Sentencia Administrativo Nº 1258/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 224/2009 de 23 de Octubre de 2009

Encabezamiento

AP 224/09

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.1

MADRID

SENTENCIA: 01258/2009

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 224/2009

DE APELACIÓN. LEY 98

SENTENCIA NUMERO 1258

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

Don Alfredo Roldán Herrero.

MAGISTRADOS

Doña Francisca Rosas Carrión.

Doña María Jesús Vegas Torres.

Don José Félix Martín Corredera.

En la Villa de Madrid, a veintitres de octubre de dos mil nueve.

La Sección PRIMERA de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación interpuesto por don Secundino , contra la Sentencia dictada en fecha 29 de noviembre de 2007, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 12, en el recurso contencioso administrativo número 83/2006.

Han sido partes en el recurso de apelación:

Como apelante: Don Secundino , representado por la procuradora Doña Paloma del Pino López y dirigido por el letrado Don Manuel Fernández Clemente.

Y como apelado: el Ayuntamiento de Aranjuez, representado por el procurador Don Ludovico Moreno Martín, y dirigido por el letrado don Diego Barnuevo Ruiz.

Ha sido ponente el magistrado Don José Félix Martín Corredera, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de varios acuerdos del Ayuntamiento de Aranjuez, relativos a la gestión del PAU las Cabezadas, se interpuso por don Secundino recurso contencioso administrativo, que fue tramitado por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 12, en el que recayó sentencia con fecha 29 de noviembre de 2007 , por la que se declaraba la inadmisibilidad del recurso.

SEGUNDO.- Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales se ha señalado para la votación y fallo el día 22 de octubre de 2009, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de la presente alzada interpuesta por don Secundino , la sentencia de 29 de noviembre de 2007, dictada por la Magistrada del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 12 de Madrid, en el procedimiento número 83/2006 , deducido por don Secundino contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranjuez de 4 de marzo, 12 de mayo y 29 de Diciembre de 2003, el Convenio urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Aranjuez y la mercantil "Las Cabezadas Aranjuez, S.L el 20 de Mayo de 2003, el acuerdo la Junta de Gobierno Local de 12 de Mayo de 2004 y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 16 de Marzo de 2004.

El fallo de la sentencia apelada es del siguiente tenor literal: Declaro la inadmisibilidad del Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Paloma del Pino López, en nombre y representación de D. Secundino frente a las resoluciones administrativas que se reseñan en el Fundamento de Derecho Primero de esta resolución que remite al Antecedente de Hecho Primero y declaro que no son las tres primeras susceptibles de impugnación al haber devenido consentidas y firmes, y respecto de las resoluciones de 12 y 16 de Marzo de 2004 por existir litispendencia sin hacer especial pronunciamiento respecto de las costas causadas en la instancia.

Como motivos de apelación se aducen los siguientes:

1º. Que en los casos de nulidad de pleno derecho no es aplicable la excepción de acto firme y consentido porque la acción de nulidad contemplada en el art. 102 de la Ley de Procedimiento Común es imprescriptible, y toda vez que los actos cuya revisión se solicita, relativos a la adjudicación de la gestión del PAU "Las Cabezadas", incurren en causa de nulidad por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido.

2º. Que la sentencia, al apreciar litispendencia respecto de los acuerdos de 12 y 16 de Marzo de 2004 , debió de dictar auto de sobreseimiento, conforme dispone el artículo 421 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , de aplicación supletoria, aunque en realidad no se produce litispendencia respecto del Recurso 88/05 interpuesto contra el Convenio Urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Aranjuez y la mercantil "Las Cabezadas Aranjuez, SL" de 9 de enero de 2004 y los acuerdos de ratificación y desestimación de las alegaciones presentadas por esta parte, porque si bien en éste se impugnaban de manera indirecta el resto de resoluciones en base a la nulidad de todo el procedimiento de adjudicación del PAU, el objeto del recurso era el mencionado Convenio.

3º. Y que la sentencia impugnada incurre en incongruencia omisiva, con vulneración del art. 67 de la LJCA, pues no se pronuncia respecto a uno de los actos sobre los que se solicitó la revisión en vía administrativa, esto es, el Convenio urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Aranjuez: y la mercantil "Las Cabezadas Aranjuez S.L.» de 20 de Mayo de 2003, no mencionándolo ni como no susceptible de impugnación ni como supuesto de litispendencia, incumpliéndose, por tanto, con lo establecido en el artículo 67 de la Ley de la Jurisdicción , según el cual la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

En el suplico del escrito de apelación se interesa el dictado de una sentencia por la que con revocación de la sentencia del Juzgado se declare la nulidad de todos y cada uno de los actos impugnados (Acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranjuez de 4 de Marzo de 2003, 12 de Mayo de 2003 y 29 de Diciembre de 2003, el Convenio urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Aranjuez y la mercantil "Las Cabezadas Aranjuez, S.L.» de 20 de Mayo de 2003, el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Aranjuez de 12 de Mayo de 2004 y el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aranjuez de 16 de Marzo de 2004) entrando a VALORAR LA PRUEBA realizada y que confirma todos y cada uno de los fundamentos en que basamos nuestro escrito de demanda (la actuación llevada a cabo por el Ayuntamiento de Aranjuez es nula de pleno Derecho, inexistencia de planeamiento legitimador de la ejecución, incumplimiento del deber de motivación por parte del Ayuntamiento, el expediente de contratación está repleto de irregularidades y nulidad de los Acuerdos impugnados) o, en su caso, se ordene al Excmo. Ayuntamiento de Aranjuez que proceda a la iniciación del correspondiente expediente de REVISIÓN de todos y cada uno de los actos impugnados (Acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranjuez de 4 de Marzo de 2003, 12 de Mayo de 2003 y 29 de Diciembre de 2003, el Convenio urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Aranjuez y la mercantil "Las Cabezadas Aranjuez, S.L." de 20 de Mayo de 2003, el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Aranjuez de 12 de Mayo de 2004 y el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aranjuez de 16 de Marzo de 2004).

El Ayuntamiento de Aranjuez y ha impugnado el recurso.

SEGUNDO.- Vaya por delante que cuando se desestima en vía administrativa la acción de nulidad del artículo 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , de acuerdo con la doctrina sostenida del Tribunal Supremo sentada a partir de la sentencia de fecha 7 mayo 1992 , lo procedente una vez recurridos en vía contencioso administrativa estos actos denegatorios, no es el examen directo de la validez del acto o de la norma o de su pretendida nulidad radical, sino el ordenar a la Administración demandada que siga los trámites procedentes y resuelva en consecuencia, salvo que la pretensión careciera con toda evidencia de un fundamento hipotéticamente razonable. Es decir, que los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo no pueden entrar a examinar y declarar, en su caso, la nulidad radical del acto impugnado, sino que deben limitarse a ordenar a la Administración que inicie la tramitación correspondiente y la concluya, previo dictamen del Consejo de Estado o del Órgano consultivo de la Comunidad Autónoma en nuestro caso.

Este criterio es mantenido en las Sentencias, entre otras, de 2 de octubre de 1992, y 30 de junio de 1995 , señalando ésta última de forma expresa que "esta doctrina se halla revestida de valor normativo, en cuanto declarada en sentencia resolutoria de recurso de revisión al amparo del motivo de carácter casacional previsto en el art. 102, 1 b) LJCA , en su redacción anterior a la Ley 10/1992 de 30 abril ."

Con todo, la Sección Segunda de la Sala Tercera, en Sentencias de 6 de marzo de 2000, 6 de abril de 2001 y 1 de marzo de 2004 , ha declarado que el criterio de la Sentencia de la Sala de revisión del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 7 de mayo de 1992 -y de la de esta Sala, de 2 de octubre del mismo año-, solo puede seguirse si no se tienen en cuenta las dos cautelas establecidas en dicha Sentencia.

La primera cautela recoge que la solución no es aplicable a actos administrativos sobre los que se cuenta ya con elementos de juicio para, sobreponiéndose a un entendimiento formalista del carácter revisor de la Jurisdicción Contenciosa, enjuiciar su validez, ni frente a pretensiones resarcitorias puras y simples, en los que alguna sentencia, como la de 16 de noviembre de 1974 , superó la ausencia de trámites -entre ellos el informe del Consejo de Estado- para decidir sobre el fondo.

Y la segunda consiste en que si la Administración apreciase, con razonable fundamento y motivación, que no existe en modo alguno, de manera ostensible e indubitada, motivo alguno de nulidad radical que conduzca a la pretendida declaración de nulidad, nada le impide resolver denegando la prosecución del trámite, sin someter a la consulta del Consejo de Estado, una petición de nulidad carente de la más mínima base, ya que de lo contrario se convertiría al Alto Consejo Consultivo en un órgano a disposición de los particulares ejercitantes de dicha acción, y no del Gobierno y de la Administración.

A decir verdad, la sentencia no es muy acertada al alcanzar la conclusión de que sobre determinados acuerdos se trata de actos firmes y consentidos, no susceptibles de impugnación, con el fundamento de que el propio Ayuntamiento había acordado el archivo de la declaración de lesividad, cuyo procedimiento había incoado, sin que el ahora apelante, al que le fue notificado, recurriera dicha decisión.

Sucede, por el contrario, que en el proceso de lesividad del art. 103 de la Ley de Procedimiento Común , los particulares están privados de la posibilidad de accionar contra el acto que decide no declarar la lesividad (vid nuestra sentencia de 11 de enero de 2008, recurso de apelación 309/07 ), sin que frente a ello pueda oponerse una eventual causación de indefensión, porque los interesados frente a los actos originarios eventualmente incursos en causa de anulabilidad del art. 63 de la LPC - no de nulidad del art. 62 - disponen de los mecanismos ordinarios de impugnación a través de la interposición en plazo de los correspondientes recursos. Los supuestos de lesividad, ceñidos a los actos anulables, son distintos a los supuestos de nulidad de nulidad de pleno derecho por razón de que la anulabilidad, a diferencia de la nulidad de pleno derecho, es subsanable, prescribe y susceptible de ser consentida y por ello solo la Administración, en este caso revestida de prerrogativas y en posición de desigualdad con los interesados, es la única titular de la acción, que en vía jurisdiccional se puede vincular a la legitimación ad procesum.

En suma, no es correcto aplicar el expediente del acto firme por la circunstancia del archivo del expediente de declaración de lesividad, cuando lo que se planteaba -teóricamente - era la desestimación de la acción de nulidad ex art. 102 de la LPC . Lógicamente tampoco cabe apelar a la firmeza de un acto frente a la acción de nulidad, que precisamente tiene por objeto el "acto firme".

Pero ocurre también que la demanda está incorrectamente concebida como si se tratase de un recurso directo contra los actos cuya nulidad había interesado en vía administrativa y en lo que aquí importa se limita a la cita del art. 62.1. e) de la Ley de Procedimiento Común , esto es, por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y ello porque a la fecha de los acuerdos no había sido aprobado el correspondiente plan de sectorización, careciéndose, por ello, de planeamiento legitimador.

No menos equivocada, en su mayor parte, era la contestación del Ayuntamiento, tratando de recalificar la petición del actor ante el Ayuntamiento como un recurso extraordinario de revisión administrativa, del art. 118 de la LPC o cuando aduce que la revisión regulada en el art. 102 de la LPC corresponde exclusivamente a la Administración.

Por el contrario, la acción de nulidad del art. 102 de la LPC tiene carácter de verdadera acción, con autonomía de la revisión de oficio a cargo de la Administración que el propio precepto configura, y en cuanto tal habilita a los particulares interesados para exigir de la Administración competente una actividad conducente a un pronunciamiento expreso sobre la nulidad absoluta de los actos sujetos a ella, cualquiera que sea el tiempo en que aquéllos fueron producidos, previa la tramitación oportuna (STS 26 de julio de 2005 ).

Tampoco consideramos correcta la apreciación de litispendencia respecto del recurso número 88/05, del Juzgado de lo Contencioso número 26, deducido por Don Secundino y Doña Carmela , contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aranjuez, de 16 de marzo de 2004, por el que se ratificó el Convenio Urbanístico aprobado por la Junta de Gobierno Local relativo al Desarrollo y Ejecución del PAU "Las Cabezadas", en el que recayó sentencia el 30 de marzo de 2008 , y que es objeto de nuestro control en el recurso de apelación 1042/2008. Lo que ocurre en ese recurso es que el actor, incurriendo en una clamorosa desviación procesal, suscitaba la nulidad, a través de su impugnación indirecta, no solo del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aranjuez de 16 de Marzo de 2004, sino también del resto de los acuerdos a que se refiere igualmente en este recurso. Esos acuerdos no fueron objeto de impugnación y no cabía su impugnación indirecta por no tratarse de disposiciones generales (art. 26 de la LJCA ), de modo que no existía litispendencia, por más que la postura de la parte recurrente instando su anulación, apuntara en ese sentido.

En el tercer motivo de apelación se alega que la sentencia incurre en incongruencia omisiva, infractora de los arts. 24.1 CE y 33 LJCA, al no haberse pronunciado sobre determinadas cuestiones que fueron oportunamente planteadas en el recurso contencioso-administrativo, en concreto respecto del Convenio urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Aranjuez: y la mercantil "Las Cabezadas Aranjuez SL" de 20 de Mayo de 2003, no mencionándolo ni como no susceptible de impugnación ni como supuesto de litispendencia.

Es verdad que no se traslada pronunciamiento al respecto en el fallo, pero la sentencia contiene un razonamiento general sobre la no procedencia de la revisión, que permite la integración de la parte dispositiva de la sentencia, pero en este caso no de inadmisibilidad, sino de desestimación.

CUARTO. Procede, por lo tanto, acogiendo los motivos impugnatorios primero y segundo, revocar la sentencia apelada, por lo que nos corresponde resolver el fondo del asunto (art. 85.10 de la LJCA ).

La sentencia apelada señala que de no haberse estimado la excepción - de acto firme y consentido- no procedería la revisión de los actos que se pretenden en la demanda al existir límites a la revisión contenidos en el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , al considerarse la citada revisión contraria a la buena fe y vulnerarla los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y protección de los derechos de los particulares que confiaron en la validez y legalidad de los actos administrativos en que se basa dicha adjudicación, porque desde Febrero de 2004 hasta Marzo de 2006 cuando el actor insta ante el Ayuntamiento la solicitud de revisión transcurren dos años para que la parte denuncie los mismos vicios que ya fueron estudiados por la vía de la declaración de lesividad para, ahora, articular las mismas por la vía de la revisión de oficio de actos nulos.

Sucede que la acción de nulidad es improcedente cuando por el tiempo transcurrido su ejercicio resulte contrario a la equidad o al derecho de los particulares, ya que la seguridad jurídica exige que se mantengan las situaciones que han creado derechos a favor de sujetos determinados, sujetos que confían en la continuidad de las relaciones jurídicas surgidas de actos firmes de la Administración, que no fueron impugnados en tiempo y forma. Ello no quiere decir que la acción de nulidad no pueda ejercitarse contra los actos firmes de la Administración. Puede promoverse contra actos firmes, pero su ejercicio es improcedente cuando con ello se vulneran las necesidades derivadas de la aplicación del principio de seguridad jurídica, principio que está indisolublemente ligado al respeto a los derechos de los particulares, expresamente mencionado por el artículo 112 de la LPA como límite al ejercicio de la potestad revisora de la Administración establecida en el artículo 109 .

Y en el caso examinado, en que ni siquiera llega a concretarse con precisión en qué punto se prescindió total y absolutamente del procedimiento establecido, las relaciones jurídicas surgidas de los actos cuya revisión se pretende, los derechos de los particulares y el tiempo transcurrido desde que se produjo la adjudicación de la concesión de la ejecución, exigen dar prevalencia al principio de seguridad jurídica, por lo que la demanda ha de ser desestimada.

TERCERO.- Al ser estimado el recurso en cuanto a la incorrecta apreciación de las causas de inadmisibilidad, no procede imposición de costas en ninguna de las instancias.

En atención a lo expuesto,

Fallo

PRIMERO.- Estimar el recurso de apelación interpuesto por don Secundino contra la sentencia de 29 de noviembre de 2007, dictada por la Magistrada del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 26, en el procedimiento número 83/2006 , deducido por don Secundino , que revocamos.

SEGUNDO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranjuez de 4 de marzo, 12 de mayo y 29 de Diciembre de 2003, el Convenio urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Aranjuez y la mercantil "Las Cabezadas Aranjuez, S.L, de 20 de Mayo de 2003, el acuerdo la Junta de Gobierno Local 12 de Mayo de 2004 y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 16 de Marzo de 2004.

TERCERO.- No se hace condena en costas en ninguna de las instancias.

Devuélvase al Juzgado de procedencia los autos originales y el expediente administrativo, junto con testimonio de esta resolución.

Esta resolución es firme y contra la misma no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos mandamos y firmamos.