Sentencia Administrativo Nº 11/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 286/2006 de 09 de Enero de 2008

Encabezamiento

Nº 286/06

RECURSO NÚMERO 286/06

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

S E N T E N C I A Nº 11/08

Ilustrísimos Señores

Presidente

Don JOSE BELLMONT MORA

Magistrados

Don LUIS MANGLANO SADA

Doña ROSARIO VIDAL MAS

En la ciudad de Valencia, a 9 de enero de 2008.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo número 286/06, interpuesto por el Procurador DOÑA CARMEN INIESTA SABATER en nombre y representación de ZENEUS PHARMA S.L.V contra la desestimación por silencio de la Consellería de Sanidad de la reclamación de facturas impagadas formulada el 26.9.05, habiendo sido parte en los autos la Administración demandada, GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado, siendo Ponente la Ilma. Sra. Dña. ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 78 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 8.1.08.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración consistente en la falta de pago de las facturas correspondientes al suministro de material sanitario, que ascienden a la cantidad de 1.351.507,78 euros, así como los intereses de demora derivados de dicho impago.

La Administración demandada se opone sobre la base de, en primer lugar, la inexistencia de inactividad, en segundo lugar, la improcedente reclamación en cuanto al cómputo de los intereses y la improcedencia de que estos devenguen a su vez intereses por tratarse de cantidad ilíquida.

SEGUNDO.- Tres son pues las cuestiones que se someten a la Sala, la primera de ellas, la existencia de inactividad de la Administración, cuestión esta que ha sido resuelta reiteradamente por esta misma Sala y así, en sentencia 79/06, entre otras, de 25 de enero de dos mil seis , recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 1201/02, donde se señalaba:

"TERCERO.- Se alega por la parte demandada la inaplicabilidad del art. 29 de la Ley Jurisdiccional y el planteamiento del procedimiento abreviado, y esta Sala debe sentar que, en ningún caso, se ha producido el silencio administrativo positivo alegado, sino por el contrario, la desestimación de su solicitud por silencio administrativo negativo una vez transcurridos tres meses desde su presentación y en su virtud, siendo que la reclamación de la recurrente fue desestimada por silencio administrativo, no concurren los requisitos necesarios para que pueda prosperar un proceso instado al amparo de la vía especial del artículo 29.2 en relación con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

En efecto, tal criterio lo demuestra el hecho de que el recurso se tramitó por el cauce del procedimiento ordinario, habida cuenta que, considera la Sala, que no siempre la falta de resolución expresa por la Administración otorga efectos positivos a las peticiones ante ella formuladas, sino que en los procedimientos en general cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento(como es el supuesto que nos ocupa), la falta de resolución expresa produce una eficacia denegatoria(silencio negativo), centrando el debate en examinar si en el presente supuesto la Administración estaba o no obligada al pago del principal de determinadas facturas y sus correspondientes intereses y al abono de los intereses de demora reclamados, dimanantes del pago tardío de otras facturas.

La justificación de tal razonamiento viene dado por el propio marco jurídico, ya que la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998 establece en sus arts. 25.2, 29, 32.1 y 71 la configuración de la inactividad de la Administración como un nuevo supuesto de impugnación en sede contencioso-administrativa, de manera que, además de las disposiciones generales y los actos, expresos o presuntos, de la Administración, también resulta admisible el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la misma.

Tal posibilidad ya vino apuntada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 294/1994, de 7 de noviembre , cuando sentó el principio de que "de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos". A ello debe añadirse que los artículos 103.1, 106.1 y 24 de la Constitución Española impiden que pueda existir comportamientos de la Administración pública, positivos o negativos, inmunes al control judicial.

De la misma forma, las sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995, de 7 de febrero, y 136/1995, de 25 de septiembre , sientan que "...el orden contencioso-administrativo...ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva, como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados". Más recientemente, la STC 86/1998, de 21 de abril , ha insistido en esta vía, que alcanzaría poco después rango normativo.

Los derechos de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva quedan vulnerado si se produce una inactividad de la Administración que afecta a sus derechos o intereses legítimos y no es susceptible de fiscalización ante los tribunales de justicia. La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio , señala que "...El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas".

A tenor del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, la inactividad de la Administración se produce "cuando la Administración no ejecute sus actos firmes", situación que permite a "los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso- administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 ".

Sin embargo, en el presenta caso la parte actora parte de una errónea comprensión del instituto del silencio administrativo, ficción legal que permite actuar a un interesado en supuestos de falta de resolución expresa de una Administración Pública, a fin de que no se le produzca indefensión y pueda ejercitar sus legítimos derechos a pesar del incumplimiento por la Administración de su deber de resolver, tal como exigen los artículos 42.1 y 43.1-2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Es una prerrogativa del interesado otorgada por el legislador en base al principio de seguridad jurídica, pues no cabe esperar que el ciudadano espere indefinidamente a que la Administración resuelva su petición o recurso, debiendo en el presente supuesto que su petición de cantidad económica fue desestimada a los tres meses desde la presentación de su solicitud.

Coherente con lo anteriormente expuesto, el artículo 43.3, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en la redacción dada por la Ley 4/1999 , dispone que:

"La desestimación por silencio administrativo (en procedimientos iniciados a solicitud de interesado) tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente"."

Por tanto, se llega a la conclusión de que aún no existiendo inactividad administrativa, los efectos desde el punto de vista de la admisibilidad del recurso son los mismos, puesto que se permite el acceso al proceso a través de la impugnabilidad del acto denegatorio presunto.

TERCERO.- Entrando ya en el fondo del asunto y a la vista del planteamiento de la demanda, debemos señalar, en primer lugar, que la Administración demandada nada opone a la reclamación de principal, por tanto, procede sin más su estimación y la cuestión queda centrada en la reclamación de intereses respecto a la que hay que destacar que esta misma Sala, Pleno de la Sección Tercera, dictó con fecha 19 de abril de 2007 la sentencia 608/07, en recurso Contencioso-Administrativo 1669/04 , en los siguientes términos:

"TERCERO.- La parte actora igualmente pretende que la Administración demandada le abone los intereses de demora en el pago de las facturas a que se refería su reclamación previa de..., tanto los devengados por las ya satisfechas como los de las que faltan por pagar, y ello conforme a unas bases de cálculo que propone sean recogidas en la parte dispositiva de la Sentencia.

Pues bien, en el presente supuesto nos encontramos con un contrato de suministro de la empresa demandante a la Administración demandada, donde habrán de tenerse en cuenta los siguientes parámetros en cuanto a la fecha en que se comienzan a devengar intereses, el dies a quo.

El art. 100.4 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas , establecía "...La Administración tendrá obligación de abonar el precio dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el art. 148 y si se demorase deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de dos meses...", es decir, como principio en los contratos de suministro debemos concluir que la fecha a partir de la cual comienzan a contarse los dos meses es desde la fecha de la factura.

CUARTO.- En lo relativo al tipo de interés aplicable, es sabido que la previsión originaria del art. 100.4 de la LCAP se refería al interés legal del dinero incrementado en punto y medio. Dicho lo cual, la parte recurrente pretende le sea aplicado el tipo de interés penalizador (el dispuesto por el Banco Central Europeo más siete puntos) previsto en el art. 7.2 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre , por la que se establecen Medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, o, subsidiariamente, caso de que no se entienda aplicable la referida ley por mor de los establecido en su Disposición transitoria única, que se aplique entonces directamente el art. 3.1 d) de la Directiva 2000/35 /CE.

Para resolver sobre la pretensión conviene repasar cuáles han sido las alegaciones que actora y Administración demandada, respectivamente, han vertido sobre dicha cuestión.

Por lo que respecta a la actora, ésta no alude a cuál ha podido ser la fecha o fechas en que fueron celebrados los contratos administrativos en cuyo desenvolvimiento tuvieron lugar los suministros por cuyo pago retardado se solicitan los intereses penalizados. Alude tan solo a que es "...suministradora habitual". Por su lado, la Administración demandada rechaza la aplicación del interés previsto en la Ley 3/2004 , porque "...la totalidad de los suministros (...) se realizaron en el año 2003 y 2004", antes, por tanto, de la entrada en vigor de la Ley 3/2004. Tampoco hay alusión por la demanda a la cuál puede o pueden ser las fechas de celebración de los correspondientes contratos de suministro.

QUINTO.- Estos, pues, son los términos del debate sobre la cuestión litigiosa. Pero antes de resolver sobre la misma creemos convenientes unas consideraciones previas acerca de la extensión y límites del enjuiciamiento por los órganos judiciales contencioso-administrativos.

Sabido es que en el proceso contencioso-administrativo rige, con ciertas matizaciones, el principio dispositivo. En este punto hemos traer a colación el art. 33.1 de la LJCA (Ley 29/1998, de 13 de julio ), precepto legal que impone a los órganos del orden contencioso-administrativo que juzguen dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos en que fundamenten el recurso y la oposición. Destaca que el art. 33.1 de la Ley Jurisdiccional de 1998 emplee el más preciso término "motivo" y no el de "alegaciones" recogido en el art. 43.1 de su antecesora Ley de 1956. Tal solución acaso tuvo en cuenta igualmente la doctrina constitucional que distinguió entre las meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas, pues sólo con respecto a las segundas la exigencia constitucional de respuesta congruente se muestra con todo rigor (por todas, STC 100/2004 ), no siendo tampoco ocioso recordar aquí la doctrina del Tribunal Supremo según la cual "...en la demanda contencioso administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena, etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso" (SSTS de 5-11-1992 y 21-7-2003 ).

El principio dispositivo, por lo tanto, no implica que los jueces de lo contencioso-administrativo deban asumir necesariamente las argumentaciones jurídicas de las partes enfrentadas aun cuando éstas estén contestes en las mismas, pues de no entenderlo así se estaría limitando la función que constitucionalmente tiene asignada, sometida sólo al imperio de la ley (art. 117.1 CE). Por lo demás, las exigencias constitucionales de congruencia ex art. 24.1 CE no conllevan el deber judicial de ajustarse literalmente a las pretensiones de las partes (STC 173/2002, FJ 7 y las que en ella se citan), siendo que el principio iura novit curia permite al Juez fundar su fallo en los preceptos legales o en las normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque no hayan sido invocados por los litigantes (STC 45/2003, FJ 3 ).

Desde otra perspectiva, el principio dispositivo implica asimismo que no es dado que los jueces cuestionen los hechos sobre los que las partes estén contestes. Obviamente esto último requiere que alguna de las partes haya alegado los hechos constitutivos, impeditivos o extintivos del derecho invocado, y que la contraparte los asuma, bien de forma expresa o de modo tácito. Esta exigencia de que sean las partes y no los jueces los que lleven al proceso los hechos relevantes en los cuales fundan sus motivos y pretensiones viene dada por el principio de aportación -íntimamente conectado con el dispositivo- el que igualmente rige en el proceso contencioso-administrativo. Igualmente de acuerdo con el principio de aportación es la máxima según la cual es la parte a quien corresponde plantear ante el órgano judicial una argumentación jurídica adecuada, siendo que si las alegaciones de la parte, o no existen o si no vienen acompañadas de un desarrollo argumentativo real, no corresponde a los jueces reconstruir de oficio las alegaciones, ni suplir las razones de las partes que no han ofrecido, al ser carga de éstas no solamente la de abrir la vía para que el órgano judicial pueda pronunciarse sobre la pretensión, sino también la de proporcionar la fundamentación fáctica y jurídica que razonablemente es de esperar y que se integra en el deber de colaborar con la Administración de Justicia.

SEXTO.- Dicho lo cual, y en lo que ahora interesa, reza así la Disposición transitoria única de la Ley 3/2004 , invocada por la actora : "(e)sta Ley será de aplicación a todos los contratos que, incluidos en su ámbito de aplicación, hayan sido celebrados con posterioridad al 8 de agosto de 2002, en cuanto a sus efectos futuros...".

Además, ya que se está alegando por la actora la celebración de ciertos contratos de suministro en determinadas fechas, según ella, posteriores a 8-8-2002, es de recordar los arts. 53, 54.1 y 55 de la LCAP, preceptos los cuales rezan así: "(l)os contratos (administrativos) se perfeccionan mediante la adjudicación realizada por el órgano de contratación competente, cualquiera que sea el procedimiento o la forma de adjudicación utilizados"; "(l)os contratos de la Administración se formalizarán en documento administrativo..."; y "(l)a Administración no podrá contratar verbalmente, salvo que el contrato tenga carácter de emergencia".

De todo lo cual se deduce que son sólo los contratos administrativos adjudicados con posterioridad al 8-8-2002 los que contempla la Disposición transitoria única de la Ley 3/2004 .

Pues bien, por de pronto no podemos asumir la alegación jurídica esgrimida por la parte actora consistente en que cada uno de los suministros ejecutados con posterioridad al 8-8-2002 son equiparables a la celebración de un contrato de suministro. Y es esto es así aunque no haya sido discutida por la Administración demandada tal alegación. Al ser contraria a Derecho, no vincula a este Tribunal en virtud del principio iura novit curia, pues una cosa que los jueces deben decidir dentro de los límites de las alegaciones de las partes y otra, muy distinta, que asuman argumentaciones jurídicas contrarias a Derecho.

La celebración de un contrato administrativo, de Derecho Público, requiere de los trámites y las formalidades a que se ha hecho mención más arriba, la omisión de los cuales conlleva la nulidad de pleno derecho, y sin perjuicio de las indemnizaciones que pueden corresponder a quien realizó determinadas prestaciones a favor de la Administración Pública, sea por vía de responsabilidad patrimonial, sea por la de la doctrina del enriquecimiento injusto. Esta apreciación lo es en el desenvolvimiento de la interpretación de las normas jurídicas, siendo consciente esta Sala que la misma implica un cambio de criterio respecto a lo dicho en nuestra Sentencia de 11-12-2006 , por lo que dejamos constancia de ello en atención a las exigencias del derecho a la aplicación igualitaria de la ley del art. 14 CE (STC 111/2001, FJ 2 , por todas).

Por lo demás, a la parte actora incumbe acreditar los hechos constitutivos del derecho en que funda su pretensión (art. 217.2 LEC ). Tal acreditación, en el caso presente, podría haber derivado, bien de la aportación de las correspondientes pruebas documentales relativas a la fecha de adjudicación del contrato de suministro -por supuesto existente-, bien porque las partes estuvieran conformes tanto en el hecho de la adjudicación formal del contrato de suministro a la actora como en que tal adjudicación tuvo lugar tras el 8-8-2002 o, en su caso, tras la fecha de aplicación directa de la Directiva 2000/35 /CE. Ni una ni otra circunstancia eventuales concurren en el presente caso; respecto a la segunda recordamos lo dicho más arriba: la parte actora no alega nada a este respecto, pues parte de la errónea equiparación contrato-suministro; la Administración demandada - por razones que no nos incumben- parece asumir esa errónea equiparación. Pero nada dicen las partes (ni podemos inferir) acerca de la adjudicación del contrato o contratos en virtud se ejecutan los suministros y de la fecha de los mismos, y como este último es un extremo esencial o constitutivo para reconocer el derecho que pretende la actora con base de su invocación de la Ley 3/2004 (o, subsidiariamente, de la Directiva 2000/35 /CE) y como en definitiva no está acreditado, hemos de rechazar su alegación, por lo que el interés aplicable en este caso será el previsto en el art. 100.4 de la LCAP .

SÉPTIMO.- Respecto a cuándo se debe entender hecho el pago por la Generalidad Valenciana, o la fecha final del cómputo de intereses, la cuestión planteada por la Generalitat gira alrededor de las transferencias bancarias, toma como base el art. 23 de la Ley de la Generalidad Valenciana 1/1988, de 29 de febrero, de Presupuestos de 1988 que posteriormente se regularía con carácter general por el art. 43 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalidad Valenciana (Decreto Legislativo de 26 de junio de 1991 ) en que se producen efectos liberatorios y, por tanto, no se devengan intereses desde la recepción de la orden de pago por transferencia de la Entidad Financiera a la que se ordene su realización, es decir, no se toma como fecha la de recepción de la transferencia electrónica por parte del acreedor, en este caso contratista demandante, sino desde la fecha en que se produzca la orden de recepción de pago de la transferencia de la entidad financiera."

Estos criterios, que se mantienen por la Sala en su integridad, determinan la estimación parcial de la demanda en los términos expuestos.

CUARTO.- El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

La estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DOÑA CARMEN INIESTA SABATER en nombre y representación de ZENEUS PHARMA S.L.V contra la desestimación por silencio de la Consellería de Sanidad de la reclamación de facturas impagadas formulada el 26.9.05 que se anula y deja sin efecto reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de la recurrente al abono de la cantidad de UN MILLON TRESCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL QUINIENTOS SIETE EUROS CON SETENTA Y OCHO CENTIMOS (1.351.507,78 euros) más los intereses legales de dicha cantidad en los términos establecidos en la presente resolución.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.