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Última revisión
27/07/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1220/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 4262/2015 de 16 de Julio de 2018
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Tiempo de lectura: 60 min
Orden: Administrativo
Fecha: 16 de Julio de 2018
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: CALVO ROJAS, EDUARDO
Nº de sentencia: 1220/2018
Núm. Cendoj: 28079130032018100305
Núm. Ecli: ES:TS:2018:2697
Núm. Roj: STS 2697:2018
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 16/07/2018
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 4262/2015
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 10/07/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas
Procedencia:
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Transcrito por: dvs
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 4262/2015
Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Eduardo Espin Templado, presidente
D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat
D. Eduardo Calvo Rojas
Dª. Maria Isabel Perello Domenech
D. Diego Cordoba Castroverde
D. Angel Ramon Arozamena Laso
D. Fernando Roman Garcia
En Madrid, a 16 de julio de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo nº 4262/2015 interpuesto por la asociación PLATAFORMA POR UN NUEVO MODELO ENERGÉTICO, representada por el Procurador D. Felipe Juanas Blanco, contra el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo. Ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado; y han comparecido como codemandadas las entidades GAS NATURAL SDG, representada por la Procurador Dª Pilar Iribarren Cavallé, VIESGO INFRAESTRUCTURAS ENERGÉTICAS, S.L., representada por la Procuradora Dª María Jesús Gutierrez Aceves, HIDROELÉCTRICA DEL CANTÁBRICO SAU (ahora EDP ESPAÑA, SAU), representada por el Procurador D. Carlos Mairata Laviña, e IBERDROLA ESPAÑA, S.L., representada por el Procurador D. José Luis Martín Jaureguibeitia.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.
Antecedentes
Admitido el recurso y previos los oportunos trámites la parte actora formalizó su demanda mediante escrito presentado el 19 de julio de 2016 en el que, tras exponer los antecedentes del caso y los fundamentos jurídicos de su impugnación, termina solicitando que se dicte sentencia en la que se estime el recurso y se declare la nulidad de los artículos 2, 3.1.m, 4.1.a, 4.3, 5.1.a, 5.2.b, 7, 8.1, 11.2, 12.2, 13.2, 17, 18, 25, disposiciones transitorias primera, tercera y cuarta y Anexos I y IV del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre .
El referido conflicto de competencia fue resuelto por sentencia del Tribunal Constitucional STC 68/2017, de 25 de mayo de 2017 (publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 156, de 1 de julio de 2017).
La asociación demandante y la Administración del Estado demandada formularon sus alegaciones mediante escritos presentados con fechas 22 y 14 de junio de 2017, respectivamente.
Las demás entidades personadas como codemandadas no formularon alegaciones, por lo que mediante diligencia de ordenación de 22 de junio de 2017 se declaró caducado respecto de ellas el trámite correspondiente.
Las documentales consistieron en tener por reproducidos la documentación obrante en el expediente y la aportada con la demanda, así como informe emitido por la Dirección General de Política Energética y Minas, del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
La pueba pericial se concretó en informe emitido por D. Blas , que ratificó su informe ante esta Sala mediante comparecencia celebrada el 11 de enero de 2018, documentada en la correspondiente acta y en soporte digital (CD) que obra unido a las actuaciones.
Las demás entidades personadas como codemandadas no formularon conclusiones, por lo que mediante diligencia de ordenación de 13 de marzo de 2018 se declaró caducado respecto de ellas el trámite correspondiente.
Fundamentos
Como hemos visto en el antecedente primero, la demandante pide que se dicte sentencia en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo, se declare la nulidad de los artículos 2, 3.1.m, 4.1.a, 4.3, 5.1.a, 5.2.b, 7, 8.1, 11.2, 12.2, 13.2, 17, 18, 25, disposiciones transitorias primera, tercera y cuarta y Anexos I y IV del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre .
Pues bien, tanto los concretos preceptos y apartados del Real Decreto 900/2015 que la aquí demandante pretende que se declaren nulos como los argumentos de impugnación que a tal efecto esgrime son enteramente coincidentes con las pretensiones formuladas y argumentos aducidos en el recurso 4263/2015 por los allí recurrentes. Por tanto, por identidad de razón, en los apartados siguientes no haremos sino reiterar las consideraciones que expusimos en nuestra citada sentencia 680/2018, de 25 de abril de 2018 (recurso 4263/2015
Así, se aduce como primer motivo de impugnación que los cargos asociados a los costes del sistema eléctrico impuestos a determinados autoconsumidores por la energía autoconsumida o por la reducción de la potencia contratada por los artículos 17 y 18 del Real Decreto 900/2015 han sido fijados de forma arbitraria, vulnerando el principio de seguridad jurídica y los artículos 13 y 14 de la Ley del Sector Eléctrico .
Como segundo motivo de impugnación se alega que la normativa impugnada establece un tratamiento desigual a los autoconsumidores y a los consumidores eléctricos en función del tipo de autoconsumo que realizan, lo que supone una vulneración del artículo 9.3 de la Ley del Sector Eléctrico .
En tercer lugar, específicamente en relación con la la disposición transitoria tercera del Real Decreto 900/2015 , se alega que la norma reglamentaria impugnada incurre en retroactividad prohibida, al obligar a obtener una nueva autorización a instaladores de autoconsumo ya autorizados.
El cuarto motivo de impugnación, referido a los artículos 17 y 18 del Real Decreto 900/2015 , se basa en el argumento de que los cargos previstos en dichos preceptos vulneran las exigencias de las prestaciones patrimoniales públicas reguladas en el artículo 31.3 de la Constitución .
El quinto motivo de impugnación, referido al artículo 25 del Real Decreto 900/2015 , se fundamenta en que dicho precepto vulnera los principios de tipicidad y de proporcionalidad.
En el sexto motivo de impugnación se alega que el artículo 5.1.a/ del Real Decreto 900/2015 , que regula los requisitos generales para acogerse a una modalidad de autoconsumo, al disponer que «la potencia contratada por el consumidor no será superior a 100 MW» incurre en extralimitación reglamentaria en el desarrollo del artículo 9.1 de la Ley del Sector Eléctrico .
El séptimo motivo de impugnación, referido a los artículos 17 y 18 del Real Decreto 900/2015 , se sustenta en que dichos preceptos son contrarios al artículo 14 de la Constitución en cuanto introducen diferencias entre autoconsumidores.
Por último, aduce la demandante que las barreras económicas impuestas por el Real Decreto 900/2015 vulneran el principio de libertad de empresa consagrado en el artículo 38 de la Constitución española y el artículo 2.1 de la Ley del Sector Eléctrico .
En un segundo bloque se formulan argumentos de impugnación basados en la infracción del Derecho Europeo.
Se aduce, en primer lugar, que el procedimiento de autorización para instalaciones de autoconsumo previsto en el Real Decreto 900/2015 es contrario a la Directiva 2009/72/CE y a la Directiva 2012/27/UE, al no contemplar procedimiento alguno de autorización simplificada.
En segundo lugar, que el cambio de la normativa de autoconsumo para instalaciones existentes es contrario al artículo 13 de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 , relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE.
Como tercer motivo de impugnación de este bloque la demandante alega que el artículo 4.1.a) del Real Decreto 900/2015 impone la obligación, en el autoconsumo modalidad tipo 1, de que el titular de la instalación y el consumidor sea una misma persona, lo que supone una barrera a la eficiencia energética.
También se impugna el apartado 3 del artículo 4 del Real Decreto 900/2015 , que establece que en ningún caso (para ambos tipos de autoconsumo) un generador pueda conectarse a la red interior de varios consumidores, aduciendo la demandante que tal norma vulnera los artículos 18 y 19 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 , relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE.
En último término, se aduce que las trabas al autoconsumo impuestas por el Real Decreto 900/2015 imposibilitan que España cumpla con los objetivos de penetración de empresas renovables de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE.
El motivo de impugnación formulado contra el artículo 5.1.a) del Real Decreto 900/2015 , que establece que los sujetos acogidos a la modalidad de autoconsumo tipo 1 cumplirán, entre otros requisitos, el que «la potencia contratada del consumidor no será superior a 100 MW» y que se fundamenta en que dicha disposición incurre en extralimitación reglamentaria al desarrollar el artículo 9.1 a) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico , no puede ser estimado.
La demandante sostiene que el artículo 5.1.a) del Real Decreto 900/2015 , en el desarrollo que hace de esta modalidad de autoconsumo, va más allá de la mera concreción de esta modalidad y establece restricciones de derechos no contenidas en el artículo 9.1.a) de la Ley del Sector Eléctrico , puesto que el legislador en ningún momento quiso -aduce la recurrente- que la instalación tuviera que tener un determinado tamaño máximo y mucho menos que se pueda aplicar un límite al autoconsumo según la potencia que tenga contratada.
El artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico , bajo la rúbrica «Autoconsumo de energía eléctrica», dispone en su apartado 1.a):
«1. A los efectos de esta ley, se entenderá por autoconsumo el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación conectadas en el interior de una red de un consumidor o a través de una línea directa de energía eléctrica asociadas a un consumidor.
Se distinguen las siguientes modalidades de autoconsumo:
a) Modalidades de suministro con autoconsumo. Cuando se trate de un consumidor que dispusiera de una instalación de generación, destinada al consumo propio, conectada en el interior de la red de su punto de suministro y que no estuviera dada de alta en el correspondiente registro como instalación de producción. En este caso existirá un único sujeto de los previstos en el artículo 6, que será el sujeto consumidor».
Como advirtió el Consejo de Estado en su dictamen de 17 de septiembre de 2015, la legislación regulatoria de las modalidades de producción de energía eléctrica con autoconsumo, establecida en el artículo 9 de la Ley 24/2013 , reguladora del Sector Eléctrico, que da cobertura al Real Decreto 900/2014, otorga un amplio margen para el desarrollo reglamentario a través de cláusulas habilitadoras al Gobierno para que establezca las condiciones administrativas, técnicas y económicas necesarias en las que pueda desarrollarse dicha actividad ( artículo 9 y disposición final cuarta de la Ley 24/203 , de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico).
Por ello, como dijimos en la sentencia de esta Sala 678/2018 de 25 de abril de 2018 (recurso contencioso-administrativo 4220/2015 , F.J. 7º) « (...)
La demandante aduce que los artículos 17 y 18 del Real Decreto 900/2015 imponen a determinados autoconsumidores cargos asociados a los costes del sistema eléctrico que son arbitrarios y contrarios al principio de seguridad jurídica. Pues bien, el argumento de impugnación no puede ser estimado.
En efecto, en nuestra sentencia 1542/2018 de 13 de octubre de 2017 (recurso contencioso-administrativo 4261/2015 ) ya tuvimos ocasión de rechazar que los artículos 17 y 18 del Real Decreto 900/2015 sean contrarios a los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad. Y dábamos para ello las siguientes razones:
'Artículo 9.
1. A los efectos de esta ley, se entenderá por autoconsumo el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación conectadas en el interior de una red de un consumidor o a través de una línea directa de energía eléctrica asociadas a un consumidor.
Se distinguen las siguientes modalidades de autoconsumo:
a) Modalidades de suministro con autoconsumo. Cuando se trate de un consumidor que dispusiera de una instalación de generación, destinada al consumo propio, conectada en el interior de la red de su punto de suministro y que no estuviera dada de alta en el correspondiente registro como instalación de producción. En este caso existirá un único sujeto de los previstos en el artículo 6, que será el sujeto consumidor.
b) Modalidades de producción con autoconsumo. Cuando se trate de un consumidor asociado a una instalación de producción debidamente inscrita en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica conectada en el interior de su red. En este caso existirán dos sujetos de los previstos en el artículo 6, el sujeto consumidor y el productor.
c) Modalidades de producción con autoconsumo de un consumidor conectado a través de una línea directa con una instalación de producción. Cuando se trate de un consumidor asociado a una instalación de producción debidamente inscrita en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica a la que estuviera conectado a través de una línea directa. En este caso existirán dos sujetos de los previstos en el artículo 6, el sujeto consumidor y el productor.
d) Cualquier otra modalidad de consumo de energía eléctrica proveniente de una instalación de generación de energía eléctrica asociada a un consumidor.
2. En el caso en que la instalación de producción de energía eléctrica o de consumo esté conectada total o parcialmente al sistema eléctrico, los titulares de ambas estarán sujetos a las obligaciones y derechos previstos en la presente ley y en su normativa de desarrollo.
3. Todos los consumidores sujetos a cualquier modalidad de autoconsumo tendrán la obligación de contribuir a los costes y servicios del sistema por la energía autoconsumida, cuando la instalación de generación o de consumo esté conectada total o parcialmente al sistema eléctrico.
Para ello estarán obligados a pagar los mismos peajes de acceso a las redes, cargos asociados a los costes del sistema y costes para la provisión de los servicios de respaldo del sistema que correspondan a un consumidor no sujeto a ninguna de las modalidades de autoconsumo descritas en el apartado anterior.
El Gobierno podrá establecer reglamentariamente reducciones en dichos peajes, cargos y costes en los sistemas no peninsulares, cuando las modalidades de autoconsumo supongan una reducción de los costes de dichos sistemas.
Asimismo, de forma excepcional y siempre que se garantice la seguridad y la sostenibilidad económica y financiera del sistema, con las condiciones que el Gobierno regule, se podrán establecer reducciones de peajes, cargos y costes para determinadas categorías de consumidores de baja tensión de la modalidad de suministro con autoconsumo. En todo caso, tanto la potencia máxima contratada de consumo como la instalada de generación no serán superiores a 10 kW.
4. Los consumidores acogidos a las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica tendrán la obligación de inscribirse en el registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, creado a tal efecto en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
Reglamentariamente, previa audiencia de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, se establecerá por el Gobierno la organización, así como el procedimiento de inscripción y comunicación de datos al registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica.
5. El Gobierno establecerá las condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de las instalaciones con autoconsumo.
'Artículo 16. Asimismo el Gobierno establecerá las condiciones económicas para que las instalaciones de la modalidad b) de producción con autoconsumo vendan al sistema la energía no autoconsumida.'
'Artículo 16.
1. Las condiciones de contratación del acceso a las redes y las condiciones de aplicación de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución serán las que resulten de aplicación de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, sin perjuicio de las particularidades establecidas en este artículo.
2. Para determinar los componentes de la facturación de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución al consumidor acogido a la modalidad de autoconsumo tipo 1 se aplicarán los siguientes criterios:
a) Para la determinación del término de facturación de potencia de los peajes de acceso a las redes, el control de la potencia contratada se realizará en el punto frontera con las redes de distribución.
b) Para la determinación del término de facturación de energía activa la energía a considerar será la energía correspondiente a la demanda horaria.
c) Para la determinación, en su caso, del término de facturación de energía reactiva se utilizará el contador instalado en el punto frontera de la instalación.
3. Para determinar los componentes de la facturación de los peajes de acceso al consumidor asociado de los sujetos acogidos a una modalidad de autoconsumo tipo 2 que dispongan de los equipos de medida indicados en el artículo 13.2.a) se aplicarán los siguientes criterios:
a) Para la determinación del término de facturación de potencia de los peajes de acceso, el control de la potencia demandada se realizará considerando lo siguiente:
1.º Cuando el consumo horario de servicios auxiliares sea mayor que cero:
i. El control de potencia demandada del consumidor asociado se realizará sobre la potencia del consumidor asociado utilizando a estos efectos el equipo que registre la energía horaria consumida.
ii. El control de la potencia demandada de los consumos de los servicios auxiliares de generación se realizará sobre la potencia de dichos servicios auxiliares de generación, utilizando a estos efectos, el equipo que registre la energía generada neta.
2.º Cuando la energía horaria neta generada sea mayor que cero el control de potencia demandada del consumidor asociado se realizará:
i. En el punto frontera de la instalación, si se dispone en dicho punto de equipo de medida que registre las medidas de potencia necesarias para la correcta facturación de acuerdo con la normativa de aplicación, o
ii. Sobre la potencia del consumidor asociado, utilizando a estos efectos el equipo que registre la energía horaria consumida.
b) Para la determinación del término de facturación de energía activa la energía a considerar será:
1.º Para la facturación del consumidor asociado la energía correspondiente a la demanda horaria del consumidor asociado.
2.º Para la facturación de los consumos auxiliares de generación, la energía correspondiente al consumo horario de servicios auxiliares.
c) Para la determinación, en su caso, del término de facturación energía reactiva se utilizará:
1.º Para la facturación del consumidor asociado el equipo que registra la energía horaria consumida.
2.º Para la facturación de los consumos auxiliares de generación, el equipo que registra la energía generada neta.
4. Para determinar los componentes de la facturación de los peajes de acceso al consumidor asociado y los servicios auxiliares de generación de los sujetos acogidos a una modalidad de autoconsumo tipo 2 que dispongan de los equipos de medida indicados en el artículo 13.2.b) se aplicaran los criterios fijados en el apartado 2.
5. Para determinar los componentes de la facturación de los peajes de acceso al consumidor asociado y los servicios auxiliares de generación de los sujetos acogidos a una modalidad de autoconsumo tipo 2 que dispongan de los equipos de medida indicados en el artículo 13.2.c) se aplicaran los criterios fijados en el apartado 3, con las particularidades que les aplique en relación con los equipos de medida utilizados.
Artículo 17.
1. A los consumidores acogidos a cualquiera de las modalidades de autoconsumo les resultarán de aplicación los cargos asociados a los costes del sistema que correspondan al punto de suministro y que se establezcan por Orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre , teniendo en cuenta las particularidades previstas en este artículo.
Dichos cargos tendrán la consideración de ingresos del sistema de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre .
2. Para la determinación de los componentes de facturación de los cargos asociados a los costes del sistema eléctrico en el caso de la modalidad de autoconsumo tipo 1, se aplicará con carácter general lo siguiente:
a) La aplicación de cargos fijos se realizará sobre la potencia de aplicación de cargos.
b) La aplicación de cargos variables se realizará sobre la energía correspondiente a la suma de la demanda horaria y del autoconsumo horario definidos en el artículo 3.
En el caso de la energía correspondiente al autoconsumo horario se deducirá del cargo variable la cuantía correspondiente en cada periodo a las pérdidas del nivel de tensión del peaje de acceso a las redes de aplicación al suministro.
3. Para la determinación de los componentes de facturación de los cargos asociados a los costes del sistema eléctrico a los sujetos acogidos a una modalidad de autoconsumo tipo 2 que dispongan de los equipos de medida indicados en el artículo 13.2.a), se aplicará lo siguiente:
a) La potencia sobre la que se apliquen de cargos fijos será:
1.º Para la facturación del consumidor asociado, la potencia de aplicación de cargos, utilizando a estos efectos el equipo que registra la energía horaria consumida.
2.º Para la facturación de los servicios auxiliares de generación, la potencia de los servicios auxiliares de generación, cuando el consumo horario de servicios auxiliares sea mayor que cero, utilizando a estos efectos el equipo que registre la energía generada neta.
a) La aplicación de cargos variables se realizará sobre las siguientes energías:
1.º Para la facturación del consumidor asociado, sobre la energía correspondiente a la demanda horaria del consumidor asociado y al autoconsumo horario definidos en el artículo 3.
En el caso de la energía correspondiente al autoconsumo horario se deducirá del cargo variable la cuantía correspondiente en cada periodo a las pérdidas del nivel de tensión del peaje de acceso a las redes de aplicación al suministro.
2.º Para la facturación de los servicios auxiliares de generación, sobre la energía correspondiente al consumo horario de servicios auxiliares.
4. Para la determinación de los componentes de facturación de los cargos asociados a los costes del sistema eléctrico a los sujetos acogidos a una modalidad de autoconsumo tipo 2 que dispongan de los equipos de medida indicados en el artículo 13.2.b), serán de aplicación los criterios establecidos en el apartado 2 anterior.
5. Para la determinación de los componentes de facturación de los cargos asociados a los costes del sistema eléctrico a los sujetos acogidos a una modalidad de autoconsumo tipo 2 que dispongan de los equipos de medida indicados en el artículo 13.2.c), se aplicarán los criterios fijados en el apartado 3, con las particularidades que les aplique en relación con los equipos de medida utilizados.
6. Conforme a lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre , se podrán establecer reglamentariamente por el Gobierno reducciones en determinados términos de los cargos asociados a los costes del sistema en los sistemas no peninsulares y para determinadas categorías de consumidores de baja tensión de la modalidad de suministro con autoconsumo.
Artículo 18.
1. Mediante orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se determinará la cuantía correspondiente al cargo por otros servicios del sistema, que se define como el pago a realizar por la función de respaldo que el conjunto del sistema eléctrico realiza para posibilitar la aplicación del autoconsumo, conforme establece el artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre .
Este cargo se calculará considerando el precio estimado, en cada periodo, de otros servicios del sistema eléctrico correspondientes a la demanda peninsular.
2. Los ingresos que se obtengan en aplicación del cargo por otros servicios del sistema irán destinados a cubrir los costes de los servicios de ajuste del sistema en los términos que se establezcan.
3. Las modificaciones y actualizaciones del cargo por otros servicios del sistema serán de aplicación a todos los consumidores acogidos a las distintas modalidades de autoconsumo, con independencia de la fecha en que se hayan suscrito los contratos de acceso y de suministro.
4. Al consumidor acogido a cualquier modalidad de autoconsumo le resultará de aplicación el cargo por otros servicios del sistema previsto en este artículo que se aplicará a la energía correspondiente al autoconsumo horario.
5. Conforme a lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre , se podrán establecer reglamentariamente por el Gobierno reducciones en los cargos por otros servicios del sistema en los sistemas no peninsulares y para determinadas categorías de consumidores de baja tensión de la modalidad de suministro con autoconsumo'.
'La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, en relación con el autoconsumo, tiene por finalidad garantizar un desarrollo ordenado de la actividad, compatible con la necesidad de garantizar la sostenibilidad técnica y económica del sistema eléctrico en su conjunto. En este sentido, el articulado de dicha ley establece la obligación de las instalaciones de autoconsumo de contribuir a la financiación de los costes y servicios del sistema en la misma cuantía que el resto de los consumidores.
En el título V de este real decreto se regula la aplicación de peajes de acceso a las redes de transporte y distribución y cargos a las modalidades de autoconsumo, en tres artículos diferenciados.
La regulación de los tres conceptos es distinta atendiendo a la distinta naturaleza de los costes que se pagan con la recaudación de los mismos.
De manera simplificada, los consumidores eléctricos abonan en sus facturas tres conceptos económicos: la energía (incluyendo el respaldo del sistema), los costes del sistema a excepción de las redes (fundamentalmente retribución primada a las renovables, cogeneración y residuos, retribución adicional para las instalaciones de producción en los sistemas eléctricos no peninsulares y anualidad del déficit) y las redes.
En cuanto al primero de los conceptos, un consumidor que autoconsume energía eléctrica en cualquiera de las modalidades de autoconsumo, no deberá pagar por la energía autoconsumida, el coste de esa energía (lo produce ella misma), si bien sí debe hacer frente al respaldo que le presta el sistema, puesto que tiene el derecho de consumir en cualquier momento, aun cuando no estuviera disponible la fuente primaria de la instalación de generación para autoconsumo. Esto último no ocurriría si la instalación estuviera totalmente aislada, sin posibilidad de conexión a la red en ningún momento.
Estos costes de respaldo son, en esencia, los servicios de ajuste del sistema (respaldo de muy corto plazo cercano al tiempo real), los mecanismos de capacidad (incentivo a la disponibilidad de las centrales y el incentivo a la inversión, que retribuyen el respaldo de medio y largo plazo, respectivamente), y el servicio de gestión de demanda por interrumpiblidad (también respaldo de medio plazo). Estos costes se encuentran en el concepto denominado 'cargos por otros servicios del sistema'.
Véase con un ejemplo sencillo. Un consumidor con una planta de tecnología fotovoltaica para autoconsumo, sabe que podrá disponer de electricidad en cualquier momento inmediato (esta noche, si no hay sol), dentro de varios meses (aunque esté nublado o sea de noche), y en varios años. Ese derecho a consumir en cualquier momento futuro tiene un valor económico que hay que pagar. Así, si mi instalación fuera aislada, no tendría esa posibilidad y dependería de las condiciones meteorológicas en cada momento.
De acuerdo con ello, el consumidor, tiene que hacer frente a este coste, por la energía y potencia que consume, no por la que lo hace de la red, puesto que el operador del sistema tiene que tener en cuenta que, si en el sistema hay instalaciones de tecnología fotovoltaica para autoconsumo, aunque no vea esa demanda en un momento concreto, la demanda está ahí, y tendrá que suministrarla si las condiciones meteorológicas son desfavorables en un momento dado, es decir, 'aparecerá demanda oculta'.
Ese coste de respaldo es un coste fijo del sistema, que no desaparece porque en un momento dado no consuma, sino que se repartiría entre el resto de consumidores, creando discriminación.'
'3. El Gobierno, previo informe de la Comisión Nacional de los mercados y la competencia, establecerá la metodología de cálculo de los cargos que deberán satisfacer los consumidores y, en su caso, los productores de energía eléctrica, y que cubrirán los costes del sistema que se determinen, sin perjuicio de lo dispuesto para los peajes de transporte y distribución.
Dichos cargos podrán tener en cuenta la estructura de peajes de acceso existentes.'
'Disposición transitoria decimocuarta.
Hasta el desarrollo de la metodología de cálculo de los cargos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 16 de la presente ley, las cantidades que deberán satisfacer los consumidores para cubrir los costes del sistema serán fijadas por el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.'
Alega la demandante que las disposiciones impugnadas son discriminatorias porque introducen un tratamiento desigual entre autoconsumidores y consumidores y entre distintos tipos de autoconsumo, contraviniendo con ello el artículo 9.3 de la Ley del Sector Eléctrico . Pues bien, en nuestra ya citada sentencia 1542/2018 de 13 de octubre de 2017 (recurso contencioso-administrativo 4261/2015 ) ya hemos rechazado que el Real Decreto 900/2015 infrinja el artículo 9.3 de la Ley del Sector Eléctrico ; y lo hemos razonado del modo siguiente:
El planteamiento de la demandante no puede ser acogido; y ello, una vez más, por razones que ya hemos expuesto al resolver recursos promovidos por otros recurrentes. Así, en la ya citada sentencia 1542/2017 de 13 de octubre de 2017 (recurso contencioso-administrativo 4261/2015 , F.J. 5º) hemos declarado lo siguiente:
«[...]
Artículo 64.
Son infracciones muy graves: [...]
3. La aplicación irregular de precios, cargos, tarifas o peajes de los regulados en la presente ley o en las disposiciones de desarrollo de la misma, de manera que se produzca una alteración en el precio que sea superior al 15 por ciento y que, al tiempo, exceda de 300.000 euros.'
Artículo 65.
Son infracciones graves: [...]
35. en relación con el autoconsumo, el incumplimiento de los requisitos y obligaciones establecidos, cuando no estuviera tipificado como muy grave; así como la aplicación incorrecta de las modalidades y de sus regímenes económicos asociados contemplados en este ley y su normativa de desarrollo.'
Artículo 67.
1. Las infracciones establecidas en el capítulo I de este título serán sancionadas del modo siguiente:
a) Por la comisión de las infracciones muy graves se impondrá al infractor multa por importe no inferior a 6.000.001 euros ni superior a 60.000.000 de euros.
b) Por la comisión de infracciones graves se impondrá al infractor multa por importe no inferior a 600.001 euros ni superior a 6.000.000 euros.
c) Por la comisión de infracciones leves se impondrá al infractor una multa por importe de hasta 600.000 euros.
2. En cualquier caso la cuantía de la sanción no podrá superar el 10 por ciento del importe neto anual de la cifra de negocios del sujeto infractor, o el 10 por ciento del importe neto anual de la cifra de negocios consolidada de la sociedad matriz del grupo al que pertenezca dicha empresa, según los casos.
3. Si, en razón de las circunstancias concurrentes, se apreciara una cualificada disminución de la culpabilidad del infractor o de la antijuridicidad del hecho, o si atendida la situación económica del infractor, en razón de su patrimonio, de sus ingresos, de sus cargas familiares y de las demás circunstancias personales que resulten acreditadas, la sanción resultase manifiestamente desproporcionada, el órgano sancionador podrá determinar la cuantía de la sanción aplicando la escala correspondiente a la clase o clases de infracciones que precedan en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate.
4. En todo caso, la cuantía de la sanción que se imponga, dentro de los límites indicados, se graduará teniendo en cuenta los siguientes criterios:
a) El peligro resultante de la infracción para la vida y salud de las personas, la seguridad de las cosas y el medio ambiente.
b) La importancia del daño o deterioro causado.
c) Los perjuicios producidos en la continuidad y regularidad del suministro.
d) El grado de participación en la acción u omisión tipificada como infracción y el beneficio obtenido de la misma.
e) La intencionalidad en la comisión de la infracción y la reiteración en la misma.
f) La reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma entidad cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.
g) El impacto en la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico.
h) Cualquier otra circunstancia que pueda incidir en el mayor o menor grado de reprobabilidad de la infracción.
5. A los efectos de esta ley se considerará que un incumplimiento es reiterado cuando dentro del año inmediatamente anterior a su comisión el sujeto hubiera sido sancionado mediante resolución firme en vía administrativa con arreglo a la misma infracción.'
Artículo 25.
1. El incumplimiento de lo establecido en este real decreto podrá ser sancionado de acuerdo con lo dispuesto en el Título X de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
2. A título enunciativo, constituirán infracción muy grave tipificada en el artículo 64.43 de la referida ley, las siguientes conductas:
a) El incumplimiento de la obligación de registro.
b) Cuando una instalación conectada a la red realice un autoconsumo de energía que no cumpla los requisitos de las modalidades establecidas en este real decreto.
c) La aplicación de un régimen económico distinto al contemplado en el presente real decreto para las modalidades de tipo 1 y 2.
d) El incumplimiento de los requisitos técnicos indicados en el artículo 5 por parte de una instalación conectada a la red cuando esto provoque incidencias en la red de transporte o distribución.'
Conforme a los razonamientos expuestos, esta Sala considera que no procede plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la validez constitucional de los artículos 64 . 43 y 65 . 35 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico .
Tal alegato también fue examinado en nuestra sentencia 1542/2017 de 13 de octubre de 2017 (recurso contencioso-administrativo 4261/2015 , F.J. 5º), de cuya fundamentación reproducimos aquí el siguiente fragmento:
Frente a lo aducido por la demandante, entendemos que no cabe afirmar que la regulación de las condiciones económicas regulatorias del autoconsumo establecidas en el Real Decreto 900/2015 afecten lesivamente al libre desarrollo de la actividad empresarial en la medida que, como hemos expuesto, están justificadas por razones de interés general, vinculadas a la exigencia y sostenibilidad del sistema eléctrico.
En primer lugar, la demandante afirma que el procedimiento de autorización de instalaciones de autoconsumo establecido en el Real Decreto 900/2015 es contrario a la Directiva 2009/28/CE, de fomento de las energías renovables, a la Directiva 2009/72/CE, de mercado interior de la electricidad, y a la Directiva 2012/27/UE de eficiencia energética, al no prever procedimiento alguno de autorización simplificada. Pues bien, el argumento impugnatorio debe ser desestimado, de nuevo por razones que ya expusimos en sentencia 1542/2017 de 13 de octubre de 2017 (recurso contencioso-administrativo 4261/2015 , F.J. 7º)
Tampoco puede ser estimado el motivo de impugnación basado en el argumento de que el cambio de normativa que introduce el Real Decreto 900/2015 para la autorización de instalaciones de autoconsumo ya existentes y en funcionamiento comporta una modificación en las condiciones de la autorización es contrario al artículo 13.1 de la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 , relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE. Sucede que la demandante no ha justificado por qué razón y en qué medida la norma reglamentaria que es objeto de impugnación ha podido vulnerar las obligaciones que en dicha norma europea se imponen a los Estados miembros.
En la sentencia de esta Sala 678/2018 de 25 de abril de 2018 (recurso contencioso-administrativo 4220/2015 ) ya descartamos que procediera declarar la nulidad del artículo 4.1 del Real Decreto 900/2015 , señalando dicha sentencia (F.J. 6º) que lo que hace la norma reglamentaria no es crear una categoría o modalidad de autoconsumo no prevista en el artículo 9.1 de la Ley 24/2013 la Ley sino, sencillamente, especificar el tratamiento que corresponde a un supuesto singular que en la norma legal no aparece expresamente contemplado, tarea ésta de complemento y especificación que es enteramente propia de una norma reglamentaria de desarrollo. Por otra parte, en nuestra sentencia 679/2018 de 25 de abril de 2018 (recurso contencioso-administrativo 4260/2015 ) se aborda la interpretación de un inciso del artículo 4 ('... que comparten infraestructura de conexión '), poniendo ese precepto en relación con la definición de 'consumidor asociado' contenida en el artículo 3.1.d/ y con lo establecido en la disposición adicional octava del propio Real Decreto 900/2015 ; pero no consideramos necesario reproducir aquí las consideraciones que se exponen en dicha sentencia por venir referidas a cuestiones sobre las que no se ha suscitado debate en este proceso.
También formula la demandante la pretensión de que se declare la nulidad del apartado 3 del artículo 4 del Real Decreto 900/2015 , pero en este punto debe declararse la pérdida sobrevenida del objeto del recurso contencioso-administrativo, al haberse declarado inconstitucional y nula dicha previsión reglamentaria por la sentencia del Tribunal Constitucional 8/2017, de 25 de mayo .
El fomento y promoción del uso de las energías procedentes de fuentes renovables, que constituye uno de los objetivos estratégicos de las políticas de la Unión Europea en materia de desarrollo del mercado interior de la electricidad y las relativas a la protección del medio ambiente, que se asocia a la lucha contra el cambio climático, obliga a los Estados miembros a racionalizar y acelerar los procedimientos de autorización de esta clase de instalaciones y a favorecer el acceso a las redes, así como a regular la prioridad de despacho.
Pero el hecho de que España deba cumplir los objetivos de desarrollo de las energía renovables para el año 2020 y que, por lo tanto, debe fomentar el autoconsumo, tal como se señala en el Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 8 de julio de 2015, no comporta que deba declararse la nulidad de la norma reglamentaria impugnada, pues no se ha demostrado que imponga obstáculos irracionales que carezcan de justificación a dicha modalidad de producción de energía eléctrica.
El Tribunal Constitucional en la sentencia 8/2017, de 25 de mayo , ha expuesto cual es la finalidad perseguida por el Real Decreto 900/2015, con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos:
Partiendo de ello, esta Sala considera que no procede plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que se pronuncie respecto de la interpretación del artículo 13.1 de la Directiva 2009/28/CE , del artículo 7.3 de la Directiva 2009/2027y de los artículos 15.2 , 18.2 y 19 de la Directiva 2012/72/UE , en relación con el procedimiento de autorización de las instalaciones de autoconsumo, con la aplicación retroactiva del nuevo régimen jurídico que regula las modalidades de autoconsumo y con las supuestas barreras a la eficiencia energética que impone el Real Decreto 90072015, en cuanto que, como hemos expuesto, consideramos que dichas previsiones reglamentarias no contradicen el Derecho de la Unión Europea.
Por las razones que hemos expuesto en el fundamento jurídico decimoprimero
No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , y dado que nuestro pronunciamiento podría haber sido parcialmente estimatorio del recurso de no haber recaído la sentencia del Tribunal Constitucional que ha determinado la pérdida sobrevenida de objeto a la que acabamos de referirnos, no procede imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 67 a 73 de la Ley de esta Jurisdicción .
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1.- Declarar la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso contencioso-administrativo en lo que se refiere a la impugnación del apartado tercero del artículo 4, en cuanto al inciso ' En ningún caso un generador se podrá conectar a la red interior de varios consumidores ', del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre .
2.- Desestimar en lo demás el recurso contencioso-administrativo nº 4262/2015 interpuesto en representación de la asociación PLATAFORMA POR UN NUEVO MODELO ENERGÉTICO contra el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo.
3.- No se imponen las costas derivadas de este proceso a ninguno de los intervinientes.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas
Maria Isabel Perello Domenech Diego Cordoba Castroverde
Angel Ramon Arozamena Laso Fernando Roman Garcia