Sentencia Administrativo Nº 1100/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 20 de Julio de 2004

Encabezamiento

Recurso núm: 2/405/2002

Rollo de Apelación núm. 2/30/2004

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Segunda

SENTENCIA. núm. 1100/2004

Ilmos. Sres.

Presidente

Don José Martínez Arenas Santos

Magistrados

D. Miguel Soler Margarit

D. Ernesto J. Vidal Gil

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En la ciudad de Valencia, a veinte de julio de dos mil cuatro.

Visto por la sección Segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso de apelación tramitado con el número de rollo 2/30/2.004 en el que han sido parte apelantes D. Emilio y otros, la Consellería de Justicia y Administraciones Públicas y la Administración del Estado contra la Sentencia núm. 200/03 de 23 de septiembre de 2003 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 7 de los de Valencia en el recurso contencioso administrativo núm. 253/2002, siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Ernesto J. Vidal Gil.

Antecedentes

PRIMERO. En los Autos del recurso contencioso-administrativo núm. 405/02 seguido ante el juzgado de lo Contencioso-Administrativo número núm. 7 de los de Valencia a instancias de D. Emilio y otros contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición formulada ante la Consellería de Justicia y Administraciones Públicas de la Generalitat Valenciana en reclamación de retribuciones por sustitución de puestos de Oficiales en la administración de Justicia recayó sentencia cuya parte dispositiva dice:

"que debo estimar y estimo parcialmente el recurso Contencioso Administrativo núm. 405/02 interpuesto por D. Emilio, Dª Amparo, Dª Ariadna y Dª Catalina, contra la desestimación presunta de las peticiones formuladas por los actores ante la Consellería de justicia y Administraciones Públicas en reclamación de retribuciones básicas y complementarias correspondientes a la realización de funciones de sustitución del puesto de Oficial de la Administración de Justicia, sin costas".

SEGUNDO. Las representaciones procesales de la partes demandante y demandadas interpusieron en tiempo y forma Recurso de Apelación contra dicha Sentencia que fueron admitidos .

TERCERO. Por Providencia de 10 de febrero de 2004 se elevaron los indicados Autos a este Tribunal y una vez recibidos y formado el correspondiente Rollo, se señaló la Votación y Fallo del recurso para el día 15 de junio de dos mil cuatro , en cuya fecha tuvo lugar.

CUARTO. En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO: Constituye el objeto del presente recurso Contencioso Administrativo la Sentencia núm. 200/03 de 23 de septiembre de 2003 dictada por el juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 7 de los de Valencia que estimó parcialmente el recurso Contencioso administrativo interpuesto por D. Emilio, Dª Amparo , Dª Ariadna y Dª Catalina, contra la desestimación presunta de las peticiones formuladas por los actores ante la Consellería de Justicia y Administraciones Públicas en reclamación de retribuciones básicas y complementarias correspondientes a la realización de funciones de sustitución del puesto de Oficial de la Administración de Justicia.

SEGUNDO: Los apelantes, funcionarios de carrera del Cuerpo de Auxiliares de la Administración de Justicia alegan que la Sentencia apelada, que estima parcialmente su pretensión en cuanto a las retribuciones complementarias, es contraria a derecho porque el art. 10 en relación con el artículo 9 del RD 1909/2002 vulnera el principio de igualdad cuando ordena que los funcionarios Auxiliares de la Administración de Justicia deben ser retribuidos solamente por las retribuciones complementarias correspondientes a los Oficiales y no por la totalidad de conceptos que expresaron en la demanda.

Por el contrario, entienden que la sustitución de plazas de Oficial por funcionarios de carrera del Cuerpo de Auxiliares de la Administración de Justicia no es una simple "ampliación" o "acumulación" de funciones, o un "ejercicio continuo" de funciones por la que perciben una retribución complementaria especial de 3 puntos como dispone la Sentencia recurrida en aplicación del art. 9 del RD 1909/2000. Además de la manifiesta diferencia entre ambos Cuerpos , señalan que este supuesto es distinto del regulado por el art. 9 puesto que según el art. 10 del citado RD es, en primer lugar, una "sustitución" para desempeñar otra función, análoga, no igual pero semejante, y por tanto, diferente a la de los Auxiliares y en segundo lugar, para realizar las funciones de los Oficiales "por persona capaz jurídicamente para desempeñar dicho puesto y sustitución". Esa "sustitución" está reglada por un procedimiento establecido (resolución del Subsecretario de Justicia de 22 de julio de 1988, DOGV de 31 de julio) , de modo que el Auxiliar que "sustituye" a un Oficial supera mayores controles que el interino que por turno de antigüedad en una Bolsa ad hoc es seleccionado como tal Oficial interino y demuestra mayores conocimientos y preparación. Por tanto, concluyen, estamos ante un supuesto sustancialmente igual a la contratación de funcionarios interinos donde la condición de funcionario limita las retribuciones y genera un trato discriminatorio. Así sucede con el art. 10 del RD 1909/2000 cuando establece una retribución limitada y reducida discriminando a los Auxiliares que ejercen funciones de Oficiales. El trato igual para situaciones iguales conlleva que los Auxiliares perciban las retribuciones básicas y complementarias de los Oficiales, pues si sólo percibiesen las complementarias como estima parcialmente la Sentencia recurrida se generaría un tato discriminatorio.

Sin embargo, frente a sus argumentos , la Sentencia apelada asume la doctrina sentada por la Sentencia de la Sala de lo contencioso Administrativo de la audiencia Nacional de 20 de febrero de 1996:

"CUARTO.- Desde el punto de vista de la normativa específica, el art. 56 del reglamento Orgánico de Oficiales , Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia aprobado por Real Decreto 2003/1986 de 19 de septiembre /RCL 1986/2996 y 3158) mantiene el régimen de nombramientos de interinos para ocupar plazas cuando no sea posible la prestación del servicio por funcionarios de carrera, señalando que los interinos , «que deberán reunir los requisitos necesarios para ingresar en el Cuerpo y demostrar su aptitud, tendrán los mismos Derechos y deberes que los funcionarios , si bien sus retribuciones serán las que fijen las disposiciones que les sean expresamente aplicables» deduciéndose de la redacción del precepto la identidad del trabajo desarrollado por los interinos en relación con los funcionarios de carrera, desempeñando la misma plaza con el contenido funcional propio del puesto de que se trate, e incluso el precepto lo reafirma al exigir la concurrencia en el interino de los requisitos de acceso al Cuerpo y aptitud correspondiente, pudiendo señalarse también que conforme al artículo 465 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (RCL 1985/1578, 2653 y ApNDL 8375), y el artículo 2.1 del RD 2003/1986), el referido personal queda sujeto a la legislación general del estado sobre funcionarios públicos en lo no previsto en las normas específicas , mientras que desde el punto de vista de las retribuciones resulta característico del régimen funcionarial la distinción entre retribuciones básicas y complementarias, incluyéndose entre estas últimas el llamado complemento de destino; así se recoge en el art. 23 de la Ley 330/1984 de 2 de agosto (RCL 1984/2000, 2317, 2427 y ApNDL 6595), y se establecía en la normativa anterior como el Real decreto Ley 22/1977 de 30 de marzo (RCL 1977/742, 1255 y ApNDL 6527) - Título I, y la Ley articulada 7 febrero 1964 -arts. 96 y ss-, por lo que el personal al servicio de la Administración de Justicia , como señalaba expresamente el art. 1.2, a) del Real Decreto Ley 22/1977, viene estando sujeto a su normativa específica en materia de retribuciones, que , por lo que atañe a ese recurso, se concreta en la Ley 17/1980 de 24 de abril, y los Reales Decretos 3233/1983, 140/1988 y 1616/1989 ya citados, contemplándose igualmente en la mencionada Ley 17/1980, artículo 3, la distinción entre retribuciones básicas y complementarias , e incluyendo entre estas últimas, el complemento de destino.

QUINTO.- Aún cuando el complemento de destino ha sufrido una modificación en su contenido por la Ley 30/1984 , en todos los casos -artículo 98 de la Ley 1964, art. 8 del Real Decreto Ley 22/1977 y art. 23.3, a) de la Ley 30/1984-, se configura como un concepto retributivo que viene referido al contenido y características del puesto de trabajo , ya sea la preparación técnica que exige el desempeño, la especial responsabilidad, o el nivel que tenga asignado es decir, en todo caso constituyen una forma de retribuir el desempeño de un determinado puesto de trabajo , y por ello va unido a la definición del puesto de trabajo, siendo ajeno a las circunstancias personales del funcionario que lo desempeña sin perjuicio de que deba reunir las condiciones que con carácter general y objetivo se exijan para el desempeño del mismo, y se trata de una retribución en razón del puesto de trabajo y no de la persona que lo desempeñe.

SEXTO.- Esta naturaleza de carácter general, se manifiesta igualmente en el complemento de destino que se contempla en el artículo 13 de la Ley 17/1980 donde se incluyen diversos conceptos como jerarquía, carácter de la función, representación, especial responsabilidad , lugar, especial cualificación, volumen de trabajo y penosidad, pero todos ellos referidos al puesto de trabajo, es decir a condiciones y características de este y no de la persona que lo desempeña, y así se deduce claramente de la expresión literal que se contiene en relación con algunos de dichos conceptos como la «representación inherente al cargo» , lugar de destino, y resulta de la naturaleza de los demás, como volumen de trabajo y penosidad , retribuyéndose la jerarquía, carácter de la función, responsabilidad y calificación como contenido del puesto de trabajo y no como actitud o condición personal del funcionario, ya que la especial cualificación es la exigida para el desempeño del puesto de trabajo, no la que pueda exhibir el funcionario y se retribuye la jerarquía que representa el puesto en la organización administrativa , no la condición personal del funcionario, así como el carácter de la función como contenido del puesto de trabajo , no como cualidad del funcionario.

SEPTIMO.- Esto último se destaca en la regulación del art. 5 del RD 1404/1988, en el que, además de la categoría o cuerpo al que pertenece cada miembro del Poder Judicial o funcionario, se añade la identificación del puesto de trabajo de destino como circunstancia calificadora y determinante de la asignación del complemento, poniendo de manifiesto que no se atribuye en razón de la condición del funcionario, sino de la valoración del contenido del puesto desempeñado, naturaleza que se mantiene en el art. 5 del RD 1616/1989 aunque la desaparición de los Juzgados de Distrito y otras modificaciones hayan simplificado el precepto.

OCTAVO.- Teniendo en cuenta las anteriores premisas, puede entrarse a analizar las posturas mantenidas por las partes para determinar la solución más ajustada a Derecho en las cuestiones planteadas en este recurso, y así ha de mantenerse con la Administración que las retribuciones funcionariales forman parte del Estatuto al que queda sujeto el funcionario y por ello son el resultado de la aplicación de las previsiones legales y reglamentarias que contemplan el régimen retributivo establecido en cada caso , pero ello no significa que en la regulación de dichas retribuciones se pueda actuar con entera libertad y al margen de los principios generales y constitucionales que debe inspirar la actividad normativa y más cuando, como sucede en el presente caso, la controversia se plantea en el ámbito de la potestad reglamentaria cuyo ejercicio queda sujeto a previsiones legales precisas -jerarquía, competencia, reserva legal...-, cuya inobservancia vicia de nulidad la disposición de que se trate.

NOVENO.- Por otra parte como señala la Administración, resulta cierto que cabe la posibilidad de establecer diferencias retributivas entre los funcionarios de carrera y los interinos pertenecientes a un mismo sector en la función pública, sin que tales diferencias hayan de calificarse necesariamente como discriminatorias, pues no tendrán tal carácter cuando se justifiquen por venir a retribuir aspectos también distintos , derivados del diverso estatuto funcionarial , como se refleja en al art. 105 de la Ley articulada 1964 que prevé la posibilidad de niveles retributivos diferentes, así como el art. 56 del RD 3003/1986 que se remite en materia de retribuciones a disposiciones específicas que se refieran a los interinos y, puede observarse año a año en las Leyes de Presupuestos, en las que reiteradamente se contemplan en precepto «ad hoc» las retribuciones de los funcionarios interinos, pero no es menos cierto que dicha diferenciación queda vedada y resulta discriminatoria cuando carece de justificación razonable, cuando no responde a diferencias estatutarias previas que sirvan de fundamentación o cuando introduzcan una diferencia de trato económico en función de una distinta condición - interino o de carrera -, que resulte irrelevante en la ponderación del concepto retributivo de que se trate, o cuando la previsión reglamentaria viene a introducir diferencias que no estén justificadas por razones objetivas y legítimas, o no resulten proporcionadas con el fin que se persigue , supuestos en los que la infracción del principio plasmado en el art. 14 de la Constitución (RCL 1978/2326 y ApND 2875) viciará de nulidad la disposición de que se trate".

TERCERO: A juicio de las representaciones procesales de la Administraciones apelantes que compartimos, el Fallo de la Sentencia apelada estima acertadamente su pretensión en cuanto a las retribuciones complementarias que deben percibir, pues aplica correctamente la normativa aplicable determinada por el art. 2º del RD 1909/2000 de 24 de noviembre que fija el complemento de destino de los funcionarios de los Cuerpos de Oficiales, Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia y establece que se determinará en función del número de puntos que corresponden a los distintos puestos de trabajo y su cuantificación de acuerdo con el valor que para cada punto se establezca en la LPGE.

CUARTO: La Sala discrepa no obstante del contenido de la Sentencia apelada en su fundamento Jurídico Quinto: que "dada la falta de precisa adecuación entre las previsiones contenidas en el RD 1909/2000 y lo dispuesto en la Ley 17/80 y, es más, apreciándose de todo ello el incumplimiento por parte del citado Decreto del principio de igualdad en la norma en el sentido aludido, procederá la estimación parcial de la presente demanda en los términos que se acaban de exponer, es decir, en lo que a las retribuciones complementarias se refiere , estimación ésta que obligaría a plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente, en el momento en que la sentencia estimatoria adquiera firmeza conforme a lo establecido en el art. 27 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa".

Aunque el Fundamento Jurídico Tercero de la Sentencia asume la interpretación del principio de igualdad efectuada por el Tribunal Constitucional en las Sentencias nº 80/03 de 23 de abril, 128/94 de 5 de mayo 119/02 de 20 de mayo que exige la necesaria concurrencia de supuestos de hecho que sean iguales o que siendo en apariencia iguales "merezcan el mismo trato jurídico por ser la desigualdad en los mismos meramente accesoria, es decir, ha de existir una igualdad jurídicamente relevante, por lo que la Ley en sí misma no puede ser discriminatoria" y aún admitiendo que, como reconoce la Sentencia apelada, y advierte el Tribunal Constitucional (SS.T.C.. 48/92 y 293/93) , que las estructuras funcionariales son creación del Derecho y en principio es el legislador y el titular de la potestad reglamentaria en desarrollo de la Ley quienes configuran con amplio margen de criterio tales estructuras, entre las que lógicamente se encuentran las retribuciones de los funcionarios públicos, añade "que el art. 10 del RD sería susceptible de dos interpretaciones, una primera conforme a la Ley, es decir entendiendo que contempla el supuesto ejercicio conjunto de funciones y otra , que no se adecua al espíritu del art. 13 citado y que no obstante, sería la que debe prevalecer en este caso , y es la que alude al concepto de sustitución. Es por lo tanto, esta norma la que debe regir la interpretación del art. 10 del RD 1909/2000 en relación con la sustitución de un Oficial por funcionarios Auxiliares, es decir la atribución de 3 puntos en relación con el complemento de destino a los auxiliares que sustituyen a los Oficiales, pues otra interpretación haría ilegal el precepto citado por no ajustarse al art. 13 de la Ley 17/80".

QUINTO: Con acierto la Sentencia apelada dice que del art. 23 de la Ley 30/1984 se desprende que las retribuciones básicas atañen exclusivamente al grupo de clasificación y las retribuciones complementarias al puesto que efectivamente se desempeña, de forma que, si un funcionario ocupa otro puesto con carácter accidental , distinto al de su grupo de clasificación, cuerpo o escala, percibirá las retribuciones básicas correspondientes a su grupo de clasificación y las complementarias del puesto que desempeña.

Desde esta perspectiva y dentro de este estricto marco de referencia el art. 56 de la Ley 42/1994 de 30 de diciembre da nueva redacción al art. 13 de la Ley 17/1980 de 24 de abril, de régimen retributivo de los Funcionarios de la Administración de Justicia, estableciendo que el complemento de destino se fijará atendiendo, entre otros factores, a la realización o no de funciones acumuladas y queda redactado de la siguiente forma:

"Las retribuciones complementarias del personal incluido en el sistema que establece la presente Ley serán el complemento de destino y la prestación familiar por hijo a cargo:

El complemento de destino se abonará en función de las siguientes características:

Jerarquía, carácter de la función y representación inherente al cargo

Lugar de destino especial cualificación de éste y volumen de trabajo

Especial responsabilidad , penosidad o dificultad, y

Ejercicio continuo de otro cargo en la Administración de Justicia, además del que sea titular"

SEXTO: En aplicación de esa norma, el art. 10 del R.D. 1909/2000 establece un incremento en 3 puntos en el valor del complemento de destino cuando los Auxiliares realicen funciones de Oficial de la Administración de Justicia por sustitución. El art. 13 apartado d) de la Ley 17/1980 comprende el abono de retribuciones complementarias en supuestos de "sustitución" y de "acumulación", con independencia de que el desempeño del cargo de Oficial por el Auxiliar se efectúe en régimen de acumulación strictu sensu o de sustitución , pues el Auxiliar de la Administración de Justicia , incluso cuando sustituye al Oficial continua en situación administrativa de activo como Auxiliar, siendo por tanto artificial la distinción que efectúa la Sentencia apelada para llegar a la conclusión que la situación prevista en el Real Decreto 1909/2000 es una situación jurídica nueva y distinta de la acumulación como tal y que no encuentra su habilitación legal específica en la Ley 17/80 de 24 de abril, modificada por la ley 42/94 de 30 de diciembre sobre régimen retributivo de los funcionarios de la Administración de Justicia.

Los supuestos previstos en el art. 9 y en el art. 10 del Real Decreto analizado , sea mediante el ejercicio conjunto de ambas funciones o mediante el concepto específico de sustitución, se incardinan en el art. 13.1.d) de la Ley 17/1980 de 24 de abril , ya que en ambos casos el Auxiliar al servicio de la Administración de Justicia, sea en régimen de acumulación o de sustitución, «mantiene el puesto», pues la regulación retributiva específica de los funcionarios al servicio de la administración de Justicia en el caso de las sustituciones, dado su carácter circunstancial y excepcional, lo que hace innecesario el planteamiento de la presunta ilegalidad del Real Decreto, no implica en sí misma un trato discriminatorio , sin que pueda prevalecer la distinción que, entre ambas figuras, realiza la Sentencia apelada sobre el espíritu de la norma, que es el de atender a las necesidades del Juzgado ante el supuesto de vacante o ausencia temporal del Oficial, correspondiéndole el incremento retributivo fijado en el Real Decreto Estatal.

Esta interpretación coincide con la realizada por el Tribunal superior de Justicia de Cataluña que en la Sentencia 61/2000 de 7 de julio distingue entre sustituciones internas que se producen cuando un funcionario es llamado a desempeñar otras funciones dentro del mismo órgano o en otro órgano, simultaneándolas con las propias de su función (así el Oficial que pasa a desempeñar funciones de Secretario) y las sustituciones externas. "En el caso de sustituciones internas sean del mismo Cuerpo o en un Cuerpo distinto, se trata de un supuesto de acumulación de funciones a las propias. En este sentido y por mantenerse en las propias, el sustituto no asume en exclusiva las funciones del sustituido, puesto que sigue manteniendo las funciones que constituyen su cometido habitual y evidentemente , no puede exigirse una plena asunción de funciones que corresponden al puesto que sustituye". El Tribunal Superior de justicia ha confirmado este criterio en apelación por la Sentencia núm. 265/03, "pues no existe razón alguna que justifique que los Oficiales que desempeñen solo sus funciones perciban las mismas retribuciones que aquellos otros Oficiales que además de sus funciones deben realizar actuaciones para las que han sido habilitados".

SÉPTIMO: Además de por lo ya expuesto en los fundamentos Segundo, Cuarto y Sexto, no cabe apreciar discriminación y la desigualdad alegadas puesto que las medidas previstas son de aplicación para todos los funcionarios del Cuerpo de Auxiliares que cumplen funciones de sustitución en el de Oficiales. (S.T.C. 28 de abril 2003).

La Orden de 21 de febrero de 1997 señala en su art. único que "en concepto de sustitución por implicar el desempeño de otras funciones se atribuyen 3 puntos a los Auxiliares titulares que sustituyan a los Oficiales, según lo dispuesto en la Orden de 1 de marzo de 1996 , norma dictada al amparo de la Ley 42794 de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social que en su art. 56 modifica el art. 13 de la Ley 17/1980 que establece el régimen retributivo de los funcionarios de la Administración de Justicia.

Tampoco cabe estimar los fundamentos de la Sentencia apelada referentes a negar la adecuación entre la Ley 17/80 y el RD 1909/00 pues aquella es el marco normativo que contiene la regulación en la materia desarrollada por la Orden de febrero de 1997.

Conforme a lo expuesto y razonado esta Sala reitera y considera innecesario el planteamiento de la cuestión de ilegalidad que anuncia el Juzgado a quo para resolver el presente recurso y más cuando la hipotética impugnación indirecta del art. 10 del Real Decreto 1909/2000 no se ha deducido mediante la impugnación de ningún acto de aplicación del mismo.

OCTAVO: Todo ello , atendidas dadas las circunstancias que concurren en el presente recurso, sin expresa imposición de costas , de acuerdo con el art. 139.2 de la Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de esta Jurisdicción.

Por lo expuesto y razonado,

Fallo

1) Desestimar el Recurso de Apelación interpuesto por D. Emilio y otros contra la Sentencia núm. 200/03 de 23 de septiembre de 2003 dictada por el juzgado de lo contencioso Administrativo núm. 7 de los de Valencia en el recurso Contencioso administrativo núm. 253/2002, que confirmamos respecto de la desestimación de sus peticiones en cuanto a la igualdad en las retribuciones básicas.

2) Asimismo, estimar el Recurso de Apelación interpuesto por la Consellería de justicia y Administraciones Públicas y la administración del estado contra la indicada Sentencia que revocamos, en cuanto al reconocimiento del derecho de los funcionarios apelantes a percibir las retribuciones complementarias, desestimando las peticiones presuntamente denegadas por al Administración.

3) Sin expresa imposición de costas a las partes apelantes, dadas las circunstancias concurrentes, a tenor con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de esta Jurisdicción.

A su tiempo , y con certificación literal de la presente, devuélvanse los Autos con el expediente Administrativo al Juzgado de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos mandamos y firmamos.

PUBLICACION. Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, Certifico. Valencia, a veinte de julio de dos mil cuatro.