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Última revisión
08/07/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 122/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 278/2020 de 25 de Marzo de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Marzo de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: CUESTA CAMPUZANO, TRINIDAD
Nº de sentencia: 122/2021
Núm. Cendoj: 48020330012021100074
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:788
Núm. Roj: STSJ PV 788:2021
Encabezamiento
ILMOS./AS. SRES./AS.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS/AS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En Bilbao, a veinticinco de marzo de dos mil veintiuno.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 278/2020 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna el acuerdo del Ayuntamiento de Bergara por el que se modificaron las ordenanzas fiscales referidas a las instalaciones polideportivas, piscina y frontones municipales para el año 2020.
Son partes en dicho recurso:
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Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.
Antecedentes
Dos días después, la señora letrada de la administración de justicia dictó decreto por el cual se admitía a trámite el recurso. Al mismo tiempo, se requería a la administración demandada la remisión del correspondiente expediente.
El procurador de los tribunales don Juan Ramón Álvarez Uría, actuando en nombre y representación de don Sabino, presentó el escrito de demanda el nueve de octubre del año pasado. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia declarando contraria a derecho y anulando la modificación de las ordenanzas fiscales con efectos desde el uno de enero de 2020, concretamente, las referidas al epígrafe k), tasas correspondientes a instalaciones polideportivas, piscinas y frontones municipales y, específicamente, los abonos deportivo ordinario, del balneario de Agorrosín y deportivo completo, en los que se bonificaba en un 30% las tasas que han de ser pagadas por los empadronados en el municipio de Bergara, y que fue publicada en el Boletín Oficial de Guipúzcoa número 247, de veintisiete de diciembre de 2019, y a la corrección de errores del anterior anuncio, publicada en el Boletín Oficial de Guipúzcoa de catorce de enero de 2020. Asimismo, se interesaba que esa declaración anulatoria se extendiera a los ejercicios presupuestarios posteriores, mediante la cual se instara al Ayuntamiento de Bergara a abstenerse de aprobar nuevas tasas en el futuro que impusieran una discriminación para los usuarios en virtud de su empadronamiento, y muy especialmente en lo que al abono de las instalaciones deportivas municipales se refiere.
El veintidós de octubre del año pasado, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se tenía por formalizada la demanda.
El procurador de los tribunales don Germán Ors Simón, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Bergara, presentó su escrito de contestación el dos de diciembre del año pasado. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que (i) se inadmitieran, por falta de legitimación activa, las pretensiones anulatorias relacionadas con la impugnación de los abonos bonificadas del epígrafe k) de la ordenanza recurridas enfocadas a la población infantil (de tres a trece años), a la población joven (de catorce a diecisiete años), ambos en sus diversas modalidades, y a los abonos de sesenta y cinco años o más; (ii) inadmitiera la pretensión con efectos futuros contenida en el suplico de su demanda ex art. 71.2 de la Ley 29/1998; y, en su caso, (iii) se desestimara el citado recurso en todo de demás, con expresa imposición de costas a la parte demandante.
Al día siguiente, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se tenía por contestada la demanda.
El procurador de los tribunales don Juan Ramón Álvarez Uría, actuando en nombre y representación de don Sabino, presentó escrito de conclusiones sucintas. El procurador de los tribunales don Germán Ors Simón, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Bergara, hizo lo propio el día veintitrés de ese mismo mes.
Fundamentos
Don Sabino se alza contra el acuerdo del Ayuntamiento de Bergara por el que se modificaron las ordenanzas fiscales referidas a las instalaciones polideportivas, piscina y frontones municipales para el año 2020.
La demanda comienza explicando que don Sabino reside en Elgeta. No obstante, desde hace años, se encontraría abonado al polideportivo municipal de Agorrosín de Bergara, en la modalidad de abonado mayor de 18 años. En concreto, se encontraría sujeto al abono mensual. Por él habría venido pagando, durante 2020, la cantidad de 28,15 euros al mes.
Para fijar ese importe, el Ayuntamiento de Bergara haría un análisis de las tasas que debían aplicarse para ese ejercicio según los ingresos y gastos habidos en 2018, teniendo en cuenta la previsión de gastos que pudiera haber. También se tenía en cuenta el diferente tratamiento que en los últimos años se habría venido aplicado a los empadronados en Bergara respecto a los que lo están en otros municipios. En concreto, los empadronados en Bergara disfrutan de una reducción del 30% en el precio del abono.
La demanda continúa explicando que la propuesta de modificación de las ordenanzas para 2020 fue objeto de dictamen favorable por parte de la Comisión de Hacienda del Ayuntamiento de Bergara y se sometió a información pública. Comoquiera que no se efectuó alegación alguna, la propuesta se elevó a definitiva y se publicó en el Boletín Oficial de Guipúzcoa.
El recurso considera que esa diferencia de trato no estaría justificada. Explica que los municipios de Elgeta y de Anzuola son mucho más pequeños que el de Bergara y, por consiguiente, disponen de menos recursos económicos. Por consiguiente, nos encontraríamos ante un supuesto de nulidad radical del artículo 47 de la Ley 39/2015.
Para llegar a esa conclusión, el demandante alega que nos encontraríamos ante una vulneración flagrante de lo dispuesto en el artículo 150.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Además, considera que esa medida sería contraria a lo dispuesto en el artículo 4.2.d) de la Ley 2/2016, de siete de abril, de Instituciones Locales del País Vasco, en la medida en que este consagraría el principio de igualdad en el acceso a los servicios públicos locales para los ciudadanos.
A partir de ahí, el actor hace referencia a varias sentencias del Tribunal Supremo y de diversos tribunales superiores de justicia que se habrían pronunciado en los mismos términos por ellos pretendidos.
El recurso continúa argumentando que, si bien es cierto que los municipios, dentro del ámbito de sus competencias, gozan de potestades reglamentarias y de autoorganización, no pueden establecer, sobre los tributos locales, bonificaciones que no estén expresamente contempladas por ley. Así resultaría del artículo 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales. Pues bien, en el caso que nos ocupa, se habría producido, precisamente, el reconocimiento de un beneficio fiscal en virtud de una ordenanza fiscal, que carece de rango legal. Razona que, tal y como resultaría de los artículos 133.1 y 142 de la Constitución, los entes locales no gozarían de una auténtica autonomía tributaria, entendida como potestad de crear tributos. De tal modo que esa autonomía tributaria contendría una nota de subordinación, en cuanto dependería, en cuanto a la creación y puesta en marcha de los tributos, de lo que dispongan el legislador estatal o autonómico.
Para el caso de que se entendiera que la reducción del 30% en la tasa pudiera constituir una subvención, el recurso niega que se cumplan los requisitos enumerados en la letra b) y c) del artículo 2 de la la Ley 38/2003. Por tanto, niega que nos encontremos ante una subvención. Además, destaca que el procedimiento de concesión no se ajustaría a lo establecido en los artículos 20 y siguientes de ese mismo texto legal. Por consiguiente, la rebaja en la tasa no estaría justificada legalmente tampoco desde este punto de vista.
A continuación, la defensa de don Sabino destaca la importancia del deporte como elemento para contribuir al desarrollo de la igualdad entre los ciudadanos.
Ya en su escrito de conclusiones, el demandante rechaza el argumento, esgrimido por el Ayuntamiento de Bergara, de que los ciudadanos empadronados en su municipio contribuirían al sostenimiento de las instalaciones deportivas por una triple vía.
Igualmente, disiente de la interpretación que la contraparte hace del artículo 9 de la Norma Foral 11/1989. Considera que, conforme a ese precepto, los beneficios fiscales solo pueden ser concedidos conforme a las normas forales que sean de aplicación. Y en ellas no se recogería, en ningún momento, el criterio del empadronamiento como circunstancias objetiva para la concesión de esos beneficios. A todo ello le suma el principio de reserva de la norma foral tributaria. Este principio supondría que la aprobación de la bonificación en los abonos para la utilización de instalaciones deportivas no podría hacerse por medio de una ordenanza fiscal.
El Ayuntamiento de Bergara se opone al recurso planteado por don Sabino.
En primer lugar, alega que carecería de legitimación activa para impugnar toda la gama de abonos bonificados por empadronamiento. Reconoce que ostenta un interés legítimo, como usuario de las instalaciones deportivas, para impugnar el abono que le corresponde pagar a la vista de sus características personales. Sin embargo, no habría demostrado su legitimación para impugnar los abonos enfocados a la población infantil, juvenil y mayor de 65 años. Tampoco habría demostrado que reúna las condiciones para ser beneficiario de una tarifa social.
En cuanto al fondo del asunto, el Ayuntamiento de Bergara defiende la posibilidad de establecer contraprestaciones diferentes en función del lugar de empadronamiento de los usuarios de servicios de prestación no obligatoria. Para llegar a esa conclusión, se remite, en primer lugar, al artículo 26 LBRL, que señala los servicios que han de prestar en todo caso los municipios. El de instalaciones deportivas no sería obligatorio para los municipios afectados por este procedimiento, dado que no alcanzarían la población mínima para que fuera así.
Por otro lado, hace referencia a que la diferencia de trato en situaciones sustancialmente iguales solo sería discriminatoria cuando no tiene una justificación objetiva y razonada. Así lo habrían reconocido tanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos como nuestro Tribunal Constitucional.
En segundo lugar, el demandado se refiere al artículo 31.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. A partir de él, indica que el Ayuntamiento de Bergara habría decidido, en el marco de atender a las necesidades de sus vecinos, fijar unas tasas específicas para el uso de las instalaciones deportivas por parte de los ciudadanos allí empadronados. En cualquier caso, esas tasas en ningún caso excederían del coste real o previsible de esos servicios, tal y como establecería el artículo 24 de la Norma Foral 11/1989. Las tasas fijadas para los ciudadanos no empadronados en Bergara tampoco excederían de ese límite. A partir de ahí, extrae la conclusión de que no se han empeorado las circunstancias de los usuarios no empadronados, dado que estos se limitarían a abonar el coste real o previsible del servicio.
El ayuntamiento explica que los empadronados en Bergara contribuirían a los gastos de mantenimiento de este servicio de prestación voluntaria, no solo a través de la tasa, sino también mediante el presupuesto municipal. Sin embargo, lo usuarios no empadronados solo contribuirían al sostenimiento del servicio mediante el abono de la tasa. A la vista de esa situación, el demandado habría considerado que existen causas objetivas razonables que le permitirían adoptar medidas diferenciadoras y proporcionales. Y esa distinción no supondría una vulneración del derecho a la igualdad. Además, esa medida encajaría con el principio de equitativa distribución de la carga tributaria del artículo 2 NFGT.
En tercer lugar, el escrito de contestación a la demanda hace referencia al principio de autonomía local consagrado en el artículo 140 de la Constitución y al derecho a obtener recursos financieros suficientes del artículo 9 de la Carta Europea de Autonomía Local. A ello le suma lo dispuesto en el artículo 24.2 NF 11/1989, para llegar a la conclusión de que, ante la prestación de un servicio voluntario, el ayuntamiento puede discriminar las tasas, según la carga económica que, en general, asumen los ciudadanos del municipio. Destaca que estos no solo contribuyen al mantenimiento del servicio mediante el pago de la tasa, sino que también lo hacen a través de su participación en los presupuestos municipales.
En cuarto lugar, el Ayuntamiento de Bergara afirma que el artículo 150.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales avalaría la interpretación efectuada por esa parte. Para llegar a esa conclusión, señala que, cuando este precepto habla de «todos los que recibieren las mismas prestaciones», se está refiriendo a los administrados por la corporación local, es decir, los vecinos inscritos en el padrón municipal. Esta misma idea se extraería del artículo 4.2 de la Ley 2/2016.
En quinto lugar, el escrito de contestación a la demanda se refiere al artículo 9 NF 11/1989. En él se incluiría la posibilidad, a los municipios, de conceder beneficios fiscales a cargo de sus presupuestos. El ayuntamiento demandado entiende que ello se refiere a medidas que beneficien a quienes participan de manera más activa e intensa en esos presupuestos, en conjunción con lo indicado en los artículos 30 y 150.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. De tal modo que, según su criterio, no se podría considerar vulnerado el principio de reserva de ley consagrado por la Constitución.
De hecho, según el Ayuntamiento de Bergara, habría un criterio de constante aplicación en la graduación de las tasas municipales vinculado a la residencia y al empadronamiento, que nada tendría que ver con la capacidad económica de los sujetos pasivos. Y la configuración de las cuotas tributarias de las tasas según esos criterios habría sido admitida por la jurisprudencia.
Para concluir, el ayuntamiento demandado rechaza las pretensiones, planteadas por el actor, de que se limite a futuro su potestad reglamentaria y a que la declaración de nulidad tenga efectos desde el uno de enero de 2020.
En cuanto a esta segunda cuestión, hace referencia a que, conforme al artículo 72.2 de la Ley 29/1998, las sentencias firmes que anulan una disposición general provocan efectos desde su publicación. También el artículo 73 proclamaría la invariabilidad de los actos administrativos firmes. Ese mismo límite resultaría del artículo 18.2 NF 11/1989. Pues bien, en la medida en que no constaría la impugnación de liquidaciones concretas de las tasas recurridas, entiende que una eventual sentencia estimatoria no podría alterar las situaciones jurídicas firmes derivadas de la aplicación de la ordenanza impugnada.
En cuanto a la pretensión de condena para futuro, el Ayuntamiento de Bergara considera que sería inadmisible conforme a los artículos 71.1.a) y 71.2 de la Ley 29/1998.
El Ayuntamiento de Bergara sostiene que el recurso debería ser inadmitido, debido a que recurrente carecería de legitimación activa en lo que se refiere a los abonos dirigidos al público infantil, juvenil y de la tercera edad. Argumenta que don Sabino no habría acreditado encontrarse incluido en ninguno de esos grupos y, por tanto, no tendría ningún interés en que se estime el recurso en relación a esos abonos.
Pues bien, es cierto que el artículo 19.1.a) de la Ley 29/1998 reserva el reconocimiento de la legitimación activa a «las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo».
El recurso en cuestión se dirige contra la modificación de las tasas en lo que se refiere a los abonos deportivo ordinario, del balneario de Agorrosín y deportivo completo, en la medida en que en ellos se reconoce una bonificación del 30% para los empadronados en el municipio de Bergara. Don Sabino está abonado, desde hace años, al polideportivo municipal de Bergara y, por tanto, estaría afectado por las tasas aprobadas por el ayuntamiento demandado.
De las manifestaciones del ayuntamiento demandado se desprende que, dentro de esos tres abonos, existen diversas tarifas establecidas en función de la edad de los usuarios. Ahora bien, la distinción que se pretende en cuanto a la legitimación de don Sabino resulta, de todo punto, artificial. Si bien es cierto que las tarifas son diferentes, el porcentaje de bonificación que se aplica a los empadronados en Bergara es siempre el mismo. De tal modo que el problema planteado es el mismo en todos los casos. De suerte que, si se reconociera la falta de acomodo al ordenamiento jurídico de las tarifas dentro de las cuales está incardinado el recurrente, el mismo defecto afectaría a todas las demás. De hecho, no podemos pasar por alto que el artículo 33.3 de la Ley 29/1998 contempla la posibilidad de que el tribunal extienda, de oficio, el enjuiciamiento a preceptos de una disposición general no impugnados directamente, en el caso de que concurran razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos. De tal modo que, aun cuando el actor no se hubiera dirigido contra esas tarifas, razones de conexión evidentes permitirían al tribunal extender su conocimiento a todas ellas.
Consecuentemente con lo razonado, hemos de rechazar esta causa de inadmisibilidad invocada por el Ayuntamiento de Bergara.
La cuestión de fondo que se suscita por don Sabino es el acomodo o no a derecho de la bonificación que el Ayuntamiento de Bergara aprobó, para los empadronados en ese municipio, en las tasas correspondientes a las instalaciones polideportivas, piscinas y frontones municipales. Alega que esa diferencia atentaría contra el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución. Además, supondría una vulneración del artículo 150.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Finalmente, considera que se estaría vulnerando el principio de reserva de ley, en la medida en que se estaría creando una bonificación mediante una ordenanza foral.
Para resolver esta última cuestión vamos a referirnos a la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 1.727/2019, de trece de diciembre (rec. 2.234/202016). En ella, nuestro alto tribunal razona como sigue:
«Sobre el alcance del principio de autonomía local se viene pronunciando reiteradamente este tribunal, señalando la sentencia de 30 de octubre de 2017 (rec. 1.237/16) que 'el principio aparece configurado como una garantía institucional, reconocida por la Constitución Española a las entidades locales, mediante el mecanismo jurídico-distributivo de la atribución a las mismas de una serie de competencias, con la finalidad de poder gestionar sus particulares intereses, y que serán consideradas como propias de tales entidades, que las ejercerán bajo su exclusiva responsabilidad, y que, también exclusivamente, serán sometidas al control jurisdiccional', remitiéndose a la doctrina del Tribunal Constitucional establecida en la sentencia 51/2004, de 13 de abril, que recuerda la contenida ya en la 159/2001, de 5 de julio (F. 4), según la cual:
'En definitiva, la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno'. En el mismo sentido se expresan, entre otras, las sentencias de 23 de enero de 2013 (rec. 3.849/09), 22 de julio de 2001 (rec. 4.250/07), 28 de marzo de 2017 (rec.3.201/14) y 19 de mayo de 2014 (rec. 3.775/10).
A la hora de determinar el ámbito competencial en el que se desenvuelve la autonomía local, en relación con el legislador estatal o autonómico se ha evolucionado, como señala la sentencia de 7 de octubre de 2019 (rec. 204/2008) desde una concepción basada en la idea de la vinculación positiva en razón del principio de legalidad, de suerte que la corporación local solo podría actuar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de este para ello, hacia una concepción que se acomoda mejor a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales corporaciones que atienda, como es obligado, a una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de tratado fue incorporada a nuestro ordenamiento, cual es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por instrumento de 20 de enero de 1988, que atiende a una vinculación negativa, que permite a aquellas sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir.
Este criterio jurisprudencial se refleja claramente en la sentencia de 22 de mayo de 2015 (rec. 2.433/2013), según la cual: 'Con carácter general, resulta imprescindible señalar que cualquier decisión sobre las competencias municipales no puede sustentarse sobre el criterio de la 'vinculación positiva', es decir, que un ayuntamiento solo tiene competencia normativa cuando la misma ha sido atribuida por una norma legal, en un determinado ámbito material de la actuación administrativa. Tal es su vinculación al principio de legalidad. Sin que pueda dictar, por tanto, una ordenanza en ese ámbito sectorial sin dicha habilitación previa. Ahora bien, la jurisprudencia más reciente de esta sala se ha inclinado por el criterio de la 'vinculación negativa', en virtud del cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación.
Este cambio o evolución jurisprudencial encuentra su justificación en las exigencias derivadas de la aplicación de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, ratificada por instrumento de 20 de enero de 1988, que reconoce no solo la autonomía local (artículo 3.1), sino también el principio de subsidiariedad (artículo 4.2), en virtud del cual las 'entidades locales tienen, dentro el ámbito de la ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad'.
De modo que cuando la sentencia señala que 'no se localiza norma estatal alguna en tal sentido', y luego insiste en que 'no se localizan normas habilitadoras concretas sobre la materia específica objeto de regulación por la ordenanza impugnada', se evidencia que se sigue una línea jurisprudencial ya abandonada por esta Sala Tercera, e incompatible con la Carta Europea de Autonomía Local.
En el sentido expuesto, venimos declarando, en SSTS de 11 de febrero de 2013 (recurso de casación nº 4490/2007), 8 de marzo de 2013 (recurso de casación nº 5778/2005), 2 de abril de 2013 (recurso de casación nº 97/2006) y 30 de abril de 2013 (recurso de casación nº 3027/2006), que 'viene declarando repetidamente (sentencias de 21 de mayo de 1997, 30 de enero de 2008 y 7 de octubre de 2009, entre otras) que de los artículos 25 a 28 LRBRL, interpretados de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante instrumento de 20 de enero de 1988 resulta una atribución genérica de potestades a los ayuntamientos para intervenir en todo el conjunto de materias relacionadas en el artículo 25.2 de aquella disposición y que representan el contenido competencial en que se hace reconocible el principio de autonomía municipal garantizado en los artículo 137 y 140 de la Constitución''».
El recurso defiende que el Ayuntamiento de Bergara no podría establecer una bonificación como la aquí cuestionada, dado que esta no se habría previsto previamente en una norma con rango de ley. Ahora bien, tal y como acabamos de exponer, la interpretación que, en la actualidad, realiza la jurisprudencia del principio de autonomía local no se compadece con lo expuesto en la demanda. En efecto, esta ha quedado anclada en una visión del principio de autonomía local que, como hemos señalado, ha quedado ampliamente superada. De tal modo que, en la actualidad, se viene admitiendo la posibilidad de que los entes locales establezcan, mediante ordenanzas fiscales, bonificaciones como la que ha dado origen al procedimiento que ahora nos ocupa, siempre que esta forma de actuar no contradiga lo dispuesto en una norma con rango de ley. Por consiguiente, no procede acoger la idea de que el ayuntamiento demandado ha actuado con vulneración del principio de reserva de ley.
Ahora bien, el hecho de que un ente local pueda establecer una bonificación en una ordenanza fiscal no quiere decir que pueda hacerlo en contra de las disposiciones de rango superior o de forma discriminatoria.
A partir de ahí, la demanda considera que la bonificación en las tasas por el uso de las instalaciones deportivas reconocida exclusivamente a los empadronados en Bergara infringiría los artículos 14 de la Constitución y 150.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
El apartado primero del artículo 150 del Decreto, de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales dispone que «[l]a tarifa de cada servicio público de la corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias».
La regla general es, pues, que ha de aplicarse la misma tarifa a todos los usuarios del servicio público. La parte demandada interpreta que esa regla es aplicable, en exclusiva, a sus administrados. Ahora bien, lo cierto es que no es eso lo que dice el precepto trascrito. En efecto, el artículo exige que la tarifa sea la misma para todos aquellos que reciban las mismas prestaciones, sin hacer distinciones según el lugar de empadronamiento de los ciudadanos.
No obstante, el propio precepto incorpora la posibilidad de que se establezcan diferencias en las tarifas, siempre que las diferentes circunstancias de los usuarios lo justifiquen. Ello nos lleva a preguntarnos qué circunstancias permitirían el establecimiento de diferencias en las tarifas. Pues bien, en principio ha de estarse a circunstancias de carácter económico, que son las únicas que pueden justificar el que se fijen tarifas diferentes para los mismos servicios. Así, esta previsión permitiría el establecimiento de tarifas inferiores para personas en paro, pensionistas o familias numerosas, por ejemplo, habida cuenta de que sus peculiares condiciones económicas pueden hacerles más gravoso el abono de la tarifa general. Sin embargo, una distinción por razón de empadronamiento no está justificada de ningún modo, y únicamente va destinada a incorporar una discriminación en perjuicio de residentes en los pueblos vecinos.
De hecho, la demandante hace referencia a algunas sentencias del Tribunal Supremo (de veintisiete de enero de 1997 y de doce de julio de 2006) en que se apreció vulneración del artículo 150 por haber establecido, un municipio, tarifas más altas para los no empadronados. El ayuntamiento demandado considera que esos casos no serían equiparables al que ahora nos ocupa, dado que, en aquellas ocasiones, se trataba de servicios municipales obligatorios. Sin embargo, dado el tamaño de Bergara, la prestación de servicios municipales de deportes no sería obligatorio. De ahí extrae la conclusión de que esa doctrina del Tribunal Supremo no le sería aplicable.
Es cierto que, conforme al artículo 26.1.c) de la Ley de Bases de Régimen Local los servicios de instalaciones deportivas de uso público solo son obligatorios para los municipios de más de 20.000 habitantes. Ahora bien, ello no quiere decir que el mencionado artículo 150 no le sea aplicable por el hecho de que Bergara no venga legalmente obligado a prestar ese servicio. Hemos de tener en cuenta que el mencionado precepto no incorpora ninguna diferencia en ese sentido, dado que se limita a exigir que se apliquen las mismas tarifas a todos los ciudadanos que reciban las mismas prestaciones. Pero es que, además, la interpretación sostenida por el demandado llevaría a situaciones contradictorias y discriminatorias. Así, los sujetos empadronados en Bergara podrían acudir a un municipio con más de 20.000 habitantes y utilizar sus instalaciones deportivas abonando el mismo importe que los empadronados en él. Sin embargo, estos tendrían que abonar una tarifa más alta en el caso de desear utilizar las instalaciones deportivas de Bergara. Esta diferencia no estaría justificada de ninguna manera ni sería razonable.
La conclusión que hemos de extraer es la de que, una vez un municipio opta voluntariamente por prestar un servicio al que no viene obligado por ley, ha de hacerlo en las mismas condiciones que aquellos que lo hacen de forma obligatoria, y sin que pueda incorporar discriminaciones injustificadas para los empadronados en otros municipios. De hecho, la sentencia del Tribunal Supremo de veintitrés de septiembre de 2015 (rec. 1.951/2013), también citada por el actor, trata un caso idéntico al que ahora nos ocupa. Y, en esa ocasión, el alto tribunal declaró no haber lugar al recurso de casación. De este modo, devino firme la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, que estimó el recurso planteado contra la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por prestación de servicios por el Patronato Deportivo Municipal y uso de las instalaciones del Ayuntamiento de Siero. En concreto y al igual que en el caso que nos ocupa, se había creado una tarifa bonificada para los empadronados en ese municipio.
El Ayuntamiento de Bergara trata de justificar la bonificación reconocida a sus empadronados por el hecho de que estos contribuirían al sostenimiento del servicio por una doble vía, dado que no solo abonarían las tasas correspondientes, sino que también contribuirían con el pago de los impuestos municipales. Sin embargo, este argumento no puede ser compartido. Hemos de tener en cuenta que los impuestos municipales no solo los abonan los sujetos empadronados en el municipio en cuestión. Y, así, se da frecuentemente el supuesto de vecinos que pagan impuestos en un municipio en el que no están empadronados, porque tengan algún negocio, o algún inmueble o, incluso, un vehículo allí domiciliado. Pues bien, estas personas, de usar las instalaciones deportivas municipales, se verían obligadas a abonar un precio superior al exigido a los empadronados, pese a que aquellos estarían contribuyendo a las arcas municipales. No se da, pues, una diferenciación radical como la pretendida por el ayuntamiento demandado que permita excluir el pago de impuestos en ese municipio por parte de personas empadronadas en otros.
La conclusión que hemos de extraer de lo expuesto es la de que la bonificación en la tarifa aprobada por el Ayuntamiento de Bergara no está justificada, y supone una discriminación por razón del empadronamiento que no encuentra amparo en ningún motivo objetivo. Por consiguiente, la modificación de las ordenanzas fiscales referida al epígrafe k) ha de reputarse contraria al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, ha de ser anulada.
Por otro lado, la demanda pretende que la declaración de nulidad de la ordenanza produzca efectos desde el día uno de enero de 2020. Sin embargo, en este punto no podemos sino dar la razón a la administración. Hemos de tener en cuenta que el recurso recae no sobre los actos individuales de aplicación de la ordenanza, sino sobre esta. Por tanto, entran en juego los artículos 72.2 y 73 de la Ley 29/1998. Conforme al primero, «[l]as sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada». El segundo de ellos establece que «[l]as sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales...» Estos preceptos nos llevan a rechazar esta pretensión de don Sabino.
Para concluir, el actor pretende que se prohíba, para futuro, al Ayuntamiento de Bergara dictar nuevas disposiciones con igual contenido a la de la ahora anulada. Pues bien, tampoco puede asumirse esa pretensión de que se limite la autonomía del municipio para futuro. El objeto del procedimiento que ahora nos ocupa es la modificación de las ordenanzas fiscales para el año 2020. Y es a esta a la que ha de limitarse la anulación. Otra cosa es que el ayuntamiento demandado dictara nuevos actos o actuaciones tendentes a eludir el cumplimiento de esta sentencia. En tal caso, entrarían en juego los artículos 103 y siguientes de la Ley 29/1998, sin necesidad de que se contengan en ella pronunciamientos como el pretendido por el recurrente.
Dado que se está estimando parcialmente el recurso y conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.
Fallo
Rechazando la causa de inadmisibilidad invocada por el Ayuntamiento de Bergara, estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo planteado por el procurador de los tribunales don Juan Ramón Álvarez Uría, en nombre y representación de don Sabino; y en su virtud:
1º.- Declaramos disconforme a derecho y, en consecuencia, anulamos, la modificación de las ordenanzas fiscales referidas al epígrafe k), tasas correspondientes a instalaciones polideportivas, piscinas y frontones municipales, y específicamente los abonos deportivo ordinario, del balneario Agorrosín y deportivo completo, en la medida en que se bonifica en un 30% las tarifas a pagar por los empadronados en el municipio de Bergara.
2º.- No hacemos expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer
Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 93 0278 20, un
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).
Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.