Sentencia Administrativo Nº 1295/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 961/2013 de 08 de Mayo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO NÚMERO 961/2013

SENTENCIA NÚM. 1295 DE 2016

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

DON JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ

MAGISTRADOS

DON MIGUEL PARDO CASTILLO

DOÑA CRISTINA PÉREZ PIAYA MORENO

_________________________________________

En la ciudad de Granada, a nueve de mayo de dos mil dieciséis.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 961/2013, de cuantía indeterminada, interpuesto por el PARTIDO POPULAR (GRUPO MUNICIPAL DE MARACENA), representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Josefa Rubia Ascasíbar, y dirigido por por el Letrado Don Mariano Vargas Aranda, contra el AYUNTAMIENTO DE MARACENA(Granada), representado y dirigido por el Letrado Don Antonio Andrés Martín Castillo.

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 11 de octubre de 2013, la parte actora presentó escrito de interposición de recurso contencioso- administrativo frente a la disposición que más adelante se dirá, acordándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO.-Recibido el expediente administrativo completo, se dio traslado a la parte actora para que dedujera la oportuna demanda, lo que verificó, presentando, en fecha 2 de mayo de 2014, demanda de recurso contencioso-administrativo, en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminó suplicando que se '... dicte en su día Sentencia por la que acuerde la anulación del Presupuesto de 2013 por incumplimiento de la regla del gasto y por las demás causas expuestas en la presente demanda'.

TERCERO.- Dado traslado a la parte demandada para contestación a la demanda, lo evacuó mediante escrito presentado el día 11 de julio de 2014, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminaba suplicando que se dicte '... sentencia por la que se desestime el recurso formulado de contrario, por ser ajustado a derecho el acto administrativo impugnado, con condena en costas a la parte recurrente'.

CUARTO.-Acordado el recibimiento a prueba por el plazo legal, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que, propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en éstos consta.

QUINTO.-Declarado concluso el período de prueba, y, al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó el trámite de conclusiones, que fue evacuado por ambas partes, señalándose para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado Don JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Maracena (Granada), de fecha 10 de julio de 2013, por el que se resuelve la Aprobación Definitiva del Presupuesto Municipal de 2013 de la citada Corporación Local.

SEGUNDO.-La parte actora aduce, como primer motivo del recurso, la vulneración por el indicado Presupuesto Municipal de la regla del gasto establecida en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria, lo que supone la obligación de le entidad local de formular un Plan Económico-Financiero que permita el cumplimiento de los objetivos para lograr la estabilidad presupuestaria.

La parte demandada replica que, aunque se incumpla la regla del gasto, ello no afecta al documento de presupuestos y a su aprobación, sin perjuicio de las modificaciones que, a la luz de este Plan Económico-Finaciero, se deban realizar.

El artículo 21.1 de la mencionada Ley Orgánica 2/2012 dispone que 'en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, la Administración incumplidora formulará un plan económico-financiero que permita en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto, con el contenido y alcance previstos en este artículo'. Por su parte, el artículo 23 del mismo texto legal, en sus apartados 1 y 4, establecen respectivamente, los plazos de presentación y de aprobación de dicho plan económico-financiero.

Pues bien, el motivo ha de prosperar, ya que, admitiendo la propia Intervención Municipal en su informe sobre Estabilidad y Regla del Gasto del Presupuesto combatido, que '... se incumple la regla del gasto, por lo que deberá formularse un plan económico-financiero', es lo cierto que no consta que ello se haya producido en los plazos determinados en el precitado artículo 23.1 y 4 de la Ley Orgánica 2/2012, esto es, el Ayuntamiento de Maracena (Granada) debería haber elaborado un plan económico-financiero que tendría que haber sido aprobado por el Pleno en el plazo máximo de tres meses (un mes para elaborarlo y dos meses para ser aprobado por el mencionado órgano del ente local), vulnerando, así, el artículo 135 de la Constitución Española, que, en su apartado 1, prevé que 'todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria'.

TERCERO.-El segundo motivo del presente recurso contencioso-administrativo atribuye al Presupuesto Municipal la improcedencia de incluir en el mismo el 'canon por aprovechamientos urbanísticos', por cuanto, afirma la parte actora, estos ingresos forman parte del Patrimonio Municipal del Suelo y no deben reflejarse en el Presupuesto de Ingresos, sino de forma separada en la Cuenta del Patrimonio Municipal del Suelo, documento que debe formar parte del Presupuesto de la entidad local y que no consta en el mismo. La razón de este Patrimonio es que se trata de ingresos afectados a los fines que señala la propia normativa urbanística y, por tanto, no pueden financiar el conjunto de los gastos del Ayuntamiento, constituyendo una excepción al principio general de no afectación de los ingresos a los gastos.

La parte demandada se opone al expresado motivo arguyendo, con cita de la normativa que regula el Patrimonio Público del Suelo en Andalucía, que su inclusión en el estado de ingresos del Presupuesto se ha hecho en aplicación de lo dispuesto en la Orden EHA 3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las Entidades Locales.

Expuesto cuanto antecede, la Sala considera menester recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 70.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, 'cada patrimonio público de suelo integra un patrimonio independiente separado a todos los efectos del restante patrimonio de la Administración titular', determinando el artículo 75.2 del mismo cuerpo legal el destino de los ingresos y recursos derivados de la propia gestión de los patrimonios públicos de suelo en sus apartados a) a d):

'a) Con carácter preferente, la adquisición de suelo destinado a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública.

b) La conservación, mejora, ampliación, urbanización y, en general, gestión urbanística de los propios bienes del correspondiente patrimonio público de suelo.

c) La promoción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública.

d) La ejecución de actuaciones públicas y otros usos de interés social o el fomento de actuaciones privadas, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, dirigidos a la mejora, conservación, mantenimiento y rehabilitación de la ciudad existente, preferentemente de zonas degradadas, así como a dotaciones o mejoras de espacios naturales o bienes inmuebles del patrimonio cultural'.

Pues bien, el motivo que ahora reclama nuestra atención ha de ser, también, estimado, por cuanto que la consignación de 952.707,77 €, como ingresos provenientes del canon por aprovechamientos urbanísticos, no puede incluirse en el Presupuesto, salvo que lo fuere de forma separada. En efecto, como atinadamente alega el Letrado de la parte actora, ello no es posible, entre otras cosas, porque los precios del Patrimonio Municipal del Suelo no se corresponden con la realidad del mercado, debido a la crisis en el sector inmobiliario, amén de que esos ingresos están sometidos a circunstancias aleatorias que, en todo caso, provocan incertidumbre en punto a su real percepción por la venta de bienes integrados en el citado Patrimonio Municipal del Suelo.

Esta es, por lo demás, la pauta seguida por la jurisprudencia. Así, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 7 de noviembre de 2005, que cita otras, destaca la 'imposibilidad de que los Ayuntamientos conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales'.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2009, RC 2800/2007, mencionada en la más reciente de 21 de julio de 2011, rec. 1646/2009, en relación con el Patrimonio Municipal del Suelo, nos recuerda que: 'Las esenciales características del mismo han sido recogidas en las sentencias de 2 de noviembre de 1995, recurso de apelación 3132/1991 , 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 y 2 de noviembre de 2001, recurso de casación 4735/1996 , que declaran que 'El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir 'para regular el precio en el mercado de solares' (Exposición de Motivos), con la finalidad de 'prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones'. Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (art. 93 del TRLS). Por ello se ha podido decir que 'las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera'. En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un 'patrimonio separado' (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 ). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local ( artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 ), sino el específico y concreto de 'prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones' ( artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 ), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado).

Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador, (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas, artículo 3-1 del Código Civil ), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales''.

CUARTO.-Igual suerte estimatoria corre el motivo que descansa en la vulneración, por la Base 41ª ('Plan de Disposición de Fondos'), del orden de pagos a efectuar conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, puesto que ha de recogerse, como pago de prioridad absoluta, con preferencia a cualquier otro, el de los intereses y capital de deuda pública, prioridad que no establece la indicada Base 41ª.2 (documento 1, folio 119 del expediente administrativo), ya que, en ninguno de los apartados que enumera, esa obligada prioridad de pago, conculcando, como decimos, el precitado artículo 14 de la Ley Orgánica 2/2012, que tiene como rúbrica 'prioridad absoluta de pago de la deuda pública', y que dispone que 'los créditos presupuestarios para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderá siempre incluidos en el estado de gastos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión', lo que obliga a atemperar a dicha previsión lo dispuesto por el artículo 187 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, anteponiendo a los gastos de personal y obligaciones contraídas en ejercicios anteriores, como orden de pago prioritario, en el plan de disposición de fondos, el correspondiente a los intereses y el capital de deuda pública.

En consecuencia, decae la oposición formulada por el ente local, al sustentarse en el artículo 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, ya que, ha de entenderse modificado por la ulterior previsión del artículo 14 de la Ley Orgánica 2/2012, al resultar aquel precepto incompatible con el extremo de la prioridad indicada dispuesta por este último precepto.

QUINTO.-Finalmente, la misma prosperabilidad ha de predicarse del último de los motivos argüidos por la parte actora, cimentado en que, respecto al Anexo de Inversiones (documento 1, folios 60 y 61 del expediente administrativo), los datos existentes están incompletos, al no acreditar la vía de financiación de las inversiones previstas, ni hacer mención en ningún documento ni informe anexo al Presupuesto de 2013.

En efecto, como se colige del aludido folio 61 del documento 1 del expediente administrativo, no se motiva el modo de financiar los distintos proyectos que recoge, limitándose a establecer simples guarismos para identificar el origen de los fondos respecto de la Administración que los aporta, pero sin especificar, como decimos, la vía concreta de financiación. Así, se desconocen las operaciones a corto plazo contraídas por el ente local (pólizas de crédito) y si se tiene previsto contratar algún tipo de operación a corto plazo o largo plazo durante el ejercicio económico de 2013; del propio modo, permanecen ignotas las obligaciones mensuales crediticias que se dejaron de atender durante el ejercicio anterior, qué créditos resultaron afectados, a cuánto ascendieron los intereses de demora generados por el impago producido y, en fin, si se ha refinanciado la citada deuda. De esta guisa, el ente local contraría lo dispuesto en el artículo 166.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que prevé que se unan como anexos, entre otros, 'd) el estado de previsión de movimientos y situación de la deuda comprensiva del detalle de operaciones de crédito o de endeudamiento pendientes de reembolso al principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a lo largo del ejercicio y del volumen de endeudamiento al cierre del ejercicio económico, con distinción de operaciones a corto plazo, operaciones a largo plazo, de recurrencia al mercado de capitales y realizadas en divisas o similares, así como de las amortizaciones que se prevén realizar durante el mismo ejercicio'.

Aparte lo anterior, incurre en la misma proscripción el Presupuesto censurado cuando el informe de Intervención, en relación con el 'Anexo de inversiones', dice que '... se incluye anexo de inversiones, nivelado, que coincide con los importes presupuestados en los capítulos VI y VII de gastos, y que se financian con enajenación de suelo y subvención del Fondo Europeo de Desarrollo Regional...'(documento 1, folio 134 del expediente administrativo), y ello pese a que, al final, se exprese que 'el metálico proveniente del patrimonio municipal de suelo y de la monetarización de aprovechamientos deberá tener el destino previsto en el art. 75 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, toda vez que, en cualquier caso, dichos ingresos, como anteriormente declaramos, sólo pueden computarse en una cuenta separada del Presupuesto, por las razones que, también, exteriorizamos en el fundamento jurídico tercero de la presente resolución.

Razones, todas las cuales, como ya hemos anticipado, culminan en la estimación del presente recurso contencioso- administrativo.

SEXTO.-Las costas procesales causadas en este recurso han de imponerse a la parte demandada, conforme al artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,

Fallo

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el PARTIDO POPULAR (GRUPO MUNICIPAL DE MARACENA)frente al Acuerdo del PLENO DEL AYUNTAMIENTO DE MARACENA (Granada), de fecha 10 de julio de 2013, por el que se aprueba definitivamente el Presupuesto del ejercicio 2013, disposición general que anulamos por no ser conforme a derecho, con expresa imposición a la citada Corporación Local de las costas causadas en este recurso contencioso- administrativo.

Líbrese testimonio de esta sentencia para su unión a los autos.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.