Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1227/2021, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 724/2019 de 17 de Marzo de 2021

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Recurso de apelación 724/2019

SENTENCIA Nº 1227/2021

Ilmos. Sres.:

Presidente

D. José Manuel de Soler Bigas

Magistrados

D. Francisco Sospedra Navas

D. Pedro Luis García Muñoz

D. Eduard Paricio Rallo

Dª. Elsa Puig Muñoz

Dª. Rosa Muñoz Rodón

En Barcelona, a 17 de marzo de 2021.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sección quinta)ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso de apelación 724/2019, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET, representado por el procurador Ana Moleres Muruzabal, asistido del letrado José Antonio Gil Galindo, contra la sentencia 200/2019, de 31 de julio de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 10 de Barcelona, en el procedimiento ordinario 490/2018, siendo parte apelada COMITÉ LEGAL PARA LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN, representada por el procurador Cristina Borràs Mollar y asistida del letrado Francisco Javier Cremades García.

Ha sido ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Pedro Luis García Muñoz, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-En el procedimiento ordinario 490/2018, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 10 de Barcelona, se dictó sentencia 200/2019, de 31 de julio de 2019, que estimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo de 24 de julio de 2014 del Pleno del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET, que aprueba la moción 'Apoyo a la campaña de boicot, desinversiones y sanciones contra Israel en solidaridad con Palestina'.

SEGUNDO.-Contra la referida sentencia se interpuso recurso de apelación por el procurador Ana Moleres Muruzabal, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET, que fue admitido en ambos efectos. Se dio traslado a la parte apelada para que formalizase su oposición en el plazo legal.

TERCERO.-Elevadas las actuaciones a esta Sala se acordó formar rollo de apelación 724/2019, se designó Magistrado ponente y, no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba en esta alzada ni la celebración de vista, se señaló fecha para la votación y fallo del recurso.

CUARTO.-En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Acto administrativo impugnado de alegaciones de las partes.

1.-El acto administrativo impugnado es el Acuerdo de 24 de julio de 2014 del Pleno del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET, que aprueba la moción 'Apoyo a la campaña de boicot, desinversiones y sanciones contra Israel en solidaridad con Palestina', que tiene este contenido:

'1.- Adherir-se a la campanya civil internacional pel Boicot, les Desinversions i Sancions (BDS) contra Israel en els termes en què aquesta està plantejada. En aquest sentit, l'Ajuntament de Ripollet, es compromet a no establir cap tipus de conveni ni tracte comercial, acadèmic, cultural, polític o esportiu amb les institucions, empreses o organitzacions israelianes fins que aquest Estat compleixi amb la seva obligació de reconèixer el dret a l'autodeterminació del poble palestí i acati el Dret Internacional per mitjà de:

La finalització de l'ocupació i la colonització dels territoris ocupats l'any 1967 i el desmantellament del Mur;

El reconeixement dels drets fonamentals dels ciutadans àrabs palestins d'Israel a una plena igualtat;

El respecte, la protecció i la promoció dels drets dels refugiats palestins a retornar a les seves llars i propietats tal i com ho va estipular la Resolució 194 de les Nacions Unides.

Aquesta mesura no s'aplicarà amb aquelles institucions, empreses o organitzacions israelianes que reconeguin de forma explícita els drets fonamentals del poble palestí en la forma que s'han detallat en el paràgraf anterior.

2.- L'Ajuntament de Ripollet es compromet també a no establir cap tipus de conveni ni tracte comercial, acadèmic, cultural, polític o esportiu amb empreses, institucions o organitzacions, internacionals o nacionals, que extreuen un benefici econòmic o polític de la violació dels drets palestins.

3.- L'Ajuntament de Ripollet es compromet a donar suport a les diferents campanyes de BDS llençades tant des de Catalunya com des de la resta del món.

4.- L'Ajuntament de Ripollet instarà a la Generalitat de Catalunya i a la resta d'institucions catalanes a sumar-se a la campanya internacional de Boicot, Desinversions i Sancions (BDS) contra Israel.

5.- L'Ajuntament de Ripollet es compromet a promoure una jornada de solidaritat en el seu municipi per tal de donar a conèixer la situació de Palestina i la campanya de BDS a la qual s'adhereix'.

2.-La sentencia del Juzgado cita la sentencia del TSJ de Madrid 453/2017, de 14 de junio, dictada en el recurso de apelación 240/2017, que es transcrita ampliamente como motivación de la estimación íntegra del recurso contencioso- administrativo, con imposición de 2.000 euros en concepto de derechos de honorarios de letrado, y los derechos de procurador.

3.-La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET interpone recurso de apelación alegando incongruencia en la sentencia puesto que se opuso al recurso defendiendo la falta de legitimación activa de la parte recurrente; ser inadmisible el recurso contencioso administrativo por extemporáneo; ajustarse el acuerdo municipal a los principios del Consejo de Seguridad y, en cuarto lugar, no vulnerar ningún derecho; argumentos no examinados en la sentencia del Juzgado, pues se limita a exponer que sobre la cuestión ya se han dictado numerosas resoluciones en sentido unánime, dando por reproducida la sentencia referida anteriormente. Del mismo modo, alega la existencia de incongruencia omisiva y también incongruencia 'extra petita', puesto que declara la nulidad del acuerdo Municipal, cuando en el suplico de la demanda se solicitaba la anulación.

Por lo que se refiere a la falta de legitimación activa, debiendo atenderse a la finalidad estatutaria de la asociación en cuestión, la actora COMITÉ LEGAL PARA LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN tiene entre sus fines la lucha contra la lacra del antisemitismo en todas sus manifestaciones; sin embargo, el acuerdo impugnado no contiene ninguna manifestación antisemita ni ninguna expresión de odio contra los judíos, únicamente pretendiendo que se cumplan las resoluciones de las Naciones Unidas, sin que puede interpretarse como una manifestación de odio 'el reconocimiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos árabes palestinos de Israel a una plena igualdad', por lo que carecería de legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, debe declararse la inadmisibilidad.

En segundo lugar, se alega que el recurso es extemporáneo puesto que el acuerdo es del Pleno de 24 de julio de 2014, que se fijó en el tablón de edictos municipal desde el 9 de septiembre de 2014 hasta 17 de octubre de 2014, se publicó en la web municipal y un extracto en el Boletín de Ripollet correspondiente a agosto-septiembre 2014, para dar cumplimiento al artículo 229 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. No existió requerimiento por parte de la Administración General del Estado y de la Generalitat de Catalunya, por lo que había trascurrido el día de presentación de la demanda, el 13 de diciembre de 2018, más de cuatro años y medio. Los actos anulables no se pueden revisar una vez transcurridos cuatro años conforme a los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y 110 en relación con el 107.2.

En tercer lugar, se alega que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha declarado la nulidad de las medidas adoptadas por el Gobierno de Israel, y se ha manifestado reiteradamente que los asentamientos carecen de validez jurídica (Resolución 2334/2016, de 23 de diciembre de 2016, que reitera otras resoluciones anteriores). El acuerdo Municipal se ajusta a estos principios, no vulnera ningún derecho, no se ha materializado ningún acto administrativo concreto, recordando que la legislación en materia de contratación del sector público prevé la posibilidad de limitar las personas que se han visto involucradas en acciones delictivas infractoras de derechos humanos. No obstante, el Ayuntamiento no ha aprobado ningún pliego de prescripciones general o particular que limite la contratación.

En cuarto lugar, se impugna la imposición de costas en la sentencia del Juzgado al presentar el recurso contencioso-administrativo dudas de hecho y de derecho.

4.-La representación procesal de la actora COMITÉ LEGAL PARA LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN impugnó el recurso de apelación reiterando los argumentos contenidos en la demanda, que eran la falta de competencia del Ayuntamiento en materia de política exterior; la quiebra de los principios de neutralidad y objetividad del servicio de los intereses públicos; la vulneración de los derechos fundamentales y principios constitucionales de igualdad y no discriminación, la libertad ideológica y libertad de conciencia, la libertad de expresión, la libertad de creación y de cátedra, los derechos y libertades de los extranjeros en España y, finalmente, la infracción de los principios de no discriminación en la contratación pública.

Alega que la sentencia apelada da respuesta a todas las cuestiones planteadas por la parte recurrente en su escrito de contestación a la demanda, motivada 'in aliunde' por remisión a la sentencia del TSJ de Madrid señalada anteriormente, no acogiendo la falta de legitimación activa, y rechazando la extemporaneidad puesto que el acto impugnado no es un acto anulable sino nulo de pleno derecho, pues se sustenta la decisión en la vulneración de derechos fundamentales. Rechaza igualmente que ha existido en congruencia 'extra petita', pues en el suplico de la demanda se solicitaba que se dictará sentencia anulando el acto administrativo, que de acuerdo al diccionario del español jurídico de la RAE comprende el gerundio del verbo anular tanto la nulidad como la anulabilidad.

Por lo que se refiere a la legitimación activa, esta ha sido reconocida por sentencias para impugnar el acuerdo de adhesión. La Asociación tiene entre sus objetivos la lucha contra las manifestaciones de antisemitismo, otras expresiones de odio relacionadas y cualquier forma de discriminación que tenga su origen el prejuicio judeófobo, lo que es justificado en la sentencia. El acuerdo se adhirió a la campaña BDS (boicot, desinversiones y sanciones) que no se limita a Israel y a sus instituciones, sino a cualquier ciudadano judío que no rechace ese país, y otras manifestaciones. En este sentido la sentencia 40/2017 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 10 de Barcelona considera que la resolución de atención y apoyo a la campaña puede llegar a constituir una discriminación por razón de pertenencia un determinado grupo étnico (el judío en este caso). En conclusión, la Asociación recurrente tiene un interés legítimo puesto que la decisión que se adopte incide, de manera efectiva, en su círculo de intereses atendiendo a su objeto y finalidad social.

Por lo que se refiere a la inadmisibilidad por resultar extemporáneo el recurso contencioso-administrativo, el acuerdo nunca fue publicado, pese a sus evidentes efectos generales en diario o boletín oficial alguno, ni notificado personalmente a la Asociación recurrente o a cualquiera de sus miembros., Pese a la obligación contenida en el artículo 59.5 y 60 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aplicable en este caso (actualmente el artículo 25.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre). Es una actuación administrativa general o plúrima que, no conocer anticipadamente los destinatarios o personas interesadas, debió dar lugar a la publicación en el diario oficial, no constando que se haya hecho. En consecuencia, el acuerdo no puede surtir efecto sino desde la fecha en que se hiciese manifestación expresa por los interesados de conocerlo o formalizase el recurso, por lo que ha sido interpuesto dentro del plazo de dos meses desde que fue conocido.

Finalmente, se impugna que el acuerdo se ajuste a los principios del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, puesto que no tiene ninguna relevancia la cita, sino que es un intento de camuflar y ocultar el acuerdo discriminatorio tras una fachada de legalidad, cuando las resoluciones se refieren a los 'asentamientos', sin que se promueva la discriminación a los ciudadanos, instituciones públicas, empresas y organizaciones de origen israelí o vinculadas a dicho Estado, realizando el Ayuntamiento una lectura sesgada. Existe vulneración de derechos fundamentales e incita a la discriminación, odio y violencia, como se ha reconocido en sentencias en casos idénticos y, por todo lo expuesto, interesa la confirmación de la sentencia del Juzgado con imposición de costas.

SEGUNDO.- Inexistencia de incongruencia en la sentencia del Juzgado.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET alega que la sentencia es incongruente al no resolver todas las cuestiones planteadas en la contestación a la demanda, así como excederse al declarar la nulidad del acuerdo del Pleno impugnado, cuando únicamente se solicitaba su anulación.

Es cierto que a la vista del artículo 120.3 de la Constitución Española debe aplicarse con cautela la antigua doctrina jurisprudencial acerca de la denominada desestimación implícita que, como sabemos, no se produce cuando exista un específico pronunciamiento resolviendo cuestiones contrarias que son incompatibles con la cuestión omitida en la sentencia, lo que no ocurre en el presente caso.

La incongruencia supone una infracción del artículo 24 de la Constitución Española y consiste en la adecuación entre los pronunciamientos judiciales y lo que se pidió al Juez, incluida la razón de ser de esta petición, lo que se traduce en que el órgano judicial ha de decidir todas las cuestiones controvertidas, explícita o implícitamente de acoger razones contrarias a alguna de las denunciadas como no resueltas, dando respuesta en el fallo a la procedencia o no de la pretensión.

El principio de congruencia impone el deber de adecuar los Tribunales y Juzgados sus decisiones a las cuestiones que hayan sido objeto del juicio, pronunciándose sobre todas y cada una de las materias debatidas en el mismo, con respeto a las pretensiones deducidas por las partes. Es una de las características internas que exige la ley a las sentencias. Pero ha de advertirse que la incongruencia no es falta de motivación, que es la insuficiencia de justificación jurídica de la resolución. Una sentencia que carece de motivación suficiente no es incongruente. La sentencia conforme al artículo 218 de la LEC ha de ser exhaustiva y congruente.

La sentencia del Juzgado, debatiéndose las cuestiones de falta de legitimación activa, extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo e incongruencia 'extra petita', lo cierto es que, si bien de forma sucinta y con remisión a la sentencia del TSJ de Madrid 453/2017, de 14 de junio, dictada en el recurso de apelación 240/2017, que es transcrita, declara su no apreciación. Se han resuelto las cuestiones objeto de controversia, dado que este principio procesal afecta única y exclusivamente a la conexión fallo-pretensión.

El Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que no todos los casos de ausencia de respuesta judicial expresa producen una indefensión constitucionalmente relevante. Deben valorarse las circunstancias en cada caso concreto para determinar si, en primer lugar, puede razonablemente interpretarse como una desestimación tácita; en segundo lugar, si efectivamente se planteó la cuestión con la claridad y el rigor necesario y, en tercer lugar, si la incongruencia omisiva apreciada causó un efectivo perjuicio de los derechos de defensa.

Igualmente, el Tribunal Constitucional viene estableciendo que es preciso distinguir entre las alegaciones aducidas por las partes para fundamentar sus pretensiones, y las pretensiones en sí mismas consideradas. Respecto de las primeras no sería necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales. La pretensión de vulnerarse el artículo 14 de la Constitución Española se realiza desde la intención de mantener, al parecer, respuestas fuera del ordenamiento jurídico que pueden haberse producido en casos concretos.

La representación procesal de la parte apelada cita sentencias respecto de la motivación 'aliunde', y más reciente es la 217/2019, de 21 de febrero de 2019 del Tribunal Supremo, recurso 577/2016, que ha señalado:

'Respecto de la incongruencia, la sentencia de esta Sala dictada el 18 de diciembre de 2010 (recurso de casación nº 1544/2010 ) afirma que 'se incurre en este tipo de incongruencia cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda, lo que puede determinar indefensión con infracción del art. 24CE. Para apreciar esta lesión constitucional debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor si bien es posible la desestimación tácita de la pretensión cuando la respuesta puede deducirse del conjunto de los razonamientos de la decisión'. Efectivamente, la incongruencia omisiva se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las cuestiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

En cuanto a la falta de motivación, es necesario dejar constancia de la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, como declaramos en la sentencia de 7 de mayo de 2012, dictada en el recurso 3216/2011, con cita de otras anteriores de esta misma Sala y del Tribunal Constitucional , conforme a la cual la motivación de las sentencias que impone el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil'no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3CE, sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1CE, que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión.'

En ese mismo sentido se ha declarado en la sentencia de 18 de junio de 2012 (recurso 676/2011 ) que 'existe una reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que mantiene que el derecho a la tutela judicial efectiva aunque no garantiza el acierto judicial en la interpretación y aplicación del derecho, sí que exige, en todo caso, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes, esté motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho ( STC 224/2003, 15 de diciembre ) para evidenciar que el fallo de la resolución no es un simple y arbitrario acto de voluntad del juzgador ( STC 24/1990, de 15 de febrero ).' De donde cabe concluir que la exigencia de la motivación no es sólo un requisito de forma.

Ahora bien, teniendo en cuenta esa relevancia de la exigencia de la motivación, en la primera de las sentencia citadas declaramos que 'el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la 'ratio decidendi' que ha determinado aquélla.' Y en esa delimitación de la exigencia de la motivación, se declara en la segunda de las sentencias que ' es continua y reiterada la afirmación de una posible motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos en que se sustenta la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo , 25/2000, de 31 de enero ) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del artículo 24.1CEla que tiene lugar por remisión o motivación 'aliunde' ( SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ). Sin olvidar que para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente ( STC 214/1999, de 29 de noviembre )'.

Pues bien, no puede apreciarse la existencia de incongruencia omisiva cuando ninguna vulneración del derecho de defensa se identifica, ya que la sentencia del Juzgado contiene una transcripción amplia de la sentencia del TSJ de Madrid y, en la medida en que resuelve las cuestiones alegadas, además, en una controversia ya abordada por numerosas resoluciones judiciales, el Ayuntamiento demandado conoció cuál fue la razón de decidir la estimación del recurso contencioso- administrativo.

Por lo expuesto, se desestimará la incongruencia omisiva, así como la también la alegada incongruencia por exceso, que habría consistido en declarar la nulidad del acto administrativo, cuando en el suplico de la demanda, según el criterio de la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET, únicamente se solicitaba la anulación. En términos literales es así, pero toda la fundamentación de la demanda gira en torno a argumentos determinantes de la nulidad de pleno derecho conforme a las normas de procedimiento administrativo, tanto la aplicable por razones temporales, como la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre, y aunque sería deseable mayor precisión en la medida en que son profesionales del Derecho los que redactan las demandas y contestaciones y demás actos jurídicos, bajo el concepto de anulación se ha de entender que comprende la nulidad y la anulabilidad, lo cual presentaba dificultades para estimarlo cuando únicamente se solicita la nulidad exclusivamente, no siendo desconocido encontrar en las demandas términos como dejar sin efecto, revocación y similares. Careciendo de relevancia esta cuestión dado que suplico de la demanda ha de integrarse, conforme constante jurisprudencia, con el sentido jurídico del escrito de demanda, ha de rechazarse y examinar el fondo de los motivos de apelación que invoca la representación procesal de la Corporación local.

TERCERO.- Legitimación activa de la recurrente.

Defiende el Ayuntamiento que la parte recurrente COMITÉ LEGAL PARA LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN carece de legitimación activa, al apreciar que el acuerdo no le causa beneficio alguno en su esfera jurídica, y no ejercitar la acción popular del artículo 19 de la LJCA, así como no puede basarse únicamente en la atribución que se contendría en sus estatutos.

El Tribunal Constitucional en su sentencia 273/2005, de 27 de octubre, ha señalado:

'Es doctrina reiterada de este Tribunal que el primer contenido del derecho a obtener la tutela de Jueces y Tribunales, en un orden cronológico y lógico, es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso y poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas (entre otras, SSTC 220/1993, de 30 de junio, FJ 2 ; y 34/1994, de 31 de enero , FJ 2). Esto es, al proclamar el indicado derecho, el art. 24.1CEestablece una garantía previa al proceso, que lo asegura, cuando se dan las circunstancias requeridas al efecto ( STC 46/1982, de 12 de julio , FJ 2).

Asimismo, hemos dicho que el derecho a la tutela judicial efectiva no es un derecho de libertad, ejercitable sin más y directamente a partir de la Constitución ( STC 99/1985, de 30 de septiembre , FJ 4), sino un derecho prestacional y un derecho de configuración legal, cuyo ejercicio está sujeto a la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales que, en cada caso, haya establecido el legislador ( STC 182/2004, de 2 de noviembre , FJ 2). Ello implica que el legislador cuenta con un ámbito de libertad amplio en la definición o determinación de las condiciones y consecuencias del acceso a la justicia, pues le incumbe crear la configuración de la actividad judicial y, más concretamente, del proceso en cuyo seno se ejercita el derecho fundamental ordenado a la satisfacción de pretensiones dirigidas a la defensa de derechos e intereses legítimos ( STC 206/1987, de 21 de diciembre , FJ 5). En esta regulación podrá establecer límites al ejercicio del derecho fundamental que serán constitucionalmente válidos si, respetando su contenido esencial ( art. 53.1CE), están dirigidos a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la naturaleza del proceso y la finalidad perseguida (entre otras, SSTC 158/1987, de 20 de octubre, FJ 4 ; y 32/1991, de 14 de febrero , FJ 4). En principio, pues, el derecho reconocido en el art. 24.1CEpuede verse conculcado por aquellas normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador ( SSTC 60/1989, de 16 de marzo, FJ 4 ; y 114/1992, de 14 de septiembre , FJ 3)'.

Es decir, el punto de partida de ser, por lo que se refiere al ámbito contencioso-administrativo, es que el artículo 19 de la LJCA exige únicamente un interés legítimo para la interposición que ha de ser siempre favorecido, con una interpretación amplia (principio 'pro actione'), y sobre la base del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución Española, rechazando las decisiones de inadmisión que por su rigor, formalismo excesivo o por cualquier otra razón se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso.

Pues bien, la sentencia del Tribunal Supremo 616/2020, de 28 de mayo de 2020, recurso 5494/2018, podía haber resuelto la cuestión de la falta de legitimación activa en un caso que presenta prácticamente total similitud con la alegación al respecto. Las sentencias del Juzgado y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Asturias habían declarado la inadmisión y, aunque en el auto de admisión se apreciaba interés casación objetivo para la formación de jurisprudencia, para determinar si los acuerdos del Pleno (insertos en una iniciativa generalizada) que se impugnaron eran o no susceptibles de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, atendiendo a su naturaleza, contenido y efectos, la sentencia declaró la pérdida sobrevenida de objeto por haberse dejado sin efecto por el Ayuntamiento concernido el acto administrativo impugnado, y frente al que se había declarado la inadmisión en sede jurisdiccional.

El artículo 19.1.b) otorga legitimación a las asociaciones que resulten afectadas o estén legalmente habilitadas para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos, como sucede aquí. En el presente supuesto, basta la lectura de los artículos 3 y 4 de los estatutos para apreciar que entre los objetivos sociales está la lucha contra las manifestaciones de antisemitismo, otras expresiones de odio relacionadas y cualquier forma de discriminación que tenga su origen en el prejuicio contra los judíos. Así ha sido apreciado en la sentencia del Juzgado y este motivo de inadmisión no puede ser estimado.

CUARTO.- Admisibilidad del recurso contencioso-administrativo por no resultar extemporáneo.

Se alega también la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por ser extemporáneo. Consideramos probado que el acuerdo impugnado se adoptó por el Pleno el 24 de julio de 2014, así como se fijó en el tablón de edictos municipal desde el 9 de septiembre de 2014 hasta 17 de octubre de 2014, se publicó en la web municipal, donde a fecha de redacción de esta sentencia sigue constando en el acta de ese día, y un extracto en el Boletín Municipal de los meses de agosto y septiembre de 2014. Ciertamente no podemos negar que cumpliría con las prescripciones de los artículos 229 y 292 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

La demanda se presentó el 13 de diciembre de 2018, esto es, transcurridos más de cuatro años, pero no puede aceptarse la alegación de la representación procesal del Ayuntamiento en el sentido de proceder la aplicación de los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y 110 en relación con el 107.2, puesto que los actos anulables no se podrían revisar una vez transcurridos cuatro años desde su adopción.

El contenido del acuerdo del Pleno inequívocamente se refiere a una pluralidad indeterminada de personas; destinatarios desconocidos en el momento de la adopción y que exigía la publicación conforme a lo dispuesto en los artículos 59.5 y 60 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aplicable por razones temporales, y en idénticos términos en la actual ley de procedimiento administrativo común, sobre la base del reconocimiento explícito de que no se publicó en algún diario oficial. Por ello, a efectos procesales, el plazo comienza a contar desde que se tiene conocimiento de su contenido y, como es conocido, no constando el mismo el recurso contencioso-administrativo es admisible.

QUINTO.- Admisibilidad del recurso contencioso-administrativo por tratarse de una actuación administrativa recurrible.

En el recurso de apelación del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET se defiende que el acuerdo del Pleno impugnado no constituye un acto administrativo recurrible conforme al artículo 69.c), en relación con el artículo 25 de la LJCA, sino que es una declaración institucional no materializada en ningún acto administrativo concreto, al tiempo que señala que la legislación en materia de contratación del sector público prevé la posibilidad de limitar las personas que se han visto involucradas en acciones delictivas infractoras de derechos humanos. Por otro lado, el Ayuntamiento no ha aprobado ningún pliego de prescripciones general o particular que limite la contratación.

Se defiende, en consecuencia, que se trataría de un acto o manifestación de carácter político, exento del control jurisdiccional. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que el artículo 2.a) de la LJCA, en cuanto podría entenderse que existe un acto político parcialmente exento del control judicial, éste está referido únicamente a los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos, excluyendo, por tanto, a los actos adoptados por los órganos de gobierno de los Ayuntamientos.

El Tribunal Constitucional en las sentencias 45/1990, de 15 de marzo, y 196/1990, de 29 de noviembre, tuvo ocasión de pronunciarse en el sentido de que los denominados actos políticos se circunscriben a aquellos en que el Gobierno o los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas actúan como órganos políticos y no administrativos, de manera especial en el ámbito de las relaciones internacionales, los actos de relación con otros poderes del Estado, la disolución anticipada del Parlamento, la retirada de proyectos de ley, la fijación de prioridades a la hora de establecer el gasto público, con sujeción a la LGP, siempre siendo posible el control jurisdiccional respecto de la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, sus elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueren procedentes.

La sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2003, recurso 7786/2000, que abordaba la declaración de persona 'non grata' a una empresa, estableció: ' En cualquier caso, ni desde la clásica concepción ni desde la obligada concepción constitucional puede apreciarse en el acto que se examina los requisitos de naturaleza subjetiva y objetiva que caracterizan el denominado acto político. Por el contrario, se trata de un acuerdo municipal -no del Gobierno o de algún Consejo de Gobierno de Comunidad Autónoma- y no se dicta en el ejercicio de la función de dirección política o en el ámbito de relaciones constitucionales. Constituye, en definitiva, un acto municipal plenamente fiscalizable en sede contencioso-administrativa', al tiempo de formar clara fijo: 'Los llamados actos políticos son siempre residenciables ante la jurisdicción contencioso- administrativa cuando vulneren derechos fundamentales, ya que estos derechos vinculan a todos los poderes públicos en sus relaciones con los ciudadanos, independientemente de la naturaleza política o no de la actividad desarrollada, y su protección corresponde, por vía sumaria y preferente, a la jurisdicción ordinaria ( art. 53.2CE) y, en vía de amparo, al Tribunal Constitucional'.

La sentencia del Tribunal Supremo 937/2019, de 28 de junio de 2019, recurso 352/2018, ha señalado:

'Es indiscutido así, como entiende el auto de admisión, que la vieja doctrina del acto político del Gobierno no puede ser invocada hoy, en ningún caso, como fundamento de la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo porque es obligado que el juzgador entre a conocer del acto, de la inactividad o de la vía de hecho que se enjuicie para determinar si en los mismos existen elementos susceptibles de control jurisdiccional.

Para hablar de actos políticos de Gobierno - o de los Consejos de Gobierno- es necesaria no sólo su procedencia formal (que contempla el artículo 2 a) LJCA), sino también que tengan por contenido una determinación de la denominada 'dirección política' del órgano que la emite que ostente total libertad en el fin, de forma que el contenido de esa decisión permita optar entre varias opciones y que todas ellas sean lícitas y admisibles en el sentido constitucional y legal de la palabra, con la consecuencia de que el acto no será controlable judicialmente en sus elementos de fondo, pero sí en los elementos reglados que nuestra jurisprudencia ha denominado 'judicialmente asequibles'.

Viniendo ya al caso objeto de enjuiciamiento resulta significativo que el articulo 2 a) de la LJCAno incluye a las entidades locales cuando contempla los actos políticos - del Gobierno o de los Consejos de Gobierno- lo que es índice de la dificultad de que, al menos en principio, estos entes puedan adoptar acuerdos de orientación de su autogobierno en los que el contenido de la decisión sea enteramente libre en cuanto al fin.

Y es que la doctrina que se acaba de exponer no conoce ni admite excepción en relación con las entidades locales, por lo que la sentencia de apelación que enjuiciamos hace una apreciación errónea y debe ser casada'.

Pues bien, el acuerdo establecía: ' En aquest sentit, l'Ajuntament de Ripollet, es compromet a no establir cap tipus de conveni ni tracte comercial, acadèmic, cultural, polític o esportiu amb les institucions, empreses o organitzacions israelianes fins que aquest Estat compleixi amb la seva obligació de reconèixer el dret a l'autodeterminació del poble palestí i acati el Dret Internacional per mitjà de: ...'.

2.- L'Ajuntament de Ripollet es compromet també a no establir cap tipus de conveni ni tracte comercial, acadèmic, cultural, polític o esportiu amb empreses, institucions o organitzacions, internacionals o nacionals, que extreuen un benefici econòmic o polític de la violació dels drets palestins'.

De la lectura no puede llegarse a la conclusión de que carezca de eficacia jurídica externa y, por tanto, no es una actuación sometida al Derecho Administrativo, pues de forma inequívoca se está adoptando una decisión que condiciona el futuro ejercicio de potestades administrativas, particularmente en materia de contratación administrativa, y para ello no es necesario que, como afirma la representación procesal del Ayuntamiento, no se haya aprobado ningún pliego de prescripciones general o particular limitativos de la contratación, o que no tenga previsto hacer.

En conclusión, es una actuación que excede de una mera declaración política o institucional del Pleno de la Corporación sin consecuencias jurídicas individualizadas, ya que se proyecta sobre funciones y personas, por lo que constituye un acto sometido a la revisión de la jurisdicción contencioso-administrativa, al ir más allá de una mera manifestación de voluntad sin consecuencia alguna, como la que puede adoptar el Ayuntamiento en el ejercicio del derecho de participación y libertad de pensamiento de los artículos 23.1 y 20.1.a) de la Constitución Española.

Por todo ello, se debe desestimar esta causa de inadmisibilidad que aparece reseñada en el recurso de apelación, y el acuerdo del Pleno ha de seguir el tratamiento de un acto administrativo, cuyo contenido pasamos a examinar si infringe el ordenamiento jurídico.

SEXTO.- El acuerdo del Pleno impugnado infringe el ordenamiento jurídico. Alegación del Ayuntamiento de ajustarse el acuerdo a las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Igualmente, en cuanto al fondo del asunto, señala que el acuerdo impugnado se ajusta a la resolución 2334/2016, aprobada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en sesión celebrada 23 de diciembre de 2016, que recoge en gran parte resoluciones anteriores. Según su criterio el acuerdo del Pleno se ajustaría a estos principios, así como a la iniciativa aprobada por unanimidad por la Comisión de Cooperación Internacional del Congreso de los Diputados, en sesión de 27 de junio de 2017, relativa a defender las actividades legales y pacíficas de los activistas de derechos humanos palestinos, israelí y de otros países, protegidas por la libertad de expresión y reunión, así como el derecho a promover campañas de boicot, sanciones y desinversiones.

Al respecto se ha de indicar que todas las administraciones públicas y sus órganos se hallan vinculadas por los principios de objetividad, sin que tengan reconocidos la condición de titulares de derechos fundamentales en los mismos términos que los ciudadanos, a diferencia de los ciudadanos, que sí gozan del derecho a la libertad de expresión del artículo 20 de la Constitución Española, por lo que las decisiones de sus órganos en el ejercicio de sus funciones no se encuentran protegidas por este precepto. A ello no obsta que los municipios son entes territoriales fundamentales para la convivencia democrática, representan los intereses de los ciudadanos y, conforme al artículo 137 de la Constitución, tienen autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, con amparo jurisdiccional este principio de autonomía local reconocido también por los artículos 2 y 11 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

La sentencia ya reseñada anteriormente del Tribunal Supremo 937/2019, de 28 de junio de 2019, recurso 352/2018, ha señalado en su Fundamento Jurídico Noveno:

'Podemos dar respuesta así respuesta a las tres cuestiones que plantea el auto de admisión. En cuanto a la primera es procedente anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que consista en una declaración de naturaleza política, siempre que la misma se encuentre al margen de las cuestiones de interés municipal y de las competencias que corresponden a la entidad local, de acuerdo con la Constitución y el marco normativo que le sea aplicable. A estos efectos carece de relevancia la doctrina del FJ 2 de la STC 42/2014 .

En cuanto a la segunda cuestión, el contenido de la declaración y su finalidad ha de respetar en todo caso el principio de vinculación positiva a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico vigente en nuestro Derecho cualquiera que sea el contenido o finalidad de esa declaración y en cuanto a la tercera carece de relevancia que la declaración agote, o no, sus efectos en el hecho de la propia declaración'.

Teniendo en cuenta esta doctrina jurisprudencial se ha de concluir que el AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET carece de competencia para adoptar en Pleno un acuerdo como el impugnado. Ya hemos indicado que se trata de una decisión con efectos jurídicos, aunque no se concreten o actualicen con actuaciones concretas, para las que la Corporación local carece de competencias por referirse a la política exterior del Estado, que tiene la competencia exclusiva conforme al artículo 149.1.3 de la Constitución Española. El Ayuntamiento puede ejercitar el derecho de petición para instar, solicitar o pedir al resto de los poderes del Estado y las administraciones públicas las pretensiones que considere, pero dentro del derecho de petición regulado en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, no siendo admisible que adopte decisiones jurídicas sobre materias de las que carece de competencia.

La garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución Española tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar, que ha sido configurado por la doctrina constitucional y jurisprudencial como el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le afectan, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias, el línea con lo recogido por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985.

Al contenido mínimo de la autonomía local se suma 'un concepto jurídico de contenido legal', como es la garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales; esto es, el núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, que debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno, lo que implica el respeto de las demás administraciones en la aplicación de las normas y sus relaciones con las entidades locales.

La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, en su artículo 11 establece que las actividades que puedan realizar en el exterior las administraciones locales, lo serán en el marco de las competencias que les sean atribuidas por la Constitución, por los Estatutos de Autonomía y las leyes, y respetarán los principios que se establecen en esta ley y se adecuarán a las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno, con la precisión de que las entidades que integran la Administración Local estarán sujetas a los instrumentos de planificación de la acción exterior que determinen sus respectivas Comunidades Autónomas.

El apartado 3 establece: ' Las actuaciones que se lleven a cabo en el ejercicio de la Acción Exterior no podrán comportar, en ningún caso, la asunción de la representación del Estado en el exterior, la celebración de tratados internacionales con otros Estados u organizaciones internacionales, la generación, directa o indirecta, de obligaciones o responsabilidades internacionalmente exigibles al Estado, ni incidir o perjudicar la Política Exterior que dirige el Gobierno. ...'.

En el ámbito local la modificación efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, ha afectado a la atribución de competencias a las entidades locales. Así, hasta el 31 de diciembre de 2013, fecha en que entró en vigor la Ley, se venía admitiendo la competencia de las entidades locales para actuar en el campo de la cooperación internacional para el desarrollo. El nuevo modelo competencial de las entidades locales definido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, permite que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, las entidades locales que, al margen de la técnica de delegación de competencias prevista en el artículo 27 de dicha norma, puedan realizar actividades de cooperación internacional para el desarrollo y que no tengan delegada esa competencia.

En efecto, la entró Ley 23/1988 de Cooperación Internacional para el Desarrollo, vigente actualmente establece en su artículo 20:

'1. La cooperación para el desarrollo que se realice desde las Comunidades Autónomas y las Entidades locales, expresión solidaria de sus respectivas sociedades, se inspira en los principios objetivos y prioridades establecidas en la sección 2. a del capítulo I de la presente Ley.

2. La acción de dichas entidades en la cooperación para el desarrollo se basa en los principios de autonomía presupuestaria y autorresponsabilidad en su desarrollo y ejecución, debiendo respetar las líneas generales y directrices básicas establecidas por el Congreso de los Diputadosa que se refiere el artículo 15.1 de la presente Ley

y el principio de colaboración entre Administraciones públicas en cuanto al acceso y participación de la información y máximo aprovechamiento de los recursos públicos'.

Como puede apreciarse, el Ayuntamiento no tiene competencia en materia de relaciones internacionales, sin perjuicio de la eventual delegación o ejecución admitida por la ordenamiento jurídico, conforme al régimen expuesto, y de forma clara el acto impugnado incide en ellas, careciendo la Corporación local de título habilitante, de modo que se ha de concluir, como se realiza en la sentencia del Juzgado, que el Acuerdo de 24 de julio de 2014 del Pleno del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET, que aprueba la moción 'Apoyo a la campaña de boicot, desinversiones y sanciones contra Israel en solidaridad con Palestina', que es un acto administrativo con efectos jurídicos respecto de instituciones y personas, invade competencias de las que carece la Administración local demandada, por lo que el recurso de apelación ha de ser desestimado.

SÉPTIMO.- Costas.

No procede hacer imposición de costas a la Administración demandada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA, al presentar el recurso controversia jurídica razonable. Por esta razón se ha de estimar parcialmente el recurso de apelación para dejar sin efecto la imposición de costas a la Corporación local demanda en primera instancia, tanto por la razón anterior, como por el hecho de incurrir en incongruencia y falta de motivación la imposición del pago al Ayuntamiento de los honorarios de letrado con un límite de 2.000 euros, y sin límite respecto de los derechos del procurador.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido:

1º.- Estimar parcialmenteel recurso de apelación que interpone la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET, contra la sentencia 200/2019, de 31 de julio de 2019, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 10 de Barcelona, en el procedimiento ordinario 490/2018, que se confirma por estimarse ajustada a Derecho, excepto por lo que se refiere a la imposición de costas en primera instancia, que quedan anuladas.

2º.-Sin costas en esta alzada.

Notifíquese esta sentencia, que no es firme. Contra la misma se puede interponer, en su caso, recurso de casación ante esta Sala de conformidad con lo dispuesto en la sección 3ª, capítulo III, título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el artículo 89.1LJCA.

En el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.

Llévese testimonio a los autos principales.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente en Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.