Sentencia Administrativo Nº 1223/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 52/2011 de 29 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a veintinueve de diciembre de dos mil catorce.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 1.223

En el recurso contencioso-administrativo número 52/2011, deducido por el AYUNTAMIENTO DE BENIFLÀ frente a la resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de enero de 2011, dictada en el expediente DIConvenio Colectivo de Empresa de ORGANISMO AUTONOMO DE FIESTAS, TURISMO Y ACTIVIDADES RECREATIVAS/10, por la que se dispuso declarar de interés comunitario la solicitud formulada por la mercantil Vicente Giner S.A. en fecha 15 de enero de 2008 relativa a la ampliación de una central hortofrutícola en suelo no urbanizable de Beniflà, parcelas 130, 129, 128, 120 y 355 del polígono 1, fijando dicha resolución un canon de uso y aprovechamiento por importe de 91.405 €.

Han sido parte demandada en autos la GENERALITAT VALENCIANA y la mercantil VICENTE GINER S.A.; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso, y seguido por sus trámites legales, se emplazó al Ayuntamiento demandante para que formalizara demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara por la Sala sentencia que estimase íntegramente el recurso y declarase la nulidad de la resolución recurrida en el extremo relativo a la fijación de la cuantía del canon, fijándose en la cantidad de 220.075 €, a abonar en una sola vez, e imponiendo sobre la misma los intereses legales correspondientes, todo ello con condena en costas procesales a la Administración demandada.

SEGUNDO.-La Generalitat Valenciana contestó a la demanda por medio de escrito en el que solicitó el dictado de sentencia que desestimase el recurso, absolviendo a esa Administración de la demanda.

TERCERO.- La codemandada Vicente Giner S.A. contestó a la demanda mediante escrito solicitando se dictara sentencia que desestimase el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Beniflà.

CUARTO.-Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de deliberación, votación y fallo.

QUINTO.-En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El actor, Ayuntamiento de Beniflà, deduce el recurso contencioso-administrativo, según ha sido expuesto, frente a la resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de enero de 2011, dictada en el expediente DIConvenio Colectivo de Empresa de ORGANISMO AUTONOMO DE FIESTAS, TURISMO Y ACTIVIDADES RECREATIVAS/10, por la que se dispuso declarar de interés comunitario la solicitud formulada por la mercantil Vicente Giner S.A. en fecha 15 de febrero de 2008 relativa a la ampliación de una central hortofrutícola en suelo no urbanizable de Beniflà, parcelas 130, 129, 128, 120 y 355 del polígono 1, fijando dicha resolución un canon de uso y aprovechamiento por importe de 91.405 €.

El demandante impugna la mencionada resolución autonómica de 3 de enero de 2011 únicamente en cuanto al importe del canon de uso y aprovechamiento, postulando que el mismo quede fijado en 220.075 €.

En lo que a efectos de la presente litis interesa, cabe reseñar que la actuación prevista consistía en ampliar en 12.480 m2 la nave existente en las parcelas de la mercantil Vicente Giner S.A., ejecutando la ampliación en dos fases, en la primera fase en una superficie de 7.155 m2 y en una segunda fase posterior en una superficie de 5.325 m2, ampliando los 24.960 m2 existentes hasta alcanzar 37.440 m2.

En relación con el canon de uso y aprovechamiento, la promotora de la DIC no realizó propuesta alguna en el proyecto original. El Ayuntamiento, por su parte, propuso un plazo de explotación de 30 años y un canon de 220.075 €, suma calculada como resultado de aplicar un coste de transformación de 25 €/m2, al amparo de la Orden de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de noviembre de 2008. Con posterioridad, la promotora presentó escritos solicitando la reducción del canon propuesto por el Ayuntamiento en un 50% de acuerdo con la nueva redacción del art. 34 de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat , del Suelo No Urbanizable, adjuntando una memoria económica que daba como resultado un canon total de 91.405 €.

La mencionada resolución de 3 de enero de 2011 dispuso la fijación del canon en la cuantía propuesta por la mercantil promotora de la declaración de interés comunitario, decisión que se fundamentaba por la Conselleria argumentando que no se encontraba obstáculo en acceder a lo solicitado por esa mercantil, dado que lo contrario supondría comprometer la viabilidad económica de una actuación que generadora de empleo ya implantada y que precisaba ser ampliada, a lo que cabía añadir que nada impediría aplicar reducciones al canon en el expediente tramitado, no resultando lógico, en atención al principio administrativo de eficacia, denegar una pretensión que la solicitante podría obtener posteriormente desistiendo de ese expediente e iniciando uno nuevo, con un innecesario uso de los medios materiales y personales de la administración.

SEGUNDO.-Alega el Ayuntamiento demandante los siguientes motivos de impugnación en apoyo de su pretensión de anulación del importe del canon determinado en la resolución impugnada:

-ausencia de motivación en que incurre esa resolución, porque fundamenta el importe del canon exclusivamente en las alegaciones formuladas por la promotora de la actuación, que propone un canon que atiende únicamente a la política de inversiones de la empresa fijadas desde un punto de vista subjetivo no acreditado ni justificado.

-resultan de aplicación al caso de autos los parámetros establecidos para la determinación del canon de uso y aprovechamiento en la Orden de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de noviembre de 2008, al tener que venir referida la valoración del canon al momento de iniciación del expediente, fecha en la que estaba vigente la citada Orden, y teniendo en cuenta además que la Ley 12/2010, de 21 de julio, de la Generalitat, que derogó las determinaciones contenidas em esa Orden, no contenía ningún régimen transitorio.

-y por último, alega el actor que la fijación de la cuantía del canon que lleva a cabo la resolución recurrida no atiende a ninguno de los criterios regulados en el art. 34 de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat , del Suelo No Urbanizable, criterios legales a los que sí se ajusta la propuesta de canon efectuada por el Ayuntamiento.

La Administración demandada y la mercantil codemandada se oponen a los referidos motivos impugnatorios articulados por el demandante y sostienen, en síntesis, la adecuación a derecho del importe del canon establecido por la resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de enero de 2011.

TERCERO.-El primer motivo alegado por el demandante no puede ser acogido. Según tiene declarado la jurisprudencia que interpreta el art. 54 de la Ley 30/1992 , la motivación de las resoluciones administrativas ha de ser en todo caso suficiente, esto es, que aún en el supuesto de ser sucinta o escuetamente breve, ha de contener la razón esencial de decidir, de tal modo que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y porqué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para su adecuada defensa, posibilitando también a su vez a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto en el ejercicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa sancionada en el art. 106 C.E . La motivación no significa un razonamiento exhaustivo y detallado, pero tampoco una fórmula convencional y meramente ritual, sino la especificación de la causa, es decir, de la concreción de la adecuación del acto al fin previsto, por ello, para cumplir este requisito formal se precisa la fijación de los hechos determinantes, su subsunción en la norma y una especificación sucinta de las razones por las que ésta se deduce y resulta adecuada la resolución adoptada.

Tiene asimismo manifestado la jurisprudencia que la motivación administrativa es clave para el logro de la seguridad jurídica que debe imperar, tanto a priori como a posteriori, en las relaciones entre la Administración y los administrados. A esta doctrina se ha referido también el Tribunal Constitucional, precisando que la motivación escueta o sucinta, si es suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de la misma, concluyendo que lo trascendental de la motivación es evitar la indefensión, precisando que la indefensión jurisdiccionalmente relevante es la material, de manera que la mera invocación de ausencia de fundamentación, sin trascendencia real y material, no puede provocar la anulación de los actos impugnados.

Pues bien, en aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta, considera la Sala que la resolución administrativa impugnada sí fundamenta las razones por las que fija en 91.405 € el importe del canon de uso y aprovechamiento a satisfacer por la mercantil Vicente Giner S.A. Ya ha sido reseñado en el fundamento jurídico primero de la presente sentencia que la indicada resolución acogió la cuantía del canon propuesta por la citada mercantil en la memoria económica que ésta había presentado, lo que se justificaba por la Conselleria en la finalidad de no comprometer la viabilidad económica de la actuación sobre cuya ampliación versaba la DIC. Y en particular, la expresada resolución administrativa desestimaba la propuesta de canon formulada por el Ayuntamiento de Beniflà razonando que no cabía aplicar para la determinación de su importe la legislación vigente al momento del inicio del expediente, contrariamente a lo que sostenía aquél, sino la normativa resultante de la modificación operada por Ley 12/2010, de 21 de julio, de la Generalitat.

Esa motivación que contiene la resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de enero de 2011 ha sido, por otra parte, suficiente para permitir al Ayuntamiento conocer las razones por las que fija en importe del canon en la forma expuesta. El muy extenso contenido del escrito de demanda del actor evidencia a las claras que tuvo sobrado conocimiento de tales razones y que ha podido rebatirlas plenamente en sede jurisdiccional, no habiendo sufrido, en consecuencia, ninguna indefensión originada por el déficit de motivación que imputa a la resolución autonómica impugnada.

En definitiva, y al margen del acierto de los razonamientos contenidos en la aludida la resolución de 3 de enero de 2011, y con independencia de que el recurrente no los comparta, lo que resulta innegable es que dicha resolución se encuentra motivada y, por tanto, la alegación del demandante no puede prosperar.

CUARTO.-No lleva razón tampoco el actor cuando sostiene, de otro lado, que para la determinación del importe del canon había de estarse a la Orden de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de noviembre de 2008 -por la que se regulaba el coste de transformación de la superficie vinculada a las declaraciones de interés comunitario para el cálculo del canon de uso y aprovechamiento-, que se encontraba vigente a la fecha de la iniciación del expediente de declaración de interés comunitario instado por Vicente Giner S.A. para la ampliación de la actividad hortofrutícola desarrollada por ésta -15 de febrero de 2008-.

Esa Orden fue derogada por Ley 12/2010, de 21 de julio, de la Generalitat, de Medidas Urgentes para Agilizar el Ejercicio de Actividades Productivas y la Creación del Empleo, que además dio nueva redacción a los apartados 2 , 3 y 4 del art. 34 de la LSNU y derogó también el art. 463 del ROGTU , que precisaba los conceptos de superficie vinculada y coste de transformación a que se refería el precitado art. 34 de la LSNU en su redacción original. Así pues, a la fecha del dictado de la resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de enero de 2011 ya no se encontraba en vigor dicha Orden.

Pues bien, la normativa aplicable en el caso de autos para la fijación de la cuantía del canon era, como sostienen las partes demandadas, la contenida en el art. 34 de la LSNU modificado por la Ley 12/2010 . Ello por cuanto, a falta de normativa transitoria prevista en esta segunda ley, resulta razonable, tomando en consideración que en su preámbulo se indica que como consecuencia de la grave crisis económica que atraviesa España resulta 'necesario y urgente' adoptar cuantas medidas puedan contribuir, directa o indirectamente, a favorecer la recuperación de los sectores productivos y a la creación de empleo en la Comunitat Valenciana, considerar acorde y coherente con la finalidad de dicha ley que la misma se aplique a los expedientes de otorgamiento de declaraciones de interés comunitario iniciados, como el concernido en el presente recurso, antes de la fecha de su entrada en vigor pero no finalizados aún en esa fecha.

En cualquier caso, la anterior controversia resulta intrascendente a los efectos de la resolución de la presente litis, puesto que, como más adelante se expondrá, el canon propuesto por el Ayuntamiento demandante se ajusta a los parámetros contenidos en el referido art. 34 de la LSNU en su redacción dada por la Ley 12/2010 .

QUINTO.-Sí procede estimar la alegación del demandante relativa a que la resolución administrativa impugnada no ha fijado en importe del canon atendiendo a los criterios que para su cuantificación se recogían en el precitado art. 34 de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat , del Suelo No Urbanizable -actualmente derogada, pero aplicable, por razones temporales, al supuesto enjuiciado-, que en su apartado 2 disponía que la conselleria competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo tenía que establecer el canon de uso y aprovechamiento por la cuantía correspondiente al coste económico que se derivaba de la transformación de un suelo urbanizable para la obtención de una parcela de superficie, uso y aprovechamiento equivalente a la ocupada por la actividad autorizada por la declaración de interés comunitario -la versión de ese precepto legal anterior a la Ley 12/2010 atendía al mismo criterio, si bien lo refería a la superficie de la parcela vinculada por la DIC-.

Por consiguiente, el criterio de no comprometer la viabilidad económica de la actuación sobre cuya ampliación versaba la DIC, tomado en consideración por la Conselleria para fijar el canon, no se ajusta al art. 34 de la LSNU. Cuando el preámbulo de la Ley 12/2010, de 21 de julio, de la Generalitat , señala que la modificación de la regulación del canon persigue como objetivo facilitar el ajuste de su cuantía y plazo de pago a cada caso concreto 'permitiendo valorar las dificultades financieras en que se encuentran muchas empresas y la necesidad de favorecer la reactivación económica', no permite extraer de ello la conclusión de que puede obviarse en la determinación del importe del canon el criterio legal, sino que esa indicación contenida en el preámbulo se refiere obviamente a la posibilidad de reducción de la cuantía del canon o de ajustar los plazos de su pago al caso particular, según así se desprende del propio preámbulo cuando explica que con la reforma operada por esa ley se incrementan las posibilidades de conceder, a criterio de los ayuntamientos, prórrogas, fraccionamientos o reducciones del canon, especialmente cuando se trata de actividades que crean empleo, flexibilizándose también el cálculo del canon, derogando la orden que lo regula y permitiendo a los ayuntamientos 'determinar su cuantía aplicando los criterios legales'.

Además, la Conselleria, para atenerse en la fijación del canon al aludido criterio de no comprometer la viabilidad económica de la actuación, se basó, sin más, en los datos de la memoria aportada por la mercantil Vicente Giner S.A., sin comprobar la veracidad de los mismos. En el presente proceso se ha practicado, a propuesta del demandante, prueba pericial realizada por el perito de designación judicial D. José Santiago Martí Jordán, economista, que manifiesta que, al no habérsele facilitado datos fiables no ha podido determinar si la política de inversiones de aquella sociedad es realmente la que figura en la memoria. En cualquier caso, la prueba de que tales datos eran veraces por ajustarse a la realidad económica de la empresa no corresponde al actor, sino a las demandadas, que parten de esos datos como premisa para fijar el importe del canon.

Lo que sí afirma el mencionado perito es que la imposición a la citada mercantil del canon propuesto por el Ayuntamiento no comprometería la viabilidad económica de la empresa. Queda así debidamente desvirtuada la fundamentación jurídica que al respecto se ofrece en la resolución de 3 de enero de 2011.

De todo lo expuesto se desprende que el canon fijado en la resolución autonómica recurrida no es ajustado a derecho. La parte codemandada se opone a esta conclusión argumentando que la memoria que aportó en vía administrativa sí tenía en cuenta los costes económicos de la transformación de un suelo urbanizable en una parcela de superficie, uso y aprovechamiento equivalente a la ocupada por la actividad a cuya ampliación se contrae la DIC. Pero mediante la declaración del perito-testigo D. Aquilino , autor de los dos informes técnicos municipales que constan en el expediente administrativo, ha quedado justificado que tales costes no se correspondían con los costes reales de transformación de un suelo rústico en solar, sino que se trataba del coste de la urbanización interior de la parcela de la mercantil Vicente Giner S.A., y no del coste necesario para la conversión de esa parcela en solar.

SEXTO.-Por el contrario, considera la Sala que el canon de uso y aprovechamiento propuesto por el Ayuntamiento de Beniflà sí respeta los criterios regulados en el art. 34 de la Ley 10/2004 , en su redacción dada por Ley 12/2010. Dicho Ayuntamiento propone el importe del canon fundándose en los dos informes técnicos emitidos por D. Aquilino que obran en el expediente, ratificados por su autor a presencia judicial con intervención de las partes. En tales informes, su autor se basa en los costes medios de transformaciones urbanísticas de suelos industriales similares al de la DIC llevadas a cabo en el año 2003 tanto en el municipio de Beniflà como en otros municipios próximos a éste -Daimús y Guardamar de la Safor-, costes actualizados, según explicó en su declaración, aplicando el IPC, así como utilizando fórmulas polinómicas de revisión de obras de contratos del Estado, y también aplicando precios actuales de unidades de obra a las actuaciones de 2003. Añade el mencionado perito-testigo en su declaración, de un lado, que la superficie que toma en consideración en sus informes es incluso menor que la superficie realmente ocupada por la actividad que se amplía, reduciéndola en 3.677 m2 correspondientes a la parte de instalación recayente a suelo retranqueado que se encontraba ya urbanizado, y de otro lado, que el coste de transformación de 25 €/m2 que propone en sus informes es muy inferior a los costes de urbanización de programas de actuación integrada de uso industrial tramitados y aprobados en el entorno de la actuación concernida, al tratarse de una ampliación de actividad y no de una primera implantación, y a resultas de todo ello afirma el referido técnico que el canon propuesto contiene una reducción en un porcentaje del 41%, próxima, por tanto, al 50% de reducción que se prevé en el apartado 3 del art. 34 de la Ley 10/2004 en su nueva redacción.

En su escrito de conclusiones, la mercantil codemandada cuestiona el valor probatorio de los antecitados informes municipales argumentando que su autor no era funcionario del Ayuntamiento sino que estaba vinculado a éste por medio de un contrato de asesoría técnica. Pero ello no enerva la eficacia probatoria que les otorga la Sala atendiendo, no a la presunción de veracidad de los mismos, sino a la valoración de su contenido y resultado conforme a las reglas de la sana crítica a tenor del art. 348 de la LEC , lo que no significa otra cosa sino que las conclusiones de los peritos deben ser examinadas depurando sus razonamientos, ponderándolos atendiendo a su fuerza convincente, valoración que efectúa la Sala teniendo especialmente en cuenta, según ha sido apuntado, que las consideraciones que se contienen en tales informes municipales se ajustan a la regulación del art. 34 de la Ley 10/2004 .

Opone también la codemandada que el técnico municipal no acredita los costes de las transformaciones urbanísticas de suelos industriales similares al de la DIC a que alude en sus informes como término de comparación. Ahora bien, este reparo no permite dudar de la veracidad de las afirmaciones de aquél, teniendo presente que en su declaración añadió que había participado en tales actuaciones urbanísticas como técnico, sin que, por otra parte, las demandadas hayan desvirtuado los costes reflejados en los indicados informes municipales.

Por último, argumenta la mercantil demandante que los valores aportados por D. Aquilino los obtiene 'en el momento álgido de la burbuja inmobiliaria', por lo que su aplicación al presente caso debería descartarse por ser los mismos inidóneos, o bien deberían reducirse. Pues bien, en este punto procede reiterar lo expuesto supra acerca de que ese técnico actualizó los costes de las actuaciones urbanísticas del año 2003 que menciona en sus informes aplicando precios actuales de unidades de obra, obteniendo así un resultado similar al que arrojaba la actualización conforme al IPC.

En definitiva procede, a resultas de todo lo fundamentado, la estimación del recurso contencioso-administrativo, anulando la resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de enero de 2011 por ser contraria a derecho en el extremo relativo al importe del canon de uso y aprovechamiento a pagar por la mercantil Vicente Giner S.A., que ha de quedar fijado en la cuantía de 220.075 € propuesta por el Ayuntamiento demandante, devengándose en una sola vez, conforme solicita éste, sin perjuicio de que aquella mercantil pueda solicitar el fraccionamiento o aplazamiento del pago en la forma establecida en el apartado 2 del art. 34 de la LSNU. En cuanto al abono de intereses legales por esa mercantil, habrá de estarse a lo que al respecto se acuerde en periodo de ejecución de sentencia.

SÉPTIMO.-A tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , en su redacción aplicable por razones temporales al recurso de autos -anterior a la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal-, no procede hacer expresa imposición de costas procesales.

Vistos los preceptos legales antecitados, concordantes y demás de general aplicación,

Fallo

1.- Estimar el recurso contencioso-administrativo número 52/2011, deducido por el Ayuntamiento de Beniflà frente a la resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de enero de 2011, dictada en el expediente DIConvenio Colectivo de Empresa de ORGANISMO AUTONOMO DE FIESTAS, TURISMO Y ACTIVIDADES RECREATIVAS/10, por la que se dispuso declarar de interés comunitario la solicitud formulada por la mercantil Vicente Giner S.A. en fecha 15 de enero de 2008 relativa a la ampliación de una central hortofrutícola en suelo no urbanizable de Beniflà, parcelas 130, 129, 128, 120 y 355 del polígono 1, fijándose en dicha resolución un canon de uso y aprovechamiento por importe de 91.405 €.

2.- Anular, por ser contraria a derecho, la mencionada resolución autonómica en el extremo relativo al importe del canon de uso y aprovechamiento a pagar por la mercantil Vicente Giner S.A., que ha de quedar fijado en la cuantía de 220.075 €.

3.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.