Sentencia Administrativo Nº 1129/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1792/2012 de 22 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2012/0015484

RECURSO 1792/2012

SENTENCIA NÚMERO 1129

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

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Iltmos Señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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En la Villa de Madrid, a. veintidós de diciembre de dos mil catorce.

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso- administrativo número 1792/12, interpuesto por DON Héctor , representado por la Procuradora DOÑA ITZIAR GOÑI ECHEVARRIA, contra el Reglamento dictado por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid sobre utilización de las instalaciones y servicios deportivos municipales de fecha 26-Septiembre-2012 publicado en el BOCAM el 15-Octubre-2012. Ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el LETRADO DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID.

Antecedentes

PRIMERO.-Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda mediante escrito de fecha 31 de Julio de 2.013, en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada. * Solicitando el recibimiento a prueba del presente recurso.

SEGUNDO.- Que asimismo se confirió traslado a la representación de la parte demandada, para contestación a la demanda, lo que se verificó por escrito de fecha 14 de octubre de 2.013 en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.

TERCERO.-Que por auto de fecha 18 de octubre de 2.013 se acordó recibir a prueba el presente recurso y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término de diez días para concluir por escrito, lo que consta realizado; señalándose para la votación y fallo del presente recurso el día 18 de Diciembre de 2.014, en que tuvo lugar.

VISTOS.-Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí.

Fundamentos

PRIMERO.-El recurrente D. Héctor representado por la Procuradora DOÑA ITZIAR GOÑI ECHEVARRIA impugna el Reglamento dictado por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid sobre utilización de las instalaciones y servicios deportivos municipales de fecha 26- Septiembre-2012 publicado en el BOCAM el 15-Octubre-2012.

- En apoyo de su pretensión impugnatoria alega el recurrente la nulidad de pleno derecho del art. 9.q del Reglamento impugnado por vulnerar el art. 9.1 y 3 de la Constitución Española con infracción del principio de legalidad y jerarquía normativa provocando inseguridad jurídica.

Sostiene asimismo, que el citado precepto vulnera lo dispuesto en el 8.2,a) de la Ley Orgánica 1/1.982 de 5 de Mayo de Protección Civil del Derecho al Honor a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen; así como el art. 24 del Reglamento de Partidos y Competiciones ,sin que la grabación de los encuentros que se celebran y son organizados por la Federación Española de Balonmano conculque el derecho a la propia imagen toda vez que la imagen de todos los jugadores, técnicos y oficiales es pública en la página web de la propia federación y en multitud de videos y fotos y además, las imágenes se captan en actos públicos y lugares abiertos al público, sin que las grabaciones tengan finalidad lucrativa sino de mera promoción y mejora del deporte de balonmano para que llegue al público.

- La Corporación demandada alegó en primer lugar la inadmisibilidad del recurso por estar presentado fuera de plazo toda vez que el primer escrito que el recurrente presento en éste Tribunal fue en fecha 17-Diciembre-2012, solicitando que se suspendiera el plazo para interponer recurso por haber solicitado asistencia jurídica gratuita. Cuando se presentó el citado escrito, ya había transcurrido el plazo de 2 meses para recurrir, al haberse publicado la Disposición Gral. en el BOCAM en fecha 15-Octubre-2012., de acuerdo con lo dispuesto en el art. 46.1 LJCA . En cuanto al fondo, alega que la prohibición contenida en el art. 9.q del Reglamento impugnado protege el derecho fundamental a 'la propia imagen' de los que acuden al centro deportivo, y especialmente de los menores de edad que utilizan las instalaciones.

SEGUNDO.-Analizando en primer lugar la alegada inadmisibilidad del presente recurso por ser extemporáneo, conviene recordar la legislación aplicable así como la interpretación que reiterada Jurisprudencia ha realizado sobre la misma.

Dispone el art. 46 LJCA que: 'El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de 2 meses contados desde el día siguiente al de notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa si el acto fuera expreso.'

El art. 69 LJCA establece que : 'La Sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso contencioso-Administrativo en los casos siguientes....................: e) 'Cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido'.

Existe constante, pacífica y reiterada Jurisprudencia concluyente al señalar que en orden a la regla «de fecha a fecha», para los plazos señalados por meses o por años el «dies ad quem», en el mes de que se trate es el equivalente al de la notificación o publicación. En síntesis este criterio que luego sería acogido por el art. 48.2 y 4, párrafo segundo de la Ley 30/1992 (RCL 19922512 y RCL 1993246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común puede resumirse, incluso antes de esta Ley , en los siguientes términos: «en los plazos señalados por meses, y aunque el cómputo de fecha a fecha se inicie al día siguiente al de la notificación o publicación, el día final de dichos plazos será siempre el correspondiente al mismo número ordinal del día de la notificación o publicación del mes o año que corresponda ( SSTS 25 mayo y 21 noviembre 1985 [RJ 19852625 y RJ 19855572], 24 marzo y 26 mayo 1986 [RJ 19862333 y RJ 19863335], 30 septiembre y 20 diciembre 1988 [RJ 19886957 y RJ 19889987], 12 mayo 1989 [RJ 19893687 ], 2 abril y 30 octubre 1990 [RJ 19908432 ], 9 enero y 26 febrero 1991 [RJ 19913447 y RJ 19911389], 18 febrero 1994 [RJ 19941162 ], 25 octubre , 19 julio y 24 noviembre 1995 [RJ 19957516 y RJ 19958344] y 16 julio y 2 diciembre 1997 [RJ 19946034 y RJ 19949675], entre otras muchas.

Asimismo, señala la doctrina jurisprudencial que el plazo para interponer válidamente el recurso contencioso administrativo es de aquellos que la doctrina califica de perentorio o preclusivo, en el sentido de que una vez transcurridos fenecen para todos sus efectos, y no pueden suspenderse ni abrirse después de cumplidos, por consiguiente el plazo tiene entidad sustantiva y no procesal, pues sólo gozan de esa última condición los que marcan los tiempos del proceso, que es donde se desarrolla la actuación judicial, y el plazo para incoar el recurso contencioso se desarrolla fuera y antes del proceso, aunque opere como día final del mismo el de la presentación del escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, no mediando durante su transcurso actuación judicial alguna. Por otro lado debemos tener en cuenta que la estricta exigencia del efecto preclusivo de los plazos de interposición de los recursos, no constituye vacuo rigor formalista sino aplicación del principio de seguridad jurídica a los presupuestos mismos del procedimiento administrativo y del proceso jurisdiccional de marcado carácter de orden público ( sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1991 , auto de 4 de octubre de 1987 y sentencia de 22 de mayo de 1992 ).

Por último debemos decir que la inadmisibilidad del recurso por extemporáneo no produce ninguna vulneración del artículo 24 de la Constitución , en relación con el artículo 106,1 del mismo texto legal , que vienen a reconocer el principio 'pro action'. En efecto, el principio 'pro actione' viene siempre subordinado al principio de legalidad, y que el derecho a la tutela judicial efectiva, consiste en obtener una resolución fundada en derecho, sea o no favorable a la pretensión recurrente o actor, y que podrá ser de inadmisión siempre que concurra una causa legal para declararla y así lo acuerde el Tribunal en aplicación razonada de la misma ( sentencia del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 1999 ).

En este sentido el Tribunal Constitucional en su sentencia de veintinueve abril de 1992 precisó que la presentación extemporánea de un recurso constituye un obstáculo insalvable para su admisión y el artículo 24 de la Constitución no deja los plazos legales al arbitrio de las partes ni somete a la libre disposición de estas su prórroga ni, más en general, el tiempo en que han de ser cumplidos, sin que sea posible subsanar la extemporaneidad o incumplimiento de un plazo, el cual se agota una vez que llega a su término.

Finalmente, el art. 135.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil establece que : 'cuando la presentación de un escrito esté sujeta a plazo, podrá efectuarse hasta las 15 horas del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo, en el servicio común o en la sede del órgano judicial.' hemos de tener en cuenta la doctrina establecida por el T.S. en el Rec. de Casación nº 2816/02 que reproduce lo declarado en sus autos de 8 de Mayo de 2003 ( recurso de queja nº 231/2000) y de 26 de Junio de 2003 ( recurso de queja nº 114/02) y en su sentencia de 2 de Diciembre de 2002 ( recurso de casación nº 101/02), en relación con el plazo de presentación de escritos, íntimamente relacionado con el plazo preclusivo establecido para la interposición de recurso contencioso-administrativo.

El T.S. entiende ser de aplicación supletoria para la presentación de escritos en el recurso contencioso-administrativo, el art. 135.1 LEC , que responde a la finalidad de habilitar una forma de presentación de escritos de término al no ser posible hacerlo en el Juzgado que preste el servicio de guardia dado lo dispuesto en el apartado 2 de dicho artículo 135 ni en la Secretaría del Juzgado o Tribunal al que vayan dirigidos. Ello no deriva de que en dicho precepto legal se contenga una prórroga del plazo inicialmente concedido, sino que tan solo se contempla la ficción legal de entenderlo presentado el día del vencimiento del plazo, por razones prácticas de regulación material horaria de Juzgados y Tribunales . En conclusión, el artículo 135.1 de la L.E.C . se refiere en general a los casos en que la presentación de escritos 'esté sujeta a plazo', cosa que indudablemente ocurre con el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, que como ya hemos dicho, el plazo de interposición es de 2 meses contados de fecha a fecha.

En el presente supuesto, la Disposición General contra la que se recurre, fue publicada en el BOCAM en fecha 15-Octubre-2012. El plazo de 2 meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo, terminaba el 15-Diciembre-2012; pero éste día era sábado y por tanto, inhábil. Aplicando el art. 135.1 LEC , el escrito del recurrente solicitando la suspensión de los plazos mientras se tramitaba la solicitud de asistencia jurídica gratuita, podía presentarse como máximo el día 17-Diciembre-2012 antes de las 15 horas; y así se hizo según consta en el sello del Registro general de éste TSJM. Por tanto, el recurso es admisible y hemos entrar a resolverlo.

TERCERO.-Dispone el art. 9 de la C.E ., que:

' 1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes público

'los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico'.... 'La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionatorias no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos'.

El precepto anteriormente transcrito, asume los principios generales de derecho y garantiza su cumplimiento por parte de todos los poderes del Estado, como rasgo característico del Estado de Derecho.

Por lo que respecta a los distintos ámbitos competenciales entre el Estado, Las Comunidades Autónomas y la normativa local propia de los Ayuntamientos, les son de aplicación las reglas establecidas sobre jerarquía normativa que es el principio general sobre el que hemos de centrar el análisis del presente recurso. Conviene recordar que el ámbito natural o inherente al Reglamento, a las Ordenanzas, y demás disposiciones inferiores a la Ley, es el de las cuestiones administrativas que corresponden el ámbito organizativo de la Administración, estando en las restantes cuestiones, subordinado a la Ley por tener un carácter secundario y complementario de ésta. Constituye el Reglamento y la ordenanza un instrumento de ejecución de la Ley, que, por tanto, no puede sustituirla o suplirla. Cualquier extralimitación tanto material como formal en dicha función, constituye un 'Reglamento ilegal', que será nulo de pleno derecho, pudiendo declararse su nulidad en cualquier momento a instancia de parte, o de oficio por la propia Administración o por los Tribunales, lo cual produce efectos en cadena ya que se comunica a los actos y normas subsiguientes de forma automática porque afecta al orden público. La vigencia de una Ley no puede quedar extinguida por ningún Reglamento ni norma inferior, contraria a la misma, pues ello implicaría negar eficacia a la Ley infringida por el Reglamento.

Uno de los medios técnicos de reacción activa, contra un Reglamento u Ordenanza ilegal, viene constituido por el recurso contencioso- administrativo, por lo que la Ley 29/98 de 13 de Julio, establece la impugnación directa de disposiciones generales en su art. 26, estando asimismo prevista la impugnación indirecta; lo cual no constituye sino la plasmación práctica del art. 106. 1 de la C .E. que expresamente determina que 'los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa', debiendo decidir todas las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de categoría inferior a la Ley. Por ello, la sentencia que anula un Reglamento u Ordenanza ilegal, tiene efectos 'erge omnes', por lo que el art. 107 de la LJCA establece como requisito de la misma, que sea publicada en el plazo de 10 días desde su dictado, en el diario oficial correspondiente. El recurso directo, que es el que nos ocupa, cumple una finalidad purgativa del Ordenamiento jurídico, pues mediante aquél se eliminan las normas que obstaculizan o impiden la aplicación de normas de valor superior, que son las Leyes formales infringidas por la Administración.

La sentencia dictada en el recurso directo, cumple una función de economía procesal, porque al declarar la nulidad de la norma impugnada, evita multitud de litigios con ocasión de su aplicación, ya que los Reglamentos afectan directamente a todos los ciudadanos como sujetos de Derecho. Sin embargo, la oportunidad del control judicial no está sólo justificada en las garantías de los ciudadanos frente al poder administrativo, sino también en garantía de la Constitución y de las Leyes Formales, que son las que padecen si no se anulan los Reglamentos y Ordenanzas que los infringen y se deja seguir su perturbador curso a preceptos no sujetos al sistema legal de fuentes, que pretenden gobernar a los ciudadanos en contradicción con sus derechos básicos y con el sistema entero del Ordenamiento Jurídico. Concluyendo pues, la articulación de las relaciones entre Ley y Reglamentos y demás normas de inferior rango, consiste en una colaboración entre una y otra norma siempre que se respete la primacía absoluta vertical y piramidal de la Ley como expresión de la voluntad general, sobre las normas administrativas que son la expresión de la voluntad subordinada de la Administración de acuerdo con lo dispuesto en el art. 103 de la C.E ., y que no es exclusiva de las materias reservadas constitucionalmente a la Ley, ya que existiendo Leyes en el ámbito de la organización y funcionamiento de la Administración (materia característica del Reglamento), y en el ámbito competencial de los Municipios, mediante Ordenanzas municipales en desarrollo del art. 25 del Texto Refundido de la Ley de Bases de Régimen Local aprobado por Ley 7/85 de 5 de Abril, pese a no constituir en ningún caso, materia reservada constitucionalmente a la Ley, no podrán ser contradichas por normas de rango inferior en virtud del principio de 'jerarquía normativa' o ' congelación del rango'.

Por tanto, en ningún caso, las normas procedentes de la autonomía legislativa local, pueden invadir competencias atribuidas al Estado o a las Comunidades Autónomas, ni contradecir, modificar, ampliar o innovar las Leyes existentes porque la actuación municipal está supeditada a toda la legislación de Régimen Local, que sólo puede ser derogada o modificada por normas con rango legal, pero nunca en virtud de una Ordenanza o de otra disposición general dictada en desarrollo del referido Texto Refundido.

Sin embargo, no sólo los Reglamentos que contradicen o amplían la Ley que les debe dar cobertura son ilegales sino que también lo son los que reproducen literalmente el texto de una norma estatal dictada en materia en la que sólo puede legislar el Estado por tener constitucionalmente atribuida competencia exclusiva. Según establece el TC en Sentencia nº 341%2005 de 21 de Diciembre, además de ilegal e inconstitucional, dicha práctica puede mover a la confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado, manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía'.

CUARTO.-El art. 9.q del Reglamento impugnado establece expresamente que : 'Está prohibido realizar reportajes fotográficos o de video, sin autorización expresa'.

Dispone el art. 8 de la Ley Orgánica 1/1.982 que:

' 1. No se reputarán, con carácter general, intromisiones ilegítimas las actuaciones autorizadas o acordadas por la Autoridad competente de acuerdo con la ley, ni cuando predomine un interés histórico, científico o cultural relevante.

2. En particular, el derecho a la propia imagen no impedirá:

a) Su captación, reproducción o publicación por cualquier medio, cuando se trate de personas que ejerzan un cargo público o una profesión de notoriedad o proyección pública y la imagen se capte durante un acto público o en lugares abiertos al público.

b) La utilización de la caricatura de dichas personas, de acuerdo con el uso social.

c) La información gráfica sobre un suceso o acaecimiento público cuando la imagen de una persona determinada aparezca como meramente accesoria'.

A su vez, el art. 24 del citado Reglamento dispone que:

'Después de cada encuentro oficial de competición, cada Club enviará al Comité Técnico de Árbitros de la Real Federación Española de Balonmano un informe escrito sobre la actuación individual de cada árbitro mediante los impresos facilitados al efecto, cumplimentándolos con cuantas anotaciones hayan sido determinantes de su actuación y la incidencia del comportamiento global de la pareja arbitral.

Igualmente todo aquél equipo local participante en División de Honor Masculina, División de Honor Plata Masculina y División de Honor Femenina está obligado a enviar al siguiente día hábil a la celebración de cada encuentro la grabación del mismo en el formato DVD o vídeo, o en su defecto el club correspondiente será sancionado por el Comité Nacional de Competición, conforme al Rgto. de Régimen Disciplinario. Para el resto de las categorías es opcional la remisión del citado documento gráfico.'

Aplicando la fundamentación jurídica anteriormente transcrita al presente supuesto, entiende la Sala que el art. 9.q del Reglamento impugnado no contraviene en absoluto la Ley Orgánica 1/1982 de 5 de Mayo de protección del Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen, toda vez que dicha aquella regula las instalaciones y servicios de carácter municipal, pagados con el dinero de todos los contribuyentes, a las que acuden todos o muchos de los vecinos del municipio que en el 1000% de los casos carecen de profesión con notoriedad y proyección pública, siendo ciudadanos anónimos, y por tanto, no están excluidos de la protección de su propia imagen en el art. 8.2,a) anteriormente transcrito, y tienen derecho en consecuencia, a no ser grabados ni fotografiados mientras practican cualesquiera deportes.

Por lo que se refiere a la infracción del art. 24 del Reglamento de Partidos y Competiciones , aprobado por la Real Federación Española de Balonmano, o por el Consejo Superior de Deportes, conviene recordar que éste en todo caso, tiene la misma jerarquía normativa que el Reglamento impugnado en el presente recurso, por lo cual, no puede existir infracción del principio de legalidad ni del de jerarquía normativa. Ex abundantia, el hecho de que la citada Real Federación exija a los responsables de sus campeonatos la grabación de los mismos, al realizarse éstos en instalaciones municipales públicas al servicio de todos los ciudadanos y no al servicio exclusivo de dicha federación, resulta plenamente ajustado a derecho que necesite de la autorización municipal correspondiente para la grabación exclusiva de aquellos partidos o encuentros, sin que ello conculque precepto legal ni constitucional alguno. Por tanto, procede la desestimación del presente recurso.

QUINTO.-De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 LJCA las costas procesales se imponen expresamente a la parte recurrente en cuantía de 1.500 Euros relativa a honorarios de Letrado más los derechos arancelarios de Procurador.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación

Fallo

Que desestimamos el recurso interpuesto por D. Héctor contra el Reglamento dictado por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid sobre utilización de las instalaciones y servicios deportivos municipales de fecha 26-Septiembre-2012 publicado en el BOCAM el 15-Octubre-2012, y con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente en cuantía de 1.500 Euros relativa a honorarios de Letrado más los derechos arancelarios de procurador.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo que se deberá preparar ante esta Sala en el plazo de diez días a partir de su notificación, previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no admitir a trámite dicho recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de estas Sección nº 2612 (Banesto), especificando en el campo concepto 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 Euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, el código y tipo concreto de recurso debe indicarse justamente después de especificar los 16 dígitos de la cuenta expediente (separado por un espacio).

-Firme que sea la presente resolución, procédase a su publicación en el BOCAM en el plazo de 10 días de acuerdo con lo dispuesto en el art. 107.2 de la LJCA .

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera