARTO.- Nueva sentencia. Nulidad de la resolución impugnada.-

Lo concluido en el anterior fundamento comporta, de una parte, que resulta ya innecesario que se examinen los restantes argumentos que se contienen en el único motivo del recurso; de otra, que este Tribunal ha de proceder a dictar nueva sentencia, de conformidad con la exigencia que nos impone el artículo 95.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción aplicable al presente proceso.

Puestos a determinar la procedencia de la legalidad de la resolución impugnada, en realidad, la estimación de la pretensión accionada en la demanda viene ya justificada en lo antes razonado, es decir, en que la resolución de 2012 aprobando el Proyecto de la Modificación de la Variante es nula de pleno derecho, precisamente porque trae casa, incide, en un Proyecto ya declarado nulo; declaración de nulidad que no puede tener otro efecto que la ese mismo grado de ineficacia de los actos de expropiación llevados a cabo y la necesidad de reponer los terrenos a su situación original física y dominicalmente.

Si bien lo anterior no deja de suponer motivo suficiente para la estimación de la pretensión de la recurrente, no puede silenciarse que ha de dársele la razón a su defensa cuando pone de manifiesto la finalidad de la Modificación del Proyecto de tratar de corregir la deficiencia formal apreciada ya en vía jurisdiccional, con los importantes efectos que ya hemos expuesto.

En efecto, hemos de tener en cuenta que cuando se inicia la actividad de acometer la Modificación del Proyecto originario, en fecha 5 de julio de 2011 --la resolución obra como documento 2 del expediente en CD-- la Administración ya tenía conocimiento --no es pensable otra cosa-- de la primera sentencia en que se declara la nulidad del Proyecto inicial, porque esa sentencia, como ya hemos dicho, se dicta en fecha 13 de mayo anterior. Pues bien, con esos antecedentes, deberá convenirse que poderosas razones debía tener la Administración para Modificar un Proyecto que ya sabía estaba viciado de nulidad de pleno derecho. Y ello por cuanto la mínima exigencia del actuar de buena fe y conforme al principio de legalidad a que estaba obligada la Administración -- artículos 103 de la Constitución y 3 de la Ley de Procedimiento de 1992 -- le obligaba a ser consecuente con esa declaración de nulidad del Proyecto y la deficiencia se había ocasionado en su tramitación, con la omisión de los importantes trámites que ya el Tribunal había declarado, es decir, debía haber procedido a corregirlo pero no por la vía de la Modificación de lo ya inexistente, sino con la tramitación del Proyecto en su integridad, al menos, tratando de subsanar las deficiencias apreciadas en el anterior, facultad siempre admisible dado que las potestades inminentes a la mejora de la vía con el nuevo proyecto no se habían afectado por la declaración jurisdiccional.

No es eso lo que hace la Administración, sino que acogiéndose a una potestad que no cabe negar, acomete una denominada 'Modificación Nº 1 de la Obra...', cuya justificación ni se expone de manera acorde a lo que esa actuación suponía ni cabe apreciar por su contenido. En efecto, si examinamos el contenido de la Modificación, se constata la irrelevancia efectiva de las reformas del proyecto inicial, porque en sus siete apartados, sólo el primero parece querer justificar la reforma del proyecto inicial, en los restantes ('nuevos precios', 'Pliego Adicional', 'redacción del Proyecto Modificado', 'responsabilidades del contratista'), nada hay que justificase esa Modificación.

En relación con aquel primer apartado, referido a las concretas modificaciones en la ejecución de la Variante, las propuestas carecen de toda justificación para pretender esa alteración de las previsiones originales y dejan sin justificación la aprobación de esa Modificación. El mencionado apartado de la resolución a que nos venimos refiriendo, que es la que constituye el precedente de todo lo actuado, consta de quince parágrafos, cuyo contenido son de tan leve incidencia en el proyecto inicial que carecen de relevancia para justificar tan anómala actuación como es la de supresión de glorietas, ligeras ampliaciones de pasos subterráneos o superiores, material para las obras, ligeras alteraciones de las estructuras para salvar el dominio público ferroviario --al parecer de futura, entonces, construcción--, etc..

Es decir, del examen del contenido concreto del objeto de la Modificación este Tribunal no puede encontrar justificación a acometer una actuación tan compleja, desde el punto de vista de procedimiento, como era la de Modificación de un Proyecto de una obra de las características de la de autos. Y la consecuencia ineludible de esa falta de justificación no puede ser otra sino la de corregir la omisión formal que ya se había declarado respecto del proyecto inicial, en una nunca justificada decisión de hacer ahora con la Modificación una publicación de la incidencia del Proyecto sobre la propiedad de la recurrente que quedaría ya subsanada en cuanto se habría procedido a la publicación que se había apreciado en vía judicial con tan relevante efecto, incidencia en la propiedad de la recurrente que no era irrelevante, porque la obra afectaba ya solo a una de las fincas inicialmente afectadas, pero en una mayor superficie fruto de esas ligeras alteraciones en los elementos accesorios de la Variante.

En suma, no podemos sino concluir en que la actuación impugnada debe calificarse como una desviación de poder porque la finalidad de la Modificación del Proyecto no era la necesidad de alterar el proyecto inicial por razones objetivas del mismo, sino simplemente corregir el trámite de información pública que se había omitido en la tramitación inicial del Proyecto. Y en la medida que con esa actuación irregular se estaba omitiendo el procedimiento para la aprobación de un nuevo Proyecto, que era obligado a la vía de la previa declaración de nulidad, debe estimarse que concurre la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1º.d) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

QUINTO. Unificación de trámite expropiatorios y de aprobación del Proyecto.-

En el sentido expuesto hemos de salir al paso de la argumentación que se hace en la sentencia de instancia en relación con una pretendida doble faceta en la aprobación de proyectos de esta naturaleza. Es cierto que la ejecución de una obra pública requiere en su inicio unas concretas actuaciones administrativas, en el caso de una carretera y tras los trámites preliminares, la redacción del correspondiente proyecto. Y que una vez aprobado este, su ejecución comporta una variada actividad administrativa que comporta varias facetas como puede ser la contractual para la ejecución o, en lo que ahora nos interesa, la expropiatoria con el fin de poder adquirir los terrenos necesarios para la construcción de la carretera. Ahora bien, no puede hacerse, ab initio, una distinción de procedimiento porque una y otra actividad no es que tengan como antecedente el proyecto, sino que el Legislador ha querido que ya desde la tramitación del mismo se incardinen actos que, siendo propios de éste, incidan en la ulterior potestad expropiatoria y la forma de ejercitarla. No puede hacerse en ese momento inicial una separación de procedimiento en un a modo de que hay trámites que por estar vinculados a la expropiación deban examinarse al margen de la redacción del Proyecto. Porque en la medida que esos trámites que se imponen en la aprobación, aunque exigidos por la ulterior actividad expropiatoria, de ser esenciales, afectan a todo el Proyecto, y ello sin perjuicio, que es en el sentido que se hace referencia por la Sala de instancia, que puedan vincularse a cuestiones específicas de esas otras potestades, como las contractuales, invocadas también aquí por la recurrente en otros motivos de este recurso.

Lo que se quiere decir es que, si en el caso de autos existió la omisión de un trámite impuesto por el legislador con relevante trascendencia como para viciar de nulidad el acto que aprueba el Proyecto, esa nulidad no es que deba jugar en un concreto ámbito, en la fase expropiatoria, sino que afecta a todo el Proyecto en cuanto tal y como objeto de una resolución que se declara nula de pleno derecho. Declarada la nulidad del Proyecto su ineficacia es absoluta y la necesidad de subsanarla, que es lo relevante, no puede ser examinada en el ámbito expropiatorio, no puede sostenerse que subsanado el trámite de expropiación queda rehabilitada la resolución inicial, sino que la necesidad de la nueva resolución aprobando el Proyecto ha de serlo en su integridad.

SEXTO. Relevancia de los defectos apreciados. La doctrina sustancialista en relación a los defectos formales.-

También debemos examinar un debate que subyace en la sentencia de instancia y en la misma defensa de la Administración, que es la doctrina sustancialista que respecto a los defectos de forma tiene establecida este Tribunal. En efecto, como es sabido, nuestro Derecho garantiza la existencia de un procedimiento para la adopción de los actos administrativos, como se impone al mayor rango normativo en el artículo 105.3º de la Constitución , no obstante lo cual ha sido una tradición de nuestro Ordenamiento en general, también en el Administrativo, que las formas no tienen una finalidad en sí mismas sino que, en el concreto ámbito del Derecho Administrativo, son garantía de acierto para la Administración y de defensa para los ciudadanos, en el sentido de que estos tenga oportunidad a que antes de la adopción de actos que puedan afectarles, se les dé oportunidad de hacer alegaciones y oponer pruebas en defensa de sus derechos. De ahí que, como tiene declarado reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, los defectos de forma deben llevar a la declaración de ineficacia de los actos administrativos cuando en su adopción se hayan omitido todo trámite, en cuyo supuesto nos encontraríamos con un caso de nulidad de pleno derecho, de conformidad con lo que se establecía en el artículo 62.1º.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual artículo 47 de la vigente Ley de Procedimiento Administrativo ) que vicia de ese grado de ineficacia los actos que se hubiese dictado de plano, es decir, habiéndose omitido 'total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido'. En otro caso, los defectos de forma solo pueden afectar a la eficacia de los actos por la vía de anulabilidad que se regulaba en el artículo 63 de la Ley de 1992 (actual art 48 de la nueva Ley de Procedimiento ), que lo condicionaba a que se ocasione indefensión a los interesados o carezcan de los requisitos formales necesarios para alcanzar su fin (por todas sentencia de 2 de febrero de 2015, recurso de casación 2914/2013 ; con abundante cita).

Lo expuesto podría llevar a considerar que en el caso de autos, procedimiento hubo y que la recurrente ha tenido oportunidad de articular su defensa, en cuanto ha podido hacer alegaciones y aportar las pruebas que ha tenido por conveniente. No lo estima así este Tribunal y debe mantenerse la nulidad de la resolución impugnada, por las razones que se exponen a continuación, acorde a lo que se alega por la parte recurrente en contra de la legalidad de la resolución impugnada, sin perjuicio de lo que ya se ha razonado en los precedentes fundamentos.

Todo el debate de autos que subyace en el presente proceso trae causa de la ya declarada y necesaria publicación de los proyectos de construcción de carreteras, a los que su Ley reguladora --para el caso de autos la Ley de Carreteras de 1988-- autoriza poder hacer la declaración implícita de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos por ellos afectados, conforme se establecía en el artículo 8 de la mencionada Ley. Y es el mismo precepto el que impone en su párrafo tercero que, a esos efectos de las declaraciones implícitas, los proyectos han de contener el trazado con su definición así como los concretos terrenos y derechos que se consideren de necesaria ocupación. E insistimos, en relación con lo antes se dijo, que esa exigencia lo es del Proyecto en cuanto tal, con independencia de la incidencia en el ámbito estricto expropiatorio en su devenir ulterior. Y es la misma Ley de Carreteras la que establecía un trámite de información pública en el artículo 10.4 º, por un plazo de 30 días con el fin de que se pudieran hacer observaciones 'sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general y sobre la concepción global de su trazado'.

En esa tramitación del procedimiento se ha de incardinar la exigencia que se impone en la legislación sobre expropiación forzosa, toda vez que ya en la aprobación del proyecto se da cumplimiento a dicha potestad. Y en ese ámbito, la Ley de expropiación exige que debe hacerse una relación de bienes necesarios para la ejecución de la obra que constituye el objeto de la expropiación (artículo 179) y que dicha relación debe someterse a un trámite de información pública por el plazo de quince días. Dicho trámite, pese al silencio del artículo 52, se ha considerado necesario en el denominado procedimiento de urgencia, como tiene declarado reiteradamente la jurisprudencia de esta Sala (por todas, sentencia de 14 de noviembre de 2000, recurso de casación 2939/1996 ). Pues bien, constituye una jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera que en los concretos proyectos para la construcción de una carretera, como es el caso de autos, no es suficiente con aquella primera publicación que impone el artículo 10 de la ya derogada Ley de 1988, porque esa publicación puede afectar al concreto trazado de la vía; sino que además, debe procederse a la publicación que impone la norma expropiatoria, porque frente a ella podrán los afectados hacer concretas alegaciones sobre la específica ocupación de sus bienes y no otros, sin que pueda ignorarse que ese derecho constituye una exigencia que tiene rango constitucional. Y así se ha declarado por la jurisprudencia de la que cabe citar la sentencia de 2 de febrero de 2015, dictada en el recurso 2914/2013; con abundante cita, jurisprudencia que fue precisamente la aplicada por la Sala de Valencia en las dos sentencias antes mencionadas y que sirve para la declaración de nulidad que en ellas se hace, incluso de la sentencia de esta Sala Tercera que desestimó el recurso de casación interpuesto contra una de ellas.

Y no podemos concluir que esa información, que se considera esencial ya en el propio ámbito expropiatorio, pueda estimarse que pueda subsanarse en la pretendida publicación de la Modificación del Proyecto inicial, en aplicación de la mencionada doctrina sustancialista, en primer lugar, porque a la vista de la ante expuesta falta de una motivación suficiente de la Modificación del Proyecto, difícil habría sido alterar esa concreta finalidad del trámite si se pretende simplemente corregir un defecto de procedimiento. Pero es que, además de ello, se altera sensiblemente la incidencia de la carretera en la propiedad de la recurrente --afecta solo a una de las tres fincas a que afectaba anteriormente, pero en mayor superficie-- sin que se haya justificado esa concreta alteración que, en todo caso, viene condicionada por un trazado que bien pudo verse alterado si en vez de procederse a la mera subsanación del trámite, se hubiese procedido a la tramitación de un nuevo proyecto.

Las razones expuestas obligan a la estimación de las pretensiones de la demandada.

SÉPTIMO. Costas procesales.-

La estimación del presente recurso de casación determina que no procede hacer declaración de las costas de este recurso de casación ni de las ocasionadas en la instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Primero.- Ha lugar al presente recurso de casación número 113/2016, interpuesto por la representación procesal de 'RÍO CENIA, S.A.', contra la sentencia de 5 junio de 2015, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo 496/2013 . Segundo.- Casamos y anulamos la sentencia recurrida, que declaramos sin valor ni efecto alguno. Tercero.- En su lugar, debemos de declarar y declaramos nulos de pleno de derecho las resoluciones del Ministerio de Interior, de fechas 28 de noviembre de 2012 y 8 de julio de 2013, por las que, respectivamente, se aprobaron el expediente de información pública y el Proyecto de trazado del Proyecto Modificado de la Carretera N-340, tramo Benicarló-Vinaroz, Clave 23-CS-5670, en la provincia de Castellón; resoluciones que se dejan sin efecto, conforme a lo interesado en la demanda. Cuarto.- No procede la imposición de costas a ninguna de la partes, ni del recurso de casación ni de la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Ines Huerta Garicano Cesar Tolosa Tribiño Mariano de Oro-Pulido y LopezPUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D.Wenceslao Francisco Olea Godoy, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.