Sentencia Administrativo Nº 121/2015, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Valencia, Sección 3, Rec 424/2014 de 20 de Mayo de 2015

Encabezamiento

JUZGADO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 3 DE VALENCIA

Procedimiento Abreviado 424/14

SENTENCIA Nº 121/2015

En Valencia, a 20 de mayo de 2015

Visto por Laura Alabau Martí, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 3 de Valencia, los autos, del Procedimiento Abreviado seguido a instancia de Dª. Ángela Julve Chinchon, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de Dª. Evangelina bajo la dirección Letrada de Dª. Manuela Andreu Llorens contra la Dirección Territorial de Bienestar Social de la Generalitat Valenciana representada y defendida por la Abogado de la Generalitat Dª. Teresa Lleó Alonso en impugnación de la resolución de 26 de abril de 2014 por la que se confirma en alzada la que cuantifica aportación de la usuaria al coste del servicio de atención residencial en vivienda tutelada para enfermos mentales procede dictar sentencia en atención a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Por el citado particular se formuló recurso y previo requerimiento de subsanación, demanda en la que, tras expone los hechos y fundamentos legales que estimó oportunos en apoyo de su pretensión, terminó suplicando que se dictara sentencia estimatoria del recurso, en la que se declarara no ajustada a derecho la disposición general, Decreto del Consell 113/13 de 2 de agosto, por el que se establecen las cuantías de los precios públicos en el ámbito de los servicios sociales, condenando a la demandada al pago de las costas.

SEGUNDO.- Admitida la demanda, previa reclamación del expediente administrativo, se señaló día y hora para la celebración del juicio, que tuvo lugar con la comparecencia de la recurrente y la demandada.

En dicho acto, la parte demandante se ratificó en sus pretensiones, con las puntualizaciones que obran en el acta actualizando su reclamación conforme al otrosí de su demanda a 9.807,56 euros; a continuación por la demandada se contestó oponiéndose en los términos que obran en autos, sin que se propusiera prueba, siendo declarado visto para sentencia.

TERCERO.- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO. La competencia de este Juzgado resulta de lo dispuesto en el art. 8.3 LJCA , por tratarse de un acto de la Administración Periférica de la Generalitat Valenciana.

En cuanto al procedimiento, se ha estado a lo dispuesto en el art. 78 y concordantes para el abreviado, a tenor de su cuantía.

SEGUNDO.- Frente a la reclamación planteada por ¡a Generalitat Valenciana se oponen varios motivos de inadmisibilidad del recurso, en concreto, desviación procesal por considerar que el suplico se refiere exclusivamente a la declaración de disconformidad a Derecho del Decreto, y no del acto recurrido en vía administrativa; y litispendencia, pues habiendo recaído sentencia en la Sala de lo contencioso del TSJCV declarando contrario a Derecho el Decreto en cuestión, la sentencia no es firme sino que pende del recurso de casación entablado.

En relación a la primera cuestión cabe apreciar en aplicación de los principios pro actione y antiformalista que rigen la potestad jurisdiccional en general, que siendo este órgano incompetente para pronunciarse en forma directa sobre la legalidad de una disposición general, resulta palmaria la interpretación según la cual el suplico de la demanda viene referido a la nulidad del acto concretamente recurrido en vía administrativa, que se confirmó en alzada, consistente en liquidación y exigencia del precio público en cuestión, si bien fundado en el recurso indirecto interpuesto contra el Decreto; es por ello que se acompaña precisamente al escrito de interposición del recurso este acto, y no el Decreto.

Si acaso la demandada viniera a referirse como parece desprenderse de su instructa, a la falta de pretensión en vía administrativa contra la disposición general, no cabe apreciarse tal desviación pues las disposiciones generales, por su propia naturaleza, no son susceptibles de recurso en vía administrativa como dispone el art. 107.3 LRJPAC, de modo que no cabe apreciar desviación en su falta de impugnación en vía administrativa.

Respecto a la alegación de litispendencia, considerando la especial naturaleza del recurso indirecto formulado, el hecho de haber recaído sentencia no firme, declarando contraria a Derecho la disposición general en cuya aplicación ha recaído el acto directamente impugnado, no empece a la admisión de éste, y el pronunciamiento en forma indirecta, sobre la legalidad del citado Decreto del Consell; y ello por cuanto sigue sin corresponder a este Órgano el pronunciamiento definitivo sobre dicha cuestión, debiendo la Sala confirmar o refutar el pronunciamiento que recaiga, bien el apelación o bien en cuestión de legalidad que se elevara, por vía del art. 27 LRJCA ; sin que el pronunciamiento recaído resulte vinculante.

TERCERO.- En relación al fondo del asunto, el recurso de la actora se circunscribe a la consideración según la cual falta cobertura legal para el establecimiento del copago del coste del servicio, siendo la naturaleza de la aportación correspondiente al concepto de tasa, que no de precio público, por lo que su adopción tratándose de un tributo, únicamente puede tener lugar mediante ley, art. 31.3 Y 133.1 ce .

Desde este punto de vista, quien suscribe comparte parcialmente los razonamientos contenidos en la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo TSJCV, Secc. 3ª, de 1 de octubre de 2014, n° 3429/2014, rec. 2711/2013 , recurrida en casación, por la que se declara contrario a Derecho el Decreto en cuestión, básicamente en la consideración según la cual la prestación que recibe la recurrente reviste la naturaleza de servicio público esencial cuya retribución exige la regulación de una tasa, sujeta a los parámetros de orden tributario, en particular el principio de equivalencia y legalidad a que no se sujeta el precio público, de libre establecimiento conforme a la libertad en su solicitud y recepción, así como al régimen de concurrencia con particulares.

Como ha tenido ocasión de analizar quien suscribe, en sentencia 48/15 13 de febrero de 2015 , PO 469/13

En los mismos términos, la Ley S/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos: art. 6 : Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.

Art. 7 principio de equivalencia: Las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible.

Art. 19: 2. En general y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podré exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

3. Para la determinación de dicho importe se tomarán, en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan.

Art. 24: Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones, pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicio o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.

Y 25: 1, Los precios públicos se determinarán a un nivel que cubra, como mínimo, los costes económicos originados por la realización de las actividades o la prestación de los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos.

Se analiza aquí el pronunciamiento del TC sobre inconstitucionalidad del art. 45.1 LHHLL de 1988, Pleno, 16-12-1999, n° 233/1999, BOE 17/2000, de 20 de enero de 2000, rec. 591/1989; 587/1989; 572/1989, cuya anulación dio lugar a la aprobación de la Ley de Tasas y Precios Públicos , precisamente para salvaguardar esta distinción.

Respecto a la naturaleza de la prestación, como afirmaba la sentencia recurrida en casación;

En lo que ahora importa, el problema de la determinación del alcance del concepto de prestación patrimonial de carácter público se centra, pues, en precisar cuándo puede considerarse que una prestación patrimonial resulta coactivamente impuesta. Con todo, a los efectos de la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad, no es necesario intentar dar una respuesta con pretensiones omnicomprensivas a este interrogante. Basta, por el momento, con hacer referencia a los siguientes criterios:

a) Lo decisivo a la hora de dilucidar si una prestación patrimonial es coactivamente impuesta radica en averiguar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado y si en el origen de la constitución de la obligación ha concurrido también su libre voluntad al solicitar el bien de dominio público, el servicio o la actuación administrativa de cuya realización surge dicha obligación.

Estaremos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando la realización del supuesto de hecho resulta de una obligación impuesta al particular por el ente público -por ejemplo cuando surge de la prestación de servicios o actividades de solicitud o recepción obligatoria- y también cuando, siendo libre la realización del supuesto de hecho, éste no consiste en la demanda de un bien, un servicio o una actuación de los entes públicos, sino que la obligación de pagar la prestación nace sin que exista actividad voluntaria del contribuyente dirigida al ente público, encaminada por ello mismo, siquiera sea mediatamente, a producir el nacimiento de la obligación.

En estas circunstancias, el hecho de que los entes públicos tengan una posición determinante en la configuración del contenido o las condiciones de la obligación e incluso el hecho de que esos entes se reserven determinadas potestades exorbitantes en caso de incumplimiento de la obligación -como son ciertas facultades derivadas de la ejecutoriedad y la autotutela-, tiene un relieve secundario en orden a determinar el grado de coactividad de las prestaciones pecuniarias, dado que ha sido el particular el que ha decidido libremente obligarse, sabiendo de antemano que los entes públicos de quienes ha requerido la actividad, los bienes o los servicios gozaban de esas prerrogativas. El sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de Derecho público no es suficiente por sí solo para considerar que la prestación patrimonial así regulada sea una prestación de carácter público en el sentido del art. 31.3 CE .

b) Con todo, debe precisarse que la libertad o la espontaneidad exigida en la realización del hecho imponible y en la decisión de obligarse debe ser real y efectiva. Esto significa que deberán considerarse coactivamente impuestas no solo aquellas prestaciones en las que la realización del supuesto de hecho o la constitución de la obligación es obligatoria, sino también aquellas en las que el bien, la actividad o el servicio requerido es objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar o, dicho, con otras palabras, cuando la renuncia a estos bienes, servicios o actividades priva al particular de aspectos esenciales de su vida privada o social. La dilucidación de cuándo concurren estas circunstancias deberá atenderá tas características de cada caso concreto sin que sea procedente añadir ahora mayores precisiones. Aquí debemos limitarnos a comprobar si los criterios utilizados por el art. 24 L. T. P. P. para definir los precios públicos se refieren a prestaciones fruto de una opción realmente libre o se trata de una libertad meramente teórica y en consecuencia estamos en presencia de prestaciones patrimoniales de carácter público sometidas a la reserva de ley. Antes, sin embargo, debemos hacer todavía una tercera precisión.

(...)

4. Al aplicar los criterios que acabamos de enunciar al caso que nos ocupa lo primero que constatamos es que la Ley de Tasas y Precios Públicos configura los precios públicos como 'contraprestaciones pecuniarias', es decir, como prestaciones de carácter retributivo que tienen su origen en una solicitud por parte de los particulares de la utilización de bienes, servicios o actividades de la Administración. Debemos, pues, indagar si los presupuestos de hecho de los que surgen las obligaciones son obligatorios y si la solicitud encaminada a constituirlas es libre no sólo formal sino también materialmente:

(...)

c) El tercero y último supuesto de precios públicos es el que surge de la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público cuando concurre alguna de las dos circunstancias siguientes: que la solicitud de los mismos no sea obligatoria -entendiendo por tal que no venga impuesta por disposiciones legales y no constituya condición previa 'para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados'- o sean servicios o actividades susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado.

Pues bien, a tenor de los criterios sentados en el fundamento jurídico 3.° para definir las prestaciones patrimoniales de carácter público, este tercer supuesto de precios públicos tan sólo escapará a esta calificación y a la consiguiente sumisión al principio de legalidad si se dan las tres condiciones siguientes:

En primer lugar, si los dos requisitos, voluntariedad y no monopolio del sector público, se dan de forma cumulativa y no alternativa. En efecto, como hemos razonado en el fundamento jurídico citado, aunque la solicitud del servicio o actividad sea libre y espontánea, si ¡os entes públicos los prestan o realizan en posición de monopolio, debe considerarse que la libertad no es real.

En segundo lugar, para que la solicitud de la prestación pueda considerarse efectivamente libre, deberá entenderse no sólo que no viene impuesta legalmente, sino que e! servicio o la actividad solicitada no sea imprescindible.

Y, por último, el servicio o a la actividad no debe ser realizado en posición de monopolio. En el presente caso, el precepto analizado, no cumple la primera de las condiciones, de modo que, de nuevo aquí, si la figura dejos precios, públicos no respeta el principio de reserva de ley deberán declararse inconstitucionales las palabras 'alguna de' del art, 24.1 c) que establecen la posibilidad de que se den por separado los dos requisitos exigidos.

En cuanto, a la definición de la voluntariedad, el precepto utiliza una locución tan sumamente genérica -'cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad'-, que si bien resulta difícil hallarle un sentido preciso -operación que, por otra parte, escapa a nuestra competencia-, lo que sí es seguro es que en su seno admite la inclusión de aquellas actividades que pueden considerarse imprescindibles para los contribuyentes, es decir, pueden incluirse no sólo las solicitudes formal o jurídicamente obligatorias sino también las que pueden serlo desde el punto de vista real y efectivo en el sentido antes mencionado.

Por ello, en la medida en que puede entenderse, que los servicios y las actividades solicitadas no son de las consideradas esenciales o imprescindibles, deberá entenderse que desde esta perspectiva la prestación pecuniaria no queda sometida al principio de legalidad.

En cuanto a la tercera de las condiciones el precepto excluye únicamente a los monopolios de derecho y prescinde de si en la práctica el sector privado presta efectivamente los mismos servicios o actividades. Por ello, dado que salvo que se produzca una efectiva situación de concurrencia del sector público y el privado en la prestación de los servicios, los precios serán prestaciones patrimoniales de carácter público y, por tanto, si no respetan el principio de legalidad deberán considerarse inconstitucionales las palabras 'susceptibles de ser' y las frases 'por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad, o bien por no tratarse de servicios en los que esté declarada la reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente' del segundo párrafo del art. 24.1 c).

(...)

Desde otra perspectiva, pero con idéntico criterio, se pronuncia la SIS de 20-3-2013 (rec.cas. núm. 1628/2012), que en su FD Sexto establece:

'...En conclusión, cuando se trata de la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa, hay que entender que para su caracterización como tasa se requiere:

a) Que la prestación del servicio público o la realización de la actividad se lleve a cabo en régimen de derecho público, lo que se produce a tenor del art. 2 a) párrafo segundo de la Ley General Tributaria 58/2003, de 17 de diciembre, antes de su modificación por la ley de Economía Sostenible 2/2011, de 4 de marzo, cuando el servicio o la actividad se gestiona de cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa, y su titularidad corresponda a un ente público...

b) Que el servicio público a actividad administrativa se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo...

c) Que concurran alguna de las dos circunstancias siguientes:

1) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos, expresa el art. 20.1 8) de la Ley de Haciendas Locales que no se considerara voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, o cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

2) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente'.

(...)

En el ámbito de la Comunidad Valenciana es patente que no existe ninguna normativa legal que regule los precios públicos reglamentados en el Decreto 113/2013, de manera que ha sido la Administración de la Generalitat Valenciana la que ha creado esta prestación patrimonial de carácter público y regulado su régimen y cuantías, ejercitando su potestad reglamentaria sin respeto al principio constitucional de reserva de ley, sin acatar tampoco la legalidad tributaria, a diferencia de lo que parece ocurrir en otras Comunidades Autónomas con normativas legales de cobertura (Galicia, Ley 13/2008, de 3 de diciembre; Murcia, Ley 6/2012, de 29 de junio, Titulo II específico, Castilla y León, Ley 12/2001, de 20 de diciembre; La Rioja, Ley 6/2002, de 18 de octubre; Asturias, D. Legislativo 1/1998, de 11 de junio; etc).

En consecuencia, y teniendo en cuenta la argumentación anterior, establecida la reserva de ley por los arts. 133.1 y 31.3 CE para los tributos y las prestaciones patrimoniales de carácter público, es preciso determinar que el Decreto controvertido carece de ley de cobertura, infringe de manera frontal el principiada, reserva de ley e, incluso en el supuesto de tratarse realmente de precios público tampoco podría decirse que respetara dicho principio, no correspondiendo a la Administración de la Generalitat Valenciana sino a Les Corts Valencianos crear y regular los elementos esenciales de la tasa a percibir en el ámbito de los servicios sociales.

Otra de las consecuencias jurídicas de la regulación reglamentaria litigiosa es la vulneración del principio de jerarquía normativa ( art. 9.3 de la CE ), pues una normativa reglamentaria autonómica no puede ignorar y contravenir la Constitución ( arts. 149.1.14 y 133 ), la legislación básica estatal ( arts. 1 , 2.2-a) de la Ley General Tributaria , arts. 6 , 13 y 24 de la LTPP) y la propia normativa legal valenciana ( art. 1 del Decreto Legislativo 1/2005, de 25 de febrero ), pues la Administración de la Generalitat Valenciana reglamenta una materia sin respetarlas previsiones legales constitucionales, estatales y autonómicas valencianas. Por todo ello, sin necesidad de realizar otras consideraciones, deberá determinarse que el Decreto 113/2013, de 2 de agosto, del Consell de la Generalitat Valenciana, incurre en la nulidad de pleno derecho prevista en el art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , puesto que ' serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley...', motivo por el que debe anularse dicho reglamento en su integridad, con estimación del recurso contencioso-administrativo.

Acerca de la consideración en que se funda la Defensa de la parte demandada, según la cual no se trataría de un servicio público esencial por no ser de obligatoria prestación, cabe tener por reproducido el razonamiento de la sentencia precitada, en cuanto cita la Exposición de Motivos de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, la cual conceptúa como un servicio público básico dirigido a personas con especial vulnerabilidad para desarrollar las actividades esenciales de la vida diaria; debiendo considerar que, desde el momento en que la Generalitat Valenciana ha asumido estatutariamente la prestaciones en materia de bienestar social, éstas devienen obligatorias.

Por otra parte, en cuanto a la presunta legalidad del precio público fundado en su previsión en la Ley de su establecimiento, art. 48.2, puesto que la misma no modula mínimamente su cálculo, falta el establecimiento de los elementos esenciales de su determinación.

La resolución en cuanto trae causa de la ilegalidad del Decreto, que se declara, es contraria a Derecho, procediendo la estimación del recurso.

CUARTO. Conforme al art. 139 LRJCA en su nueva redacción, 1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y ¡as comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

3. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

En el caso que nos ocupa, resulta aplicable la teoría del vencimiento, con imposición de costas a la demandada; sin embargo, por aplicación de éste último inciso se minora fijándolos en un máximo de 600 euros con adición del importe de la tasa abonada para el ejercicio de la potestad jurisdiccional, si hubiere lugar.

En cuanto al recurso, procede la admisión apelación a pesar de su cuantía, por virtud de lo dispuesto en el art. 81.2 d) LRJCA al impugnarse indirectamente una disposición general; teniendo la Sala de lo contencioso administrativo del TSJCV ocasión de pronunciarse en el marco del recurso, sin necesidad de elevar cuestión de legalidad, salvo que se consintiera por las partes.

VISTOS los preceptos citados y demás de aplicación.

Fallo

QUE DESESTIMANDO las alegaciones de inadmisibilidad, DEBO ESTIMAR Y ESTIMO el recurso contencioso-administrativo seguido a instancia de Dª. Ángela Julve Chinchón, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de Dª. Evangelina bajo la dirección Letrada de Dª. Manuela Andreu Llorens contra la Dirección Territorial de Bienestar Social de la Generalitat Valenciana representada y defendida por la Abogado de la Generalitat Dª. Teresa Lleó Alonso en ímpugnación de la resolución a que se refiere el encabezamiento y recurso indirecto contra el Decreto 113/2013, de 2 de agosto, del Consell de la Generalitat Valenciana declarando que el mismo NO es conforme a Derecho, declarando su nulidad a los efectos del presente procedimiento reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho al reintegro de las cantidades abonadas con sus intereses legales, y las cuotas e intereses que se devenguen en lo sucesivo.

Con imposición de costas a la demandada conforme al FJ anterior.

Contra la presente resolución cabe interponer recurso de apelación en el plazo de QUINCE días en este Juzgado, para su conocimiento por la Sala de Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Así por esta mi sentencia, lo pronuncio, mando y firmo.