Sentencia Administrativo Nº 114/2014, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1247/2010 de 23 de Enero de 2014

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00114/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2010 0102079

Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001247 /2010 - ML

Sobre:FUNCION PUBLICA

De D./ña.FEDERACION DE TRABAJADORES DE SERVICIOS PUBLICOS DE UGT

LETRADOFRANCISCO FERREIRA CUNQUEIRO

PROCURADORD./Dª. MARIA LUCIA LAFUENTE MENDICUTE

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE ADMINISTRACION AUTONOMICA

LETRADOLETRADO COMUNIDAD(SERVICIO PROVINCIAL)

PROCURADORD./Dª.

SENTENCIA Nº 114

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En la ciudad de Valladolid, a veintitrés de enero de dos mil catorce.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, integrada por los Magistrados expresados más arriba, ha visto el recurso contencioso-administrativo número 1247/2010 en el que fue designada como actividad recurrida la siguiente:

El Acuerdo 54/2010, de 3 de junio, de la Consejería de Administración Autonómica de la Junta de Castilla y León por el que se garantiza la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la Agencia de Inversiones y Servicios, del Instituto Tecnológico Agrario y de la Educación Universitaria.

Las partes en el expresado recurso son:

-Como demandante: la FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS DE UGT, representada por la Procuradora Sra. Lafuente Mendicute y con la dirección del Abogado Sr. Ferreira Cunquero.

-Como demandada: la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN (CONSEJERÍA DE ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA), representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

La ponencia del presente recurso fue turnada al Ilustrísimo Señor Magistrado Don JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ.

Antecedentes

Primero.-Interpuesto el actual recurso por quien queda expresado más atrás y previo dictar resolución favorable a su admisión a trámite, la parte recurrente dedujo demanda. En este escrito expuso alegaciones de hecho y de derecho, postulando en el suplico del mismo lo siguiente: '... dicte sentencia por la que estimando el presente recurso declare la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada o su anulabilidad, por no ser conforme a derecho, por los motivos expuestos, condenando a su vez a la demandada a estar y pasar por dicha declaración, todo ello con la expresa imposición de las costas causadas por concurrir las causas legalmente previstas'.

No interesó por otrosí el recibimiento a prueba.

Segundo.-La representación y defensa de la parte demandada presentó escrito de contestación a la demanda. En el mismo formuló oposición a la pretensión deducida de contrario haciendo alegaciones de hecho y de derecho, pidiendo en el suplico lo siguiente: '... dicte en su día sentencia íntegramente desestimatoria de la demanda, con expresa imposición a la parte recurrente de las costas causadas'.

No solicitó el recibimiento a prueba.

Tercero.- No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba por ninguna de las partes, ni la celebración de vista, ni el trámite de conclusiones, el pleito fue declarado concluso y se señaló para votación y fallo el día diecisiete de enero del año en curso.

Cuarto.-En la sustanciación del actual proceso fueron observados los trámites previstos por la Ley, aunque no los plazos por razón del volumen de trabajo y pendencia que existen en esta Sala.

Fundamentos

Primero.-La federación sindical demandante ejercita en este pleito una pretensión cuyo encaje más adecuado es el previsto en el apartado 1 del artículo 31 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, es decir, es de carácter meramente anulatorio; la misma va dirigida contra el ya referido acuerdo de la Junta de Castilla y León de 3 de julio de 2010 que estableció unos servicios mínimos para una jornada de huelga convocada para el día 8 de julio de aquel año en el ámbito de la Agencia de Inversiones y Servicios, el Instituto Tecnológico Agrario y en el de la Enseñanza Universitaria. Su fundamento es doble y consiste en una serie de alegaciones dirigidas a demostrar que concurre falta de motivación según jurisprudencia que a tal fin cita y transcribe, así como lo que califica de vicio de procedimiento y que es la falta de informe del Consejo de la Función Pública autonómico.

La Comunidad Autónoma demandada plantea oposición a la anterior pretensión empleando a tal fin argumentos materiales destinados a demostrar que el acuerdo impugnado está motivado según jurisprudencia que invoca y que transcribe, y que no era necesario el informe del referido consejo autonómico habida cuenta de la condición y del estatuto personal de los empleados públicos afectados por la actividad administrativa impugnada.

Segundo.-Entrando en el análisis de la denuncia de falta de motivación la cual y de prosperar implicaría una contravención al artículo 28.2 de la Constitución de 1978 este órgano jurisdiccional, como no puede ser de otra forma, debe reparar en el texto del acuerdo 54/2010 destacando del mismo los siguientes particulares:

En la exposición de motivos los siguientes párrafos: ' De conformidad con dichas premisas y en lo que se refiere a la huelga convocada por las Organizaciones Sindicales FSP-UGT, FETE-UGT, FSC-CC.OO, FSS-CC.OO y CSI.F para el día ocho de junio de 2010, se ha considerado que deben estar mínimamente cubiertas las prestaciones vitales o necesarias de la Comunidad, así como los Derechos Fundamentales, las Libertades Públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. El mantenimiento de tales garantías hace necesario el establecimiento de los siguientes servicios mínimos en función de las especificidades de las entidades incluidas en los anexos, incluyendo entre ellos:

Servicios de registro de documentos; Servicios de información; Servicios de control de acceso a los centros públicos; Servicios Telefónicos y Telegráficos; Servicios de Intervención y Fiscalización, Ordenación de Pagos y Recaudación; Servicios de Archivo General, Bibliotecas Públicas y Museos; Residencias y Albergues, las actividades necesarias para garantizar el derecho a la educación; las actividades necesarias para atender a los alumnos internos en los Centros con internado; Servicios encargados de garantizar la realización de la jornada laboral del personal que no se encuentre en situación de huelga; los servicios a los que corresponda la tramitación de aquellas actuaciones de plazos preclusivos coincidentes con el día de la huelga cuyo incumplimiento pueda suponer la pérdida o perjuicio grave de derechos o intereses de terceras personas; Servicios informáticos a tiempo real; y Servicios de mantenimiento (electricidad, calefacción, etc.)

Por último, de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia sobre la materia, teniendo la enseñanza la consideración de 'servicio esencial' para la Comunidad, por tratar de dar satisfacción al derecho fundamental a la educación, es preciso adoptar medidas necesarias para la garantía de su cobertura en condiciones de 'estricto mantenimiento'. Estas medidas deben encaminarse a 'garantizar mínimos indispensables' para el mantenimiento de los servicios, asegurando una razonable proporción entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de los servicios público'.

En la parte dispositiva los pronunciamientos primero y segundo que reza así: ' Primero.- El ejercicio del derecho de huelga del personal que presta servicios en la Agencia de Inversiones y Servicios, el Instituto Tecnológico Agraio y en el ámbito de la Educación Universitaria en la Comunidad de Castilla y León, se entenderá condicionado al mantenimiento de los servicios esenciales, entendiendo por tales los descritos en los párrafos 6º y 7º de la Exposición de Motivos.

Segundo.- En los Anexos de este Acuerdo, y por los motivos que en los mismos se señalan, se determina el personal y servicios mínimos estrictamente necesarios para asegurar lo dispuesto en el apartado Primero.

Por el órgano competente en materia de personal, se designarán las personas que, integradas en las unidades administrativas u organizativas mencionadas en los citados Anexos, deberán prestar servicios durante la jornada de huelga'.

Y en el anexo III lo consignado como motivación específica de servicios mínimos en el ámbito de la enseñanza universitaria, siendo: ' PERSONAL DOCENTE E INVESTIGADOR

· Asegurar que en todos los Centros presta servicio el día de la huelga un miembro del equipo de dirección, para poder tener conocimiento de la situación de los servicios y poder adoptar las medidas precisas para la resolución de los problemas e incidencias que puedan plantearse derivadas de la misma que puedan afectar a los bienes y derechos jurídicamente protegidos.

· Asegurar la realización de los exámenes programados para el día 8 de junio: por ser éstos el momento crucial de toda la actividad que se desarrolla en una institución docente, particularmente en las universidades; porque su cambio debe ser aprobado por los órganos competentes y hecho público con la debida antelación; porque su cambio desbarataría no sólo la planificación académica, sino la personal de los cientos de estudiantes afectados -planificación que sólo puede fundarse en la fijación de los exámenes con la debida antelación.

PERSONAL DE ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS

· Garantizar la apertura y control de acceso a los centros docentes y edificios vinculados, para asegurar como mínimo el acceso de los empleados públicos de la Universidad que no opten a ejercer el derecho de huelga y de los estudiantes, pues esto impediría de plano el ejercicio de los derechos constitucionalmente protegidos al trabajo y a la educación. Se incluye específicamente la Biblioteca General.

· Mantener en condiciones de operatividad y seguridad los servicios informáticos y el mantenimiento de los edificios e instalaciones, que exigen mantenimiento continuado, de modo que se evite su colapso, y permitan tanto al resto de los trabajadores, como al personal funcionario de administración y servicios, personal docente y estudiantes ejercer sus derechos al trabajo y a la educación.

· Asegurar la vida, salud y condiciones de alimentación, medicación e higiene de los animales enfermos, sujetos a experimentación o alojados por cualquier causa en las instalaciones universitarias.

· Un funcionario de la Sección de PAS y otro de la Sección de PDI, para las labores administrativas de seguimiento de la huelga y resolución de incidencias derivadas de la misma que puedan afectar a los bienes y derechos jurídicamente protegidos.

· Asegurar el derecho de los usuarios a presentar documentos en el Registro General de la Universidad, pues, no teniendo el día de huelga carácter de día inhábil a efecto de cómputo de plazos administrativos, pueden producirse perjuicios irreparables por razones de cumplimiento de plazos. Lo que es especialmente relevante en este caso, por afectar la huelga a todos los empleados del sector público, pudiendo hacer inviables las alternativas de presentación de documentos previstas en el artículo 38 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre '.

Reflejados estos particulares que constituyen lo más destacado en el ámbito de la motivación del indicado acuerdo procede ahora establecer el parámetro jurídico de decisión, siendo el mismo y como reciente la sentencia de la Sala 3ª y Sección 7ª del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012 cuyo fundamento de derecho tercero es como sigue: 'El estudio de lo suscitado en los motivos de casación aconseja recordar, en primer lugar, la doctrina de esta Sala sobre el significado general de la 'causalización' o motivación de los servicios mínimos (expresada, entre otras, en las sentencias de 11 de mayo de 2006, Recurso de Casación 2430/2003 , 19 de diciembre de 2007, Recurso de casación 7759/2004 , y 8 de julio de 2009, Recurso de casación 5682/2006 .

Esa doctrina viene declarando que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el -o los- que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores de hecho y los criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuales son los hechos y los estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades empresariales que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso número de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.

La primera de esas exigencias impone señalar los intereses de los afectados por la huelga que, por encarnar un derecho fundamental o un interés de urgente atención constitucionalmente tutelado, o por estar así dispuesto en una norma, merecen ser considerados servicios esenciales.

La segunda exigencia, relativa a la ponderación de los intereses en conflicto, se traduce en la debida observancia en dicho juicio del principio de proporcionalidad. Y esta Sala y Sección ha declarado (sentencia de 8 de octubre de 2004 -Recurso de casación 5908/2000 -, entre otras) que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a cabo los servicios mínimos.

Las sentencias de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) y 26 de marzo de 2007 (casación 1619/2007 ) han perfilado el alcance de estas exigencias de la motivación señalando lo siguiente:

'(...) no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar (...)' '.

Aplicando esta doctrina jurisprudencial al supuesto del actual litigio será posible realizar las siguientes consideraciones:

En lo que concierne a la agencia y al instituto precedentemente expresados, está identificado interés de los ciudadanos afectados por la huelga que no es otro más que el derecho a poder presentar documentos o a poder recibir información en relación con los trámites procedimentales sometidos a plazos preclusivos. Para garantizar que sus derechos no resulten afectados negativamente y más allá de consideraciones abstractas o generales la comunidad autónoma estima que son servicios esenciales: los de apertura y cierre del centro donde tenga su sede el organismo central y el periférico, los de control horario, los informáticos (mantenimiento y atención a usuarios e incidencias), los de información y registro, y los administrativos de intervención, fiscalización, ordenación de pagos y recaudación. Y para atender a esos servicios esenciales la comunidad autónoma establece en cada área de los centrales a un trabajador y para cada periférico, unidad, estación o centro un solo trabajador, en tanto que servicios mínimos. A la vista de este desarrollo cabe decir que la Administración autonómica cumplió con la exigencia de definir el interés ciudadano afectado por la huelga que en opinión de este órgano jurisdiccional debe ser salvaguardado, pero incurre en un exceso en la identificación de los servicios esenciales porque para garantizar aquel interés no es imprescindible el servicio de control horario o el de intervención o fiscalización a falta de estudios técnicos concretos que justificaran que su mantenimiento era imprescindible, existiendo en estos aspectos una vulneración de la proporcionalidad que, siendo sin embargo respetada esta exigencia en la fijación de las dotaciones de personal de los servicios que son realmente esenciales habida cuenta de que queda circunscrita al mínimo de personal posible.

Por lo que corresponde a las universidades y reparando en la 'motivación específica' está definido el interes tutelado siendo el del educando a realizar los exámenes que ya están programados, lo cual puede tener apoyo y tutela en el artículo 27 de la Constitución de 1978 . Para garantizar ese derecho será esencial la apertura y el mantenimiento del centro donde se van a realizar aquellas pruebas, que exista personal directivo y personal docente para practicar la prueba evaluadora programada, pero no es esencial por desproporcionado el servicio de mantenimiento y la operatividad de los equipos informáticos, otro de seguimiento de la huelga o el de registro general, ya que no existen datos o estudios técnicos concretos que expliquen suficientemente (justifiquen) que el mantenimiento de estos servicios resulta imprescindible para llevar a buen cabo los exámenes que están programados. Por ende y reparando en la dotación de personal asignada a esos servicios no esenciales la misma resulta innecesaria. Consideración especial merece el servicio de mantenimiento de animales enfermos, sujetos a experimentación o alojados, cuya existencia resulta imprescindible a fin de que el alumno reciba una educación adecuada y suficiente, pudiendo ser considerado esencial a estos efectos porque de una u otra manera va a garantizar el derecho del educando a tener una preparación para futuras evaluaciones; siendo también proporcionada la dotación de un trabajador por cada centro, porque es la mínima posible.

Como consecuencia final de todas estas consideraciones será que algunos servicios que ya quedan indicados y sus correlativas dotaciones de personal son desproporcionados a fin de garantizar los intereses tutelados, en la medida de que ello es como queda dicho el acuerdo autonómico 54/2010 aquí recurrido incurre en una contravención al artículo 28.2 de la Constitución de 1978 ; lo cual es constitutivo de un supuesto de invalidez de los previstos en el artículo 62.1.a) de la Ley estatal de Régimen y Procedimiento 30/1992.

Tercero.-Aunque debería ser examinado en primer lugar en tanto que es un vicio que afecta a la legalidad del mecanismo de producción del acuerdo aquí recurrido, cuya validez formal presupone la del procedimiento seguido para su elaboración y producción, ahora será tratada la denuncia de omisión del informe del Consejo de la Función Pública que la federación sindical demandante apoya en la argumentación principal de que del análisis de los artículos 1, 2 y 11 de la Ley autonómica de función pública 7/2005 resulta que los empleados públicos afectados por el acuerdo 54/2010 no están excluidos de su ámbito de aplicación, también en el examen del artículo 11.4 de ese texto legal que regula el referido consejo y cuales son sus funciones.

Frente a esto habrá que replicar afirmando que es cometido preceptivo del Consejo de la Función Pública emitir informes sobre las decisiones señaladas en la letra t) del artículo 6.2 de aquella Ley 7/2005 porque así lo prescribe la letra b) del apartado 4 del artículo 11 de ese texto legal cuando emplea los términos 'y en todo caso'; paralelamente, la referida letra t) es del siguiente tenor: 'Aprobar las medidas que garanticen los servicios mínimos en los casos de huelga de los empleados públicos que afecte con carácter general a toda la Administración autonómica.........', siendo concordante con ella la letra v) del artículo 7 del mismo texto legal . Como esos mandatos normativos usan los vocablos 'empleados públicos', los cuales deben ser entendidos inexcusablemente en el sentido que establece el artículo 2 de la Ley 7/2005 (ámbito de aplicación) en relación con el artículo 2 del Estatuto Básico Estatal aprobado por Ley 7/2007 , disposiciones que incluyen a los funcionarios de toda clase y al personal laboral, ocurre que aquel cometido de emisión de un informe preceptivo también debe comprender el supuesto de una huelga de funcionarios (comunes o en régimen especial) y de laborales que ha sido limitada por el acuerdo 54/2010 habida cuenta de que no están excluidos de los expresados ámbitos de aplicación legales y sin que fuera óbice para ello que su estatuto jurídico derive de un orden de prelación de fuentes reguladoras el cual tendrá importancia a otros efectos o en otros aspectos de su régimen jurídico.

Entonces y como no se recabó un informe necesario sucede que será de aplicación el artículo 62.1.a) de la mencionada Ley 30/1992 , pues el mencionado informe era un trámite esencial del procedimiento de producción del acuerdo autonómico recurrido. La invalidez establecida de esta manera afecta a la totalidad de ese acuerdo porque es un vicio procedimental y como tal de carácter general.

Cuarto.-Sobre las costas causadas en este litigio el pronunciamiento a efectuar sobre las mismas resultará de aplicar los mandatos contenidos en los artículos 68.2 y 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1999. A los efectos previstos en la segunda de esas disposiciones este Tribunal no aprecia mala fe o temeridad en la conducta procesal de las partes litigantes.

Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que estimando el Recurso Contencioso-administrativo ejercitado por la Federación de Trabajadores de Servicios Públicos del sindicato Unión General de Trabajadores, sustanciado por los trámites del Procedimiento Ordinario 1247/2010 y dirigido contra el acuerdo autonómico 54/2010 precedentemente expresado; debemos anular y anulamos el mismo por ser disconforme con el ordenamiento jurídico.

Nose hace condena especial en costas.

Así por esta nuestra sentencia, la cual puede ser impugnada mediante recurso de casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.