Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1158/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 6103/2020 de 19 de Septiembre de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.158/2022

Fecha de sentencia: 19/09/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 6103/2020

Fallo/Acuerdo:

Fecha de :

Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella

Procedencia: T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: dpp

Nota:

R. CASACION núm.: 6103/2020

Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1158/2022

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

D.ª Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

D.ª María del Pilar Teso Gamella

D. José Luis Requero Ibáñez

En Madrid, a 19 de septiembre de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 6103/2020, interpuesto por la Letrada de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de 15 de mayo de 2020, dictada por Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el recurso de apelación núm. 164/2019, interpuesto, a su vez, contra la sentencia de 12 de junio de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Logroño, en el recurso contencioso-administrativo 208/2018, sobre personal.

Se ha personado como parte recurrida la procuradora de los Tribunales doña Carolina Pérez-Sauquillo Pelayo, en nombre y representación de doña Palmira.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Logroño ha dictado sentencia de fecha 12 de junio de 2019 en el procedimiento abreviado núm. 208/2018, interpuesto por doña Palmira, contra la Consejería de Educación, Formación y Empleo del Gobierno de La Rioja.

En concreto, el Juzgado citado dispuso:

'Se estima sustancialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. Fabián Valero Moldes, en nombre y representación de doña Palmira frente a la actuación administrativa referenciada en el Fundamento de Derecho Primero de la presente sentencia.

Se declara que la relación funcionarial de la recurrente con la administración educativa de la CAR, subsiste y se mantendrá indefinidamente en tanto en cuanto se provea la plaza por los cauces legales o se amortice la misma, manteniendo a la recurrente como profesora de la especialidad NUM000 en la Escuela Superior de Diseño de La Rioja.'

SEGUNDO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, se ha seguido el recurso de apelación núm. 164/2019, interpuesto por la parte apelante, la Comunidad Autónoma de La Rioja, y como parte apelada, doña Palmira, contra la sentencia de 12 de junio de 2019, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Logroño.

En el citado recurso de apelación, se dictó sentencia el día 15 de mayo de 2020, cuyo fallo es el siguiente:

'Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia debemos confirmar y confirmamos la sentencia recurrida en todos sus pronunciamientos, sin expresa imposición de costas.

Es una actividad jurisdiccional no esencial por lo que quedan interrumpidos los plazos y términos procesales.'

TERCERO.-Contra la mentada sentencia, la Comunidad Autónoma de la Rioja, preparó recurso de casación, ante la Sala de apelación, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente preparó el citado recurso de casación.

CUARTO.-Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 17 de febrero de 2022, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la sentencia de 15 de mayo de 2020 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el recurso de apelación n.º 164/2019.

QUINTO.- En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 28 de marzo de 2022, la parte recurrente, la Letrada de la Comunidad Autónoma de La Rioja, solicitó que se dicte sentencia por la que:

'1. Fije como criterio interpretativo que el sistema de listas de la Orden 3/2016 de 31 de marzo, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo de La Rioja, por la que se regula la provisión, en régimen de interinidad, de puestos de trabajo docentes no universitarios, es una medida legal equivalente que evita el abuso en la sucesión de nombramientos temporales.

2. Case y anule la sentencia recurrida; y conforme a lo dispuesto en el artículo 93.1 LJCA, resuelva desestimar el recurso contencioso interpuesto.'

SEXTO.- Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 4 de abril de 2022, la parte recurrida, doña Palmira presentó escrito el día 12 de mayo de 2022, en el que solicitó que se dicte sentencia, por la que, desestimando el recurso, confirme la resolución recurrida, imponiendo las costas a la parte recurrente.

SÉPTIMO. -Mediante providencia de fecha 22 de junio de 2022, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 13 del corriente y se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. doña María del Pilar Teso Gamella.

OCTAVO.-En la fecha acordada, 13 de septiembre de 2022, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente procedimiento.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia recurrida

El recurso de casación se interpone por la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, que desestima el recurso apelación deducido, a su vez, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Logroño que 'estima sustancialmente' el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la parte aquí recurrida, contra la desestimación del recurso de alzada, por resolución de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, de 2 de julio de 2018, formulado, a su vez, contra la denegación de su solicitud para que fuera considerada personal indefinido no fijo.

La sentencia del Juzgado, confirmada por la Sala de apelación, no estima la pretensión del recurrente para tener la consideración de personal indefinido no fijo, pero sí declara que su relación con la Administración educativa se mantiene hasta que la plaza que desempeña se provea por los cauces legales, o se amortice la misma. En concreto, la citada sentencia concluye que " el recurso ha de ser estimado sustancialmente, y en consecuencia procede - como hace el Tribunal Supremo - declarar que la relación funcionarial del recurrente con la administración educativa de la CAR, subsiste y se mantendrá en tanto en cuanto se provea la plaza por los cauces legales o se amortice la misma. En cuanto al destino solicitado, entiende esta Juzgadora que procede en tanto persista la vacante en la especialidad NUM000 en la ESCUELA SUPERIOR DE DISEÑO DE LA RIOJA, mantener a la actora como profesora de la citada especialidad."

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 17 de febrero de 2022, a la siguiente cuestión:

"Si el sistema de las listas de personal docente interino no universitario para nombramientos temporalmente limitados constituye una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia comunitaria, que permite prevenir y sancionar los abusos cometidos en dicha relación, o si resulta conforme a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice".

Se identifican como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, el artículo 10.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y la cláusula 5 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otra y otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- La sucesión de nombramientos

Conviene hacer, antes de continuar, un breve apunte de los antecedentes del caso, según señala, como acreditación de hechos, la sentencia de apelación. La parte recurrida es funcionaria interina de la Consejería de Educación y presta servicios como profesora de Artes Plásticas y Diseño en la Escuela Superior de Diseño de La Rioja, especialidad de organización y legislación industrial.

Desde 1999 realiza su función docente, pero lo hace ininterrumpidamente desde 2003, con excepción de dos veranos en los cursos de 2003-2004 y 2014-2015. De modo que durante ese periodo, y con interrupción de esos dos veranos, ha encadenado nombramientos como personal docente interino.

Además, durante el curso 2011-2012 la recurrente ha venido prestando servicios en la Escuela Superior de Diseño de La Rioja, por vacante en su especialidad de 'organización y legislación industrial'.

CUARTO.- El sistema de lista establecido no es una medida legal equivalente

La misma cuestión de interés casacional que determinó la admisión de este recurso, ha sido resuelta mediante sentencia de 12 de mayo de 2022 (recurso de casación núm. 6712/2020), y en otras posteriores de 12 de mayo de 2022 (recursos de casación núm. 5613/2020, núm. 5715/2020 y núm. 6713/2020), de 13 de mayo de 2022 ( recurso de casación núm. 778/2020), y de 20 de julio de 2022 (recurso de casación núm. 7564/2020). De modo que debemos reiterar lo que entonces declaramos.

"A) Consideraciones previas (...)

La primera es que no deja de ser sorprendente que la temporalidad en el empleo público en el ámbito de la educación no universitaria en La Rioja llegue a una tercera parte del total, según nos dice la recurrente en su escrito de preparación. Cualquiera que sea la razón o las razones que se ofrezcan para explicar tal circunstancia, está claro que entra en conflicto con la legislación en materia de función pública, con la anterior y con la vigente. Si la regla es que el servicio público se preste por funcionarios de carrera y el recurso a los interinos sea excepcional, tiene difícil explicación jurídica que se eleve a la magnitud indicada la tasa de interinidad.

No es menor la perplejidad que provoca la situación del Sr. Benjamín: ha prestado servicios como interino durante diecinueve años. Y todavía se añade otro motivo para el asombro: en todo ese tiempo no se han convocado procesos selectivos en las especialidades en que enseña. Así, pues, año tras año, ha sido cesado a 30 de agosto --salvo las dos excepciones en que lo fue a 30 de junio-- para ser nombrado de nuevo en los primeros días de septiembre, según parece mediante el sistema de listas de aspirantes a cubrir puestos de manera interina.

Ya fuera bajo la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, ya sea bajo el Estatuto Básico del Empleado Público en 2007 y luego en 2015, así como en la actualidad, tras la reforma de 2021, el legislador ha mantenido la regla de que la función pública la desempeñen funcionarios de carrera.

Por otra parte, tanto el texto de 2007 cuanto el de 2015 han circunscrito el nombramiento de interinos a la existencia de vacantes y mientras estas se cubren, a la sustitución transitoria de los titulares y a la ejecución de programas temporales o a hacer frente a exceso o acumulación de tareas también de forma temporal. Y han fijado límites a la utilización de los nombramientos de interinos. En la actualidad, por un máximo de tres años para cubrir vacantes (antes no había tope); también de tres años para los programas temporales, ampliable por doce meses por las leyes de función pública que desarrollen el Estatuto Básico; y nueve meses en un período de dieciocho (antes de seis meses en un período de doce), para afrontar el exceso o acumulación de tareas.

Ha permanecido invariable desde 2007, no obstante, la exigencia de que el nombramiento de interinos responda a razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia.

No desconoce la Sala, pues ha tenido sobradamente ocasión de referirse a ello, que ha adquirido carta de naturaleza la expresión en sí misma contradictoria 'interinos de larga duración'. Igualmente, se ha debido ocupar de la concatenación de nombramientos interinos en el mismo puesto o del mantenimiento de uno solo de manera prácticamente indefinida. A ello respondieron las sentencias n.º 1425 y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre , la primera a propósito del personal estatutario de los servicios de salud y la segunda respecto de la función pública. Asimismo, a finales de 2021 hemos tenido que examinar variadas situaciones de reiteración de nombramientos temporales en el ámbito del personal estatutario en varias de las cuales, como en las sentencias de 2018, hemos advertido abuso en los términos del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE aunque no hayamos llegado a reconocer indemnizaciones en los casos de cese por no ser objeto de los recursos de casación o por no haberse justificado su fundamento.

En la actualidad, el propio legislador ha intervenido para reducir la temporalidad en el empleo público: el Real Decreto-Ley 14/2021, primero, y la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, fruto de su tramitación como proyecto de ley, que lo ha sustituido después, y reconoce palmariamente en su exposición de motivos que la tasa de temporalidad en el empleo público, superior a la del sector privado, 'no sólo se aleja de forma manifiesta del modelo de función pública configurado por nuestra Constitución (...) sino que compromete la adecuada prestación de los servicios públicos en la medida en que la temporalidad impide articular políticas de recursos humanos dirigidas a garantizar la calidad de los servicios públicos'. En parecidos términos se expresaba el preámbulo del Real Decreto-Ley 14/2021.

Cabe, pues, establecer algunas conclusiones.

La primera es evidente. La propia recurrente en casación admite que la concatenación de nombramientos no se ajusta ni a las previsiones de la legislación española sobre función pública, ni a las exigencias del Acuerdo Marco que, por cierto, deben ser cumplidas en contra de lo que parece sostener el escrito de interposición. Es un abuso en los términos de la cláusula 5 de aquél.

Es menester, en consecuencia, examinar antes de entrar en otros extremos, si puede, como nos dice el escrito de interposición, considerarse al sistema de la Orden 3/2016 una medida que prevenga la utilización sucesiva de contratos o relaciones de duración determinada.

B) El régimen de la Orden 3/2016, de 31 de marzo, de la Consejería de Educación y Empleo de La Rioja.

Aunque la recurrente en casación se haya esforzado en argumentar que efectivamente, la solución prevista en esta disposición responde a los criterios a que, según la cláusula 5 del Acuerdo Marco, deben observar las medidas dirigidas a evitar el uso abusivo de nombramientos temporales --según ella misma explica: vinculatoriedad; objetividad; transparencia; eficacia; y negociación-- lo cierto es que el mecanismo que prevé descansa en el recurso sistemático a la interinidad y, según todos los indicios, no ha conseguido paliar la temporalidad que aqueja al empleo público en el ámbito educativo no universitario riojano.

De igual modo, difícilmente puede aceptarse el resultado de la comparación que se ha hecho entre la situación de quienes se acogen al procedimiento de las listas de aspirantes y la de los funcionarios de carrera, la de los que hayan visto reconocida la condición de indefinido no fijo y la de los opositores. No parece necesario explicar que nada tiene que ver la posición del funcionario de carrera con la de quien no lo es desde el punto de vista que ahora interesa. Tampoco es relevante la posición del opositor, que por definición carece de relación con la Administración. Y sabemos que no cabe en el régimen funcionarial la figura del indefinido no fijo.

La Orden 3/2016 se dirige a proveer interinamente necesidades urgentes e inaplazables para cuya atención no existan funcionarios de carrera. Y no hay duda de que establece un procedimiento adecuado de selección de los aspirantes a formar parte de las listas a las que recurrir de ser necesario efectuar nombramientos interinos.

Ahora bien, de cuanto se ha expuesto se desprende que las necesidades no son coyunturales sino permanentes, estructurales, y que se utilizan las listas de aspirantes a interinos de forma sistemática. Ciertamente, la Administración riojana subraya que los nombramientos son para cursos académicos y para el ejercicio de programas temporales, iguales a un curso académico. Sin embargo, el recurso continuado a este procedimiento que se viene produciendo revela lo que, por otra parte, parece suficientemente claro: un déficit estructural de profesorado al que se le quiere poner remedio parcial con una suerte de cuerpo de aspirantes a la interinidad al que es preciso acudir regularmente por no haber funcionarios de carrera. Falta de los mismos la cual, a su vez, guarda relación con la inexistencia de convocatorias de los procesos selectivos en las especialidades del caso.

Tal estado de cosas, hay que insistir, no responde a las exigencias del artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público, ni muestra que se hayan tomado medidas eficaces para poner fin a la utilización de nombramientos de duración determinada --que, tiene razón el escrito de interposición, no están prohibidos-- pero que no son los que han de utilizarse para atender necesidades permanentes. Tanto el Derecho interno cuanto el de la Unión Europea lo excluyen.

Recordemos que la Directiva 1999/70/CE y el Acuerdo Marco que incorpora se dirigen a prevenir la utilización sistemática de relaciones de duración determinada, considerada fuente potencial de abusos. En ello insiste la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otras en las sentencias de 4 de julio de 2006 (asunto C-212/04, Adeneler y otros), de 23 de abril de 2009 (asuntos C-378/07 a C-380/07 , Angelidaki y otros), de 13 de marzo de 2014 (asunto C- 190/13 , Márquez Samohano), de 3 de julio de 2014 (asuntos C-362/13 , C-363/13 y C-407/13 , Fiamingo y otros), ó de 26 de noviembre de 2014 (asuntos C-22/13 , C-61/13 a C-63/13 y C-418/13 , Mascolo y otros), según ya declaramos en sentencia de 27 de noviembre de 2015 (recurso contencioso-administrativo n.º 824/2014 ), así como en las invocadas en este proceso.

C) La desestimación del recurso de casación.

Tal como se ha visto, el esfuerzo argumental de la representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, se ha centrado en afirmar la conformidad con la cláusula 5 del Acuerdo Marco de la Orden 3/2016. Y, según hemos visto, también, tal adecuación no se da en el sentido de que no previene sino confirma la utilización abusiva de las relaciones de empleo de duración determinada. Descartadas esas razones, observamos que la Administración autonómica no ha negado los hechos a partir de los cuales tanto la sentencia del Juzgado cuanto la de la Sala de Logroño entendieron que debía darse a la controversia la misma solución alcanzada por nuestra sentencia n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017 ), ni ofrecido elementos para resolver de otro modo. Por tanto, no encontramos motivos para afirmar que no debe seguirse aquí ese camino de manera que se impone la desestimación del recurso de casación".

QUINTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional

De acuerdo con cuanto hemos expuesto debemos reiterar que la respuesta a la cuestión que planteó el auto de admisión es que el sistema de las listas de personal docente interino no universitario, para los nombramientos temporalmente limitados, no constituye una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para prevenir y sancionar los abusos en los nombramientos interinos, y que no es contrario a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará, respecto de las costas de la casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Desestimar el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de 15 de mayo de 2020, dictada por Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el recurso de apelación núm. 164/2019, interpuesto, a su vez, contra la sentencia de 12 de junio de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Logroño, en el recurso contencioso-administrativo 208/2018. Respecto de las costas ha de estarse a los señalado en el último fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.