Sentencia Administrativo Nº 1221/2005, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 799/2001 de 25 de Noviembre de 2005

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 799/2001

SENTENCIA nº 1221/2005

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D. FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS

DÑA. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En Barcelona, a veinticinco de noviembre de dos mil cinco.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por DÑA. Camila, en su propia representación y defensa, contra la Administración demandada CORREOS Y TELEGRAFOS, actuando en nombre y representación de la misma el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

QUINTO.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna el acto administrativo de fecha 18 de septiembre de 2000 procedente del Consejero Director General de Correos y Telégrafos que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de fecha 26 de junio de 2000 de la Subdirección de Gestión de Personal que a su vez, denegaba la solicitud de pago de las cuantías correspondientes al incentivo especifico desde el 1 de enero de 1999, solicitando que en aplicación del Acuerdo Marco publicado en el BOC núm. 103, de 13 de diciembre de 1998, se le abonase el denominado incentivo específico.

Suplica en su demanda que , previos los tramites correspondientes se dicte Sentencia por la que anulando las anteriores resoluciones, establezca estimada la pretensión establecida en la primera solicitud efectuada , en virtud del silencio administrativo positivo, y subsidiariamente, se revoque la Resolución recurrida y entienda dentro a los trabajadores con derecho a percibir el incentivo reclamado, ordenando además el pago de las cantidades no percibidas hasta la fecha.

En términos generales, en defensa de tal tesis se alega:

1.- su solicitud de abono del incentivo debe entenderse estimada por el juego del silencio positivo. Así en fecha de 9 de noviembre de 1999 solicita el abono del citado incentivo por objetivos sin que en el plazo legal establecido se resuelva su solicitud. En fecha 14 de marzo de 2000 se solicita certificación de acto presunto. En fecha de 26 de junio de 2000 , notificada el 3 de julio del mismo año se le notifica resolución sobre el fondo sin emitir la solicitada certificación.

2.- El Acuerdo Marco sobre la mejora de las condiciones profesionales del personal de Correos establece en su apartado VIII punto 2.2.2 un incentivo que se vincula al cumplimiento de objetivos y que consiste en la retribución de siete mil pesetas mensuales. Tendrán derecho a su cobro el personal adscrito al Centro o Area que alcance dichos objetivos. Desde fecha de 1-1-1999 el personal adscrito al CCP Colón de Barcelona está percibiendo dichas cantidades en concepto de incentivo. El propio texto del Acuerdo, del que resultaría la ausencia de motivos para no aplicar el referido incentivo a todos los Centros y Áreas de actividad que alcancen los objetivos marcados establece que los criterios de aplicación se determinarán en la Mesa de retribuciones; esto implicaría también que se produce un supuesto de discriminación por cuanto en ningun caso se puede limitar lo establecido en el Acuerdo sino regular los resultados y objetivos a cumplir.

3.- las circulares a las que la Resolución recurrida se refiere no pueden limitar el Acuerdo , puesto que no tienen carácter innovador del ordenamiento jurídico.

La demandada mantiene que:

a.- no cabe entender estimada la petición de abono por silencio positivo al no resolver en plazo. Si bien es cierto que a partir de la Ley 4/1999 , el sentido general del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia del interesado es positivo, debe determinarse en las disposiciones transitorias de la misma.

b.- no procede el abono del incentivo por cuanto , es condición sine qua non que forme parte de los colectivos a los que va dirigido. Esta medida no puede considerarse arbitraria por cuanto se ajusta a criterios de racionalización del gasto de la entidad.

SEGUNDO.- Hemos partir de la base de que la Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos (hoy Sociedad Estatal Correos y Telégrafos S.A.) y los Sindicatos firmantes del Acuerdo Marco de 26 de noviembre de 1998 , sobre mejora de condiciones profesionales del personal de la Entidad Pública, con vigencia hasta el 31-12-01, establecieron dentro del marco estratégico definido por el Órgano Regulador, los principios que habían de regir la negociación interna en las materias propias del Reglamento de Personal (de funcionarios) y del Convenio Colectivo (para el personal laboral) para el desarrollo del Plan Estratégico y al amparo del Estatuto de la Entidad.

Por lo que se refiere a las Retribuciones, el Apartado VIII del Acuerdo Marco recoge un nuevo sistema retributivo, regulando retribuciones variables vinculadas al cumplimiento de los objetivos de la Entidad, estableciéndose en lo que ahora interesa en el punto 2.2.2. un concepto retributivo denominado "Incentivo específico de Centro y áreas de actividad", a aplicar a partir del 1 de enero de 1999, vinculado al cumplimiento de objetivos y cuya cuantía media inicial a percibir por empleado ascendía a 7.000 pesetas mensuales, precisándose que los criterios y periodicidad de aplicación de ese incentivo se acordarán en la Mesa de Retribuciones y Empleo.

En cumplimiento de lo acordado en el apartado VIII.2.2. del citado Acuerdo Marco , y con el objeto de proceder al pago de los incentivos correspondientes se dictaron las correspondientes Circulares (constan en el expediente administrativo) 19/99, 27/99, 12/2000 y en todas las circulares se señala de forma idéntica los criterios según los cuales se aplicará el Incentivo específico de Centro y Actividad vinculado al cumplimiento de objetivos. En el apartado 1.1 se establece los incentivos los percibirán los funcionarios de correos que prestan los servicios en la red de oficinas y logística ,excluyéndose los funcionarios que prestan servicios en las áreas que no correspondan a la red de Oficinas y Logística (personal que realice funciones de conserje, ordenanza, labores burocráticas, comerciales, de infraestructura y mantenimiento) aunque su puesto de trabajo sea de reparto o tráfico en general).Las circulares en sus respectivos apartados II. Áreas funcionales para incentivos apartados 1 y 2 efectúan una relación exhaustiva de personas que se considera adscrito a las Áreas de Red de Oficinas y Logística.

En primer lugar mantiene la actora que la pretensión ha de entenderse estimada por el juego del silencio positivo establecido con carácter general por la Ley 4/1999, de 13 de enero en el art. 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

La demandada en la Resolución instancia mantiene que los efectos del silencio son en cualquier caso negativos, señalando que, de acuerdo con el art. 2º apartado k) del Real Decreto 1777/1994 , de Procedimiento de Gestión de Personal , las peticiones cuya resolución implique efectos economicos o pueda producirlos en cualquier momento, han de considerarse presuntamente desestimadas cuando no se dicta la correspondiente resolución en plazo.

La norma básica de aplicación es, por lo tanto, el citado artículo 43 de la Ley 30/1992 , según el cual "1.En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo.

2.Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición , a que se refiere el art. 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio.

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa".

Efectivamente, el Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto , de adecuación de las normas reguladoras de los Procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , cuyo objeto es, como se dispone en su artículo 1, "(...) la adecuación a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de las normas reguladoras de los procedimientos administrativos en materia de gestión del personal incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública", remitiéndose en concreto a su artículo 2 el cual, en relación con las solicitudes formuladas en los procedimientos administrativos de gestión de personal que relaciona, dispone que habrán de entenderse desestimadas una vez transcurridos, sin que se hubiera dictado resolución expresa, "(...) los plazos máximos de resolución señalados a continuación: (...) k) Cualquier otro procedimiento, no incluido en el apartado 1 del art. 3 de este Real Decreto , cuya resolución implique efectos economicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento: El plazo de resolución de estos procedimientos será el señalado en su normativa específica y, en su defecto, el general de tres meses previsto en el art. 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".

Es claro que el tenor literal de dicho precepto excluía la eficacia positiva del silencio en el caso de reclamaciones económicas como la aquí controvertida. Procede plantearse entonces cual ha sido la incidencia de la Ley 4/1999, de 13 de enero , y de la reforma que con ella se ha operado del artículo 43.2, sobre los efectos del silencio .

En este sentido debe tenerse en cuenta que la Disposición Transitoria Primera de dicha Ley , bajo el título "Subsistencia de normas preexistentes" establece que hasta tanto no se lleven a efecto las previsiones de la Disposición Adicional Primera de la misma continuarán en vigor con su propio rango, las normas reglamentarías existentes y en especial, las aprobadas en el marco del proceso de adecuación de procedimientos a la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, señalando en su apartado 3 que "Asimismo, y hasta que se lleven a efecto las previsiones del apartado 2 de la disposición adicional primera - adaptación por el Gobierno en el plazo de dos años de las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en la presente Ley- conservará validez el sentido del silencio administrativo establecido en las citadas normas, sin bien su forma de producción y efectos serán los previstos en la presente Ley".

Por lo tanto, no cumplida la previsión de la Disposición Adicional Primera, apartado 2, habría de entenderse que continúa en vigor el Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto , y con él la eficacia desestimatoria del silencio atribuida en su artículo 2.k), aquí aplicable teniendo en cuenta la naturaleza de la reclamación, lo que obliga a concluir que la solicitud del recurrente fue desestimada por silencio negativo, confirmada con posterioridad por la Resolución de fecha 26 de junio de 2000 desestimatoria de su pretensión economica por motivos de fondo.

Así , a partir de la Ley 4/1999, de 13 de enero y su disposición transitoria primera , puede seguir vigente el Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto ,en aplicación de la DA 3ª de la Ley 30/1992 y con rango de ley por ello, que establecía la excepción al silencio positivo en su artículo 2 K en supuestos como éste de reclamaciones económicas (k) Cualquier otro procedimiento, no incluido en el apartado 1 del art. 3 de este Real Decreto , cuya resolución implique efectos economicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento.

En consecuencia, debemos desestimar este motivo de impugnación, entendiendo que la excepción del artículo 2 K) de la Ley 1777/1994 sigue vigente, en el sentido del silencio negativo para peticiones con repercusión económica como la del actor.

Por ello, y , a partir de aquí procede analizar la Resolución impugnada por cuestiones de fondo.

TERCERO.- Plantea la actora que las Circulares dictadas por la Entidad limitan el contenido del Acuerdo Marco sin tener capacidad normativa para innovarlo, por lo que las mismas no pueden servir de marco para la desestimación de su pretensión.

Como ya sostuvimos en la Sentencia num 721/2005 de fecha 21 de julio de 2005 en el recurso 921/2005, así como la dictada en el recurso 920/01 y en el 924/01 ,tal alegación no puede prosperar por cuanto se dictaron instrucciones para el propio devengo del incentivo, ya que el Acuerdo Marco unicamente establecia con carácter general su existencia a determinar por area de actividad y centro y a aplicar a partir del uno de enero de 1999 vinculado al cumplimiento de unos objetivos que tampoco se determinaban. Tal generalidad requería para su aplicación, devengo y abono correspondiente la determinación tanto de las areas de actividad como de los Centro y los objetivos a cumplir junto con las circunstancias concretas que debían concurrir en el puesto (como determinar el absentismo o los periodos inferiores al cuatrimestre).

No podemos entender que las Circulares dictadas pretendan sustituir o eliminar la norma que establece el incentivo, puesto que no tiene naturaleza de disposición reglamentaria o general, pero si establecer pautas, criterios , lineas de actuación de la actuación de la Administración en el cumplimiento de la finalidad ultima que es el abono del incentivo como medio motivador de la actividad de determinados sectores o areas dentro de la entidad, que se estiman en un momento cruciales por razones de oportunidad. No se puede negar que no tiene el carácter propio de un acto de organización interna, sino que trasciende para desplegar efectos en las relaciones de Administración y su personal, imponiéndolas y delimitandolas. Por ello, debemos entender que las Circulares en cuestión, efectivamente, contienen criterios que han de ser aplicados en el devengo del incentivo por los funcionarios para el mejor funcionamiento de la Entidad y que no suponen modificación del ordenamiento jurídico, ni alteración de la situación de ambo.

Debe señalarse que las llamadas Instrucciones y Circulares son contempladas en el art. 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en el cual se configuran como instrumentos de dirección, organización de las actividades de los órganos jerárquicamente dependientes de quien las dicta, enmarcadas pues en las relaciones de jerarquía, y cuyo incumplimiento no vicia de nulidad o invalidez al acto dictado, sin perjuicio de la responsabilidad por desobediencia en la que puede incurrir el funcionario que no sigue sus dictados, consecuencia, ésta última, que refuerza de un modo muy sólido el carácter "interno" de dichas Instrucciones.

Los autores y la jurisprudencia han venido señalando que las circulares no tienen naturaleza normativa y que se trata de simples criterios de aplicación de normas que el órgano superior impone al inferior, aun cuando pueden llegar a publicarse en los Boletines Oficiales ( STS de 25 de febrero de 1992 ), y, por tanto, sus efectos se reconducen a la esfera interna de la Administración y sólo obligan a los titulares o miembros de los órganos administrativos a los que se dirigen, determinando, concretando, aspectos de esa relación de servicio, en el presente caso , concretando los aspectos propios del abono de un determinado complemento, incentivo. Así las cosas, es inevitable que en esa concreción se determinen aspectos propios que no comprende la norma general sin que por ello se puede entender que incumple la obligada sumisión a la norma general, sino todo lo contrario, respetando su finalidad ultima, premiar el cumplimiento de un determinado objetivo, determinar sus condiciones de abono. Por otra parte, tampoco estamos en presencia de un verdadero acto administrativo, sino que se trata de unas instrucciones u orientaciones cursadas ,encuadrables en el marco de las facultades que a los órganos superiores confieren los artículo 21 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , para dirigir con carácter general la actividad de los órganos inferiores.

Por todo lo anterior, no puede prosperar la alegación relativa a inaplicabilidad de las Circulares determinantes de las condiciones de abono.

CUARTO.- Entrando ya en las cuestiones de fondo relativas al cumplimiento de la actora de los requisitos establecidos para el abono del incentivo mensual, relativos a la prestación de servicios en las Areas de Red de Oficinas y Logística a fecha de 1 de enero de 1999 con las exclusiones determinadas, no ha quedado acreditado tal extremo por la actora.

Mantiene que en el mismo Centro de Clasificación Postal Colon de Barcelona, donde está destinado existen compañeros que si han percibido el citado incentivo, pero no aporta un término de comparación válido que permita determinar si ante supuestos fácticos idénticos se les dispensa distinto tratamiento jurídico, es decir, otros compañeros de su misma Unidad o Area con el mismo puesto sí lo perciben. No acredita que se encuentre en las Areas y puestos propios que quedan encuadrados dentro del ambito objetivo de la Circular aplicable o las sucesivas que se van dictando, sin que por tanto, pueda enervarse la decisión administrativa denegatoria de su abono.

Por otra parte, es la actora la que debe alegar y probar el cumplimiento de los requisitos determinantes del devengo del incentivo , que la Administración deniega. En el presente caso, no ha ocurrido así , por lo que debe desestimarse el recurso y confirmar la resolución recurrida.

ULTIMO.- Al no apreciarse temeridad o mala fe en la interposición del recurso, no procede hacer expresa condena en las costas del mismo, de conformidad a las previsiones del articulo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo num 799/01 interpuesto contra la Resolución de fecha 18 de septiembre de 2000 procedente del Consejero Director General de Correos y Telégrafos que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de fecha 26 de junio de 2000 de la Subdirección de Gestión de Personal que a su vez, denegaba la solicitud de pago de las cuantías correspondientes al incentivo especifico desde el 1 de enero de 1999; todo ello sin hacer imposición de las costas procesales.

Esta sentencia es firme y contra ella no cabe recurso ordinario alguno.

A su tiempo devuélvase el expediente al órgano de procedencia, con certificación de esta sentencia, de la que se unirá otra a los auto originales.

Asi por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 5 de diciembre de 2005, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.