Sentencia Administrativo Nº 1123/2007, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 293/2006 de 20 de Junio de 2007

Encabezamiento

APELACION Nº 293/2006

ORIGEN VALENCIA JUZGADO CONTENCIOSO Nº 6

S E N T E N C I A N º 1123/07

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Iltmos. Sres.:

Presidente

D. José Bellmont Mora

Magistrados

D. Miguel Angel Olarte Madero

Dña. Inmaculada Revuelta Pérez

En Valencia , a 20 de junio de 2007.

Visto por la Sección TERCERA de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso de apelación nº 293/2006, interpuesto por Dña. Paula Mª Ramón Prat Prat de Saba, en nombre y representación de D. Joaquín , contra la Sentencia nº 256/06 dictada en el recurso nº 194/05 del Juzgado nº 6 de Valencia, que inadmite el recurso contencioso administrativo interpuesto; habiendo comparecido en autos como parte apelada el Ayuntamiento de Masalavés, representada por la procuradora Dña. Maria Teresa de Elena Silla.

Antecedentes

PRIMERO: El 13 de julio de 2006 se dictó por el juzgado de lo contencioso administrativo número seis de Valencia sentencia por la que se inadmite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la actora contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo del ayuntamiento de Masalavés de 22-12-04, por la que se aprueba la liquidación definitiva , en concepto de contribución especial por la obra de urbanización de la vía nº 2 entre las Avenidas "dels als Ullals" hasta el polígono industrial del sector 3 de Masalavés una vez aprobada la certificación nº 6 de dicha obra, y contra la resolución del citado Ayuntamiento de 31-5-05, por la que se desestima por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto contra las liquidaciones de dichas contribuciones especiales.

SEGUNDO: El recurrente interpuso en tiempo y forma recurso de apelación, solicitando la revocación de la Sentencia y se declarasen nulas las liquidaciones impugnadas. Se solicita, como otrosí, la sustitución del trámite de vista por el de conclusiones.

TERCERO: La representación procesal de la parte apelada solicitó la desestimación de la apelación y consideró innecesario la celebración de vista y el trámite de conclusiones.

CUARTO: Se señalaron las actuaciones para votación y fallo para el día seis de junio de 2007 , y, por necesidades del servicio, se designó ponente a Inmaculada Revuelta Pérez.

QUINTO: En estos autos se han observado las formalidades legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes concordantes y de general aplicación.

Fundamentos

PRIMERO: La Sentencia recurrida inadmite el recurso interpuesto por el actor por no ser el hecho susceptible de impugnación, al haberse interpuesto contra actos firmes y consentidos. La decisión judicial se basa en la jurisprudencia interpretativa de esta cuestión procedimental (con cita y trascripción parcial de la STC de 28 de junio de 1998 ). Se señala el carácter preceptivo del recurso previo de reposición que establecen los arts. 14 LRHL y 108 LRBRL. Se advierte que los actos recurridos fueron notificados al recurrente en fecha (17-2-05; 21-12-04; y, 23-2-05) y que se interpuso el recurso preceptivo de reposición el 25-05-05, es decir, habiendo transcurrido el plazo de un mes que establece la normativa , por lo que sólo puede inadmitirse el recurso por haberse interpuesto contra un acto firme y consentido. Y se añade que las notificaciones posteriores vienen referidas a actos que no son sino una reproducción de actos firmes y consentidos, por lo que no es posible abrir nuevamente los medios de impugnación.

SEGUNDO.- La actora combate la sentencia por entender, en primer lugar, que vulnera el art. 24 CE al no respetar el "principio pro actione", interpretando la normativa procesal de acceso a esta jurisdicción de forma arbitraria fundándose en preceptos inexistentes por haber sido modificados (arts. 108 LBRL y 14.4 LHL). Además, se considera incongruente la Sentencia por falta de motivación. Se señala que el acto recurrido (aprobación de la sexta certificación de la obra y aprobación de la liquidación definitiva del presupuesto de las obras) no sería una liquidación de la deuda tributaria , sino un acto que pone fin a la vía administrativa, por lo que el recurso de reposición no sería preceptivo. En este sentido se aduce que el Juzgador habría vulnerado los arts. 24 C.E. y 25 L.J.C.A..

Se considera también vulnerado el art. 24 CE por no haberse tenido en cuenta que la notificación del Acuerdo del Pleno de 22 de diciembre de 2004 fue incorrecta, al no informarse de los recursos pertinentes, por lo que el Juzgador, en caso de considerar necesario el planteamiento del recurso debería haber permitido la subsanación de esta carencia procedimental en lugar de inadmitir el recurso.

Se entiende además que el recurso de reposición se habría presentado dentro del plazo aplicable de un mes, puesto que las liquidaciones fueron repetidamente notificadas, habiéndose practicado las últimas el 29 de abril de 2005. Y se invocan las Sentencias del TS de 20-12-88 y 10-3-03, que establecen que cuando se reitera la notificación de un mismo acto hay que atenerse a la última de las practicadas para computar el plazo de interposición del recurso. Las nuevas notificaciones, por otra parte , habrían abierto el plazo para el pago de las liquidaciones así como para su impugnación por lo que no procedía declarar inadmisible el recurso al no ser las liquidaciones ni firmes ni consentidas, y se invoca la S.T.S. de 6-7-00 .

Al margen de la inadmisibilidad , se combate la legalidad de las resoluciones impugnadas por la siguientes razones:

El acuerdo del Pleno del ayuntamiento de 22-12-04, por suponer un aumento injustificado del coste de la obra inicialmente previsto; la ausencia del trámite prevenido en el art. 34 LHL ; omisión de la publicidad que prevé el art. 17 LHL ; y, ejecución de las obras con carácter previo a la notificación definitiva.

La resolución objeto de la ampliación del recurso contencioso-administrativo, por las irregularidades que presentan las liquidaciones atacadas, que vulneran el art. 102 L.G.T. y 31 y 32 LHL, y por los defectos obrantes en las actuaciones. Y, en este punto, se remite a la jurisprudencia invocada en los escritos de demanda y conclusiones en el proceso de instancia así como a la Sentencia del Tribunal Supremo de 17-2-04, que recopila la doctrina sobre la exacción de las contribuciones especiales.

TERCERO: Procede rechazar las alegaciones del actor relativas a supuestas vulneraciones por la Sentencia recurrida del art. 24 CE por haberse interpretado restrictivamente el acceso a la jurisdicción entendiéndose que el recurso de reposición era preceptivo. Esta cuestión ya ha sido resuelta por esta Sala. Así , entre otras, en la Sentencia de 13 de octubre de 2005 hemos establecido que:

"PRIMERO.- Haciendo abstracción de los serios problemas interpretativos acerca del carácter preceptivo de la reposición que nos ocupa con el régimen legal anterior --respecto del cual versan las abundantes resoluciones judiciales que se han acompañado por ambas partes--, hay que entender que la citada Ley 50/1998, ha zanjado definitivamente cualquier polémica sobre la subsistencia del recurso de reposición y su carácter preceptivo:

a) En primer lugar , el Art. 21.1 de la Ley 50/1998, ha modificado el Art. 108 de la Ley de Bases de régimen local, que pasa a tener la siguiente redacción: "Contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales , y de los restantes ingresos de Derecho publico de las Entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter publico no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, se formulará el recurso de reposición específicamente previsto al efecto en la Ley reguladora de las Haciendas Locales ". El texto legal procede de la enmienda núm. 322 del Congreso de los Diputados, justificada exclusivamente en coherencia con la enmienda que propició la reforma de hasta 35 preceptos de la LHL, por lo que es en esta enmienda (la núm. 288 ) donde hay que buscar las justificaciones a las modificaciones que se introducen:

1.º) Ampliar el actual alcance de las normas generales de gestión, liquidación , inspección, recaudación y revisión de los tributos locales a los restantes ingresos de Derecho publico de las Entidades locales tales como precios públicos y demás prestaciones patrimoniales de carácter publico y multas y sanciones, en análogos términos que en la Administración del estado;

Y 2. º) Consolidar en el recurso de reposición obligatoria el régimen de impugnación en vía administrativa de los actos de gestión de los tributos y demás ingresos de Derecho publico de las Entidades Locales.

b) En realidad , la modificación del Art. 108 de la Ley 7/1985, no fue sino consecuencia de la reforma del Art. 14 LHL, donde, según la justificación de la misma enmienda, "se consolida el recurso de reposición como recurso obligatorio para la impugnación de los actos dictados en vía de gestión de los tributos y demás ingresos de Derecho publico de las Entidades locales; además, se procede a la regulación íntegra de dicho recurso de reposición. Esta modificación lleva aparejada la consecuente del Art. 108 de la Ley 7/1985. También se lleva a cabo la derogación expresa de los preceptos correspondientes del Real decreto 803/1993 .

SEGUNDO.- Incluso con la redacción anterior del Art. 108 de la Ley 7/1985 , ("podrá formularse"), la jurisprudencia ya entendió que el recurso de reposición era preceptivo (S.S.T.S. de 4 de octubre de 1995 y de 9 de marzo de 1992 ). Actualmente, con la reforma por la Ley 50/1998, al decirse que "se formulará" el recurso, se quiere insistir en el mismo carácter preceptivo de éste --"reposición obligatoria", "recurso obligatorio" , según la justificación de la enmienda parlamentaria que ha propiciado la modificación"--, si bien el carácter preceptivo, como es obvio, lo es únicamente para acceder a la posterior impugnación jurisdiccional ante los Juzgados de lo Contencioso- administrativo, referencia ésta al recurso Contencioso-Administrativo que desaparece del Art. 108 .

Con la reforma, en consecuencia, se ha pretendido que se haya "consolidado en el recurso de reposición obligatoria el régimen de impugnación en vía administrativa". Por tanto, los efectos de la omisión del recurso de reposición, siempre que la notificación previa cumpla los requisitos legales , habrán de ser la inadmisibilidad del posterior recurso Contencioso-administrativa, conforme a la letra c) del art. 69 de la Ley 29/1998

En efecto, según el citado art. 25.1 de la Ley 29/1998 , reguladora de esta Jurisdicción, el recurso Contencioso-administrativa solo es admisible en relación con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa. Los efectos de la omisión de la reposición preceptiva en materia de ingresos de derecho publico de las entidades locales han de ser los mismos que los producidos en caso de no haberse agotado la vía administrativa o, en su caso, la económico-administrativa (cfr., entre otras muchas, la S.TS de 31 de enero de 1998 ).

TERCERO.- Se ha superado así la confusión resultante, primero, de la supresión de la vía económico-administrativa en 1985- 1986, y , posteriormente, de la supresión general del recurso de reposición en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento Administrativa Común, y de la redacción de la Disposición adicional quinta de la misma, que propició toda suerte de interpretaciones sobre la subsistencia o no del recurso de reposición entonces regulado en el Art. 14.4 LHL , y, en su caso, sobre su carácter preceptivo como previo al recurso Contencioso- administrativa.

La dificultad surgió porque la elección del llamado "recurso de reposición" como previo al recurso Contencioso-administrativa no se vino entendiendo como la vía económica-administrativa previa propia de las Entidades locales y sustitutiva de la estatal suprimida en 1985-1986, sino como continuador de la clásica reposición, regulada en la Ley Jurisdiccional de 1956 y en la Ley de Procedimiento Administrativa de 1958 .

Uno u otro entendimiento tiene consecuencias procesales bien diversas , porque de entenderse que se trata de una genuina reposición (presupuesto o diligencia preliminar de la impugnación jurisdiccional), seria de aplicación toda la normativa y jurisprudencia sobre las consecuencias de su omisión, incluso su carácter subsanable , como antes regulaba el Art. 129.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y ahora habría de entenderse comprendido dentro de los apartados 1 y 2 del Art. 138 de la Ley 29/1998. Pero este criterio, aún entendiendo que se trata de una reposición preceptiva u obligatoria, conduciría, en la práctica, a una manifiesta desvalorización de la vía administrativa previa en materia de tributos locales, con notorias e injustificadas diferencias frente a la existente en los tributos estatales y autonómicos.

Debe concluirse, pues, que el llamado recurso de reposición constituye actualmente, no obstante su denominación , la vía administrativa o económico-administrativa previa en materia de tributos locales. Por tanto, el único acto impugnable ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa será el que lo resuelva en cuanto que será el que "ponga fin a la vía administrativa" tal como exige el repetido Art. 25.1 de la Ley 29/1998 como requisito de admisibilidad del recurso Contencioso- administrativa.

CUATRO.- Las normas legales posteriores a la Ley 50/1999 no constituyen obstáculo para la anterior conclusión:

a) La Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la Ley 30/1992 , de Procedimiento Administrativa Común, no incide en esta cuestión. Ciertamente, la reforma reestablece en los arts. 107 y 116 a 117 el recurso de reposición con carácter potestativo, atendiendo sobre todo, según explica la Exposición de Motivos , a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. Pero de acuerdo con la Disposición adicional quinta de la Ley 30/1992 --también afectada por la reforma-- , los procedimientos tributarios, incluidos los de revisión en vía administrativa, mantienen íntegramente sus especialidades (cfr. la ST.S. de 4 de diciembre de 1998 ).

b) Tampoco tiene incidencia en esta cuestión la Ley 11/1999, de 21 de abril , de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de tráfico , circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas. Su Exposición de Motivos indica que "también se modifica el artículo 52.1 a fin de reflejar el recurso de reposición potestativo contra los actos de las Entidades locales, recurso que había sido suprimido por la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativa Común. Con ello se pretende resolver los innumerables problemas que su desaparición había ocasionado en el ámbito de la Administración local". Como consecuencia de ello, la nueva redacción del citado artículo 52.1 es del siguiente tenor: "Contra los actos y acuerdos de las Entidades locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición". Pero sobre tal precepto ha de prevalecer, en materia de tributos locales, el tenor del artículo 108 de la misma Ley 7/1985 y la regulación del recurso de reposición como preceptivo en el artículo 14.2 LHL , por tratarse de normas especiales o más específicas que prevalecen sobre el régimen general del recurso potestativo de reposición en materia local.

QUINTO.- Por el contrario, ratifica la conclusión expuesta, a la vez que excluye cualquier invocación al Derecho a la tutela judicial efectiva del Art. 24 de la Constitución, la ST.C. 122/1999, de 28 de junio, desestimatoria de los recursos de amparo interpuestos contra Sentencias del Tribunal superior de justicia de Aragón que declararon inadmisible los recursos Contencioso- Administrativos contra liquidaciones por contribuciones especiales del Ayuntamiento de Utebo por no haberse interpuesto la reposición previa.

En lo que aquí interesa , la Sentencia, tras declarar que la decisión del Tribunal Superior no era en aquel entonces la única posible, pues también resultaba razonable la interpretación que de esta misma normativa efectúa el recurrente , resalta que:

"Aunque en la actualidad la reforma de los artículos 14 de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, y 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local efectuada respectivamente por los artículos 18.9 y 21 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, al exigir explícitamente la interposición del recurso de reposición haya disipado las dudas interpretativas que suscitaba esta cuestión , como estas dudas sí existían en el momento en que se dictaron los actos impugnados en los recursos Contencioso-Administrativos ninguna de las interpretaciones sostenidas puede calificarse de irrazonable".

La importancia de esta declaración explícita del Tribunal Constitucional sobre que la Ley 50/1998 "al exigir explícitamente la interposición del recurso de reposición haya disipado las dudas interpretativas" cobra toda su importancia si se tiene en cuenta que conforme dispone el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los Jueces y Tribunales "interpretarán y aplicarán las leyes y los Reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos".

A mayor abundamiento, la misma S.T.C. 122/1999 contiene una motivación de la desestimación del amparo, la relativa a la indicación de los recursos y el apartamiento de la misma por el recurrente, que es de indudable interés para el presente caso, en que concurren las mismas circunstancias. En efecto, la STC desestima el amparo aunque

"la necesidad de interponer el recurso administrativa previo fuera una cuestión que , a tenor de la normativa vigente en ese momento, no estuviera clara, ya que en la notificación de estas resoluciones se le indicaba expresamente que contra los actos que se notificaban cabía recurso de reposición señalándose también que el recurso Contencioso-administrativa debía interponerse contra la desestimación del referido recurso de reposición". Y si bien es cierto que la indicación de estos recursos no impide que se pueda interponer cualquier otro que se considere procedente, también es verdad que en el caso de que la notificación sea defectuosa surtirá efectos a partir del momento en que se interponga el recurso procedente , por lo que la interposición del recurso indicado por la administración no le hubiera impedido acceder a la jurisdicción. Cuanto acaba de transcribirse es aplicable hic et nunc en unidad de doctrina y determina, sin más, la desestimación del recurso que nos ocupa".

Esta conclusión que es precisamente la que adopta la Sentencia recurrida, debe imponerse en el supuesto de autos, pues lo recurrido es una liquidación tributaria, que precisamente, por no haberse interpuesto recurso de reposición, ofrecido por la Administración al notificar, ha adquirido plena firmeza , debiendo además ponerse de manifiesto que , la impugnación a través del acto liquidatorio del acuerdo de imposición, nunca es una impugnación indirecta, porque este acto, el de imposición de contribuciones, no tiene el carácter de una disposición general , sino el de un acto plural, que no puede recurrirse directamente ante esta jurisdicción, y que exige también, con carácter preceptivo, la interposición del pertinente recurso de reposición".

Esta es la solución a la que acertadamente llega la Sentencia de instancia, sin que sea cierto , como invoca el actor, que el precepto en ella transcrito (art. 108 LRBRL ) sea inexistente por haber sido modificado.

CUARTO: Tampoco puede prosperar la alegación de la supuesta vulneración del art. 24 CE que se derivaría de que no se haya permitido subsanar la carencia procedimental consistente en no indicar en la notificación del acto recurrido los recursos pertinentes sino que se haya inadmitido el recurso, puesto que esta Sala, al igual que la Sentencia de instancia, entiende que ha quedado debidamente acreditado que no se produjo tal defecto procedimental, al constar en el expediente Administrativo que el actor fue debidamente notificado del Acuerdo del Pleno de 22-12-04, al menos, el 23-02-2005 (folio 36), pues en el anverso del citado documento se indican los recursos procedentes.

QUINTO: En el mismo sentido debemos pronunciarnos acerca de las alegaciones del actor relativas a la eventual impugnación tempestiva de las resoluciones recurridas por haberse notificado sucesivamente , ya que si bien efectivamente consta en el expediente Administrativo y en los documentos aportados por el actor que figuran en autos que se practicaron varias notificaciones, hay que estar al momento en que la parte recurrente conoció en forma el Acuerdo del Pleno de 22-12-04 para el comienzo del cómputo del plazo para interponer el recurso Administrativo. Y ese conocimiento se adquiere con la primera notificación efectuada , conforme a la STS de 12 de noviembre de 1999, que establece, a propósito de los recursos Administrativos, que "(...) desde que recibe una notificación en forma corren los plazos para la interposición del pertinente recurso, sin que éstos se reabran por la recepción de una segunda notificación...".

Por tanto, teniendo en cuenta que, como ya se ha dicho, consta en el expediente Administrativo que la actora fue notificada en forma, al menos , el 23-02-05 (folio 36) y habiéndose interpuesto el recurso de reposición el 25-5-05, es evidente la extemporaneidad de dicho recurso, por lo que sólo a la parte recurrente son imputables las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de la carga de interponer el recurso en plazo.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes concordantes y de general aplicación.

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Doña Paula Mª Ramón Prat de Saba, en nombre y representación de D. Joaquín, contra la Sentencia nº 256/06 del juzgado contencioso-administrativo nº 6 de Valencia, sobre liquidaciones giradas por el ayuntamiento de Massalavés por el concepto tributario de contribuciones especiales, a que se refieren los presentes autos. Sentencia que CONFIRMAMOS EN TODOS SUS EXTREMOS, por ser conforme a derecho. La íntegra desestimación de las pretensiones del apelante comporta la condena en costas en la presente apelación.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que , como Secretaria de la misma, certifico.