Última revisión
29/11/2013
Sentencia Administrativo Nº 111/2012, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 62/2011 de 11 de Abril de 2012
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Orden: Administrativo
Fecha: 11 de Abril de 2012
Tribunal: TSJ La Rioja
Ponente: LOMA-OSORIO FAURIE, LUIS ANTONIO
Nº de sentencia: 111/2012
Núm. Cendoj: 26089330012012100121
Encabezamiento
Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIOT.S.J.LA RIOJA SALA CON/ADLOGROÑOENTENCIA: 00111/2012
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA RIOJA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Rec. nº 62/2011
Ilustrísimos señores:
Presidente:
Don Jesús Miguel Escanilla Pallás.
Magistrados:
Don Alejandro Valentín Sastre.
Don Luis Loma Osorio Faurie.
SENTENCIA N° 111 /2012
En la ciudad de Logroño, a once de abril de dos mil doce.
Vistos los autos correspondientes al recurso contencioso-administrativo sustanciado en esta Sala y tramitado conforme a las reglas del procedimiento ordinario, sobre FUNCION PUBLICA, a instancia de D. Agustín , quien postula por sí mismo, asistido por la Letrada Dª. Teresa del Pilar Rivas Del Valle, siendo demandado el MINISTERIO DEL INTERIOR, representado y defendido, a su vez, por la Sra. Abogado del Estado; recurso cuya cuantía se estimó indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO.-Mediante escrito presentado se interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra la resolución dictada por el Director General de la Policía y de la Guardia Civil el 16 de diciembre de 2010, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra resolución de fecha 29 de septiembre de 2010 del Jefe del Servicio de Retribuciones de la Guardia Civil, que inadmitió la solicitud de reconocimiento y abono de horas nocturnas, festivas y extra prestadas.
SEGUNDO.-Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada.
TERCERO.-Que asimismo se confirió traslado a la Administración demandada para contestación a la demanda, lo que se verificó, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, la parte terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.
CUARTO.-Continuando el recurso por sus trámites, se señaló, para votación y fallo del asunto, el día 4 de abril de 2012, si bien se dejó sin efecto el señalamiento, señalándose para el día 11 de abril de 2012, en que se reunió, al efecto, la Sala.
QUINTO.-En la sustanciación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.
VISTOS.-Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Luis Loma Osorio Faurie.
Fundamentos
PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente proceso la resolución de la Jefatura del Servicio de Retribuciones de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil de fecha 29 de septiembre de 2010, que inadmitió, por carecer manifiestamente de fundamento, la solicitud de reconocimiento y abono de horas nocturnas, festivas y extra de servicio prestadas, así como la resolución de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil de 16 de diciembre de 2010, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra aquélla.
Pretende la parte actora que se le reconozca el derecho a percibir las horas extras prestadas (nocturnas, festivas y en exceso) en sus puestos de trabajo, con carácter retroactivo a las realizadas durante los cinco años anteriores a su solicitud, incrementándose la cantidad resultante con los intereses legales.
SEGUNDO.-La cuestión que en el presente recurso se plantea ya ha sido resuelta por esta Sala en Sentencias, entre otras muchas, de 28 de junio de 2005 (Recursos núms. 52/2005 , 77/2005 , 96/2005 , 177/2005 , y 219/2005 ); de 13 de septiembre de 2005 (Recursos núms. 245/2005 , 276/2005 , 258/2005 , 262/2005 , 316/2005 , 257/2005 , 260/2005 , 290/2005 , 306/2005 , 256/2005 , 263/2005 y 261/2005 ); y más recientemente, en las Sentencias nº 317/2009 (Rec. 381/2008 ), nº 318/2009 (Rec. 404/2008), de 28 de octubre de 2009 , y en las Sentencias nº 3/2010 (Rec. 407/2008), de 13 de enero de 2010 , nº 108/2010 (Rec. 405/2008), de 2 de marzo de 2010 , nº 492/2010 (Rec. 480/2009), de 24 de noviembre de 2010 , y nº 537/2010 (Rec. 39/2010), de 21 de diciembre de 2010 . En sus fundamentos jurídicos segundo y tercero se decía, y aquí se reitera, lo siguiente:
'Según la resolución recurrida, el complemento de productividad, por su propia configuración legal, es un concepto retributivo que pretende remunerar la actividad desarrollada por el funcionario más allá de lo normalmente exigible, sin que exista un derecho previo para su percibo, ya que como es sabido, el complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo ( art. 5.1 RD 861/86). Tienen , pues, el carácter de incentivo eminentemente personal aunque su determinación y cuantificación se realice por el órgano de gobierno competente 'en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo' ( art. 5.2 RD 861/86). Anteponer estas circunstancias objetivas (en conexión no sólo con 'puestos de trabajo' sino abstractamente con 'grupos profesionales') utilizándolas para la cuantificación convencional generalizada del complemento de productividad a todos los funcionarios y personal laboral correspondientes, en la confianza de que su 'buena fe' producirá resultados equivalentes en la productividad individual, es argumento que no puede ser tomado en consideración. Y ello es así, porque desnaturaliza la esencia y finalidad de este complemento de productividad' (STS 11-09-1 993).
La Dirección General, como responsable de la ejecución del gasto que le viene atribuido tanto por la Ley de Presupuestos del Estado, como por el Real Decreto 311/88, ha instituido los cauces reglamentarios para distribuir el complemento de productividad de acuerdo con la singularidad de los diversos servicios que la Institución presta. Se pretende con ello compensar económica e individualmente los cometidos que, ineludiblemente, deben realizar sus componentes, como consecuencia de las diversas modalidades de prestación de servicios.
En este sentido, mediante la Circular número 1, de 6 de marzo de 1998, se dictaron normas para percibir la citada productividad, para lo cual se instituyó un estándar mínimo de las citadas horas semanales, en cómputo mensual, en parecidos términos al resto de la Administración General del Estado, y cuyos posibles excesos serían compensables siempre que hubiese crédito para ello. Además, en dicha norma también se previó que fueran computadas y sobre valoradas las horas calificadas de nocturnas y/o festivas, mediante la aplicación de unos índices correctores que sirviesen para incrementar las realizadas en un determinado mes, y la citada Resolución de 2 de enero de 2004 tiene como función primordial dar instrucciones para la confección de nóminas en la Administración General del Estado, no reconociendo ni amparando ningún derecho subjetivo.
Según el art. 6 de la Ley Orgánica 2/1986 , de 13 de marzo, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tendrán derecho a una remuneración justa, que contemple su nivel de formación, régimen de incompatibilidades, movilidad por razones de servicio, dedicación y el riesgo que comporta su misión, así como la especificidad de los horarios de trabajo y su peculiar estructura. El apartado 5 de dicho artículo prevé que reglamentariamente se determine su régimen de horario de servicio que se adaptará a las peculiares características de la función policial.
Principio básico de actuación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es, según el art. 5.4 de la referida Ley Orgánica, la dedicación profesional: deberán llevar a cabo sus funciones con total dedicación, debiendo intervenir siempre, en cualquier tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la Ley y de la seguridad ciudadana.
Precisamente a causa de esta disponibilidad permanente, la ordenación de la remuneración de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ya tiene en cuenta el régimen especial referido y su reflejo retributivo a través del complemento de productividad; y es en razón de estas especiales características de la función pública de los miembros de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, por lo que no resulta de aplicación en el sentido que se pretende el art. 5.1 de la Orden General número 37, de la Dirección General de la Guardia Civil, de 23 de setiembre de 1997, así como el
En el mismo sentido véase STSJ Castilla y León número 835/2004, de 21-05-2004, recurso 38/2000 ; STSJ Andalucía, de 10-05- 2003, recurso 315/2001'.
Por otra parte, como señala la Abogacía del Estado, el actor presentó su reclamación inicial el 6 de septiembre de 2010, de manera que cualquier reclamación afectante a períodos anteriores al mes de septiembre de 2006 habría prescrito, conforme a lo previsto en el artículo 25.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , y, respecto de los no prescritos, estaba vigente la Orden General nº 10/2006, de 16 de junio de 2006.
En efecto, tanto la resolución inicial como la dictada en alzada hacen referencia a que la Orden General nº 10/2006, de 16 de junio de 2006, sobre regulación del sistema de gestión del complemento de productividad y de retribución de los sobre esfuerzos realizados por el personal con motivo del servicio (B.O.C. nº 17, de 20 de junio de 2006), excluye de la percepción de los sobre esfuerzos establecidos en sus artículos 11 y 12, entre otros, a los que desempeñen funciones de mando o investigación, como es el caso del recurrente.
El
Su cuantía individual se determinará por el Ministerio del Interior, dentro de los créditos que se asignen para esta finalidad, y de acuerdo con las mismas normas establecidas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública'.
Por su parte, el artículo 23.3º de la citada Ley 30/1984, de 2 de agosto , establecía:'c) El complemento de productividad destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo. ... El responsable de la gestión de cada programa de gasto, dentro de las correspondientes dotaciones presupuestarias determinará, de acuerdo con la normativa establecida en la Ley de Presupuestos, la cuantía individual que corresponda, en su caso, a cada funcionario'.
En uso de esas atribuciones se dictó la Orden General núm. 10/2006, de 16 de junio de 2006, sobre Regulación del sistema de gestión del complemento de productividad y de retribución de los sobre esfuerzos realizados por el personal con motivo del servicio (B.O.C. nº 17, de 20 de junio de 2006).
El artículo 3 de la citada Orden General establece tres tipos de
complemento de productividad, que regula en los artículos siguientes:
'Productividad por objetivos', en el artículo 7, cuya finalidad es
'Retribuir particularmente el rendimiento en el desempeño de los cometidos
que se materialice directamente en la consecución de resultados profesionales, tanto individuales, como de la Unidad en que se preste servicio'.
'Los criterios para la asignación de esta modalidad-la 01-se
establecen en el anexo III de las presentes normas'. 'Los criterios para la
asignación de esta modalidad-la 02-serán establecidos por el Director
General de la Guardia Civil'.
'Productividad Funcional', en los artículos 4 y 5, cuya finalidad es
'Retribuir la actividadydedicación extraordinarias en el desempeño de los
cometidos propios de los puestos de trabajo que resulten valorables por
parámetros objetivos'.Sus cuantías se recogen en el anexo I.
Conforme al artículo 4.3,'El tipo de productividad funcional se articula
en las siguientes modalidades:
F1: retribuye la actividad ydedicación habitualmente desarrolladas en horario diurno de días no festivos.
F2: retribuye la actividad ydedicación habitualmente desarrolladas
indistintamente en cualquier turno de días laborablesofestivos.
F3: retribuye la actividad ydedicación que supone la prestación del
servicio en la modalidad de Guardias Combinadas, en los términos que se
establecen en el artículo5de las presentes normas'.
La última de estas modalidades es la que aquí interesa, y el artículo 5
define que, a los efectos de esta retribución,'se entiende por guardia
combinada el servicio de 24horas de duración en el que se combinan tiempos
de dedicación, presenciaylocalización',lo que viene a constituir otro
parámetro objetivo que permite valorar numéricamente la prestación del
servicio.
'Productividad estructural',en el artículo 6, cuya finalidad es'Retribuir
específicamente el especial rendimiento, el interésyla iniciativa en el
desempeño de las funciones propias de cada puesto de trabajo'.
Conforme al apartado 2 del artículo,'Podrá percibir este tipo de
productividad el personal que desarrolle sus funcionesycometidos sin estar
acogido al régimen general de tiemposyhorarios, así como el personal que
preste servicio en horario administrativo de, al menos, cuarenta horas
semanales'.
Establece el apartado 3 que'La productividad de tipo estructural se
articula en diferentes modalidades que retribuyen las funciones de difícil
valoración con parámetros estrictamente objetivos. Entre otrassecontemplan
las funciones de mando, apoyoala direccióneinvestigación policial, así como
aquellas para las queserequiera una singular cualificación profesional'.
Según el apartado 4,'El porcentaje a aplicar a cada modalidad, así
como los instrumentos necesarios para la gestión de la productividad de tipo
estructural se recogen en el anexo II de la presente Orden'.
Como observa, atinadamente, el Sr. Abogado del Estado, el Anexo II
de la Orden general establece las distintas Unidades cuyos funcionarios van a
percibir el complemento de productividad estructural. En todas ellas, concurre
un denominador común: se trata de Unidades que conllevan, como nota
inherente a los puestos que en ellas se comprenden y por razón de la especial naturaleza de las funciones realizadas, la no sujeción al régimen general de
tiempos y horarios, y esto sucede, por ejemplo, con los Servicios de Información de la Guardia Civil (SIGC), una de cuyas notas características es la falta de tal sujeción al régimen general de tiempos y horarios, dadas las especiales exigencias de las funciones propias de estas Unidades.
Por ello, estos SIGC aparecen expresamente recogidos en el Anexo II de la Orden General: En general, todos los'Especialistas del SIGC de ZonasyComandancias'(con un 69% c. dest.), y en particular, los'Especialistas del SIGC del País Vasco, NavarrayPLM de la Zona de Cataluña'(con un 89% c. dest.).
Y precisamente el actor ha prestado sus servicios en el SIGC de la
Comandancia de Navarra durante buena parte del periodo reclamado.
El artículo 9.1 de la Orden General establece una absoluta
incompatibilidad entre el percibo de la Productividad Estructural y el de la
Productividad Funcional, en cualquiera de sus modalidades, al disponer taxativamente que'No podrá percibir productividad funcional el personal que
perciba productividad estructural'.
Sobre la legalidad de esta regulación se ha pronunciado la Sala de lo
Contencioso-Administrativo (Sección 6a) del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid, en Sentencia nº 1188/2010, de 22 de noviembre de 2010 , desestimando la cuestión de ilegalidad nº 156/2010, planteada por Auto de 02-
01-2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Navarra en
relación con el art. 9.1 de la Orden General de la Guardia Civil de16-06-2006.
En el fundamento jurídico cuarto de dicha Sentencia se dice, entre
otras cosas, lo siguiente: '... En la citada Orden se explica que se estructura el
complemento de productividad en tres tipos: estructural, orientada al
desempeño de los puestos que constituyen la estructura de la organización,
funcional, orientada al resto de funciones, estando condicionada a la
realización efectiva del servicio, y por objetivos. Los sobreesfuerzos se
articulan en dos modalidades: prestación del servicio en días festivos y horario
nocturno y superación del tiempo de servicio de referencia.
La productividad funcional tiene a su vez modalidades: F1 retribuye
actividad y dedicación desarrolladas en horario diurno, no festivo: F2 actividad
y dedicación desarrollados en cualquier turno en días laborables o festivos y F3 retribuye el servicio en modalidad de Guardias combinadas. El art. 6 por su
parte, se refiere a la 'productividad estructural' y define como sus perceptores
el personal que desempeñe sus funciones y cometidos sin estar acogido al
régimen general de tiempos y horarios, así como el que preste servicio en
horario administrativo de al menos cuarenta horas semanales. Este tipo de
productividad excluye la percepción de sobreesfuerzos derivados de prestación de servicios.
En cuanto a su percepción, el art. 9 dispone en su apartado 1. Criterios generales y en concreto 'No podrá percibir productividad funcional el personal que perciba productividad estructural. Sin embargo, la percepción de
productividad por objetivos será compatible con la percepción de cualquiera de
los dos tipos anteriores.'
El problema surge, según se desprende de la redacción del Auto en
que se plantea cuestión de ilegalidad y de las alegaciones del interesado, de la redacción del primer inciso, que impide la percepción de productividad funcional para el personal que perciba la estructural. La regulación de la Orden
ha previsto que la productividad estructural se plantee para retribuir el trabajo
del personal que no esté sujeto a horarios específicos, tal como se desprende
del art. 6.2 antes citado. De este modo, se les excluye de la productividad
funcional, regulada en el art. 4, y entre cuyas modalidades se encuentra la F3
destinada a retribuir las guardias combinadas. La cuestión se ha suscitado
precisamente porque determinado personal realiza guardias combinadas,
cuando percibe productividad estructural en razón de sus funciones y
cometidos no sometidos a horarios. Así sucede con los miembros integrantes
de los equipos de policía judicial, como el recurrente en el asunto que motivó
esta cuestión, como se había explicado.
Ciertamente, los integrantes de las Unidades de Policía Judicial están
condicionados por la inmediatez de la respuesta, la necesidad de cubrir
incidencias extraordinarias, y la continuidad en investigaciones. Se ha
establecido la guardia combinada de modo que se fija unas horas de actividad
y turnos de guardia de localización. En las alegaciones realizadas por el en su
momento recurrente se insiste en que con esta regulación parte del trabajo
realizado queda sin retribuir, lo que resulta injusto y desproporcionado,
rompiendo así la idea que late en la Exposición de Motivos de la Orden cuando
dice que se inspira en los principios de objetividad, transparencia, justicia,
racionalidad y proporcionalidad.
Ahora bien, la regulación de la Orden ha partido de una diferenciación
evidente entre la productividad estructural y la funcional, tanto en su concepto,
como en los perceptores, como en los porcentajes de ambas, tratando de
diferenciar los servicios que se retribuyen y las situaciones que se producen en
los distintos supuestos. El tema en el que se centra la cuestión de ilegalidad es
en que vulnera el derecho de igualdad con esta regulación, entendiendo que la
Orden establece medidas inadecuadas para retribuir la productividad con
efectos desiguales, en la medida en que retribuye las guardias combinadas o
no en función del encuadramiento puramente conceptual en una u otra
modalidad de productividad. Se considera que el personal que presta servicios
en condiciones que dan derecho a cobrar los dos conceptos no puede dejar de percibir uno de ellos sin hacerlo de peor condición que el personal tan solo
acreedor de uno de los dos complementos.
Sin embargo, este planteamiento no puede acogerse, puesto que la
redacción de la Orden en su conjunto prevé las distintas situaciones que
pueden producirse, y el tema concreto que se plantea está relacionado con la
percepción de la productividad estructural, configurada de manera diferenciada
e individualizada, evitando que se produzcan desigualdades precisamente en
atención a los distintos perceptores de la misma, respecto de la productividad
funcional. De hecho, el sistema se instauró sin perjuicio de observar las posibles disfunciones, como se explica en la documentación remitida a esta
Sala, para un adecuado planteamiento del tema cuestionado y para conseguir
que el complemento de productividad se percibiera por una mayoría de los
miembros del Cuerpo. Y así, precisamente para evitar disfunciones, se introdujeron reformas en la Orden. Ahora bien, en cuanto a la vulneración del
derecho de igualdad, tal como se plantea, no se observan razones para
declarar la ilegalidad de la norma contenida en el art. 9.1 en su inicial
redacción, puesto que el diferente tratamiento de la productividad permite la
especialidad en su percepción, y así prevé una retribución específica para los
supuestos de productividad estructural, retribución de mayor cuantía, que
incluye cualquier actividad desarrollada, incluyendo las guardias combinadas,
que para los otros supuestos, se abonan independientemente.
Desde la ya antigua sentencia de 5 de julio de 1984 el TC viene
entendiendo que: 'Este Tribunal ha desarrollado una doctrina relativa al principio de igualdad en una serie de sentencias, a partir de la S 22/1981 de 2 julio (BOE 20 del mismo mes), en cuyo F.J. 3° se indicaba que el principio de
igualdad contenido en el art. 14 CE no implica 'en todos los casos un
tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de
relevancia jurídica' y que -siguiendo la doctrina del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos- 'toda desigualdad no constituye necesariamente una
discriminación', dándose ésta tan sólo cuando la desigualdad esté desprovista
de una justificación objetiva y razonable. Tal doctrina es aplicable, 'mutatis
mutandis', al caso que nos ocupa, por cuanto no hay norma jurídica alguna, ni
siquiera el art. 14 CE , en virtud de la cual todas las categorías de funcionarios con la misma titulación al servicio de las diversas Administraciones públicas
hayan de tener asignado un mismo coeficiente multiplicador .
... No se trata de una igualdad absoluta en todo orden, sino que cabe
un trato desigual debidamente motivado. En este caso sometido a cuestión, la
Orden explica las diferentes situaciones, y las previsiones de abono de la
productividad, con los medios presupuestariosde que se dispone, y con la idea
básica de llegar a la mayoría de los miembros del Cuerpo. Sobre tales bases,
se ha tenido en cuenta que determinadas Unidades realizan unas funciones
específicas, que se abonan con la modalidad de productividad estructural. No
se trata de una regulación injustificada o desproporcionada, y el problema se
centra en que la propia Orden, si bien configura la regulación de las guardias
combinadas de manera independiente, al no permitir su retribución especifica a
quienes perciban productividad estructural no vulnera el derecho de igualdad,
puesto que la regulación diferenciada de ambos tipos de productividad, con el
distinto tratamiento retributivo que contiene, no resulta desproporcionada ni
arbitraria. No se vulnera el derecho puesto que se da el mismo trato a quienes
están en idéntica situación, y se regulan las distintas situaciones de los miembros del Cuerpo en la regulación del complemento.
Así pues, con la normativa cuestionada, y por el hecho de no permitir la retribución concreta de guardias combinadas en tales casos, no se vulnera el derecho de igualdad, sin que ello impida que quien considere que realizando
idénticas funciones se viera perjudicado respecto de otro en igualdad de
situación que percibiera una retribución mayor, pudiera efectuar las
reclamaciones que considerase oportunas en apoyo a su derecho.
En definitiva, la regulación cuestionada se ha justificado objetiva y
razonablemente, y resulta proporcionada a la finalidad pretendida, que no es
otra que el percibo del complemento por el número mayor posible de miembros
del Cuerpo'.
En coherencia con cuanto se ha expuesto, no habiendo sido desvirtuados los fundamentos de la actuación administrativa impugnada, es lo procedente desestimar el presente recurso.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede formular expresa imposición de costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes litigantes.
VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso. Sin condena en costas.
Así por esta nuestra Sentencia, que es firme, -de la que se llevará literal testimonio a los autos- y definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario de la misma, certifico.

