Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1122/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 271/2018 de 27 de Julio de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 1.122/2020

Fecha de sentencia: 27/07/2020

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)

Número del procedimiento: 271/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 14/07/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Procedencia: CONSEJO MINISTROS

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

Transcrito por:

Nota:

REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 271/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 1122/2020

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Rafael Fernández Valverde, presidente

D. Octavio Juan Herrero Pina

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Dª. Inés Huerta Garicano

D. Francisco Javier Borrego Borrego

Dª. Ángeles Huet de Sande

En Madrid, a 27 de julio de 2020.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 271/2018 interpuesto por la sociedad 'SIG DE RAEE Y PILAS S.L.', representada por el procurador D. Felipe Juanas Blanco, bajo la dirección letrada D. Ander de Blas Galbete, contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20'. Ha comparecido como parte demandada la Administración del Estado, representada por la Sra. Abogada del Estado D.ª Pilar Cancer Minchot y la Generalidad de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad D. Gerard Blanchar Roca.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal de la sociedad 'SIG DE RAEE Y PILAS S.L.' se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20' , publicado en el BOE número 92, de fecha 16 abril de 2018, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso a disposición del procurador D. Felipe Juanas Blanco, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito presentado el 26 de junio de 2019 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: "[...] dicte sentencia por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo presentado, declare la nulidad: i. Del artículo 6, apartado 3.5, letra a) y b), del Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña. ii. Consecuencia de lo anterior, del apartado 6b.1 a 6b.5 y 6b.23 del anexo (documento principal) al referido Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña."

SEGUNDO.- Dado traslado del escrito de demanda a la parte contraria, la Abogada del Estado, en la representación que ostenta, presentó escrito contestación a la demanda el 19 de septiembre de 2019, interesando que "[...] previa la tramitación legal correspondiente, dicte Auto que declare su incompetencia y remita el proceso a la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; o, subsidiariamente, lo DESESTIME, con costas."

Por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña se presentó escrito de contestación a la demanda el 10 de diciembre de 2019, suplicando a la Sala que "[..] dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente."

TERCERO.-Por Auto de 14 de enero de 2020 se acordó el recibimiento a prueba del presente recurso, y practicada la prueba admitida con el resultado obrante en las actuaciones, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó sustanciar el pleito por conclusiones sucintas, concediéndose a las partes el término sucesivo de diez días, cumplimentándose dicho trámite por la representación procesal de la demandante 'SIG DE RAEE Y PILAS S.L.' y por los demandados Abogacía del Estado y Generalidad de Cataluña con el resultado que puede verse en las actuaciones.

CUARTO.-Y declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 14 de julio de 2020, en cuyo acto tuvo lugar su celebración,habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Fundamentos

PRIMERO. Objeto del recurso y motivos de impugnación.

Se interpone el presente recurso 271/2018, por la mercantil 'SIG DE RAEE Y PILAS, S.L.' contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20', publicado en el BOE número 92, de fecha 16 abril de 2018, con la súplica de que se declare la nulidad del artículo 6.3º.5ª a) y b) del Real Decreto y los objetivos vinculados a dicho precepto, en concreto los señalados en la Norma 14, apartados 6b-1 a 6 y 23 del PRECAT20.

El mencionado Real Decreto fue aprobado por el Gobierno, al amparo de lo autorizado por el Acuerdo del Pleno del Senado, adoptado en sesión de 27 de octubre de 2017, en aplicación del artículo 155 de la Constitución. Conforme a dicha autorización y ejercitando el Gobierno las competencias compartidas que ostenta la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 144 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se pretende dar cumplimiento a lo establecido en la Ley (estatal) 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, que imponía a las Comunidades Autónomas la obligación de elaborar planes de gestión y programas de prevención de residuos, de conformidad con lo establecido en el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022 y el Programa de Prevención de residuos 2014-2020.

A tales efectos se procede, mediante el Real Decreto impugnado, a la aprobación del Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña (PRECAT20), con la finalidad, entre otras, de establecer los objetivos prioritarios y de gestión de residuos municipales, industriales y de la construcción en Cataluña, que deben cumplirse antes del año 2020. Para la elaboración de dicho Plan debían tenerse también en cuenta las prescripciones que resultan de la Ley (estatal) 16/2017, de 1 de agosto, del Cambio Climático, de reducir las emisiones de efectos invernadero y favorecer la transición hacia una economía neutra de emisiones, conforme a lo que se había establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, antes mencionada.

En el procedimiento para la aprobación del Real Decreto, entre otros trámites, se emitieron sendos informes por la Comisión del Gobierno Local y del Consejo de Trabajo, Económico y Social de Cataluña; siendo promovida la aprobación por el Consejo de Ministros a instancias del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, en ejercicio de las potestades, como se dijo, conferidas por el antes mencionado Acuerdo del Senado.

A tenor de la motivación que se contiene en la Exposición de Motivos del reglamento autonómico, se configura el mencionado PRECAT20 ' como instrumento programático de la Generalitat de Cataluña para hacer frente a los retos estratégicos y objetivos en materia de prevención y gestión de residuos hasta el año 2020' para la Comunidad Autónoma de Cataluña, en cumplimiento del régimen de la planificación en el ámbito de los residuos se establecía en la legislación básica estatal, esto es, conforme a lo establecido en el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2020 y del Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020.

Dichas potestades debían incardinarse en el ámbito de las competencias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente, conforme resulta del artículo 149.1º.23ª de la Constitución, en relación con el artículo 144 del Estatuto de Cataluña, a cuyo tenor es competencia del Estado la legislación básica siendo de competencia autonómica la aprobación de normas adicionales de protección del medio ambiente.

En ese diseño competencial del bloque de constitucionalidad, la antes mencionada Ley de Residuos impone en su artículo 14 que las Comunidades Autónomas debían aprobar los programas de gestión y de prevención de residuos, con un examen actualizado de la situación de los residuos en su ámbito territorial y la adopción de medidas para facilitar la reutilización, el reciclajes, la valorización y la eliminación de los residuos mediante el establecimiento de objetivos en esas actividades de gestión.

Y en ese ámbito normativo y a esos efectos se aprueba el mencionado PRECAT20, contra el que se dirige la demanda, con la súplica de que se declare la nulidad en los términos antes expresados.

Han comparecido en el recurso para oponerse a la pretensión, la Abogacía del Estado y el Abogado de la Generalitat de Cataluña, si bien se aduce con carácter previo por ambas partes la incompetencia de este Tribunal Supremo para conocer del presente recurso, debiendo declinarse la competencia en favor de la Sala homónima del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; cuestión esta que debe ser de examen preferente por razones de lógica jurídica.

SEGUNDO. La competencia objetiva para conocer del presente recurso.

Antes de proceder al examen de las pretensiones aducidas en la demanda es necesario que abordemos el reparo procesal que se hace tanto por la Abogacía del Estado, que en su contestación limita sus alegaciones a esta cuestión, como por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, sobre la falta de competencia de esta Sala del Tribunal Supremo para conocer del presente proceso.

La invocada falta de competencia objetiva de este Tribunal se sustenta, a tenor de lo que se razona en las contestaciones a la demanda, en el hecho de que, si bien la disposición general impugnada adopta la forma de Real Decreto y se aprueba por el Consejo de Ministros, se atribuiría la competencia en este Tribunal, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.1º.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; se aduce que, sin embargo, es lo cierto que en esa disposición general se están ejercitando potestades propias de las instituciones de la Comunidad Autónoma de Cataluña y en el ejercicio de las competencias propias de los órganos autonómicos de Cataluña, conforme a la autorización conferida por el antes mencionado acuerdo del Senado, de donde se concluye que el conocimiento del presente proceso debe corresponder a la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de conformidad con lo establecido en el artículo 10.1º b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Suscitado el debate en la forma expuesta el óbice formal no puede prosperar. En efecto, las mismas partes que invocan la falta de competencia conocen la jurisprudencia al respecto de este Tribunal Supremo, porque esta cuestión ya ha sido aducida previamente en este proceso y decidida por el Auto de 15 de enero de 2019 que, a su vez, acogía el criterio ya establecido en el anterior Auto de la Sección Primera (Admisión) de esta Sala Tercera, de 28 de noviembre de 2018, dictada en el recurso 636/2018, en todos ellos declarando la competencia de esta Sala para conocer del presente proceso.

Pero es que, además de ello, debe ya anticiparse que esta Sala ha conocido de otros varios procesos en que se impugnaban resoluciones similares a la que se impugna en este, en los que se ha considerado que la competencia, en supuestos como el presente, corresponde a este Tribunal que es el competente para conocer de la impugnación de estas disposiciones reglamentarias dictadas por el Gobierno en sustitución de las instituciones de Cataluña, al amparo de lo autorizado por el Senado conforme al artículo 155 de la Constitución, lo cual comporta la fijación de la Jurisprudencia de esta Sala que esta Sección ha de aplicar en base al principio de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación e interpretación de las leyes [ Ss. 22/2020; 3948 y 3727/2019; de 16 de enero de 2020 y 16 de diciembre y 20 de noviembre de 2019, ( ECLI:ES:TS:2020:22 y 2019:3948 y 3727) respectivamente].

No obstante lo anterior y a la vista del esfuerzo argumental que se hace por la partes demandadas, la primera cuestión que surge es la posibilidad de suscitarse nuevamente el debate sobre la competencia objetiva del proceso en la contestación a la demanda y, caso de ser admisible, si esta Sección de enjuiciamiento puede examinar ese óbice formal nuevamente y, por tanto, poder llegar a una conclusión diferente de la ya establecida en los mencionados Autos y sentencias de esta misma Sala, debiendo añadirse al respecto que son varios los procesos que se siguen antes éste Tribunal en recursos similares e incluso contra la misma disposición general aquí recurrida, en los que se han adoptado decisiones idénticas a la que se han mencionado.

Bien es cierto que puede suscitarse nuevamente la cuestión sobre la competencia en la contestación a la demanda, pese a su rechazo como alegación previa ( artículo 58 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), pero si lo que se pretende ahora es utilizar el nuevo argumento que invoca la Abogacía del Estado sobre el pretendido error de la decisión ya adoptada al respecto en esas anteriores resoluciones, al considerar que en la autorización del Senado al Gobierno, en aplicación del artículo 155 de la Constitución, debe distinguirse, a efectos de impugnación, entre potestades propias del Gobierno y por sustitución de la Administración Catalana, debe considerarse que esa distinción, sin dejar de reconocer un cierto reflejo en los términos del mencionado Acuerdo, adolece de un excesivo rigor formal que no se corresponde con las potestades que se ejercitan por el Gobierno, y es una muestra más de las dificultades que ofrece el hecho de que esta institución del artículo 155 de la Constitución esté huérfana de su correspondiente desarrollo legislativo, generando todo tipo de polémica, puestas de manifiesto cuando por primera vez de manera efectiva se ha aplicado en nuestro Derecho dicha institución.

En efecto, es cierto que el Acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017 (publicado en el BOE de ese mismo día), alteró mínimamente la autorización solicitada por el Gobierno en la Orden PARA/1034/2017, de 27 de octubre (BOE de esa misma fecha), modificación que se confiesa expresamente se hace por ' duplicidad'; en concreto nos referimos a las medidas contenidas en el apartado E.1 de la autorización solicitada por el Gobierno que en el Acuerdo del Senado quedó con la siguiente redacción:

'El ejercicio de las competencias, facultades y funciones que, en virtud de lo autorizado en este Acuerdo, se atribuya a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación, se ajustará a la normativa vigente, estatal o autonómica, que en cada caso resulte de aplicación.

'La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados por sustitución en las funciones o competencias de los órganos de la Administración de la Generalitat de Cataluña se sujetará a las previsiones de la legislación procesal. La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados en aplicación de las medidas previstas en este Acuerdo corresponderá a los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación.'

Pretender que de los términos de ese segundo párrafo pueda distinguirse entre actos dictados por competencias propias o por sustitución por las autoridades u órganos creados por el Gobierno, carece de todo fundamento y lógica porque, al margen de la mera petición de intervención de la autonomía, al amparo del artículo 155 de la Constitución, a la que da cumplimiento el Acuerdo del Senado y, por tanto, no puede referirse a él; es lo cierto que todos los actos y disposiciones que se dictasen o aprobasen en base a la autorización concedida, o son, todas ellas, por sustitución de los órganos autonómicos o competencias propias que en virtud de la autorización concedida por el Senado pasan a ser ejercidas por el Gobierno. No pueden existir competencias propias del Gobierno en esa intervención que siempre está referida a competencias autonómicas que se trasladan al Gobierno, cual autoriza la Norma Fundamental.

Sostener, como se postula por la Abogacía del Estado, que para las primeras la competencia para la revisión jurisdiccional debe vincularse al órgano que dicta el acto o disposición impugnada, en tanto que, en las segundas, la competencia jurisdiccional para su revisión vendría atribuida a los órganos jurisdiccionales que habrían debido dictar dicha actividad o disposición en el ámbito autonómico, es artificial y contrario a la propia finalidad de la intervención decretada. Y así, considerar que el presente Real Decreto, en realidad no es sino un Decreto de la Generalidad de Cataluña que se dicta por el Gobierno en sustitución de aquella y, por tanto, la competencia vendría atribuida al Tribunal territorial, sería tanto como negar legitimidad al Gobierno para la aprobación del Decreto autonómico, ejercitando sus propias potestades que, en virtud de la intervención decretada, se asumen por el Estado, por más que referidas al ámbito competencia de la Comunidad Autónoma. El Estado no sustituye a la Comunidad Autónoma sino que ejercita sus propias potestades que le asigna el Acuerdo del Senado, aun cundo dichas potestades sean las que el Estatuto de Cataluña confiera a sus órganos autonómicos. En palabras del dicho acuerdo es el ' ejercicio de dichas funciones' las que corresponden al Gobierno de la Nación, sin que puedan distinguirse entre potestades propias y por sustitución a los efectos de esa asignación competencial.

Pese a lo anterior, es lo cierto que en el acuerdo del Senado este apartado E.1 contempla, en su párrafo segundo, una discriminación porque, así como para la normativa material aplicable el párrafo primero de la norma se remite a la ' normativa vigente, estatal o autonómica, que en cada caso resulte de aplicación', cuando se regula la 'revisión jurisdiccional' en el párrafo segundo dista de acoger el criterio simple y claro que se había propuesto por el Gobierno en la petición de autorización al Senado, porque no se establece una regla única, como era el caso ('su revisión jurisdiccional --el ejercicio de las competencias autorizadas al Gobierno --corresponderá a los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación.'Por el contrario, es cierto que en la redacción de la mencionada norma en el Acuerdo del Senado es sumamente confusa al discriminar entre ' actos y disposiciones dictados por sustitución en las funciones o competencias de los órganos de la Administración de la Generalitat de Cataluña'y ' actos y disposiciones dictados en aplicación de las medidas previstas en este Acuerdo', generando aún más confusión al atribuir la ' revisión jurisdiccional'respectivamente, ' a las previsiones de la legislación procesal'o a ' los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación.'

Sin perjuicio de esa confusa atribución competencial, es lo cierto que si, por lo que respecta al caso de autos, se trata del ejercicio de la potestad reglamentaria que, conforme a lo establecido 68 del Estatuto de Autonomía, corresponde al Gobierno de la Generalitat, el Acuerdo del Senado declara taxativamente en el cese del mismo (Norma A) que ello será con las consecuencias de que ese 'cese implicará la sustitución en el ejercicio de todas las funciones que estatura, legal y normativamente les son propias como Presidente... El ejercicio de tales funciones corresponderá a los órganos y autoridades que se crea al efecto...' Es decir, la competencia vendría determinada por la segunda de las reglas mencionadas, lo cual, por lo demás, es lógico porque, tratándose de una Real Decreto, es manifiesto que las cuestiones propiamente formales de tales normas reglamentarias no podrían ser examinadas por el Tribunal Territorial.

No está de más, por último, dejar constancia de que es lógica la indefinición competencial del Acuerdo del Senado porque sería de dudosa constitucionalidad que, ante la ausencia de desarrollo legislativo de la institución excepcional del artículo 155 de la Constitución, en su mera redacción, pudiera el Acuerdo del Senado afectada a una materia, la procesal con incidencia en el derecho a la tutela, que no cabe vincular a la potestad de intervención que justificaría la aplicación del mencionado precepto.

Se rechaza la incompetencia objetiva de este Tribunal para conocer del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO. Imposición de responsabilidad ampliada de valorización de residuos sin aprobación por las normas correspondientes.

A tenor de lo razonado en la demanda el recurso de la asociación demandante se funda en un único motivo y no postula la nulidad del todo el Real Decreto o del PRECAT20 que en el mismo se aprueba sino tan solo del artículo 6.3º.5ª a) y b) del Real Decreto y los objetivos de la Norma 14 a que antes se hizo referencia.

Pues bien, antes de proceder al examen de las cuestiones que se suscitan en el este proceso es necesario dejar constancia que esta misma Sala ha dictado varias sentencias (recursos 268/2018, 269/2018, 273 y 448) en los que se impugnaban el mismo precepto del Real Decreto y determinados objetivos recogidos en el PECAT20 por idénticos motivos que los que se suscitan en este proceso. Habiéndose estimado en dichos procesos las pretensiones, declarando la nulidad de los mismos, procede adoptar la misma decisión en virtud del principio de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación e interpretación de la ley, reiterando las razones, siquiera sea parcialmente, que allí se hicieron, por estar limitado este proceso a los mencionados objetivos y no a todo el PRECAT20 y al Real Decreto en que se aprobaba.

Conforme ya hemos declarado en las sentencias a que antes se ha hecho referencia, todo el debate de autos se centra en el hecho de que en el mencionado Plan autonómico PRECAT20, se fijan objetivos que exceden de los que se habían fijado para el conjunto del Estado, hechos que no se niegan de contrario, en particular por la defensa de la Generalitat de Cataluña, centrándose el debate si es admisible esa imposición de objetivos que exceden de los fijados por la normativa estatal.

A tenor de lo que se razona en la demanda, como ya se dijo antes, se cuestiona, en primer lugar, la legalidad del artículo 6.3º.5ª, a cuyo tenor se considera como ' objetivos prioritarios en la prevención y gestión de residuos para el año 2020', como 'objetivos de gestión para el año 2020, los siguientes:... 5) En cuanto a corrientes de residuos específicos:... a) En el año 2020, un 5% en peso de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos recogidos serán destinados a preparación para la reutilización. b) A partir del 31 de diciembre de 2020, se recogerán selectivamente, como mínimo, el 55% de los residuos de pilas y acumuladores portátiles.'

Esos objetivos fijados en el PRECAT20 son superiores a los que se establecen a nivel estatal, en concreto en el Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos, que se han recogido en el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR), aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de noviembre de 2015, publicado en BOE de 12 de diciembre.

De ello se concluye en la demanda que con la fijación de esos superiores objetivos en el PRECAT20 se está imponiendo una obligación ampliada sin que la misma estuviera autorizada conforme a las exigencias que se imponen en el artículo 31.3º de la Ley de Residuos, lo que vicia tanto el precepto del Real Decreto como el Plan en él aprobado en esos concretos objetivos, de nulidad de pleno derecho.

Suscitado el debate en la forma expuesta debemos partir de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, que vino a trasponer en nuestro Derecho la Directiva de Residuos (2008/98/ CE del Parlamento Europeo y el del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre Residuos y por la que se derogan determinadas Directivas), siendo dictada, conforme se declara en su Disposición Final Primera, con naturaleza de legislación básica del Estado de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de poder adoptar normas adicionales de protección, cual autoriza el artículo 149.1º.23ª de la Constitución.

El Legislador estatal, siguiendo el mandato impuesto en el artículo 28 de la Directiva, estableció la necesidad, al regular los instrumentos de la política de residuos, de elaborar un Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos que, conforme a lo establecido en el artículo 14.1º de la Ley, contendría 'la estrategia general de la política de residuos, las orientaciones y la estructura a la que deberán ajustarse los planes autonómicos, así como los objetivos mínimos a cumplir de prevención, preparación para la reutilización, reciclado, valorización y eliminación. La determinación de dichos objetivos será coherente con la estrategia de reducción de gases de efecto invernadero y los compromisos internacionales asumidos en materia de cambio climático.' Así mismo se dispone en el párrafo 2º de este artículo 14 la necesidad de que las Comunidades Autónomas elaboren sus propios planes de gestión de residuos que, conforme al mencionado precepto, deberán contener 'un análisis actualizado de la situación de la gestión de residuos en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, así como una exposición de las medidas para facilitar la reutilización, el reciclado, la valorización y la eliminación de los residuos, estableciendo objetivos de prevención, preparación para la reutilización, reciclado, valorización y eliminación y la estimación de su contribución a la consecución de los objetivos establecidos en esta Ley, en las demás normas en materia de residuos y en otras normas ambientales. Los planes incluirán los elementos que se señalan en el anexo V.'

Partiendo de la exigencia de planificación que impone la Ley estatal, se impone en ella determinadas condiciones entre las que nos interesa destacar que el propio Legislador ha establecido un régimen general de responsabilidad en la gestión y tratamiento de los residuos que se establece en los artículo 20 y siguientes. Ahora bien, el Título IV de la Ley de 2011 regula la posibilidad de que, frente a ese régimen general de la responsabilidad en materia de residuos, pueda establecerse una 'responsabilidad ampliada del productor del producto', es decir, cabe imponer una ampliación de la exigencias que se requiere, no para todos los agentes que intervienen en el proceso de gestión y tratamiento de residuos, sino para el productor del producto. De ahí que el párrafo primero del artículo 31 comienza por hacer una interpretación auténtica de dicho agente, al definirlo como 'la persona física o jurídica, que de forma profesional desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos según se determine en las normas de desarrollo de la responsabilidad ampliada del productor', normas de desarrollo que tienen como referente lo establecido en el párrafo segundo del mencionado artículo 31. Y para la gestión de dicha responsabilidad ampliada, el artículo 32 de la Ley contempla la doble posibilidad de su cumplimiento de forma individual o de forma colectiva, regulando el precepto las condiciones de cada una de ellas.

Es importante señalar a los efectos del debate suscitado, que esta responsabilidad ampliada del productor del producto, según el párrafo tercero del precepto, ' se llevará a cabo mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior.'

Ante ese cuadro normativo la primera cuestión que debe examinarse es la referida a la exigencia que se ha expuesto de que esta responsabilidad ampliada debe establecerse por real decreto aprobado en Consejo de Ministros, cuestión que se aborda por ambas partes en el sentido de sostener, por la defensa de la Administración autonómica, que en la medida que el PRECAT20 se aprueba por una norma de esa naturaleza y aprobada por el Consejo de Ministros, no cabe hacer reproche alguno a la pretendida responsabilidad ampliada que, de esa forma, se adaptaría a las exigencias normativas. No podemos compartir el argumento porque sin desconocer que, en efecto, es cierta la afirmación, no lo es menos que la finalidad de la potestad reglamentaria que se ejercita por el Consejo de Ministros al aprobar el Real Decreto aquí impugnado es bien diferente del ejercicio de la potestad que se requiere en el mencionado artículo 31.3º de la Ley de Residuos porque, al margen de que se trata del mismo órgano e incluso del ejercicio de una potestad reglamentaria; en este caso el contenido de la norma y la potestad ejercida, en cuanto que legitimada por el Acuerdo del Senado tantas veces citado, está encaminada al cumplimiento que ya vimos se impone en la Ley de Residuos de que las Comunidades Autónomas deben aprobar el Plan de Residuos propio, por lo que dadas las peculiaridades que comporta la aplicación del artículo 155 de la Constitución, el Consejo de Ministros actúa potestades propias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, no las competencias propias como órgano del Gobierno del Estado, sin que con ello entremos en contradicción con lo concluido al examinar la competencia, porque se actúan potestades propias (reglamentaria), pero competencias autonómicas (norma de desarrollo) y por la atribución competencial excepcional que concurre. Por el contrario, cuando se impone la necesidad de la norma reglamentaria en el artículo 31.3º de la Ley de Residuos el Consejo de Ministros ejercita competencias propias y, en el concreto esquema de la Ley citada, la promulgación de la legislación básica en materia de medio ambiente y atendiendo a las concretas prescripciones que impone el mencionado preceptos y aquellos que le son aplicables a dicha norma reglamentaria. Es decir, pese a la identidad del órgano y de la norma, difieren en su objeto, su titularidad y la finalidad de una y otra norma reglamentaria sin que sea admisible que el Consejo de Ministros, actuando potestades propias de la Administración Autonómica, pudiera interferir con sus competencias propias para condicionar una potestad, la reglamentaria autonómica, que debe desplegar su plena eficacia. Es decir, no es admisible, como se aduce por la defensa autonómica en favor de la legalidad de la norma y el Plan cuestionado, que el mismo Consejo de Ministros lo aprobó sin reparo alguno a su ilegalidad de la normativa básica, porque no era esa una potestad que pudiera ejercitar el Consejo de Ministros al aprobar el Plan en el ámbito autonómico, y con esas competencias, en sustitución de los órganos de la Generalitat.

Como ya se expuso antes, todo el debate que se suscita en este primer motivo del recurso gira en torno a la determinación de si ese diferente régimen de objetivos que se imponen en los Planes nacional y autonómico, pueden considerarse como una responsabilidad ampliada a la que se ha hecho referencia anteriormente. Y aun así, si puede considerarse que la obligación de preparación para la reutilización de los residuos a que se hace referencia en los objetivos impugnados que se impone en el PREAMT estaba ya recogida en el PEMAR, como hemos visto, por lo que el Plan autonómico lo que hace es accionar sus competencias para imponer normas adicionales de protección. Es decir, si, como se sostiene en la demanda, las previsiones que se imponen tanto en el Real Decreto impugnado como en el PRECAT20 constituye una responsabilidad ampliada para el productor del producto, sometiendo al régimen del artículo 31 de la Ley, como se sostiene en la demanda; o si, por el contrario y como se sostiene por la defensa de la Administración autonómica, constituye una obligación general de las que se impone en el régimen general de la responsabilidad de los gestores de residuos y, por tanto, queda al margen de esa responsabilidad ampliada.

La responsabilidad ampliada que se contempla en la legislación sobre residuos fue incorporada, tomando precedentes en materia de protección del medio ambiente de la propia Unión y de la normativa de algunos Estados miembros, en la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas. En su Preámbulo se declara: 'La introducción de la responsabilidad ampliada del productor en la presente Directiva constituye uno de los medios para apoyar el diseño y fabricación de bienes que tengan plenamente en cuenta y faciliten el uso eficaz de los recursos durante todo su ciclo de vida, incluidos su reparación, reutilización, desmontaje y reciclado sin perjudicar a la libre circulación de bienes en el mercado interior.' Se parte en la regulación comunitaria del principio esencial del Derecho de la Unión de que el que contamina paga y trata de poner el centro de la imputación del coste del tratamiento de los residuos en el origen de la cadena productiva, en el fabricante del mismo, que no puede mantenerse al margen de esos costes que se trasladan a la colectividad vía gasto público, sino por quien lo genera. Se trata pues de que el productor asuma también las obligaciones referentes al coste de la gestión de los residuos procedentes de los productos que pone en el mercado. En esa línea se autoriza, no se impone ('podrán adoptar'), en el artículo 8 de la Directiva a que los Estados recojan en su propia normativa esta responsabilidad ampliada, que 'se aplicará sin perjuicio de la responsabilidad de gestión de residuos', que se impone con carácter general en el artículo 15 de la misma norma comunitaria a los productores iniciales de residuos. Es decir, como se corresponde con su propia denominación, esta responsabilidad comporta un plus de obligaciones para el productor, que ya está obligado a intervenir en los procesos de gestión y tratamiento de sus residuos; es decir, se trata, de ampliar la responsabilidad al productor del producto que podrá consistir, sin carácter limitado, en la aceptación de los residuos 'que queden después de haber usado dichos productos, así como la subsiguiente gestión de los residuos y la responsabilidad financiera de estas actividades.'

Sobre esos principios, el Legislador español incorporó a la Ley de Residuos de 2011 esta responsabilidad ampliada del productor del producto, que se regula en el artículo 31 y siguientes. En esa regulación comienza el mencionado precepto por definir a los sujetos a quienes se puede imponer esta responsabilidad ampliada, es decir, al productor del producto, por el que se entiende ' la persona física o jurídica, que de forma profesional desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos'. En cuanto a la naturaleza de esas obligaciones abarcan, en los términos que se establece en el precepto y párrafo, al diseño, la facilidad de separación de los residuos que se generen, etc.

Lo que interesa destacar es que esta responsabilidad ampliada es independiente ('sin perjuicio', dice el párrafo quinto del precepto) de las obligaciones (generales) que para los gestores de residuos impone el artículo 20 de la misma Ley, entre los que se encuentran también los productores del producto. De otra parte, debe señalarse que esta responsabilidad ampliada no se impone a los gestores de residuos, sino a los productores del producto que se incorporan así al proceso de gestión de los recursos que generan los productos que ponen en el mercando con esa ampliada responsabilidad. Pero lo más relevante a los efectos del debate que se suscita en este recurso, es que el párrafo tercero del mencionado artículo 31 exige que esta responsabilidad ampliada solo podrá llevarse a cabo mediante 'real decreto aprobado por el Consejo de Ministros', el que deberá tener en cuenta para su imposición 'su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior.'

Es importante poner de manifiesto que cuando el legislador básico está imponiendo la condición de que esta responsabilidad ampliada debe aprobarse por el Gobierno del Estado, está sustrayendo de la disponibilidad de las Comunidades Autónomas la posibilidad de imponer responsabilidad ampliada para su territorio, lo cual ha de considerarse acorde con el reparto de competencias, básica y de desarrollo con normas adicionales de protección, que por variados y evidentes motivos distorsionarían ese marco competencial si cada Comunidad Autónoma pudiera imponer una responsabilidad diferente de esta naturaleza. Y ese es el criterio que hemos mantenido en nuestra sentencia 2636/2016, de 15 de diciembre, dictada en el recurso de casación 2497/2015 ( ECLI:ES:TS:2016:5430 ), a la que después haremos referencia. En suma y en contra del criterio que se sostiene por la defensa de la Comunidad Autónoma, esta responsabilidad no puede incardinarse en las normas adicionales de protección en materia de medio ambiente, lo cual, por otra parte, es lógica habida cuenta que estas obligaciones constituyen la base esencial de las cargas que comporta, para todo el territorio nacional, la puesta de productos en el mercado.

En el sentido expuesto no sirve a los argumentos de la defensa de la Administración autonómica lo declarado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 101/2005, de 20 de abril (ECLI:ES:TC:2005:101), al que se hace referencia en la contestación a la demanda, ni la más reciente jurisprudencia del máximo intérprete de la Constitución ( Ss 109 y 118/2017; ECLI:ES:TC:2017:109 y ECLI:ES:TC:2017:118). En efecto, en aquella primera sentencia se legitima la posibilidad de que por la vía de 'directrices' puedan imponerse las exigencias de la normativa básica condicionando 'los Planes' aunque con la condición de que no puedan condicionar las competencias autonómicas 'por su grado de detalles ( STC 306/2000)', de donde se concluye la existencia de los siguientes criterios en esa relación de legislación básica y adicionales de protección:

'... (E)en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 (FJ 1.D, in fine) de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido ( STC 102/1995 , FJ 8).

'El segundo criterio consiste en "que lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989 . No son, por tanto, lo genérico o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma, las piedras de toque para calificarla como básica, o no, sino su propia condición de tal a la luz de lo ya dicho" ( STC 102/1995 , FJ 9).

'El tercer criterio a tener en cuenta, destinado a tener alta relevancia en este conflicto, es el relativo al alcance de la "afectación transversal" que las directrices básicas medioambientales pueden tener, no ya sobre las normas de desarrollo legislativo y la ejecución en la propia materia de medio ambiente, sino sobre las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas con las que se entrecruzan y que están directamente implicadas.'

En esa línea se ha declarado por el Tribunal de Garantías en las sentencias antes mencionadas de 2017 que la legislación básica del Estado autoriza para establecer, no un mínimo regulatorio de la materia, sino una normativa global de protección de medio ambiente que ha de tomar en consideración no solo la normativa nacional sino la normativa internacional aplicable; y ello sin perjuicio de que esa normativa estatal no puede llegar al grado de detalle que cierre la posibilidad de que las Comunidades Autónoma no puedan aprobar normas adicionales de protección, es decir, imponer normas de protección superiores y ello también sin perjuicio de la intervención estatal sobre la materia en base a otros título competenciales, en especial cuando, entre otras condiciones, tengan carácter que exceda del ámbito autonómico.

Pues bien, conforme a esa delimitación constitucional de la competencia y por lo que se refiere a esta responsabilidad ampliada, es indudable que la incidencia que la determinación de este tipo de obligaciones específicas, que exceden de las generales que se imponen a todos los gestores de residuos, debe estimarse incardinada en esa competencia estatal, lo cual justifica que se reserve su imposición a la normativa básica o, si se quiere, que se deban imponer por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, sin que pueda la legislación autonómica imponerlas bajo la habilitación de normas adicionales de protección.

Pero no están resultas todas las cuestiones que el caso de autos ofrece porque, como se cuida de oponer la defensa autonómica, es lo cierto que la responsabilidad ampliada aquí cuestionada estaba ya impuesta por la normativa sectorial antes reseñada, el Real Decreto de 2005. Ahora bien, lo que se denuncia en la demanda es que en esa fijación de la responsabilidad ampliada ya existente, la norma autonómica cuestionada establece unos límites superiores a los ya establecidos, lo cual remite el debate a determinar si la exigencia de reserva estatal de fijación de esta responsabilidad ampliada afecta no solo a la mera imposición, sin tomar en consideración los términos en que se impone, o si, por el contrario, afecta también a su mismo contenido.

A juicio de este Tribunal la respuesta a la cuestión reseñada no puede ser sino la de estimar que la exigencia competencia afecta al mismo contenido de la responsabilidad ampliada ya establecida. Otra interpretación llevaría la ineficacia de la reserva competencia, que está justificada en superiores fines competenciales, si la mera imposición de esta responsabilidad añadida deja en manos de las normas adicionales poder fijar su contenido. Y eso es lo que acontece en el caso de autos, en que fijada la responsabilidad ampliada de los productores neumáticos con unas determinadas obligaciones, la norma autonómica se considera habilitada a imponer esa obligaciones de manera más gravosa para los productores de producto lo cual, como se sostiene en los párrafo anteriores, es contrario al artículo 31 de la Ley de Residuos y, en definitiva, al reparto competencial impuesto por el bloque de constitucionalidad. Debe recordarse que la exigencia de que la responsabilidad ampliada quede en manos de la legislación básica es un imperativo que se impone por esa propia normativa, en concreto en la Ley de Residuos, y con el fundamento, según se deja constancia en el mismo artículo 31.3º de tener 'en cuenta su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior' circunstancias todas que solo desde una perspectiva nacional pueden ser tenidas en cuenta. Y ello no empece la posibilidad de que la legislación de desarrollo autonómica pueda imponer normas accesorias de protección medioambiental, pero partiendo de esa exigencia formal cuando esa normativa pretenda ampliar las responsabilidades propias del régimen general de gestión y prevención de residuos.

Y ese es el criterio que hemos sostenido en nuestra sentencia 2636/2016, dictada en el recurso de casación 2497/2015 ( ECLI:ES:TS:2016:5430 ), entre otras de la misma fecha (recursos 1793/2015 y 1885/2015), todas ellas referidas al Reglamento de Residuos de Andalucía (Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 20 de marzo) y oportunamente citada en la demanda, en especial lo declarado en su fundamento decimotercero en relación con la fijación de objetivos superiores a los establecidos en la normativa básica.

Llegados a este punto es necesario determinar el alcance del párrafo tercero del artículo 31 en el sentido de considerar que cuando el precepto impone que esta responsabilidad ampliada se establezca por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, es indudable que cuando ya se hubiese establecido una responsabilidad ampliada en un determinado sentido mediante esa norma aprobada por el Gobierno, una alteración de esa concreta responsabilidad deberá estar impuesta también por esa misma vía. Es decir, si se impone mediante Real Decreto un determinado objetivo como responsabilidad ampliada, la alteración de ese objetivo requiere una nueva norma de idéntica naturaleza para su alteración; porque, en otro caso supondría, en definitiva, dejar la efectividad de esta responsabilidad ampliada a la discrecionalidad de la legislación de desarrollo, que no es lo querido por la Ley de Residuos.

Partiendo de ese puntualización, es lo cierto que cuando el mencionado artículo 6 del Real Decreto impugnado, al referirse a los objetivos prioritarios en la prevención y gestión de residuos para el año 2020, superiores a los que se establecen en el PEMAR, se impone una responsabilidad ampliada, también a los productores del producto porque, vinculando dicha obligación a las modalidades de esta responsabilidad que se recoge en el artículo 31.2º, ese aumento de responsabilidad debe afectarles de manera imperativa.

En el sentido expuesto y vinculando los argumentos al supuesto enjuiciado, en primer lugar, es lo cierto que la fijación de objetivos que se imponen en el PRECAT20 no comporta propiamente una reducción de los porcentajes estatales para la valorización, sino que se imponen unos objetivos generales, prioritarios se designan en el artículo 6 del Real Decreto, que se motivan en el mismo PRECAT20 (folio 10), en el que se fija como tales '... 6. Incrementar la valorización del conjunto de residuos, particularmente la valorización material, desde una óptica de la economía circular y baja en carbono. 7. Suprimir progresivamente la disposición de residuos valorizables.' Es decir, para los productores de productos en general y en relación con los envases, tras su vida útil en cuanto tal, la finalidad principal es la valorización en los porcentajes que, como mínimo, se señalan en la mencionada Norma 14. Y son esas obligaciones ampliadas las que se plasman en los porcentajes que se imponen en el mismo Plan autonómico.

Pero es que además de lo expuesto y en segundo lugar, es indudable que el propio Real Decreto deja constancia de esa naturaleza de responsabilidad ampliada cuando en el artículo 7 se hace referencia al 'cumplimiento de los objetivos prioritarios' del artículo 6; estableciendo la lógica regla, propia de una obligación que excede del régimen primario de responsabilidad que se contempla en la legislación básica, de que esos objetivos --la reducción de la valorización-- 'será una responsabilidad compartida de todos los agentes privados y públicos que intervienen.'

Y es precisamente esa asignación de responsabilidad de la reducción de valorización energética de este tipo de residuos lo que constituye una auténtica responsabilidad total o parcial de la organización de la gestión de residuos, que es una de las modalidades de responsabilidad ampliada que se contempla en el artículo 31.2º.

Lo concluido en los párrafos anteriores comporta la necesaria estimación del motivo. En efecto, si hemos de concluir que la determinación de los objetivos para la valorización de envases comporta una responsabilidad ampliada y que esos objetivos no se imponen por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, conforme impone el artículo 31.3º de la Ley de Residuos, es indudable que tales previsiones deben considerarse nulas de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 62.2º de la ya derogada, pero vigente al presente supuesto, de la Ley 30/1992, ahora reproducido en el 47.2º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Procede estimar el motivo que examinamos y declarar la nulidad de pleno derecho del artículo 6.3º.5ª. a) y b) del Real Decreto y los objetivos vinculados a dicho precepto, en concreto los señalados en la Norma 14, apartados 6b-1 a 6 y 23 del PRECAT20.

CUARTO. Costas procesales. Costas procesales.-

La estimación del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas a las Administraciones que han comparecido y opuesto al recurso, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero el mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de ellas.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. Rechazar la falta de competencia y estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la 'SIG DE RAEE Y PILAS, S.L.' contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20'.

Segundo. Declarar nulo de pleno derecho el artículo 6.3º.5ª. a) y b) del Real Decreto y los objetivos vinculados a dicho precepto, en concreto los señalados en la Norma 14, apartados 6b-1 a 6 y 23 del PRECAT20.

Tercero. Imponer las costas del recurso a las Administraciones demandadas, hasta el límite señalado en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Rafael Fernández Valverde Octavio Juan Herrero Pina

Wenceslao Francisco Olea Godoy Inés Huerta Garicano

Francisco Javier Borrego Borrego Ángeles Huet de Sande

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Wenceslao Francisco Olea Godoy, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.