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20/08/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1120/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 268/2018 de 27 de Julio de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 27 de Julio de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: OLEA GODOY, WENCESLAO FRANCISCO
Nº de sentencia: 1120/2020
Núm. Cendoj: 28079130052020100180
Núm. Ecli: ES:TS:2020:2647
Núm. Roj: STS 2647:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 27/07/2020
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 268/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 07/07/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 268/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Rafael Fernández Valverde, presidente
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Francisco Javier Borrego Borrego
Dª. Ángeles Huet de Sande
En Madrid, a 27 de julio de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 268/2018 interpuesto por la sociedad 'AGRUPACIÓN DE FABRICANTES DE CEMENTOS DE CATALUÑA, (CIMENT CATALÁ)', representada por la procuradora D.ª Rosa Sorribes Calle y defendida por el letrado D. David Cruz Sanz Pérez, contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20'. Ha comparecido como parte demandada la Administración del Estado, representada por la Sra. Abogada del Estado D.ª Pilar Cancer Minchot y la Generalidad de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad D. Gerard Blanchar Roca.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.
Antecedentes
Por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña se presentó escrito de contestación a la demanda el 23 de diciembre de 2019, suplicando a la Sala que "[..] dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente."
Fundamentos
Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por la sociedad 'CIMENT CATALÁ' contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20', publicado en el BOE número 92, de 16 abril de 2018, con la súplica de que se declare su nulidad total o, de manera subsidiaria, se declare la nulidad del artículo 6.3º.5ª, letras c) y d) del Real Decreto y los objetivos 4b-9, 5b-2, 6b-24, 25 y 26 del PRECAT20.
El mencionado Real Decreto fue aprobado por el Gobierno, al amparo de lo autorizado por el Acuerdo del Pleno del Senado, adoptado en sesión de 27 de octubre de 2017, en aplicación del artículo 155 de la Constitución. Conforme a dicha autorización y ejercitando el Gobierno las competencias compartidas que ostenta la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 144 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se pretende dar cumplimiento a lo establecido en la Ley (estatal) 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, que imponía a las Comunidades Autónomas la obligación de elaborar planes de gestión y programas de prevención de residuos, de conformidad con lo establecido en el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022 y el Programa de Prevención de residuos 2014-2020.
A tales efectos se procede, mediante el Real Decreto impugnado, a la aprobación del Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña (PRECAT20), con la finalidad, entre otras, de establecer los objetivos prioritarios y de gestión de residuos municipales, industriales y de la construcción en Cataluña, que deben cumplirse antes del año 2020. Para la elaboración de dicho Plan debían tenerse también en cuenta las prescripciones que resultan de la Ley (estatal) 16/2017, de 1 de agosto, del Cambio Climático, de reducir las emisiones de efectos invernadero y favorecer la transición hacia una economía neutra de emisiones, conforme a lo que se había establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, antes mencionada.
En el procedimiento para la aprobación del Real Decreto, entre otros trámites, se emitieron sendos informes por la Comisión del Gobierno Local y del Consejo de Trabajo, Económico y Social de Cataluña; siendo promovida la aprobación por el Consejo de Ministros a instancias del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, en ejercicio de las potestades, como se dijo, conferidas por el antes mencionado Acuerdo del Senado.
A tenor de la motivación que se contiene en la Exposición de Motivos del reglamento autonómico, se configura el mencionado PRECAT20 '
Dichas potestades debían incardinarse en el ámbito de las competencias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente, conforme resulta del artículo 149.1º.23ª de la Constitución, en relación con el artículo 144 del Estatuto de Cataluña, a cuyo tenor es competencia del Estado la legislación básica siendo de competencia autonómica la aprobación de normas adicionales de protección del medio ambiente.
En ese diseño competencial del bloque de constitucionalidad, la antes mencionada Ley de Residuos impone en su artículo 14 que las Comunidades Autónomas debían aprobar los programas de gestión y de prevención de residuos, con un examen actualizado de la situación de los residuos en su ámbito territorial y la adopción de medidas para facilitar la reutilización, el reciclajes, la valorización y la eliminación de los residuos mediante el establecimiento de objetivos en esas actividades de gestión.
En ese ámbito normativo y a esos efectos se aprueba el mencionado PRECAT20, contra el que se dirige la demanda, con la súplica de que se declare la nulidad, o bien de todo el Real Decreto, incluido el Programa autonómico que se aprueba, o bien que se declare la nulidad del artículo 6.3º.5ª, apartados c) y d) del Real Decreto y los objetivos que se contienen en los apartados 4b-9, 5b-2 y 6b-24, 25 y 26 del PRECAT20.
Han comparecido en el recurso para oponerse a la pretensión, la Abogacía del Estado y el Abogado de la Generalitat de Cataluña, si bien se aduce con carácter previo por ambas partes la incompetencia de este Tribunal Supremo para conocer del presente recurso, debiendo declinarse la competencia en favor de la Sala homónima del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; cuestión esta que debe ser de examen preferente por razones de lógica jurídica.
Antes de proceder al examen de las pretensiones aducidas en la demanda es necesario que abordemos el reparo procesal que se hace tanto por la Abogacía del Estado, que en su contestación limita sus alegaciones a esta cuestión, como por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, sobre la falta de competencia de esta Sala del Tribunal Supremo para conocer del presente proceso.
La invocada falta de competencia objetiva de este Tribunal se sustenta, a tenor de lo que se razona en las contestaciones a la demanda, en el hecho de que, si bien la disposición general impugnada adopta la forma de Real Decreto y se aprueba por el Consejo de Ministros, se atribuiría la competencia en este Tribunal, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.1º.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; se aduce que, sin embargo, es lo cierto que en esa disposición general se están ejercitando potestades propias de las instituciones de la Comunidad Autónoma de Cataluña y en el ejercicio de las competencias propias de los órganos autonómicos de Cataluña, conforme a la autorización conferida por el antes mencionado acuerdo del Senado, de donde se concluye que el conocimiento del presente proceso debe corresponder a la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de conformidad con lo establecido en el artículo 10.1º b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Suscitado el debate en la forma expuesta el óbice formal no puede prosperar. En efecto, las mismas partes que invocan la falta de competencia conocen la jurisprudencia al respecto de este Tribunal Supremo, porque esta cuestión ya ha sido aducida previamente en este proceso y decidida por el Auto de 15 de enero de 2019 que, a su vez, acogía el criterio ya establecido en el anterior Auto de la Sección Primera (Admisión) de esta Sala Tercera, de 28 de noviembre de 2018, dictada en el recurso 636/2018, en todos ellos declarando la competencia de esta Sala para conocer del presente proceso.
Pero es que, además de ello, debe ya anticiparse que esta Sala ha conocido de otros varios procesos en que se impugnaban resoluciones similares a la que se impugna en este, en los que se ha considerado que la competencia, en supuestos como el presente, corresponde a este Tribunal que es el competente para conocer de la impugnación de estas disposiciones reglamentarias dictadas por el Gobierno en sustitución de las instituciones de Cataluña, al amparo de lo autorizado por el Senado conforme al artículo 155 de la Constitución, lo cual comporta la fijación de la Jurisprudencia de esta Sala que esta Sección ha de aplicar en base al principio de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación e interpretación de las leyes [ Ss. 22/2020; 3948 y 3727/2019; de 16 de enero de 2020 y 16 de diciembre y 20 de noviembre de 2019, ( ECLI:ES:TS:2020:22 y 2019:3948 y 3727) respectivamente].
No obstante lo anterior y a la vista del esfuerzo argumental que se hace por la partes demandadas, la primera cuestión que surge es la posibilidad de suscitarse nuevamente el debate sobre la competencia objetiva del proceso en la contestación a la demanda y, caso de ser admisible, si esta Sección de enjuiciamiento puede examinar ese óbice formal nuevamente y, por tanto, poder llegar a una conclusión diferente de la ya establecida en los mencionados Autos y sentencias de esta misma Sala, debiendo añadirse al respecto que son varios los procesos que se siguen antes éste Tribunal en recursos similares e incluso contra la misma disposición general aquí recurrida, en los que se han adoptado decisiones idénticas a la que se han mencionado.
Bien es cierto que puede suscitarse nuevamente la cuestión sobre la competencia en la contestación a la demanda, pese a su rechazo como alegación previa ( artículo 58 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), pero si lo que se pretende ahora es utilizar el nuevo argumento que invoca la Abogacía del Estado sobre el pretendido error de la decisión ya adoptada al respecto en esas anteriores resoluciones, al considerar que en la autorización del Senado al Gobierno, en aplicación del artículo 155 de la Constitución, debe distinguirse, a efectos de impugnación, entre potestades propias del Gobierno y por sustitución de la Administración Catalana, debe considerarse que esa distinción, sin dejar de reconocer un cierto reflejo en los términos del mencionado Acuerdo, adolece de un excesivo rigor formal que no se corresponde con las potestades que se ejercitan por el Gobierno, y es una muestra más de las dificultades que ofrece el hecho de que esta institución del artículo 155 de la Constitución esté huérfana de su correspondiente desarrollo legislativo, generando todo tipo de polémica, puestas de manifiesto cuando por primera vez de manera efectiva se ha aplicado en nuestro Derecho dicha institución.
En efecto, es cierto que el Acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017 (publicado en el BOE de ese mismo día), alteró mínimamente la autorización solicitada por el Gobierno en la Orden PARA/1034/2017, de 27 de octubre (BOE de esa misma fecha), modificación que se confiesa expresamente se hace por '
Pretender que de los términos de ese segundo párrafo pueda distinguirse entre actos dictados por competencias propias o por sustitución por las autoridades u órganos creados por el Gobierno, carece de todo fundamento y lógica porque, al margen de la mera petición de intervención de la autonomía, al amparo del artículo 155 de la Constitución, a la que da cumplimiento el Acuerdo del Senado y, por tanto, no puede referirse a él; es lo cierto que todos los actos y disposiciones que se dictasen o aprobasen en base a la autorización concedida, o son, todas ellas, por sustitución de los órganos autonómicos o competencias propias que en virtud de la autorización concedida por el Senado pasan a ser ejercidas por el Gobierno. No pueden existir competencias propias del Gobierno en esa intervención que siempre está referida a competencias autonómicas que se trasladan al Gobierno, cual autoriza la Norma Fundamental.
Sostener, como se postula por la Abogacía del Estado, que para las primeras la competencia para la revisión jurisdiccional debe vincularse al órgano que dicta el acto o disposición impugnada, en tanto que, en las segundas, la competencia jurisdiccional para su revisión vendría atribuida a los órganos jurisdiccionales que habrían debido dictar dicha actividad o disposición en el ámbito autonómico, es artificial y contrario a la propia finalidad de la intervención decretada. Y así, considerar que el presente Real Decreto, en realidad no es sino un Decreto de la Generalidad de Cataluña que se dicta por el Gobierno en sustitución de aquella y, por tanto, la competencia vendría atribuida al Tribunal territorial, sería tanto como negar legitimidad al Gobierno para la aprobación del Decreto autonómico, ejercitando sus propias potestades que, en virtud de la intervención decretada, se asumen por el Estado, por más que referidas al ámbito competencia de la Comunidad Autónoma. El Estado no sustituye a la Comunidad Autónoma sino que ejercita sus propias potestades que le asigna el Acuerdo del Senado, aun cundo dichas potestades sean las que el Estatuto de Cataluña confiera a sus órganos autonómicos. En palabras del dicho acuerdo es el '
Pese a lo anterior, es lo cierto que en el acuerdo del Senado este apartado E.1 contempla, en su párrafo segundo, una discriminación porque, así como para la normativa material aplicable el párrafo primero de la norma se remite a la '
Sin perjuicio de esa confusa atribución competencial, es lo cierto que si, por lo que respecta al caso de autos, se trata del ejercicio de la potestad reglamentaria que, conforme a lo establecido 68 del Estatuto de Autonomía, corresponde al Gobierno de la Generalitat, el Acuerdo del Senado declara taxativamente en el cese del mismo (Norma A) que ello será con las consecuencias de que ese '
No está de más, por último, dejar constancia de que es lógica la indefinición competencial del Acuerdo del Senado porque sería de dudosa constitucionalidad que, ante la ausencia de desarrollo legislativo de la institución excepcional del artículo 155 de la Constitución, en su mera redacción, pudiera el Acuerdo del Senado afectada a una materia, la procesal con incidencia en el derecho a la tutela, que no cabe vincular a la potestad de intervención que justificaría la aplicación del mencionado precepto.
Se rechaza la incompetencia objetiva de este Tribunal para conocer del presente recurso contencioso-administrativo.
En definitiva y como corolario de todo lo anterior, no cabe sino concluir que el Real Decreto 210/2018 o, subsidiariamente, las letras c) y d) de su artículo 6.3.5 y los objetivos 4b.9, 5b.2 y 6b.24, 6b.25 y 6b.26 del PRECAT20, al haberse transgredido lo dispuesto en el artículo 31.3 de la Ley 22/2011, deben declararse nulos de pleno Derecho por mor de lo dispuesto en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, que establece que serán nulas de pleno Derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Como ya se dijo antes, el objeto de la pretensión es la declaración de nulidad, bien de todo el Real Decreto 210/2018 o, de manera subsidiaria, de su artículo 6.3º.5ª.c) y d), así como algunos de los objetivos que se fijan en diversos apartados del PRECAT20 que en el Real Decreto se aprueba, vinculados a dicho precepto, todos ellos referidos al tratamiento de los residuos generados por los neumáticos fuera de uso.
Para una mejor comprensión del debate que se suscita en la demanda debemos tener en cuenta que estos residuos estaban ya regulados en el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la Gestión de Neumáticos Fuera de Uso, cuyas referencias obviamente están referidas a la ya derogada Ley de Residuos 10/1998, de 21 de abril. Tras la aprobación de la Ley de Residuos de 2011 y conforme a sus previsiones (artículo 14.1º), se aprueba el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022, por acuerdo el Consejo de Ministros, en su sesión de 6 de noviembre de 2015, y publicado por resolución de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, de 16 de noviembre de 2015 (BOE número 297, de 12 de diciembre de 2015).
El referido PEMAR se refiere a este tipo de residuos en su apartado 10, declarando la legislación aplicable son las normas establecidas en el Real Decreto de 2005, razonando que: '
A continuación, el Plan nacional hace un examen de la situación actual y de diagnóstico para concluir en la imposición de una serie de objetivos que, con carácter general y desde un punto de vista cualitativo, se impone en este ámbito de gestión y prevención (apartado 10.3º), de los que interesa destacar el de '
Sobre esa premisa se establecen una serie de objetivos cuantitativos tomando como referencias las anualidades de 2015, 2018 y 2020; estableciendo los porcentajes para cada actividad, en concreto, para la de '
Sobre esas previsiones de objetivos, el mismo PEMAR (apartado10.4) establece las orientaciones para facilitar su logro, entre ellas la de fomentar el recauchutado, utilización de polvo de estos neumáticos en la fabricación de mezcla bituminosas para pavimentas de carreteras, aplicaciones en las obras públicas y el reciclado de algunos de los materiales contenido en este tipo de residuos. Entre tales orientaciones nada se dice en relación con la utilización de estos residuos con destino a valoración energética que, en las previsiones de objetivos, es la que tiene un desarrollo decreciente (de 50 % como máximo en 2015 a 40% en 2020). Es importante destacar que, así como para el destino de recauchutado (como una modalidad de reutilización) y para el reciclaje, el PEMAR fija porcentajes mínimos, para la valoración energética se fijan porcentajes máximos de las toneladas que se recojan en todo el territorio nacional.
Ante ese panorama diseñado por el PEMAR, el Real Decreto que se revisa, como se dijo, aprueba el Plan de Gestión de Residuos para Cataluña, cuya denominación, como ya se dijo, es la de Programa General de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 2020 (PRECAT2020), denominación que no puede suponer excluir dicho Programa de un auténtico Plan de Residuos, como se corresponde con su contenido e incluso se acepta de manera expresa en la misma norma (apartado 1, '
Con esa premisa debemos hacer constar que en lo que se refiere a los neumáticos fuera de uso, se refiere el artículo 6, en sus párrafos 3º-5ª, parágrafos c) y d), conforme a los cuales:
'
En dicha regulación a nivel normativo existe ya una importante decisión, como se pone de manifiesto en la demanda, en cuanto imponer unos determinados objetivos (años 2018 y 2020) para la valorización material, de un mínimo del 80 y el 100%, respectivamente, comporta que destinar estos residuos como materia prima en otro proceso productivo, los excluye de su valorización energéticas, es decir, como materia destinada a la producción energética en un proceso productivo. En este supuesto y a la vista de lo que se pone de manifiesto en la demanda, supone una importante reducción del destino de estos residuos para fuente de energía en la elaboración del cemento, cuyo empleo es relevante para las empresas que se integran en la recurrente, como se pone de manifiesto en los hechos de la demanda.
Sobre esa premisa de determinación de objetivos generales que se imponen en el Real Decreto, se dispone en el PRECAT2020 como objetivos para los neumáticos fuera de uso, se recogen, como 'objetivos estratégicos', en la norma 14. Y en este sentido, ya en el apartado cuarto de dicha norma, se considera que uno de esos objetivos estratégicos específicos por flujo de material es el de '(
Pero el objetivo en que más se centra la crítica que se hace en la demanda al Plan catalán de residuos se centra, sobre la base del objetivo anterior, en el referido a
Pues bien, a la vista de esa dual regulación en el PEMAR y el PRECAT20, cabe concluir en una contradicción entre la fijación de objetivos entre ambos, porque en relación a la valorización energética, el primero autoriza hasta un máximo del 50, 45 y 40% para las anualidades 2015, 2018 y 2020; en tanto que el PRECAT20, al fijar unos objetivos de valorización material, como alternativa a la energética, del 55, 65 y 75%; reduce sensiblemente los porcentajes que se autorizan en el Plan estatal.
Es esa diferente fijación de objetivos los que sirven de fundamento a la impugnación que se hace en la demanda del precepto y normas del Real Decreto y del PRECAT20, dada la repercusión de la valoración energética en el ámbito de las empresas cementeras, como se pone de manifiesto en el hecho segundo de la demanda, donde se hace un examen detallado de la relevancia de la utilización de este tipo de residuos como alternativa a los combustibles fósiles en los procesos de producción de cemento, cuyas empresas dedicadas a esa actividad se integran en la asociación recurrente, poniendo de manifiesto las ventajas medioambientales de tal empleo alternativo.
Pues bien, pese a tratarse de la impugnación del mencionado precepto en concreto y en los específicos objetivos del PRECAT20 referidos, se reprocha en la demanda que con esa regulación y determinaciones se vulnera el reparto de competencia que se establece, ya en su máxima regulación, en el artículo 149.1º.23ª de la Constitución, conforme al cual, en materia de medio ambiente, se declara de competencia exclusiva del Estado la '(
Se considera por la defensa de la recurrente que esa regla de distribución de competencia comporta que haya una competencia estatal para una regulación general de un determinado sector del ordenamiento jurídico, que se considera deben ser comunes en todo el Estado, como sería el caso de autos respecto de la materia de medio ambiente; pudiendo las Comunidades Autónomas dictar normas de desarrollo en dicho sector, pero vinculadas a esa normativa básica que, por otra parte, no puede agotar la regulación, dejando margen para ese desarrollo.
Pero en el razonamiento de la demanda la fundamentación se centra en un punto más concreto, a saber, que en la medida que se produce esa diferente fijación de objetivos entre el PEMAR y el PRECAT20, imponiendo el Plan autonómico unos objetivos de porcentajes de revalorización material superiores a los que se imponen en el Plan Nacional, se establece una responsabilidad ampliada conforme a lo establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados que, al regular en su Título IV la '
A la vista de esa argumentación se opone por la defensa autonómica que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente que se establece en los artículos 149.1º.23ª de la Constitución y 144 del Estatuto de Cataluña, completados con los artículos 12.1º.b), 14, 15 y 22, así como en la Disposición Final Primera de la ya mencionada Ley 22/2011 y el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR), excluyen la pretendida incompetencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña para la aprobación del Plan y lo establecido en el Real Decreto impugnado. En efecto, conforme a dicho régimen y teniendo asumida la Comunidad Autónoma de Cataluña las competencias de establecimiento de normas adicionales de protección del medio ambiente, es admisible poder imponer objetivos en el ámbito autonómico de esa normas de protección que se incluyen en el PRECAT20 diferentes de las del Plan nacional, citándose a este respecto lo declarado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 101/2005, de 20 de abril, así como la sentencia STC 170/2989, de 19 de octubre.
Se aduce en ese sentido que la misma normativa estatal invocada justifica la competencia autonómica para las determinaciones que se cuestionan del PRECAT20, como lo pone de manifiesto la Disposición Final Primera de la Ley 22/2011 que confiere a dicha Ley la naturaleza de norma básica, de ahí que se establezca en la mencionada Disposición que las previsiones de la Ley se hacen '
De las razones expuestas se concluye por la defensa autonómica que los argumentos de la demanda de que la fijación de los objetivos respecto de los neumáticos fuera de uso comportan la fijación de responsabilidades ampliadas del productor en materia de residuos que requiere su establecimiento mediante aprobación de Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, conforme a lo establecido en el artículo 31.3º de la Ley 22/2011, no es admisible porque el PRECAT 20 no impone esa responsabilidad, que ya existía, se había impuesto en el referido Real Decreto 1619/2005 y en el PEMAR (apartado 10.2, página 74), en el que se crearon dos sistemas de gestión integrados de residuos (SIGNUS y TNU), denominados en la Ley 22/20111, como sistemas colectivos de responsabilidad ampliada. De ahí que el PRECAT20 no establece obligación alguna ex novo de que los productores de estos residuos se responsabilicen total o parcialmente de la organización de la gestión de residuos, que era una obligación ya establecida, y lo que se hace en el PRECAT20 es incrementar esos objetivos, ejercitando las competencias para establecer normas adicionales de protección del medio ambiente. Y buena prueba de lo concluido, se afirma por la defensa de la Generalidad de Cataluña, es que al aprobarse el PRECAT20 por el Consejo de Ministros, dadas las condiciones en que se procede a dicha aprobación, el órgano estatal, pese actuar en sustitución de las instituciones Catalanas, no opuso tacha alguna de ilegalidad ni del Real Decreto no del Plan que aprobaba.
Suscitado el debate en la forma expuesta debemos partir de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, que vino a trasponer en nuestro Derecho la Directiva de Residuos (2008/98/ CE del Parlamento Europeo y el del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre Residuos y por la que se derogan determinadas Directivas), siendo dictada, conforme se declara en su Disposición Final Primera, con naturaleza de legislación básica del Estado de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de poder adoptar normas adicionales de protección, cual autoriza el artículo 149.1º.23ª de la Constitución.
El Legislador estatal, siguiendo el mandato impuesto en el artículo 28 de la Directiva, estableció la necesidad, al regular los instrumentos de la política de residuos, de elaborar un Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos que, conforme a lo establecido en el artículo 14.1º de la Ley, contendría '
Partiendo de la exigencia de planificación que impone la Ley estatal, se impone en ella determinadas condiciones entre las que nos interesa destacar que el propio Legislador ha establecido un régimen general de responsabilidad en la gestión y tratamiento de los residuos que se establece en los artículos 20 y siguientes. Ahora bien, el Título IV de la Ley de 2011 regula la posibilidad de que, frente a ese régimen general de la responsabilidad en materia de residuos, pueda establecerse una '
Es importante señalar a los efectos del debate suscitado, que esta responsabilidad ampliada del productor del producto, según el párrafo tercero del precepto,
Ante ese cuadro normativo la primera cuestión que debe examinarse es la referida a la exigencia que se ha expuesto de que esta responsabilidad ampliada debe establecerse por real decreto aprobado en Consejo de Ministros, cuestión que se aborda por ambas partes en el sentido de sostener, por la defensa de la Administración autonómica, que en la medida que el PRECAT20 se aprueba por una norma de esa naturaleza y aprobada por el Consejo de Ministros, no cabe hacer reproche alguno a la pretendida responsabilidad ampliada que, de esa forma, se adaptaría a las exigencias normativas. No podemos compartir el argumento porque sin desconocer que, en efecto, es cierta la afirmación, no lo es menos que la finalidad de la potestad reglamentaria que se ejercita por el Consejo de Ministros al aprobar el Real Decreto aquí impugnado es bien diferente del ejercicio de la potestad que se requiere en el mencionado artículo 31.3º de la Ley de Residuos porque, al margen de que se trata del mismo órgano e incluso del ejercicio de una potestad reglamentaria; en este caso el contenido de la norma y la potestad ejercida, en cuanto que legitimada por el Acuerdo del Senado tantas veces citado, está encaminada al cumplimiento que ya vimos se impone en la Ley de Residuos de que las Comunidades Autónomas deben aprobar el Plan de Residuos propio, por lo que dadas las peculiaridades que comporta la aplicación del artículo 155 de la Constitución, el Consejo de Ministros actúa potestades propias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, no las competencias propias como órgano del Gobierno del Estado, sin que con ello entremos en contradicción con lo concluido al examinar la competencia, porque se actúan potestades propias (reglamentaria), pero competencias autonómicas (norma de desarrollo) y por la atribución competencial excepcional que concurre. Por el contrario, cuando se impone la necesidad de la norma reglamentaria en el artículo 31.3º de la Ley de Residuos el Consejo de Ministros ejercita competencias propias y, en el concreto esquema de la Ley citada, la promulgación de la legislación básica en materia de medio ambiente y atendiendo a las concretas prescripciones que impone el mencionado preceptos y aquellos que le son aplicables a dicha norma reglamentaria. Es decir, pese a la identidad del órgano y de la norma, difieren en su objeto, su titularidad y la finalidad de una y otra norma reglamentaria sin que sea admisible que el Consejo de Ministros, actuando potestades propias de la Administración Autonómica, pudiera interferir con sus competencias propias para condicionar una potestad, la reglamentaria autonómica, que debe desplegar su plena eficacia. Es decir, no es admisible, como se aduce por la defensa autonómica en favor de la legalidad de la norma y el Plan cuestionado, que el mismo Consejo de Ministros lo aprobó sin reparo alguno a su ilegalidad de la normativa básica, porque no era esa una potestad que pudiera ejercitar el Consejo de Ministros al aprobar el Plan en el ámbito autonómico, y con esas competencias, en sustitución de los órganos de la Generalitat.
Como ya se expuso antes, todo el debate que se suscita en este primer motivo del recurso gira en torno a la determinación de si ese diferente régimen de objetivos que se imponen en los Planes nacional y autonómico, pueden considerarse como una responsabilidad ampliada a la que se ha hecho referencia anteriormente. Y aun así, si puede considerarse que la reducción de valorización de los neumáticos fuera de uso que se impone en el PREAMT estaba ya recogida en el PEMAR, como hemos visto, por lo que el Plan autonómico lo que hace es accionar sus competencias para imponer normas adicionales de protección. Es decir, si, como se sostiene en la demanda, las previsiones que se imponen tanto en el Real Decreto impugnado como en el PRECAT20 constituye una responsabilidad ampliada para el productor del producto, sometiendo al régimen del artículo 31 de la Ley, como se sostiene en la demanda; o si, por el contrario y como se sostiene por la defensa de la Administración autonómica, constituye una obligación general de las que se impone en el régimen general de la responsabilidad de los gestores de residuos y, por tanto, queda al margen de esa responsabilidad ampliada.
La responsabilidad ampliada que se contempla en la legislación sobre residuos fue incorporada, tomando precedentes en materia de protección del medio ambiente de la propia Unión y de la normativa de algunos Estados miembros, en la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas. En su Preámbulo se declara: '
Sobre esos principios, el Legislador español incorporó a la Ley de Residuos de 2011 esta responsabilidad ampliada del productor del producto, que se regula en el artículo 31 y siguientes. En esa regulación comienza el mencionado precepto por definir a los sujetos a quienes se puede imponer esta responsabilidad ampliada, es decir, al productor del producto, por el que se entiende '
Lo que interesa destacar es que esta responsabilidad ampliada es independiente ('
Es importante poner de manifiesto que cuando el legislador básico está imponiendo la condición de que esta responsabilidad ampliada debe aprobarse por el Gobierno del Estado, está sustrayendo de la disponibilidad de las Comunidades Autónomas la posibilidad de imponer responsabilidad ampliada para su territorio, lo cual ha de considerarse acorde con el reparto de competencias, básica y de desarrollo con normas adicionales de protección, que por variados y evidentes motivos distorsionarían ese marco competencial si cada Comunidad Autónoma pudiera imponer una responsabilidad diferente de esta naturaleza. Y ese es el criterio que hemos mantenido en nuestra sentencia 2636/2016, de 15 de diciembre, dictada en el recurso de casación 2497/2015 (
En el sentido expuesto no sirve a los argumentos de la defensa de la Administración autonómica lo declarado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 101/2005, de 20 de abril (ECLI:ES:TC:2005:101), al que se hace referencia en la contestación a la demanda, ni la más reciente jurisprudencia del máximo intérprete de la Constitución ( Ss 109 y 118/2017; ECLI:ES:TC:2017:109 y ECLI:ES:TC:2017:118). En efecto, en aquella primera sentencia se legitima la posibilidad de que por la vía de 'directrices' puedan imponerse las exigencias de la normativa básica condicionando 'los Planes' aunque con la condición de que no puedan condicionar las competencias autonómicas 'por su grado de detalles ( STC 306/2000)', de donde se concluye la existencia de los siguientes criterios en esa relación de legislación básica y adicionales de protección:
'... (E)
En esa línea se ha declarado por el Tribunal de Garantías en las sentencias antes mencionadas de 2017 que la legislación básica del Estado autoriza para establecer, no un mínimo regulatorio de la materia, sino una normativa global de protección de medio ambiente que ha de tomar en consideración no solo la normativa nacional sino la normativa internacional aplicable; y ello sin perjuicio de que esa normativa estatal no puede llegar al grado de detalle que cierre la posibilidad de que las Comunidades Autónoma no puedan aprobar normas adicionales de protección, es decir, imponer normas de protección superiores y ello también sin perjuicio de la intervención estatal sobre la materia en base a otros título competenciales, en especial cuando, entre otras condiciones, tengan carácter que exceda del ámbito autonómico.
Pues bien, conforme a esa delimitación constitucional de la competencia y por lo que se refiere a esta responsabilidad ampliada, es indudable que la incidencia que la determinación de este tipo de obligaciones específicas, que exceden de las generales que se imponen a todos los gestores de residuos, debe estimarse incardinada en esa competencia estatal, lo cual justifica que se reserve su imposición a la normativa básica o, si se quiere, que se deban imponer por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, sin que pueda la legislación autonómica imponerlas bajo la habilitación de normas adicionales de protección.
Pero no están resultas todas las cuestiones que el caso de autos ofrece porque, como se cuida de oponer la defensa autonómica, es lo cierto que la responsabilidad ampliada aquí cuestionada estaba ya impuesta por la normativa sectorial antes reseñada, el Real Decreto de 2005. Ahora bien, lo que se denuncia en la demanda es que en esa fijación de la responsabilidad ampliada ya existente, la norma autonómica cuestionada establece unos límites superiores a los ya establecidos, lo cual remite el debate a determinar si la exigencia de reserva estatal de fijación de esta responsabilidad ampliada afecta no solo a la mera imposición, sin tomar en consideración los términos en que se impone, o si, por el contrario, afecta también a su mismo contenido.
A juicio de este Tribunal la respuesta a la cuestión reseñada no puede ser sino la de estimar que la exigencia competencia afecta al mismo contenido de la responsabilidad ampliada ya establecida. Otra interpretación llevaría la ineficacia de la reserva competencia, que está justificada en superiores fines competenciales, si la mera imposición de esta responsabilidad añadida deja en manos de las normas adicionales poder fijar su contenido. Y eso es lo que acontece en el caso de autos, en que fijada la responsabilidad ampliada de los productores neumáticos con unas determinadas obligaciones, la norma autonómica se considera habilitada a imponer esa obligaciones de manera más gravosa para los productores de producto lo cual, como se sostiene en los párrafo anteriores, es contrario al artículo 31 de la Ley de Residuos y, en definitiva, al reparto competencial impuesto por el bloque de constitucionalidad. Debe recordarse que la exigencia de que la responsabilidad ampliada quede en manos de la legislación básica es un imperativo que se impone por esa propia normativa, en concreto en la Ley de Residuos, y con el fundamento, según se deja constancia en el mismo artículo 31.3º de tener '
Y ese es el criterio que hemos sostenido en nuestra sentencia 2636/2016, dictada en el recurso de casación 2497/2015 (
Llegados a este punto es necesario determinar el alcance del párrafo tercero del artículo 31 en el sentido de considerar que cuando el precepto impone que esta responsabilidad ampliada se establezca por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, es indudable que cuando ya se hubiese establecido una responsabilidad ampliada en un determinado sentido mediante esa norma aprobada por el Gobierno, una alteración de esa concreta responsabilidad deberá estar impuesta también por esa misma vía. Es decir, si se impone mediante Real Decreto un determinado objetivo como responsabilidad ampliada, la alteración de ese objetivo requiere una nueva norma de idéntica naturaleza para su alteración; porque, en otro caso supondría, en definitiva, dejar la efectividad de esta responsabilidad ampliada a la discrecionalidad de la legislación de desarrollo, que no es lo querido por la Ley de Residuos.
Partiendo de ese puntualización, es lo cierto que cuando el mencionado artículo 6 del Real Decreto impugnado, al referirse a los objetivos prioritarios en la prevención y gestión de residuos para el año 2020, superiores a los que se establecen en el PEMAR, se impone una responsabilidad ampliada, también a los productores del producto porque, vinculando dicha obligación a las modalidades de esta responsabilidad que se recoge en el artículo 31.2º, ese aumento de responsabilidad debe afectarles de manera imperativa.
En el sentido expuesto y vinculando los argumentos al supuesto enjuiciado, en primer lugar, es lo cierto que la fijación de objetivos que se imponen en el PRECAT20 no comporta propiamente una reducción de los porcentajes estatales para la valorización energética, sino que se imponen unos objetivos generales, prioritarios se designan en el artículo 6 del Real Decreto, que se motivan en el mismo PRECAT20 (folio 10), en el que se fija como tales '... 6.
Pero es que además de lo expuesto y en segundo lugar, es indudable que el propio Real Decreto deja constancia de esa naturaleza de responsabilidad ampliada cuando en el artículo 7 se hace referencia al '
Y es precisamente esa asignación de responsabilidad de la reducción de valorización energética de este tipo de residuos lo que constituye una auténtica responsabilidad total o parcial de la organización de la gestión de residuos, que es una de las modalidades de responsabilidad ampliada que se contempla en el artículo 31.2º.
Lo concluido en los párrafos anteriores comporta la necesaria estimación del motivo con el alcance que se expondrá. En efecto, si hemos de concluir que la determinación de los objetivos para la valorización de los neumáticos fuera de uso comporta una responsabilidad ampliada y que esos objetivos no se imponen por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, conforme impone el artículo 31.3º de la Ley de Residuos, es indudable que tales previsiones deben considerarse nulas de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 62.2º de la ya derogada, pero vigente al presente supuesto, de la Ley 30/1992, ahora reproducido en el 47.2º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Ahora bien, lo concluido no puede suponer, como se suplica con carácter preferente en la demanda, la nulidad de todo el Real Decreto 210/2018 y, por tanto, del PRECAT20, sino tan solo de los mencionados preceptos a que se refiere el concreto motivo que examinamos. En efecto, de los propios argumentos de la demanda y de los que se contienen en los párrafos anteriores, hemos de concluir que el vicio de nulidad solo es predicable de la incidencia que tanto el Real Decreto como el PRECAT20 tienen sobre los neumáticos fuera de uso y su valorización, por lo que en nada afecta, considerado desde la óptica del motivo que se examina, a las restantes materias, por lo demás amplísimas, que se regulan en la misma norma reglamentaria pero, sobre todo, en el Plan que se aprueba. Ello obliga a recordar que el artículo 71.1º.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa autoriza a la declaración de nulidad parcial de una disposición general, por lo que nada impide que pueda declararse en el caso de autos esa nulidad parcial, reducida al precepto del Real Decreto y a los concretos objetivos ya mencionados, sin afectar a los restantes contenidos de ambas normativa acogiendo con ello la petición subsidiaria que se hace en la demanda.
Procede estimar el motivo que examinamos y declarar la nulidad de pleno derecho del artículo 6.3º.5ª.c) y d) del Real Decreto y los objetivos que se contienen en el PRECAT20, apartados 4b-9, 5b-2, 6b-24, 25 y 26.
Se aduce como segundo de los motivos de impugnación en la demanda que el Real Decreto 210/2018 y el plan que en el mismo se aprueba incurre en vicio de nulidad de pleno derecho porque, si bien se había concedido el trámite de información pública antes de su aprobación, tras dicho trámite se introdujeron modificaciones esenciales que obligan a un nuevo trámite de información que se ha omitido. Se reprocha en la demanda ese trámite aduciendo que la Asociación recurrente no formuló alegaciones al trámite inicial de información concedido porque no se incluía en aquella primera propuesta una redacción tan drástica de la reutilización y valorización de los neumáticos fuera de uso a que antes se ha hecho referencia y que fue incluida en la versión final del Real Decreto y del PRECAT, alterando la inicial propuesta de manera sustancial; propuesta que se dice sorprendente en cuanto la misma Administración catalana había venido propiciando la posibilidad de la valorización energética de tales residuos, lo cual resultaba incompatible con la decisión finalmente adoptada en el PRECAT, si bien las modificaciones afectaron al tratamiento de otro tipo de residuos (envases, emisiones de gases de efecto invernadero, etc.). A la vista de esas actuaciones se considera que se habría introducido una modificación sustancial de la propuesta inicial que exigía un nuevo trámite de información pública, conforme tiene declarado la jurisprudencia (S TSJ Asturias 20 de julio de 2015; Sentencia de fecha 9 de diciembre de 2014 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León).
Partiendo de esos presupuestos, se considera que el trámite de información pública viene reforzado en el caso de autos porque, sin perjuicio de dicho trámite con carácter general, tratándose de materia de medio ambiente, se exige esa información pública ya en el artículo 6 del Convenio de Aarhus (Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, de 25 de junio de 1998, ratificado por España el 15 de diciembre de 2004); en el artículo 16 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se Regulan los Derechos de Acceso a la Información, de Participación Pública y de Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, incorporando lo establecido en las Directivas comunitarias 2003/4/CE y 2003/35/CE; en el artículo 10 de la ya mencionada Ley de Residuos y, en fin, en el artículo 6 del Decreto Legislativo 1/2009, de 21 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de los Residuos.
Se termina concluyendo que la omisión de ese nuevo trámite de información pública comporta un vicio del procedimiento que vicia de nulidad de pleno derecho tanto del Real Decreto como del Plan en él aprobado, al amparo de lo establecido en el artículo 47.2º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
A los anteriores argumentos en apoyo de la pretensión anulatoria, se opone por la defensa de la Generalidad de Cataluña, la única parte codemandada que lo hace en cuanto a los motivos de fondo del recurso, que las modificaciones introducidas tras la información pública a que fue sometido el Real Decreto y el PRECAT20 no comportan modificaciones sustanciales y, por tanto, no requería la aprobación definitiva de dichos textos un nuevo trámite. En el sentido expuesto se deja constancia de que las pretendidas modificaciones sustanciales están referidas a un incremento de los porcentajes de la valorización material de los neumáticos fuera de uso, cuya finalidad ampliatoria ya estaba incluida en la propuesta inicial y que la modificación estuvo precisamente motivada por algunas de las alegaciones que se hicieron a la propuesta inicial, como se reconoce de contrario.
Suscitado el debate en la forma expuesta, no está de más señalar la relevancia que el trámite de información pública tiene en el caso de autos que adquiere una especial relevancia por cuanto, si ya con carácter general el artículo 66.bis de la Ley (Autonómica) 26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña --que fue la que rige el procedimiento de elaboración--, no solo impone que en la elaboración de disposiciones reglamentarias se requiere el trámite de información pública y que los destinatarios de dicha información con carácter esencial así como los estándares de calidad de dicha información; sino que, tratándose, efectivamente, de materia de medio ambiente, ese trámite viene reforzado por las disposiciones europeas, estatales y autonómicas específicas antes reseñadas que, es importante señalarlo, arrancan de la exigencia que al respecto se impone en el Convenio de Aarhus.
Sentado lo anterior, es necesario hacer una doble consideración. De una parte, que el reproche que se hace en el presente supuesto no es, como se ha dicho antes, la omisión del trámite, que se acepta se concedió, sino que no se reiteró el mismo porque, a juicio de la defensa de la Asociación recurrente, se introdujeron modificaciones esenciales en el texto definitivo del Real Decreto y del PRECAT20 respecto de lo que constaba en los textos iniciales. De otra parte, que la Asociación recurrente, por su propia finalidad e intereses defendidos, centra el reproche formal en las modificaciones, antes examinadas, respecto de la ampliación de los porcentajes de valorización material de los neumáticos fuera de uso respecto de la valorización energética, en la que están interesadas las empresas cementeras que se integran en la Asociación; hasta tal punto se centra el debate en tales términos que la propia defensa de la recurrente justifica el no haber realizado alegaciones en el trámite conferido por considerar que los porcentajes de valorización material eran asumibles para las empresas cementeras, no siéndolo con el incremento fijado finalmente, lo cual pone de manifiesto la particularidad y el sintetismo a que, en definitiva, se reconduce el reproche formal.
Las consideraciones anteriores comportan que el motivo no puede ser estimado. En efecto, no es necesario que nos detengamos en la relevancia que la audiencia de la ciudadanía tiene en la toma de decisiones en materia de medio ambiente, de lo que se deja constancia en los preceptos legales antes mencionados, pero no es ese el debate que, como ya se dijo, se suscita en el motivo, sino la reiteración del trámite a la vista de las calificadas modificaciones sustanciales. Sin embargo, a juicio de este Tribunal tales modificaciones no pueden considerarse sustanciales y, por tanto, la reiteración del trámite de audiencia no puede tener el efecto de provocar la nulidad de pleno derecho del real Decreto y del PRECAT20.
Como se dijo, esas modificaciones no comportan alteración esencial de los objetivos generales en materia de eliminación de residuos y la necesidad de la valorización material, que ya estaba en el proyecto inicial, sino al incremento de la misma, como se ha dicho, por lo que no puede tener la relevancia de una modificación esencial necesitada de nueva información pública, porque los objetivos generales no se han modificado.
Y es necesario poner de manifiesto que en relación con los defectos formales, la doctrina general que rige en nuestro Derecho, acogida por la jurisprudencia, es que los vicios de forma solo son relevantes cuando trascienden en la decisión final, como para los actos administrativos se impone en el artículo 47.1º.c) de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, porque las formas no tienen una finalidad en sí mismas sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los intereses de la ciudadanía.
Ese criterio ha de traerse a colación porque si cuando la Administración ejercita la potestad reglamentaria está obligada a conceder el trámite de audiencia con la ineludible posibilidad de que la ciudadanía haga alegaciones, sería ilógico que si se acogen dichas alegaciones, modificando la propuesta inicial, sin alterar la finalidad y alcance esencial de la norma, estuviera obligada a conceder un nuevo trámite de audiencia --con nueva posibilidad de otras alegaciones-- se llegaría a la indeseable alternativa de que o bien la Administración rechace la alegaciones o propuesta efectuadas para no demorar por más tiempo --en este caso en términos inasumibles-- la aprobación definitiva de la norma, o a dificultar excesivamente el procedimiento de aprobación del reglamento pretendido con reiterados trámites de audiencia.
Y no pueden servir de referencia las dos sentencias de Tribunales Superiores de Justicia que se citan que están referidas a supuestos bien diferentes del aquí enjuiciado.
Se cuestiona también por la defensa de la Asociación recurrente la legalidad tanto del Real Decreto como del PRECAT20 por dos motivos vinculados al ámbito temporal en la tramitación de ambos textos. En efecto, partiendo de que para ambos se inicia su procedimiento de tramitación en el año 2014, es lo cierto que no se publica la aprobación de los mismos sino con el Real Decreto impugnado, en el año 2018. Pues bien, ante esa temporalidad en la tramitación se reprocha, de una parte, que los datos que se toman en consideración a los efectos de adoptar las decisiones que se contienen en ambos textos son de fecha muy anterior (anteriores a 2012), de donde se concluye que ambos textos están viciados de nulidad radical por vulneración el artículo 14.2º de la Ley de Residuos, conforme al cual los planes autonómicos de gestión, y de eso se trata en el caso del PRECAT20, '
En esa misma línea se aduce que teniendo las normas impugnadas la naturaleza reglamentaria, su eficacia no puede tener efectos retroactivos como sucede en el caso de autos en que, aprobándose el Plan en 2018, contiene disposiciones que están referidas a ejercicios anteriores, lo cual comporta la retroacción que proscriben los artículos 52 de la de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, vigente al momento de iniciarse el procedimiento de aprobación del Real Decreto, dado que las normas, de conformidad con los artículo 111-10 del Código Civil de Cataluña, entran en vigor con su publicación en el Diario Oficial de Cataluña, que tuvo lugar el 18 de abril de 2018, por lo que las previsiones que se contienen en el PRECAT de los años anteriores deben considerarse nulas de pleno derecho.
Se opone de contrario que, en relación a la aplicación del mencionado artículo 25, solo sería predicable del Real Decreto 2018 y no del PRECAT y en relación con aquel el artículo 6 del mismo deja claramente definido que los objetivos prioritarios en la prevención y gestión de residuos tiene una referencia temporal de 2020. Por lo que se refiere a las previsiones que se incluyen en el PRECAT20, estaban ya incorporadas a la planificación anterior y, en todo caso, no tenía un efecto directo, sin que pueda desconocerse la complejidad que ya entraña la elaboración de un plan de esta naturaleza y, de manera particular, la compleja realidad política y administrativa de la Comunidad Autónoma, de la que es claro exponente el Real Decreto impugnado.
Suscitado el debate en la forma expuesta es obligado comenzar por hacer algunas correcciones de carácter jurídico. En efecto, el hecho de que el Real Decreto y el PRECAT fueran promulgados y aprobados en la mencionada fecha de 2018, entrando en vigor a los veinte días desde su publicación en el Diario Oficial de Cataluña, conforme se dispone en el artículo 11-10 del Código Civil de Cataluña, nada tiene que ver con las cuestiones que se suscitan, menos aún tiene nada que ver con esas cuestiones la invocación del artículo 52 de la extinta Ley 30/1992, al poner como punto de partida de la vigencia de las disposiciones generales en el '
Lo que se está suscitando en la demanda en el motivo que examinamos es una cuestión de retroactividad de la norma y no de entrada en vigor del Real Decreto e incluso del plan de residuos autonómico porque el reproche que se hace es haber incluido tanto el Real Decreto como el Plan de gestión de residuos previsiones referida a periodos temporales anteriores a su entrada en vigor.
La aclaración es relevante porque la retroactividad de una norma, que nada tiene que ver con su entrada en vigor, no tiene más límites, una vez que se les confiere ese carácter ( artículo 2.3º del Código Civil) y como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal y del Constitucional, que los establecidos en los artículos 4.3º del Código Civil y, al máximo nivel normativo, en el artículo 9.3º de la Constitución, que condiciona esa eficacia temporal a las normas que no sean
Centrado el debate jurídico en la forma expuesta, es necesario reconocer que en realidad se suscita en este motivo dos cuestiones; una primera referida a la pretendida vulneración del referido artículo 14 de la Ley de Residuos en cuanto que los datos recogidos en el PRECAT20 no estaban actualizados al momento de su aprobación. De otra parte, que en la determinación de objetivos, se incluyen anualidades anteriores a la de su aprobación.
En relación a la primera cuestión es manifiesto que el motivo no puede prosperar. Bien es verdad que en el Plan, de manera especial, se hace referencia, en su contenido, a unas anualidades muy anteriores no solo a su fecha aprobación, sino incluso a la del inicio del procedimiento. Pero no deja también de ser cierto que la convulsa situación político, social y, por razones obvias, administrativas, durante los últimos años no son los más propicios para la elaboración de un Plan de estas características, y buena prueba de todo ello es la misma atípica secuencia de aprobación del Plan y la promulgación del Real Decreto, que no requiere más comentarios.
Sentado lo anterior es lo cierto que, en sí mismo considerado y como acertadamente se opone por la defensa autonómica, el Real Decreto no puede tacharse de ilegalidad no ya por no vulnerar el antes mencionado artículo 52 de la Ley de 1992, sino porque, atendiendo a sus propia normativa, tan siquiera cabe asignarle efectos retroactivos dado que en su artículo 6, al referirse a los objetivos transversales en la prevención y gestión de residuos, se pone como punto de referencia el año 2020, e incluso al fijarse tramos temporales nunca se hacen más atrás del año 2018; por lo que ninguna nulidad cabe predicar del precepto ni, por tanto, del Real Decreto en su conjunto.
Y en lo referente al reproche que se hace en la demanda en orden a la fijación en el PRECAT20 de previsiones de objetivos para anualidades anteriores a las fechas de su aprobación, es lo cierto que esas previsiones, que desde luego existen, nada se ha acreditado que no se correspondieran con las que de manera efectiva estuvieran ya establecidas por la planificación vigente en esa concretas anualidades, incluso por las propias disposiciones administrativas que puedan haberse aprobado, a la falta de la demora en la aprobación del Plan de Gestión de Residuos, en aquellas anualidades en trámite de aprobación.
Y si lo que se pretende sostener, que se hace, en la demanda, es que con esa toma de datos a una fecha alejada del momento de aprobación del PRECAT20, que se considera significativa en el supuesto de los neumáticos fuera de uso, con vulneración del artículo 14.2º de la Ley de Residuos cuando se refiere a que en la elaboración de estos planes autonómicos se contendrán '
De todo ello ha de concluirse que las referencias que se hacen en el PRECAT20, en relación a anualidades concretas anteriores a su aprobación, no pueden considerarse nulas de pleno derecho ni, por supuesto, puede considerarse como tal, por las razones ya apuntadas, del mencionado artículo 6 del Real Decreto impugnado.
Se desestima el motivo de nulidad examinado.
Se aduce en la demanda como fundamento de la pretensión revocatoria el reproche de que tanto el Real Decreto como el PRECAT20 incurren en arbitrariedad, vulnerando la exigencia que se impone al respecto en el artículo 9.3º de la Constitución. Examinando el motivo es lo cierto que, pese a la petición principal de afectar dicha arbitrariedad a toda la disposición reglamentaria y a todo el Plan, lo cierto es que los reproches se centran en las determinaciones que se refieren a los neumáticos fuera de uso, en concreto, a los mismos preceptos y apartados ya examinados, y considerados nulos al examinar el motivo primero.
Las circunstancias expuestas nos eximen de examinar detenidamente el motivo que carece ya de relevancia para la misma demandante, no obstante lo cual y en aras de una siempre efectiva tutela judicial, cabe señalar que la arbitrariedad a que se refiere el mencionado precepto de la Norma Fundamental, como ha tenido ocasión de poner de manifiesto su máximo interprete, se produce cuando las decisiones administrativas, también las judiciales, se adoptan sin que exista una motivación suficiente, expresa o implícita, que explique los fundamentos de la decisión adoptada, de tal forma que esa decisión no aparezca como mera decisión de quien la adopta pero sin respaldo alguno de la potestad ejercida, dejando a los ciudadanos en el más absoluto desconocimiento de la justificación de la decisión adoptada. Y si ello es así, la misma argumentación del motivo desvanece el reproche que se hace en cuanto, al desarrollarlo, se reprocha, no desconocer esa decisión, sino no compartirla, como puede ser el caso de que las decisiones sobre los neumáticos fuera de uso estén motivadas en las alegaciones de un particular, y que no partan de datos reales o que fija objetivos de imposible cumplimiento. Habrá en esos reproches otros vicios, pero no la arbitrariedad que se aduce.
Y centrado el debate en la forma expuesta, debe recordarse el alcance de las exigencias que condicionan la potestad reglamentaria conforme tiene declarado la Jurisprudencia, de la que es claro exponente la reciente sentencia de esta misma Sala 88/2020, de 29 de junio, dictada en el recurso contencioso-administrativo 115/2019, en la que declaramos en un debate similar al que ahora nos ocupa, lo siguiente:
'Como señala la sentencia de 16 de diciembre de 2008 (rec. 61/2007) 'las apreciaciones subjetivas del recurrente sobre la oportunidad del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria, cualquiera que sea la valoración que merezca, no constituye una razón o motivo de nulidad de la disposición, pues, como ya señalamos al examinar la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria, se trata de valoraciones que pertenecen al ámbito de la discrecionalidad y consiguiente decisión del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita, sin que la impugnación de una disposición general pueda fundarse en los criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna, como señala la sentencia de 5 de diciembre de 2007, consideraciones de oportunidad que, como indica la sentencia de 13 de junio de 2007, no suponen en modo alguno que la regulación sea contraria a derecho'.
'El control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, en lo que atañe a la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE, responde a la necesidad de evitar que el contenido de la norma sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones, o que el sentido de la decisión, como señala la sentencia de 12 de junio de 2006, 'no tiene motivación respetable, sino-pura y simplemente- la conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contrastación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad ( STS 13-7-1984, 21-11-1985, 1-12-1986, 19-5-1987...).'
'Sobre este último aspecto de la motivación, señala la STS de 13 de noviembre de 2000, que 'una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria'. Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la STS de 22 de junio de 2004, cuando señala que 'el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales'.
Procede desestimar el motivo examinado.
Se aduce también como motivo de impugnación, tanto del Real Decreto como del PRECAT20, no atenerse éste al contenido mínimo que para estos planes autonómicos se impone en el artículo 14.2º de la Ley de Residuos, en concreto, al contenido que se incluye en el Anexo V de la Ley, al que se remite el mencionado precepto. De manera especial el reproche se centra en los residuos que se prevean vayan a ser transportados desde y hacia otros Estados de la Unión y desde o hasta otras Comunidades Autónomas.
Se opone por la defensa autonómica a dichos argumentos que existen adjudicaciones de cantidades de neumáticos fuera de uso para determinada cementera ubicada en Cataluña.
A la vista de ese planteamiento del motivo es necesario dejar constancia que, en efecto, el artículo 14.2º establece, al referirse a los Planes de Gestión de Residuos, que '
La exigencia que se impone para los Planes de Gestión Autonómicos debe ponerse en relación con el régimen que para el transporte de residuos se establece en el artículo 25 de la Ley de Residuos, tanto cuando dicho transporte ha de realizarse dentro del Estado, desde o a distintas Comunidades Autónomas, como cuando haya de realizarse desde o a otros Estados de la Unión; de ahí la preocupación del Legislador básico de incorporar, como una de las primeras exigencias de los Planes Autonómicos, la previsión de los residuos que se vieran afectados por esa actividad de transporte en cuanto al '
Es evidente, por tanto, que existe un claro incumplimiento en el contenido del Plan de Gestión de Cataluña respecto de la exigencia legal básica. La cuestión es determinar si ese incumplimiento, esa omisión del Plan de Gestión Autonómico, comporta la nulidad tanto del PRECT20 como del Real Decreto que lo aprueba.
Ya de entrada no cabe negar, ya se razono antes, que el PRECAT20 constituye un auténtico Plan de Gestión de Residuos y de esa naturaleza no cabe dudar con solo recurrir a la misma Exposición de Motivos del Real Decreto que se revisa y a los términos y finalidad pretendida.
Es cierto que, de conformidad con lo establecido en el artículo 62.2º de la Ley 30/1992, aplicable al caso de autos por el inicio del procedimiento, ahora reproducido en el artículo 47.2º de la actual Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, comporta la nulidad de pleno derecho de los reglamentos, único grado de ineficacia de las disposiciones generales, cuando se aprecie la vulneración, entre otras, de cualquier disposición de rango superior, lo que sería el caso de autos. Ahora bien, una vez sentado lo anterior procede hacer algunas reflexiones que ofrece el presente supuesto.
En efecto, es frecuente en la actividad administrativa de planificación que los instrumentos planificadores, de compleja elaboración técnica, deban ser aprobados por el órgano administrativo que, en la mayoría de los supuestos se limita a la mera aprobación del plan, sin mayores contenidos específicos y autónomos, sin perjuicio de la potestad que tiene para hacerlo, siempre que se respeten las exigencias procedimentales. Ello comporta que no puede establecerse una distinción entre el instrumento de planificación y el acto por el que se aprueba, porque este no hace sino darle la eficacia reglamentaria a aquel.
Pero no es eso lo que acontece en el presente supuesto, porque el Real Decreto impugnado, bien es verdad que en su artículo primero se limita a aprobar el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña; pero es lo cierto que va más allá y que en su articulado se incluyen materias que no están siempre vinculadas a dicho Programa, sino que son previsiones normativas al margen del mismo o como previsiones que deben incorporarse al mismo.
En ese sentido debe destacarse, por ejemplo, que cuando en su artículo 6 del Real Decreto se refiere y determina los objetivos prioritarios en la prevención y gestión de residuos para el año 2020, se hacen con independencia de las determinaciones del PRECAT20, sin perjuicio de que estén incorporados esos objetivos en él.
Se quiere decir con ello que la nulidad pretendida no podría abarcar a la totalidad del Real Decreto sino, en su caso, al articulado del mismo que estuviera vinculado al PRECAT20 que en el mismo se aprueba y al mismo Programa, que es el que habría incurrido en la vulneración de la norma de superior rango, de la Ley de Residuos.
Debe señalarse que la misma jurisprudencia ha suavizado el rigor de la declaración de nulidad de disposiciones reglamentarias por vulneraciones de normas de superior rango, determinando que para ello debe tratarse de una vulneración que afecte a elementos esenciales del reglamento, tratando de evitar que por un excesivo rigor formal puedan declararse nulidades que, en el ámbito estrictamente material, no tengan la relevancia y eficacia pretendida por el Legislador, evitando la eficacia de una normativa que, por principio, debe estimarse de necesaria aprobación. Tal sería el caso de autos en el que con la demora que ya hemos visto, la misma parte recurrente admite que se termina aprobando un Plan de Gestión que resulta imprescindible para la correcta gestión de tales sustancias en la Comunidad Autónoma. Se daría la paradoja de propiciar una nulidad del PRECAT20 por una omisión, pero arrastrando la ineficacia de una normativa de indudable trascendencia para la gestión de los residuos en el territorio.
Ello nos obliga a plantearnos la relevancia de la omisión apreciada, esto es, el traslado de residuos desde y hacia Cataluña respecto de otras Comunidades Autónomas o de otros Estados de la Unión.
El transportes de residuos es una de las materias de indudable trascendencia cuando ya la misma Directiva Marco de Residuos (2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre.) impone el principio de proximidad para el tratamiento de residuos ( artículo 16) y promulgó el Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, completado con el Reglamento (CE) nº 1418/2007 de la Comisión, de 29 de noviembre.
De esa relevancia deja constancia la Ley de Residuos, que dedica el artículo 25 al '
Ha de añadirse a lo expuesto que, en relación a estos concretos residuos en que se centra el debate en este recurso, si debe considerarse, a estos efectos sí, las previsiones que se contienen en el SIGNUS, como se pone de manifiesto en el informe de la Agencias de Residuos de Cataluña que se acompaña a la contestación a la demanda de la Defensa autonómica; que permite la regulación de los traslados en relación con estos residuos de manera parcial.
Y en ese mismo sentido de poner de manifiesto el pretendido incumplimiento de la exigencia legal, no puede perderse de vista la misma exigencia que, como ya se dijo, impone el párrafo 1.a) del Anexo V de la Ley de Residuos que señala como contenido mínimo de los planes territoriales autonómicos la determinación de los residuos que '
De todo lo expuesto concluye este Tribunal que esa omisión no puede comportar la nulidad de todo el PRECAT20 y el motivo debe ser desestimado.
Los dos últimos motivos que se aducen en la demanda en apoyo de la pretensión revocatoria están expresamente referidos al precepto y objetivos que ya fueron examinados en el motivo primero, por lo que la estimación de este exime del estudio de estos últimos motivos del recurso.
La estimación, en la pretensión subsidiaria, del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139.1º, párrafo segundo, que no procede hacer expresa condena de las costas del proceso, al no apreciarse temeridad o mala fe en ninguna de las partes.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Primero. Rechazar la falta de competencia y estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la 'AGRUPACIÓN DE FABRICANTES DE CEMENTOS DE CATALUÑA, (CIMENT CATALÁ)', contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20'.
Segundo. Declarar nulos el artículo 3, párrafo 5º, parágrafos c) y d) del mencionado Real Decreto, así como los apartados 4b.9; 5b.2, 6b-24-25 y 26 del PRECAT20.
Tercero. No procede hacer expresa condena sobre las costas del proceso.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Rafael Fernández Valverde Octavio Juan Herrero Pina
Wenceslao Francisco Olea Godoy Inés Huerta Garicano
Francisco Javier Borrego Borrego Ángeles Huet de Sande