Sentencia Administrativo Nº 1242/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1294/2011 de 11 de Mayo de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 1242/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON SEDE EN MALAGA. SECCION PRIMERA

Procedimiento ordinario nº 1294/2011

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

MAGISTRADOS

Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR

Dª MARIA SOLEDAD GAMO SERRANO

____________________________________

En la ciudad de Málaga, a 11de mayo de 2015.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, compuesta en su Sección Funcional Primera por los Ilmos. Magistrados referenciados al margen, el recurso contencioso-administrativo núm. 1294/2011 sobre denegación de subvención, interpuesto por D. Gervasio y Dª Vicenta , representados por Dª Ana Ruiz Ruiz y defendidos por Dª Marta Bermúdez Caballero, figurando como parte demandada la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrada de sus Servicios Jurídicos y siendo la cuantía de 6.000 euros.

Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª MARIA SOLEDAD GAMO SERRANO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- En fecha 16 de diciembre de 2011 Dª Ana Ruiz Ruiz, en representación de D. Gervasio y Dª Vicenta , interpuso recurso contencioso administrativo contra la , el cual fue admitido a trámite por diligencia de ordenación de 20 de diciembre de 2011, reclamándose la remisión del expediente administrativo y emplazándose a la Administración demandada.

Segundo.-El 14 de noviembre de 2013 se formalizó en tiempo y forma la demanda, en la que venían a exponerse, en síntesis, los siguientes hechos y motivos de impugnación: el 16 de mayo de 2008 los recurrentes suscribieron un contrato de alquiler intermediado por la Agencia de Fomento de Alquiler Aparthocasa, S.A., presentando en tiempo y forma la solicitud de ayuda que contemplaba el Real Decreto 801/2005 -aprobatorio de un Plan estatal que fue objeto de Convenio con la Junta de Andalucía, convenio en ejecución del cual se dictó por la Administración autonómica la Orden de 10 de marzo de 2006- y cumpliendo los requisitos exigidos para su concesión; la ayuda fue denegada por falta de dotación presupuestaria, lo que fue comunicado más de tres años después de haberse presentado la solicitud; no consta en el expediente documento alguno acreditativo de la consunción de la partida presupuestaria destinada a estas ayudas ni consta la relación de beneficiarios de la subvención con fecha de entrada de cada solicitud, a los efectos de priorizar las ayudas solicitadas.

Tras invocar los fundamentos de derecho estimados pertinentes en apoyo de su pretensión terminaba solicitando la parte demandante en su escrito que, previos los trámites oportunos, se dictase en su día Sentencia por la que, con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, se proceda a declarar la nulidad o, subsidiariamente, la anulabilidad del acuerdo de denegación de la subvención impugnado, con reconocimiento del derecho de los actores a percibir dicha subvención.

Tercero.- Del escrito de demanda se dio el oportuno traslado a la demandada, formulando la Letrada de la Junta de Andalucía en tiempo y forma escrito de contestación en el que venía a oponerse a la pretensiones deducidas de contrario y a interesar la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución administrativa impugnada por sus propios fundamentos, estando limitada la concesión de subvenciones o ayudas -lo que constituye un acto reglado- por las disponibilidades presupuestarias existentes, según el artículo 13 de la Orden de 10 de mayo de 2005 y habiendo precisado el Tribunal Supremo ( SSTS 22 enero y 27 julio 1995 y 29 febrero 1991 ) que no existente obligación de proceder a un incremento de crédito presupuestario en estos casos, siendo suficiente la indicación de dicho motivo de denegación para entender cumplimentado el requisito de motivación del artículo 54 de la Ley 30/1992 , además de tener que partirse del principio de validez y eficacia de los actos administrativos y de no haber demostrado la recurrente que existiera dotación presupuestaria aplicable al tiempo de su solicitud dentro del programa de fomento correspondiente, relativo a la provincia de Málaga.

Cuarto.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba se propuso por las partes prueba documental, en exclusiva, que fue admitida, evacuándose trámite de conclusiones escritas y señalándose para votación y fallo, lo que tuvo lugar el día 6 de mayo de 2015.

Quinto.- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales, salvo determinados plazos procesales, dado el cúmulo de asuntos pendientes en esta Sala.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

Primero.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la pretensión de que se declare la no conformidad a Derecho y anule la resolución de la Delegación Provincial de Málaga de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía de fecha 13 de octubre de 2011. por la que se deniega a los ahora recurrentes, por carencia de disponibilidad presupuestaria, la ayuda a propietarios de viviendas libres para arrendamiento solicitada al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, por el que se aprueba el Plan Estatal 2005-2008 para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda.

Segundo.- La correcta resolución de las cuestiones aquí suscitadas aconseja recordar, con las SSTS 19 diciembre 2013 (casación 3125/2010 ) y 19 diciembre 2014 (casación 5841/2011 ) que ' la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención , y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga'.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo -expresada entre otras en las SSTS 7 abril 2003 (casación 11328/1998 ), 4 mayo 2004 (casación 3481/2000 ), 17 octubre 2005 (casación 158/2000 ), 11 julio 2006 (casación 1706/2004 ), 20 marzo 2007 (casación 7058/2003 ), 22 abril 2008 (casación 5128/2006 ), 27 mayo 2008 (casación 2437/2005 ), 14 junio 2012 (casación 4062/2009 ) y 2 junio 2014 (casación 303/2013 ) y las dos anteriormente citadas- la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo se caracteriza por ciertas notas entre las que, por lo que hace a los motivos de impugnación en este caso esgrimidos, interesa destacar las dos siguientes:

a) En primer lugar, por la inscripción de su establecimiento en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, si bien, ' una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas'.

Y b) En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria a los principios de seguridad jurídica y de legalidad.

En tal sentido la STS 19 mayo 2014 (casación 2048/2011 ) puntualiza que la Administración concedente, que esta sometida al principio de legalidad, ' debe respetar las directrices y bases procedimentales establecidas en la convocatoria, no gozando por ello de potestades discrecionales para alterar arbitrariamente el procedimiento de concesión de subvenciones, por cuanto supondría una vulneración del principio de seguridad jurídica'.

En la misma línea se inscribe la STS 20 marzo 2007 (casación 7058/2003 ), en la que se expone que ' El derecho a la tramitación regular del procedimiento subvencional, que constituye irradiación de los derechos de tutela de relevancia constitucional vinculados al derecho de protección jurídica, que salvaguarda el artículo 24 de la Constitución , y proyección del principio de seguridad jurídica, que reconoce el artículo 9.3 de la Constitución , que cabe insertar en el elenco de garantías que establece el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que se vincula al deber de la Administración de servir con objetividad a los intereses generales que consagra el artículo 103 de la Constitución , es plenamente exigible cuando la Administración ejerce sus funciones en materia de subvenciones, porque la observancia estricta y rigurosa de las reglas procedimentales es presupuesto de que la decisión administrativa se adopte de acuerdo con los criterios de racionalidad, objetividad, transparencia y no discriminación'.

En el supuesto concreto sometido a nuestra consideración se trata de solicitud formulada al amparo del entonces vigente Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, por el que se establece el Plan Estatal 2003-2008 para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda que, con la indicada finalidad de favorecer el acceso a viviendas, tanto en propiedad (de nueva construcción o ya usadas) como en régimen de arrendamiento, contemplaba ciertas ayudas financieras y no financieras, entre las que se incluían préstamos convenidos y ayudas económicas estatales directas (subsidiaciones de préstamos convenidos, subvenciones al alquiler, ayuda estatal directa a la entrada correspondiente al precio de venta o adjudicación de la vivienda, subvenciones a promotores de viviendas calificadas o declaradas protegidas para arrendar, cofinanciación de costes del promotor, ayudas para la adquisición de viviendas usadas para arrendar, etc), siendo objeto de desarrollo, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de 10 de marzo de 2006.

Tercero.- La solicitud de ayuda en este caso deducida fue denegada, según consta en la resolución de la Delegación Provincial de málaga de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda impugnada y como ha quedado anticipado en el fundamento de derecho primero de la presente Sentencia, por carencia de disponibilidad presupuestaria y al amparo de lo dispuesto en el artículo 13 de la Orden de 10 de marzo de 2006 anteriormente aludida, de conformidad con el cual ' La concesión de las ayudas y subvenciones a que se refiere la presente Orden estará limitada por las disponibilidades presupuestarias existentes'.

Debe notarse al respecto que es, ciertamente, reiterada la doctrina jurisprudencial que determina que por el contenido económico de toda subvención la misma no puede otorgarse, aunque concurran los demás requisitos exigibles al efecto, cuando totalmente o el posible remanente presupuestario no fuera suficiente para ello, de modo que ' la consignación presupuestaria agotada o comprometida.... impide el que se otorguen las subvenciones... aunque en el tiempo en que se solicitó la subvención no estuviere materialmente agotada aquélla, por no haberse resuelto todos los expedientes en trámite... y sin que existiera obligación alguna de proceder a un incremento de crédito presupuestado mediante transferencias u otros instrumentos sobre modificación del presupuesto' [ SSTS 4 noviembre 1992 (apelación 4103/1990 ), 2 y 3 noviembre 1993 ( recursos extraordinarios de revisión 2150/1991 y 1863/1991 , respectivamente), 10 mayo 1996 (apelación 2466/1992 ), 22 abril 2002 (casación 3477/1997 ) y 31 octubre 2012 (casación 6815/2009 ), entre otras muchas].

Así las cosas y centrado el debate, en el supuesto sometido a nuestra consideración, en la efectiva existencia o no de disponibilidad presupuestaria para la concesión de la ayuda y en, caso de insuficiencia, en la correcta priorización de las solicitudes, debe partirse necesariamente de los criterios que, en materia del onus probandi, ha consagrado la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre el indicado extremo, pautas o criterios que resume la STS 10 abril 2006 (casación 249/2001 ) -referida a conciertos educativos pero con argumentación extrapolable a la concesión de otra clase de subvenciones y ayudas- en los siguientes términos: ' Esta Sala comparte el criterio de la recurrente de que la sentencia impugnada ha invertido la carga de la prueba, ya que, hace recaer sobre la recurrente el resultado insuficiente de la prueba, sin considerar que las consecuencias desfavorables de la falta o insuficiencia de prueba, corresponden a la Administración, ya que, esta es, la que invoca a su favor las consecuencias jurídicas que integran el supuesto de hecho previsto por la norma, esto es, que la insuficiencia de las consignaciones presupuestarias justifica la no concesión de concierto en todo el territorio gestionado por el entonces Ministerio de Educación y Cultura.

La Sentencia de esta Sala de 17 de Diciembre de 1999 sostiene que 'La jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo (por todas, las sentencias de 2 de abril de 1956 , 30 de abril de 1958 , 27 de enero de 1961 , 12 de diciembre de 1964 , 18 de octubre de 1966 , 17 de marzo de 1972 , 25 de abril de 1973 , 8 de junio y 17 de diciembre de 1992 y 16 de julio de 1993) y de esta Sala (por todas, la sentencia de la Sala Tercera , Sección Quinta, de 27 de enero de 1995 ) diferencia la valoración de la prueba que implica una convicción psicológica en el juzgador acerca de la certeza de los datos de hecho, de la doctrina relativa a la carga de la prueba, que parte de la consideración de que ha de determinarse quien ha de soportar las consecuencias desfavorables de la falta de prueba y generalizando lo dispuesto en el artículo 1.214 del Código Civil , esta Sala ha venido entendiendo que cada parte soporta la carga de probar los datos de hecho que integran el supuesto de la norma, cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor (...)'.

La sentencia de esta Sala de 4 de Marzo de 2000 (con cita de las sentencias del TS de , 5 de mayo de 1983 , 20 de Marzo de 1989 y 29 de Enero de 1990 ), además de reiterar la doctrina descrita en la anterior sentencia, establece que a la hora de valorar la procedibilidad de este motivo de casación, la doctrina de la carga de la prueba se atempera en el sentido de que cuando los medios de prueba de que intenta valerse una de las partes se encuentran en poder del contrario incluso se puede producir una inversión de la carga de la prueba. La recurrente sostiene acertadamente que en este caso las pruebas de la insuficiencia presupuestaria estaban exclusivamente en poder de la Administración, que ni siquiera ha intentado probar nada a este respecto.

La sentencia de 8 de noviembre de 2004 , entre otras, sostiene acerca de la carga de la prueba de la suficiencia presupuestaria que 'Esa misma jurisprudencia, por lo que hace a la disponibilidades presupuestarias, ha dicho que las limitaciones de esta naturaleza incumbe probarlas a la Administración (la citada sentencia de 18.9.2001 ); y ha aclarado que, tratándose de decisiones que afectan directamente al derecho fundamental de la educación, la Administración debe motivarlas no con argumentos genéricos sino con razones concretas y, sobre todo, acreditando, cuando invoque este motivo de denegación , que no cuenta con fondos suficientes ( sentencia de 27 de septiembre de 2007, Recurso 6654/2001 )....., La Administración, en la resolución impugnada, se limitó a invocar de manera genérica las limitaciones derivadas de los recursos disponibles, pero no incluyó concretos datos o referencias que permitieran conocer el montante de su disponibilidad presupuestaria y la forma como lo distribuyó, con lo que no justificó debidamente su causa de denegación. Y su contestación a la demanda formalizada en el proceso de instancia se ha expresado en los mismos términos abstractos'.

Cuarto.- Descendiendo al caso concreto sometido a nuestra consideración, infiriendo la parte actora de la demora o tardanza en la resolución de las solicitudes presentadas que no se respetó en la concesión de las ayudas la priorización de aquellas en función del orden de presentación, dicha parte vino a solicitar en el momento procesalmente previsto la ampliación del expediente con una relación de las subvenciones solicitadas con cargo al Plan Estatal 2005- 2008 exReal Decreto 801/2005 y de las concedidas hasta el 10 de octubre de 2011 y con posterioridad a esa fecha, ampliación que fue acordada por diligencia de 21 enero de 2013, lo que provocó la remisión y unión a los autos de escrito suscrito por la Jefa de Servicio de Vivienda Protegida el 23 de marzo de 2013 manifestando que 'no existen resoluciones favorables posteriores al 13 de octubre de 2011. De hecho podemos afirmar que no hay resoluciones de esta ayuda posteriores a 2009 en Andalucía', siendo el criterio acogido para la concesión la aplicación de la normativa reguladora de la ayuda en cuestión y, más en concreto, el artículos 6.2, 13 y 107 al 112 de la Orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones de Vivienda y Suelo 2003-2007.

En parecidos términos se pronuncia la Jefa de Servicio de la Vivienda Protegida de la Dirección General de Vivienda de la Consejería de Fomento y Vivienda en el certificado aportado por la Administración autonómica demandada con su escrito de contestación (documento número 2) en el que se expone:

1º.- Que no asignando la base reguladora de la ayuda presupuesto alguno al efecto ni forma de gestión, limitándose a reconocer la competencia para la resolución y abono de la ayuda a los Delegados Provinciales, en su artículo 112, se dotaron las correspondientes aplicaciones presupuestarias para cada unas de las provincias con un importe, para el 2009 (último ejercicio en el que existió la posibilidad de asignar créditos para esta línea de ayudas) de 1.938.00 euros en la provincia de Málaga.

2º.- Que la última resolución favorable en la provincia de Málaga fue dictada el 11 de febrero de 2008.

Así pues, cabe entender debidamente cumplimentada por la Administración pública demandada la carga procesal de la prueba de la insuficiencia o falta de disponibilidad presupuestaria que sobre la misma pesaba, de conformidad con la doctrina jurisprudencial expuesta en el fundamento de derecho que antecede, no habiendo acreditado, por el contrario, la demandante que se hayan concedido subvenciones a personas que no reunieran los requisitos exigibles o que hubieran presentado su solicitud con posterioridad a la de los recurrentes en la provincia de Málaga, siendo la fecha en que D. Gervasio y Dª Vicenta presentaron su solicitud (16 de mayo de 2008, según consta al folio 1 del expediente administrativo), posterior a aquella en que fue dictada la última resolución favorable en la provincia indicada (11 de febrero de 2008) y debiendo notarse que en los procedimientos de concesión que nos ocupan la preferencia se determina por la fecha de solicitud, ya que no estamos ante un procedimiento de concurrencia competitiva ( artículos 6.2 de la Orden de 10 de marzo de 2006 y 10.2 del Decreto 254/2001 ), por lo que la causa de denegación es válida si, como es el caso, a la fecha en que se dicta la resolución el crédito se ha agotado y no se ha atendido ninguna solicitud posterior a la del recurrente.

Acreditada, por lo demás, la falta de disponibilidad presupuestaria y como puntualiza la STS 22 abril 2002 anteriormente citada (casación 3477/1997 )no puede afirmarse que se haya producido indefensión a los recurrentes como consecuencia de no haberse certificado el agotamiento del crédito por el organismo competente pues, como indica la meritada resolución judicial, por remisión a la doctrina contenida en la STS 2 enero 1995 , ' En principio resulta suficiente que esta circunstancia se hiciese constar en la resolución del Consejero competente para el otorgamiento de las subvenciones, que es el órgano idóneo para hacer constar el agotamiento del crédito'.

Quinto.- Los anteriores razonamientos comportan, necesariamente, la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, con imposición a los demandantes de las costas procesales causadas, atendido el criterio de vencimiento objetivo que consagra el artículo 139 de la Ley jurisdiccional , en su nueva redacción dada por la Ley 37/2011 y por no apreciarse que concurran serias dudas de hecho o de derecho.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso interpuesto por Dª Ana Ruiz Ruiz, en representación de D. Gervasio y Dª Vicenta , contra la resolución de la Delegación Provincial de Málaga de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía de fecha 13 de octubre de 2011, imponiendo a los demandantes las costas procesales dimanantes de la sustanciación del presente proceso.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que la misma es firme, al no ser susceptible de recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-