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Última revisión
10/08/2017
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1339/2017, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2868/2016 de 19 de Julio de 2017
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Orden: Administrativo
Fecha: 19 de Julio de 2017
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: FERNANDEZ VALVERDE, RAFAEL
Nº de sentencia: 1339/2017
Núm. Cendoj: 28079130052017100322
Núm. Ecli: ES:TS:2017:3079
Núm. Roj: STS 3079:2017
Encabezamiento
En Madrid, a 19 de julio de 2017
Esta Sala ha visto el Recurso de Casación 2868/2016 interpuesto por Dª. Adela , representada por el procurador D. Francisco de Paula Martín Fernández y asistida de letrada, promovido contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en fecha 8 de julio de 2016, en el recurso contencioso-administrativo 58/2014 , sobre modificación de plan municipal. Han sido partes recurridas la Comunidad Foral de Navarra, representada por el procurador D. Noel de Dorremochea Guiot y asistida de letrado, y el Ayuntamiento de Andosilla, representado por el procurador D. Jorge Deleito García y asistido de letrado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde
Antecedentes
'Que debemos Desestimar como Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Ricardo Beltrán García, en nombre y representación de Dª Adela , contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 31 de marzo de 2014 por el que se desestima el recurso de alzada presentado contra la Orden Foral 105E/2013 del Consejero de Fomento del Gobierno de Navarra por la que se aprueba definitivamente el expediente de Modificación Estructurante del Plan Municipal de Andosilla de delimitación de suelo no urbanizable de protección de riesgos naturales y recalificación de sistema general de espacios libres públicos, promovido por el Ayuntamiento de Andosilla en lo referente a la modificación como rústica del suelo urbano consolidado, sistema general, de las parcelas catastrales NUM000 y NUM001 del polígono NUM002 Andosilla, declarando el Acuerdo y la Orden Foral recurridos conformes al Ordenamiento Jurídico. Todo ello, con imposición de las costas causadas en este procedimiento a la parte demandante'.
En primer otrosí suplica, en el caso de no ordenar la anulación de la Orden Foral recurrida, '... reponer las actuaciones al estado y momento en que fue indebidamente denegada la prueba propuesta por la parte recurrente, así como por la imposibilidad de proponer prueba al iniciarse la fase probatoria sobre hechos nuevos alegados por la codemandada, para que, una vez admitidas, una u otra, o ambas, continúe el proceso desde ese punto conforme a Derecho'.
En segundo otrosí solicita, en el caso de no anular la Orden Foral recurrida, ni reponer las actuaciones al estado y momento de denegación indebida de la prueba, '... se case la sentencia en lo relativo al derecho a la indemnización por la lesión patrimonial a causa de la pérdida del derecho ya consolidado, en suelo urbano construido y edificado, que la Orden Foral recurrida reclasifica en suelo no urbano'.
Fundamentos
'Para analizar este motivo de impugnación hay que comenzar diciendo que el art. 7 de la Ley Foral 35/2002 establece la necesidad de la participación ciudadana en la actividad de ordenación del territorio y urbanismo garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses.
Cualquiera de los instrumentos de ordenación del territorio o urbanísticos contemplados en esta Ley Foral será sometido a un período no menor de veinte días de participación ciudadana, mediante la exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, previamente a su aprobación definitiva.
Las modificaciones de planeamiento que planteen actuaciones de nueva urbanización contarán con la participación real y efectiva de la ciudadanía en su elaboración y revisión, de conformidad con los principios y derechos establecidos en el Título IV de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, mediante un proceso de participación ciudadana de carácter consultivo previo a la aprobación inicial del instrumento.
En relación a la tramitación de la modificación estructurante del Plan General Municipal, el art. 71 dispone que el periodo de información pública será de un mes y en este caso se ha cumplido este trámite tras la aprobación inicial. Como se recoge en el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 26 de marzo de 2014, el Pleno del Ayuntamiento de Andosilla, en sesión celebrada el 4 de abril de 2013, aprobó la contestación al escrito de alegaciones presentado por la recurrente y aprobó provisionalmente el documento aludido (f. 9 a 19 del e/a). El expediente fue remitido al Departamento de Fomento para su aprobación definitiva el 8 de abril de 2013; si bien, mediante oficio de la Directora del Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo de 24 de mayo de 2013, se requirió la subsanación del expediente en dos aspectos: por un lado, se advirtió de la necesidad de volver a someter el expediente a un nuevo período de información pública, dadas las modificaciones introducidas en el documento -cambio de uso a sistema general de zona verde del sistema general de equipamiento en la zona de El Sequeral.
-. Por otro lado, se exigió la aportación de una Memoria de Sostenibilidad Económica.
En sesión celebrada por el Pleno del Ayuntamiento de Andosilla el 18 de julio de 2013, se acordó modificar la aprobación inicial del expediente en trámite e incorporar el 'cambio de uso del Sistema General de Equipamientos situado en la zona de El Sequeral, a Sistema General Zona Verde' y 'Aportar memoria/informe de sostenibilidad económica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo. Así mismo, se acordó someter el documento a un nuevo trámite de exposición pública por el plazo de un mes, (BON n° 145, de 30 de julio de 2013 y en prensa 25 de julio de 2013).
Por tanto, como el acuerdo municipal de 4 de abril de 2013 no modifica la propuesta aprobada inicialmente respecto del cambio de clasificación de las parcelas NUM000 y NUM001 polígono NUM002 , sino que afecta a El Sequeral, sólo era necesario el nuevo trámite de información pública en relación al cambio de uso del Sistema General de Equipamientos situado en la zona de El Sequeral, a Sistema General Zona Verde, respecto del cual la demandante podía haber efectuado alegaciones en virtud de la exposición pública por plazo de un mes; lo que determina la desestimación de este motivo de impugnación puesto que no se advierte la alegada ocultación de información esencial en el trámite de alegaciones'.
'En el informe se recogen los costes para el Ayuntamiento en relación a los viales y zonas verdes públicas, así como los ingresos municipales derivados de la ejecución del planeamiento derivados del 10% de aprovechamiento urbanístico y por licencia de obras. En dicho informe se concluye que la modificación propuesta supone el impacto positivo, puesto que generará un importante ahorro de costes respecto de los resultantes del plan municipal y que los ahora previstos pueden ser perfectamente asumidos por el Ayuntamiento incluso para su ejecución en una misma anualidad.
En contra de lo alegado por la parte actora, hay que puntualizar que para la valoración de la adaptación de las parcelas de El Sequeral a zona verde no es necesario valorar el coste de las partidas aplicadas al ajardinamiento de las parcelas propiedad de la demandante y que se le reintegran en ejecución de la sentencia firme de 27 de noviembre de 2012 , recaída en los autos de PO Nº 303/2012 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 1 de Pamplona. Respecto al coste de adecuación de las parcelas de El Sequeral para zona verde, en su declaración testifical, D. Cristobal manifestó que ha realizado una valoración de tratamiento estándar de zonas verdes según el coste/m2 (m 10:35); sin embargo, la parte actora no aporta un informe pericial que acredite la falta de veracidad o de corrección de estas previsiones, por lo que, atendiendo a la prueba obrante en el procedimiento, tampoco puede estimarse este motivo de impugnación'.
'También aduce la parte actora la nulidad de la resolución recurrida por falta de los informes que exige la LFOTU 35/2002 para las modificaciones estructurales, recogidos en el art. 70. 7 y 8, especialmente el de la Mancomunidad de Aguas de Montejurra que tiene que pronunciarse sobre las posibles aplicaciones a la instalación y suministro de agua, así como servidumbre subterráneas que pueda haber en la parcela en relación con dicha instalación o suministro. El único informe existente es el de la Sección de Urbanismo, previsto en el art. 70.13.c. de la LFOTU 35/2002.
Para resolver este motivo de impugnación, hay que reseñar en primer término que la tramitación prevista en la Ley Foral 35/2002 para la aprobación de un Plan General Municipal se contiene en el art. 70 y las especialidades recogidas para la aprobación de una modificación estructurante se detallan en el art. 71. Así, en el art. 70.8 se establece que el Ayuntamiento lo someterá a informe de las Mancomunidades a las que pertenezca el municipio, respecto a sus servicios afectados por el planeamiento.
Siendo esto así, en este caso no era necesario el informe de la Mancomunidad de Aguas de Montejurra porque, como señaló D. Cristobal , la modificación estructurante no afecta a las redes o suministros de la localidad (m 9:56). Se emitieron tres informes por el Departamento de Fomento supervisando la correcta tramitación de la modificación estructurante (f. 5-6; 20-24 y 38-39 del e/a), lo que determina el rechazo de este motivo de impugnación y la alegación relativa a que el Gobierno de Navarra aprobó un expediente sin ver qué aprobaba, puesto que el expediente estaba incompleto, porque en él se han seguido los trámites previstos en la Ley Foral 35/2002, y ha sido analizado el Proyecto de modificación hasta dictar la Orden Foral 105E /2013 de 18 de noviembre por el Departamento de Fomento reiteradamente, supervisando la legalidad y corrección técnica de la misma'.
'Para analizar correctamente este motivo de impugnación, cabe destacar que en la memoria de la modificación estructurante (f. 47 a 56 del e/a) se recoge detalladamente la justificación de la conveniencia de esta modificación para resolver la devolución a la demandante de las parcelas catastrales NUM000 y NUM001 acordando el Ayuntamiento la modificación para hacer compatible la adjudicación de fincas por concentración parcelaria a propietarios privados, todas ellas en suelos no urbanizables, con la clasificación urbanística contenida en el planeamiento y así se propone la clasificación de esta zona como suelo no urbanizable de protección por riesgos naturales movimientos de masas y simultáneamente se modifica el uso asignado a un sistema general ya previsto en el plan municipal vigente de forma que se siguen respetando los criterios para sistemas generales de espacios libres y equipamientos exigidos por la legislación vigente, Ley Foral 35/2002. Por tanto, la modificación no tiene un carácter espurio, habiéndose ajustado a la sentencia judicial por la que se le condenaba el Ayuntamiento ha restituir las parcelas a la demandante y a la legalidad urbanística en cuanto a la vinculación de las determinaciones del POT, sin vulnerar el interés general que hubiera resultado mucho más afectado si la Administración hubiera optado por la expropiación forzosa de las parcelas de la demandante, solución mucho más costosa para las arcas municipales como se recoge en la memoria justificativa.
El POT 5 eje del Ebro establece en el art. 22 de su normativa referido a los suelos no urbanizables de protección que tendrán esta condición los terrenos amenazados por riesgos naturales o de otro tipo que sean incompatibles con su urbanización, tales como inundación, erosión, hundimiento, desprendimiento, corrimiento, incendio, contaminación o cualquier otro tipo de perturbación de la seguridad y salud pública o del ambiente natural e incluye en la subcategoría de Zonas con riesgo de movimientos de masas a los cortados de yesos y arcillas que delimitan los suelos del período cuaternario de los suelos del periodo terciario en el entorno de los grandes ríos. El art. 22. 3. del POT 5 dispone que: 'De acuerdo con el artículo 94.3 de la LFOTU, y atendiendo al motivo por el que los terrenos correspondientes a las zonas susceptibles de riesgos naturales adquieren la categoría de suelo no urbanizable de protección'.
El art. 22 tiene carácter vinculante para el territorio por lo que prevalece sobre las previsiones contrarias de planeamiento local, conforme al art. 29 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre , de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Se indica en el art. 23 que están señaladas con carácter orientativo en el Anexo PN4 y para la concreción y exacta delimitación de las mismas se remite a los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal y en su caso los instrumentos de ordenación territorial con competencia para ello.
También se recoge en la memoria informativa que las parcelas referidas se encuentran situadas en el cortado de yesos y arcillas que separa la llanura situada junto al río Ega de la plataforma superior correspondiente al periodo terciario. Esta zona tiene forma alargada y está fraccionada longitudinalmente en su parte central por el corte vertical del risco o peña diferenciando dos zonas: la resultante en la terraza superior no edificada por su proximidad al risco y la inferior en su base antiguamente edificada. Además destaca que se trata de una zona inadecuada para su ocupación por edificaciones por la complejidad geológica e inestabilidad del suelo (hay que recordar que los años 70 con ayuda del ejército se derribaron las casas construidas y habitadas en la base de la peña por los continuos peligros de derrumbes y desprendimientos).
En el mismo sentido, D. Cristobal manifestó en su declaración judicial que en el POT se recoge como área afectada una zona de cortado más 50 m en la parte superior y la zona de derrubios o desprendimientos en la zona inferior y las parcelas de la demandante se encuentran ubicadas en este área de protección (m. 9:49:03). En las NNSS municipales de 1981 esta zona se clasificaba como suelo no urbanizable de protección paisajística, careciendo de aprovechamiento urbanístico y aunque en el Plan General Municipal de 1999 tenían la clasificación de urbanas, no era para edificar sino como sistema general zona verde.
En definitiva, cabe concluir que en virtud del carácter vinculante de las determinaciones del POT 5 Eje del Ebro, en la modificación estructurante deben clasificarse las parcelas de la demandante conforme al mismo, aunque en el Plan Municipal de Andosilla de 22 de junio de 1999 tuvieran la clasificación de suelo urbano.
Tampoco cabe apreciar que la Orden Foral 105E/2013 que terminó el procedimiento carezca de motivación, sino que efectivamente aprueba la modificación estructurante una vez tramitado todo el procedimiento con los informes preceptivos, por lo que contiene una motivación
'Tanto la Orden Foral como la modificación del Plan Municipal tienen rango reglamentario y por ello están sometidos al principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos. En el Plan Municipal de Andosilla de 1999 las parcelas NUM000 y NUM001 estaban calificadas como suelo urbano destinado al sistema general, realizando el Ayuntamiento obras de urbanización durante cinco años, por lo que ahora no puede calificarse como suelo no urbanizable. Esta modificación es ilegal y ni el Ayuntamiento ni el Gobierno de Navarra poseen esa discrecionalidad, sino que están obligadas a clasificar ese suelo como urbano. El suelo urbano tiene carácter reglado e invoca sentencias de distintos Tribunales Superiores de Justicia y la STC 164/2001 .
En este punto hay que destacar que el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos previsto en el art. 52.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que establece que: 'las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas'; determina que lo establecido con carácter general en una norma no puede ser excepcionado para el caso concreto, la cual a su vez se fundamenta en el principio constitucional de igualdad que exige el mismo trato ante situaciones iguales y el principio de legalidad. No obstante, el citado concepto de reserva de dispensación como ha proclamado una consolidada doctrina jurisprudencial no entra en juego cuando un instrumento de planeamiento efectúa una ordenación singular en base a las circunstancias específicas del ámbito al que ha de afectar, y cuando en la documentación que integra la misma se justifican los motivos por los que se procede a una ordenación diferente'.
La sentencia reproduce, a continuación la STS de 1 diciembre 2011 (Recurso de Casación 632/2008 ) señalando seguidamente:
'En este caso, la modificación de la clasificación urbanística de las parcelas de la demandante no infringe este principio puesto que está motivada en la Memoria en la que se analizan las distintas alternativas posibles y se ajusta en su clasificación urbanística a las determinaciones vinculantes del POT5 Eje del Ebro.
Por otra parte, respecto a la modificación en la clasificación del suelo cabe recordar que el Tribunal Supremo ha señalado en numerosas sentencias -sirvan de muestra las sentencias de 9 de marzo de 2011 (casación 3037/2008 ), 14 de febrero de 2007 (casación 5245/2003 ) y 28 de diciembre de 2005 (casación 6207/2002 )- que la potestad para revisar o modificar el planeamiento es discrecional (
Efectivamente, el suelo urbano tiene carácter reglado, como sostiene la demandante y así, el Tribunal Supremo también ha expresado en la STS de 12 de diciembre de 2011 (Rec. Casación 376/2009 ) que no procede la desclasificación de suelo que reúne los requisitos para ser considerado urbano pese a la concurrencia de riesgos naturales acreditados derivados de las características geotécnicas de los terrenos -situados en ladera que experimentó anteriores deslizamientos generalizados con riesgo de caída de grandes masas rocosas- si tal desclasificación no está amparada por la legislación o planeamiento sectorial o territorial que vincule al ordenamiento urbanístico: 'El artículo 9.1 de la Ley 6/1998 determina, en lo que aquí interesa, que deben incluirse en el suelo no urbanizable los terrenos que se encuentren sometidos a régimen especial de protección en razón de 'riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial'. Aunque no resulte muy precisa esa referencia del precepto al planeamiento sectorial, lo que desde luego no es discutible es que la clasificación del suelo no urbanizable por esta vía, que es de régimen especial, ha de provenir de la legislación o del planeamiento sectorial o territorial que vincule al ordenamiento urbanístico. Dicho de otro modo, es la protección o el régimen a que están sometidos determinados terrenos por los especiales instrumentos normativos (leyes o planes sectoriales o territoriales) lo que determina su clasificación como no urbanizable, en virtud del citado artículo 9.1, sin que quepa otra clasificación'.
En este caso, precisamente, esta desclasificación está amparada por la legislación territorial constituida por el POT 5 Eje del Ebro que vincula al Ordenamiento Urbanístico y que por tanto resulta conforme a Derecho, siendo la clasificación como suelo no urbanizable conforme al art. 94.1.c de la Ley Foral 35/2002 que establece que: 'Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley Foral, los terrenos en que concurra alguna de las circunstancias siguientes: c) Que estén amenazados por riesgos naturales o de otro tipo que sean incompatibles con su urbanización, tales como inundación, erosión, hundimiento, desprendimiento, corrimiento, incendio, contaminación o cualquier otro tipo de perturbación de la seguridad y salud públicas o del ambiente natural'.
Hemos de comenzar respondiendo a los motivos que podemos calificar de formales, que la recurrente distribuye en dos apartados distintos, de conformidad con lo establecido en el artículo 88.1.c) de la LRJCA , pues mientras en el primero considera que se ha producido una infracción de las garantías procesales, relacionada con el desarrollo del período de prueba, en relación con los cuatro restantes, las infracciones se imputan a la misma sentencia, por vulneración de sus normas reguladoras.
Efectivamente, en el escrito de demanda la recurrente propuso la práctica de una prueba pericial (de ingeniero de caminos) y una testifical (del técnico de la Sección de Urbanismo del Ayuntamiento y del arquitecto redactor de la Modificación del Plan), que fueron denegadas por Auto de 14 de noviembre de 2014, que, recurrido en reposición fue confirmado por nuevo Auto de 26 de enero de 2015; la denegación se motivó en el incumplimiento de lo establecido en el artículo 60 de la LRJCA, en relación con el 265 y 336.1 de la LEC (que regulan las pruebas documental y pericial denegadas), esto es, por falta de la concreción de los puntos de hecho que se pretendía acreditar ---pues se refería de forma genérica a 'los hechos alegados en el presente escrito de demanda'
El motivo no puede prosperar.
Con reiteración nos venimos refiriendo al denominado derecho a la prueba , y, en tal sentido, en las SSTS de 10 de febrero y 3 de marzo de 2015 ( RRCC 3649/2012 y 6476/2011 ) hemos expuesto lo siguiente, recordando otras anteriores ( STS de 14 de mayo de 2014, RC 3906/2011 , que, a su vez, entre otra muchas sentencias de esta Sala, se remite a las SSTS de 13 de junio de 2007 y 22 de junio de 2010 ):
' ... constituye doctrina reiterada del Tribunal Constitucional ( SSTC 37/2000, de 14 de febrero , 19/2001, de 29 de enero y 133/2003, de 30 de junio ) sostener que la inescindible conexión del derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24 CE , con el derecho de defensa, conlleva 'el contenido esencial del derecho fundamental a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa se integra por el poder jurídico que se reconoce a quien interviene como litigante en un proceso de provocar la actividad procesal necesaria para lograr la convicción del órgano judicial sobre la existencia o inexistencia de los hechos relevantes para la decisión del conflicto objeto del proceso'.
Derecho no absoluto que, por tanto, no se ve menoscabado por la inadmisión de una prueba en aplicación estricta de las normas legales ( SSTC 1/1996, de 15 de enero , 246/2000, de 16 de octubre ). Por ello no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba conduce a entender producida una lesión en el meritado derecho de defensa sino solo cuando comporta una efectiva indefensión ( SSTC 246/2000, de 16 de octubre y 35/2001, de 12 de febrero ).
Con base en los anteriores criterios el máximo interprete constitucional (por todas la STC 99/2004, de 27 de mayo , con una amplia cita de otras anteriores) insiste en que el alcance del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa resulta condicionado por su carácter de garantía constitucional de índole procedimental, lo que exige que para apreciar su vulneración quede acreditada la existencia de una indefensión constitucionalmente relevante, que se traduce en la necesidad de argumentar que la actividad probatoria que no fue admitida o practicada era decisiva en términos en la resolución del pleito, al ser susceptible de alterar el fallo a favor del recurrente.
(...) Esta última exigencia de acreditación de la relevancia de la prueba denegada comporta, además, que se muestre la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas y no practicadas así como argumentar la incidencia favorable a la estimación de sus pretensiones que hubiera tenido la admisión y práctica de la prueba (SSTC 246/200, 16 de octubre, 133/2003, de 30 de junio ). Por su parte este Tribunal jurisdiccional viene insistiendo en que cuando existe verdadera y sustancial contradicción en los hechos que determinan la imposición de una sanción se hace necesario el recibimiento a prueba ( Sentencia 15 de octubre de 2003 ), actualmente positivizado en el último párrafo del art. 60.3 LJCA 1998 ), máxime cuando la denegación de la prueba fuere inmotivada ( sentencia de 2 de julio de 2004 ). También se ha afirmado que no cabe denegar la práctica de prueba de los hechos en que se basaba la pretensión para luego reprochar que no se ha practicado aquella ( Sentencia de 22 de mayo de 2003 ) o que el recurso de casación ha de ser estimado porque la sentencia se apoya en esta falta de prueba, previamente denegada por la Sala, para obtener sus conclusiones lo que evidencia, sin ningún género de dudas la efectiva indefensión ( sentencia de 4 de febrero de 2004 ).
Constatamos, pues, que debe darse a las partes la oportunidad para acreditar las alegaciones en que funden sus pretensiones ( Sentencias de 13 y 26 de mayo de 2003 , 30 de octubre de 2003 ). Se trata de no producir indefensión a la parte que no ha tenido ocasión de demostrar los hechos en que sustentaba su pretensión, incluso cuando se pretende demostrar una actuación que ofrece dificultades probatorias al concernir a la motivación interna del acto como es la desviación de poder ( sentencia de 1 de diciembre de 2003 ). Todo ello no es óbice para que quepa denegar las inútiles, impertinentes, innecesarias o inidóneas, es decir, que no guarden conexión con el objeto del proceso ( Sentencia de 27 de enero de 2004 )'.
La LEC establece, como regla general (artículo 336), que 'los dictámenes de que los litigantes dispongan, elaborados por peritos por ellos designados, y que estimen necesarios o convenientes para la defensa de sus derechos, habrán de aportarlos con la demanda o con la contestación ... sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 337 de la presente Ley', precepto que, por su parte, señala que, en el supuesto de imposibilidad de aportación en dicho momento procesal, ' ... junto con la demanda o contestación , expresarán en una u otra los dictámenes de que, en su caso, pretenda valerse, que habrán de aportar ... en cuanto dispongan de ellos ...'. Todo ello, a su vez, concuerda con lo establecido en el artículo 265.1.4º de la misma LEC que dispone que 'A toda demanda o contestación habrán de acompañarse: ... 4º. Los dictámenes periciales en que las partes apoyen sus pretensiones, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 337 y 339 de esta Ley '.
Por otra parte, la misma LEC ---junto a tal momento de aportación inicial de los dictámenes periciales 'de parte', con la demanda o contestación--- igualmente regula el supuesto, distinto del anterior, en el que demandante o demandado consideran conveniente la práctica, en el período probatorio, de una prueba pericial; a tal efecto, el artículo 339.2 dispone que 'El demandante o demandado ... también podrán solicitar en sus respectivos escritos iniciales que se proceda a la designación judicial del perito, si entienden conveniente o necesario para sus intereses la emisión de informe pericial'. Designación que se llevará a cabo de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 341 de la misma Ley . Mas, lo que queda patente en el citado artículo 339.2 es que ---párrafo segundo--- 'salvo que se refiera a alegaciones o pretensiones contenidas en la demanda, no se podrá solicitar, con posterioridad a la demanda o a la contestación, informe pericial elaborado por perito designado judicialmente'.
En el supuesto de autos, fueron admitidas las documentales acompañadas con la demanda, y fueron denegadas las pruebas pericial y testifical propuestas, siendo razón para ello la falta de cumplimiento de lo establecido en el artículo 60.1 de la LRJCA , en el particular del mismo relativo a la falta de expresión 'en forma ordenada (de) los punto de hecho sobre los que haya de versar la prueba'. Tampoco se cumplió con lo establecido en el apartado 2 siguiente del mismo artículo en relación el plazo de la solicitud de prueba derivada de la alegación de hechos nuevos. Efectivamente, en el supuesto de autos los hechos a los que, pretendidamente, iba dirigida la prueba de referencia, deben, en todo caso, considerarse y entenderse como 'hechos' que eran anteriores y que previamente estaban constatados en la demanda y en la contestación; esto es, la negación de los mismos por la contestación a la demanda ---dicho sea a efectos meramente dialécticos--- no resultaba, en el supuesto de autos, algo novedoso en la misma por cuanto la realidad era suficientemente conocida con anterioridad al inicio del litigio, sin constituir, en consecuencia, unos hechos nuevos. Y así lo explicó la Sala en los dos Autos en los que motivadamente rechaza el recibimiento a prueba.
El motivo tampoco prospera.
En relación con el invocado vicio de incongruencia de las sentencias, debemos comenzar nuestro análisis recordando --- SSTS de 10 de febrero y 12 de diciembre de 2013 ( RRCC 424/2011 y 1521/2011 ), así como STS de 3 de septiembre de 2015 (RC 313/2014 )--- que la incongruencia omisiva ---que es la que nos ocupa en el presente recurso--- 'sólo tiene relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia', añadiéndose que existen mecanismos de análisis para llevar a cabo la comprobación de la expresada denegación, ya que la misma 'se comprueba examinando si existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, sin que quepa la verificación de la lógica de los argumentos empleados por el Juzgador para fundamentar su fallo ( SSTC 118/1989, de 3 de julio, FJ 3 ; 82/2001, de 26 de marzo , FJ 4)'.
También hemos expuesto en numerosas sentencias ---extractado la STC 8/2004, de 9 de febrero --- que, para llevar a cabo la citada comprobación de que 'existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes', debe, no obstante, tenerse en cuenta 'que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva', pues resulta 'preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva'. En consecuencia, hemos insistido en que 'debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones', sin que las primeras requieran 'una respuesta explícita y pormenorizada', mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen 'de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse'. Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que 'la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables'.
Partiendo de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vistas las concretas y argumentadas respuestas de la Sala de instancia recogidas en los párrafos quinto y sexto del Fundamento Jurídico Cuarto de la sentencia de instancia en relación con la pretensión anulatoria articulada en el recurso contencioso-administrativo dirigida a un pronunciamiento de nulidad de las Modificación impugnada, con base en la insuficiencia de la Memoria económica de la misma y en la ausencia de justificación de las diversas cuantías del Informe de Sostenibilidad, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tales argumentaciones. Es más, si bien se observa, lo que plantea la recurrente no es realmente una ausencia de respuesta jurisdiccional sino, más bien, una discrepancia con la respuesta y justificación dada por la sentencia de instancia en relación con la cuestión suscitada, con lo cual se está reconociendo la omisión esgrimida, que constituye el fundamento del motivo planteado.
La Sala de instancia, desde la perspectiva de la congruencia que nos ocupa, da cumplida respuesta a la mencionada concreta pretensión de la parte recurrente, y hemos podido comprobar la razón de decidir de la sentencia sobre el particular aludido relativo a los costes municipales en relación con los viales y zonas verdes públicas, aceptándose la conclusión de que la Modificación cuestionada supone un impacto positivo, desde la perspectiva del ahorro de costes; respuesta que, igualmente se realiza sobre la valoración de la adaptación de las parcelas de El Sequeral para pasar a zona verde.
El contenido y sentido de las respuestas podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensión formulada. Baste, pues, para concluir con el vicio de incongruencia con señalar que la
Las pretensiones anulatorias de referencia han sido atendidas, y, es más, las argumentaciones esgrimidas por la recurrente debidamente contestadas, con independencia de su acierto.
En el
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En el
Y, en fin, el
Esto es, en todos estos motivos lo que se considera infringido es el derecho autonómico de Navarra y la interpretación que de los mismos ha llevado a cabo la sentencia de instancia. La consecuencia, por ello, ha de ser la inadmisión de los mismos.
En nuestra STS de 1 de abril de 2015 (RC 2646/2013 ) hemos recordado, una vez más, la posibilidad de conocimiento e interpretación de este tipo de normas por parte del Tribunal Supremo, y de la revisión realizada al respecto por los Tribunales Superiores de Justicia, señalando que nosotros no podemos proceder al análisis e interpretación de las mismas, si, de conformidad con los principios de unidad de doctrina, igualdad y seguridad jurídica, hemos de ser fieles y coherentes con la doctrina que, con carácter general, fue establecida por el Pleno de esta Sala por nuestra STS de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002 ).
Como en la citada STS de 30 de noviembre de 2007 dijéramos, 'Todas las cuestiones que en el proceso se debaten se encuentran reguladas por normas autonómicas, de suerte que la resolución de fondo requiere interpretar y aplicar, única y exclusivamente, normas de Derecho autonómico ...', añadiendo que 'En este caso sucede que el vicio de tal naturaleza que el recurrente imputa a los acuerdos combatidos sería consecuencia de haber incurrido en infracción de normas autonómicas por lo que su aislada invocación no puede sin más servir de fundamento a un recurso de casación, como hemos dicho, entre otras muchas, en las SSTS de 28 de noviembre de 2001 , 30 de enero de 2002 , 16 de mayo de 2003 , 25 de mayo de 2004 y 1 de marzo de 2005 '
La doctrina, pues, de la Sala no ofrece dudas a la vista de la establecido en nuestra vigente ley procesal (LRJCA), de los cuales, 'interpretados en conexión con lo establecido en los arts. 152.1 párrafo segundo y tercero de la CE y 70 de la LOPJ se desprende el propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso-administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas CCAA la determinación de la interpretación última del derecho de procedencia autonómica'.
Pues bien, aunque en la misma STS se introduce un principio de modulación de la anterior doctrina (Fundamentos Octavo y Noveno), rechazando que la misma sea una doctrina 'que, en términos absolutos y omnicomprensivos, impida a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales ( art. 123.1 CE ), conocer, interpretar y aplicar el Derecho autonómico'. Y aunque la misma STS refiere que 'Siempre será preciso examinar los supuestos de cada caso y, en contemplación de ellos, decidir lo procedente'. Y, en fin, aunque, de forma expresa se señala que 'La ponderación de las específicas circunstancias será especialmente exigible en aquellos supuestos en los que se produzcan entrecruzamientos ordinamentales', sin embargo, en el supuesto de autos, ello no resulta posible, ni siquiera por la vía a las que las partes apelan de los artículos 2 y 3 del Código Civil , tratando de aislar la cuestión relativa a la transitoriedad de la norma autonómica en la que se contiene.
A esta cuestión nos referimos en nuestra ya clásica STS de 23 de noviembre de 2004 (RA 7571/1990) en relación con el juego del principio de jerarquía normativa; STS en la que señalábamos:
No es óbice a ello la invocación del principio de jerarquía normativa, que reconocía el artículo 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 , exige el artículo 1.2 del Código Civil y recoge el artículo 9.3 de la Constitución , ya que tal principio, por su carácter intraordinamental, no permite, a los efectos que ahora interesan, su consideración aislada, abstracción hecha del origen, estatal o autonómico, de las normas en conflicto. Aquí lo decisivo es que el vicio que se imputa a los preceptos reglamentarios recurridos nace, en opinión de la apelante, de la pretendida infracción de una ley emanada de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por lo que es de plena aplicación la regla general contenida en el artículo 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 diciembre , que en este caso delimita el ámbito de la apelación'.
Los motivos, pues, deben de ser inadmitidos de conformidad con lo establecido en los artículos 93.2.a ), 86.4 y 89.2 de la LRJCA .
En concreto, en el
Nuestra jurisprudencia es clara al respecto. Por todas, así lo señaló esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en la sentencia de 24 de marzo de 2009 (casación 3419/2005 ) al indicar: '...el recurso de casación, por su carácter extraordinario, tiene por objeto la revisión de la aplicación de la ley efectuada en la instancia y no pueden suscitarse cuestiones que no se plantearon ante el Tribunal a quo y por lo tanto no se produjo pronunciamiento alguno del mismo susceptible de revisión en casación.
Así lo entiende la jurisprudencia de esta Sala, que se recoge de manera precisa en la sentencia de 24 de junio de 2003 , que a su vez se remite a la de 24 de febrero de 2003, y que 'niega la posibilidad de que en sede de un recurso de casación se introduzcan cuestiones nuevas, no planteadas en la instancia (por todas, sentencias de 16 de enero de 1995 , 26 de enero y 12 de mayo de 1999 y 30 de enero de 2001 ). Tal jurisprudencia se expone con detalle en la sentencia de 5 de julio de 1996, dictada en el recurso de casación número 4689/1993 , en la que se lee que queda vedado un motivo casacional que, al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción , suponga el planteamiento por el recurrente de cuestión nueva que no haya sido suscitada en la instancia y que, por consiguiente, no haya sido objeto de controversia ni de decisión en la sentencia recurrida; ello por dos razones: por una parte, porque el recurso de casación tiene como finalidad propia valorar si se infringieron por el Tribunal
De conformidad con una reiterada doctrina jurisprudencial respecto de la valoración probatoria en casación ---por todas STS de 14 de marzo de 2017 (RC 3705/2015 ) el motivo deben de ser rechazado, ya que no es cierto que el Tribunal de instancia actuara de forma arbitraria o irrazonable al analizar la prueba pericial, junto con el resto de la prueba obrante en las actuaciones. Como en dicha STS se expone 'debemos recordar que en nuestro sistema procesal viene siendo tradicional sujetar la valoración de prueba pericial a las reglas de la sana crítica ( artículo 348 de la LEC ), de donde resulta que no existen reglas preestablecidas y que los Tribunales pueden hacerlo libremente, sin sentirse vinculados por el contenido o el sentido del dictamen, sin olvidar tampoco que la libre valoración pueda ser arbitraria o contraria a las reglas de la lógica o la común experiencia. El juzgador no está obligado, pues, a sujetarse al dictamen pericial y no se permite la impugnación casacional de la valoración realizada a menos que sea contraria en sus conclusiones a la racionalidad y se conculquen las más elementales directrices de la lógica. Por tanto, la prueba pericial es de libre apreciación por el juez, que debe ser apreciada según las reglas de la sana crítica, sin estar obligado a sujetarse a un dictamen determinado. No obstante, a la hora de valorar los dictámenes periciales debe prestarse una atenta consideración a elementos tales como la cualificación profesional o técnica de los peritos, la magnitud cuantitativa, la clase e importancia o dimensión cualitativa de los datos recabados y observados por el perito, las operaciones realizadas y medios técnicos empleados, y en particular, el detalle, la exactitud, la conexión y resolución de los argumentos que soporten la exposición, así como la solidez de las declaraciones, sin que parezca conveniente fundar el fallo exclusivamente en la atención aislada o exclusión de solo alguno de estos datos. De esta forma han de reputarse infringidas las reglas de la sana crítica, cuando en la valoración de la prueba pericial se omiten datos o conceptos que figuren en el dictamen, cuando el juzgador se aparta del propio contexto o expresividad del contenido pericial, si la valoración del informe pericial es ilógica, cuando se procede con arbitrariedad, cuando las apreciaciones del juzgador no son coherentes porque el razonamiento conduzca al absurdo, o porque la valoración se haya producido por el tribunal con ostensible sinrazón y falta de lógica, también cuando las apreciaciones hechas se ofrezcan sin tener en cuenta la elemental coherencia entre ellas que es exigible en la uniforme y correcta tarea interpretativa, etc. Es por ello que se admite por la jurisprudencia la denuncia casacional si existe un error ostensible y notorio, falta de lógica, conclusiones absurdas, criterio desorbitado o irracional y conclusiones contrarias a las reglas de la común experiencia.
(...) Insistimos en que no valoramos la corrección jurídica de la decisión de la Sala de instancia interpretando normas autonómicas, pues el problema que se somete a la decisión de esta Sala es una cuestión de valoración de prueba, sobre la que se hace preciso recordar ---se insiste-- que en nuestro Ordenamiento Jurídico se rige, como hemos expresado, por el principio de libre valoración de la prueba por el Tribunal, cuyos resultados obtenidos, a través de la valoración conjunta de los medios de prueba de que se han servido las partes; habiendo, pues, de afirmarse que no estamos en condiciones para alterar las conclusiones que la Sala de instancia ha decidido que han de prevalecer por hallarse inspirado en criterios objetivos y desinteresados, con una apreciación discrecional conforme a las reglas de la sana crítica, que han sido definidas por el Tribunal Supremo como 'las más elementales directrices de la lógica humana' ( STS de 13 de junio de 2000 ). Por ello, como quiera que la prueba pericial es de libre apreciación por el juez, solo se permite su impugnación cuando 'sea contraria en sus conclusiones a la racionalidad y se conculquen las más elementales directrices de la lógica o abiertamente se aparta lo apreciado por la Sala a quo del propio contexto o expresividad del contenido pericial', o bien cuando resulte que 'las conclusiones obtenidas lo han sido al margen de las pruebas llevadas a cabo, o se presentan ilógicas con acreditada incoherencia o irracionalidad entre sí, y también si se alcanzan conclusiones absurdas, disparatadas, extrañas al proceso', recordándose que '[l]os juzgadores no están obligados a someterse a la prueba pericial y de concurrir varias pueden optar por la que se les presente como más objetiva y ajustada a la realidad del pleito e incluso atender en parte a las diversas pericias concurrentes en aquello que estimen de interés y en relación con las demás pruebas' ( STS de 6 de abril de 2000 ).
Lo que sí es exigible es que el juzgador explique motivadamente las razones por las que, a su juicio, el perito le merece o no credibilidad, indicando las razones por las ha alcanzado una conclusión probatoria determinada. Solo en aquellos supuestos en que la deducción obtenida por el juzgador sea ilógica, arbitraria, absurda o irrazonada, podrá el Tribunal de casación modificar o sustituir el estado de convicción alcanzado'.
Sin embargo, en el presente caso, la Sala asume y comparte en su integridad el proceso de valoración de prueba seguido por la Sala de instancia, pues la inferencia lógica obtenida tras el análisis y valoración de la prueba por la misma es correcta y no puede ser tachada de absurda e irracional. En realidad, lo que se pretende por las partes recurrentes es sustituir el criterio objetivo e imparcial de la Sala de instancia por la versión subjetiva y particular de lo acaecido, lo que es inadmisible, pues la valoración de la prueba sobre la base de las declaraciones personales, testificales, documentales y periciales practicadas debe llevarse a cabo por los jueces, llamados legal y constitucionalmente a desarrollar la tarea de valorar la prueba practicada, bajo los principios de inmediación, oralidad ---en su caso---, concentración y contradicción efectiva de las partes, y por ello, su criterio ha de ser respetado, salvo errores o valoración ilógica, irrazonada o arbitraria de la prueba.
Debemos rechazar el motivos, pues la Sala de instancia ha valorado bajo inmediación y contradicción todos los medios de prueba practicados y su criterio ha de ser respetado, por responder a un criterio lógico y razonable, cual ha sido conceder plena credibilidad al informe pericial practicado como medio de prueba, tal informe pericial ha sido valorado como serio, claro y objetivo.
El motivo no prospera, pues, con independencia de los defectos formales del mismo, todo lo que ahora pretende revisarse viene derivado de la anterior sentencia firme de 27 de noviembre de 2012 , dictada en respuesta a la pretensión de devolución de las fincas formulada por la recurrente, a cuya ejecución se procedió mediante Auto de 3 de abril de 2014. En todo caso, como señala la sentencia de instancia, debe insistirse en la vinculación de la clasificación de las parcelas como Suelo No Urbanizable de protección afectado por riesgos naturales, de conformidad con lo establecido en el Plan de Ordenación Territorial Eje del Ebro.
Efectivamente, la proclamación de tal principio aparece configurado por nuestra STS de 13 de junio de 2011 (RC 4045/2009 ) y su vulneración se imputa a la sentencia por tratarse la afectada de una zona verde en suelo urbano ubicada, además, en el Casco Histórico de la Villa, lo que la hace inmodificable, salvo justificadas razones de interés público. En el fondo, el motivo se sitúa en el ámbito del plus de motivación exigido en situaciones como la de autos, pero ---al margen que la imputación se realiza a la Modificación objeto de recurso en la instancia, y no a la sentencia que revisamos--- lo cierto es, como hemos expuesto en el Fundamento anterior, que la clasificación viene determinada por resolución judicial que ordena la restitución de ambas parcelas a la recurrente ---no pudiendo continuar como sistema general---, derivada de sus características físicas y de la vinculación del planeamiento municipal al ya citado Plan de Ordenación Territorial Eje del Ebro.
El motivo, pues, decae.
En realidad, lo que se discute es la valoración probatoria realizada por la sentencia de instancia sobre la situación de las parcelas de referencia que no podemos alterar en este ámbito casacional. Por ello, el motivo no puede prosperar.
Al margen de que los preceptos que se citan como infringidos ---y los citados por la sentencia de instancia--- cuentan con carácter autonómico, debe ratificarse la fundamentación de la sentencia en el sentido de la improsperabilidad de la pretensión subsidiaria articulada, al no tener ambas parcelas asignado aprovechamiento alguno en el PGOU de 1999 que ahora se modifica. La propia recurrente reconoce la ausencia de edificación alguna llevada a cabo, a su cargo, en las parcelas de referencia, aceptando la simple existencia de los elementos constructivos propios de un parque urbano realizados por el Ayuntamiento.
El propio precepto autonómico reproducido en la sentencia (86.2 de la Ley Foral 35/2002), al igual que la legislación estatal ( artículo 2.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, Régimen del suelo y valoraciones , y 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por RDL 2/2008, de 20 de junio), parte del principio de que las condiciones de uso del suelo y de las construcciones establecidas en el planeamiento no confieren a los propietarios el derecho a exigir una indemnización, salvo, en lo que aquí interesa, como consecuencia de las modificaciones o revisiones llevadas a cabo antes del cumplimiento de los plazos establecidos en el mismo para cumplir los deberes urbanísticos exigibles; a ello se une que el destino de las parcelas afectadas en el PGOU de 1999 es el de zona verde y que las mismas carecían de aprovechamiento urbanístico alguno por cuanto el PGOU no establecía el cumplimiento de deber urbanístico alguno, ni, como consecuencia de ello, se ha acreditado gasto alguno por parte de la recurrente en cumplimiento de los inexistentes deberes urbanísticos. Igualmente debe tenerse en cuenta que la recuperación de las parcelas por la recurrente es fruto de la orden judicial de recuperación de las mismas.
En la STS de 10 de abril de 2007 (RC /2003) hemos sintetizado nuestra doctrina en la materia, exponiendo que 'La función social inserta en el derecho de propiedad urbanística (de conformidad con el artículo 33.2 de la Constitución Española ) ha configurado una delimitación de su contenido determinante de que las alteraciones que, como consecuencia del proceso urbanístico, se produzcan en el status de los inmuebles afectados por el mismo, no darán derecho, como regla general, a sus titulares, a percibir indemnización alguna; esto es, en el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria descansa la enunciación de la no indemnizabilidad, como regla general, de las actuaciones conformes a Derecho que en materia urbanística lleve a cabo el poder público. Con claridad se expresa en el artículo 2.2 de la LRSV que 'la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos por las leyes'.
Desde esta perspectiva debemos proceder a rechazar la pretensión de los recurrentes desde la triple perspectiva en que la formulan, confirmando igualmente la denegación llevada a cabo por la Sala de instancia, con acierto.
En el artículo en vigor en la fecha del Acuerdo impugnado (87.2 del TRLS76) se disponía que 'La modificación o revisión de la ordenación de los terrenos y construcciones establecidas por los Planes Parciales, por los Planes Especiales y por los Programas de Actuación Urbanística sólo podrá dar lugar a indemnización si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución de los respectivos Planes o Programas, o transcurridos aquéllos si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración'.
Tal precepto en gran medida coincide ---con algunas variaciones--- con el artículo 41 de la LRSV , que, como el del TRLS76, se ocupa de los supuestos de indemnización como consecuencia de la alteración del planeamiento, esto, como dice el precepto, como consecuencia de 'la modificación o revisión del planeamiento' de la que derive una 'reducción de aprovechamiento'. Pues bien, para que la indemnización resulte procedente resultará preciso que la citada alteración se haya producido (1) 'antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno', o bien (2) 'transcurridos aquellos, si la ejecución no se hubiere llevado a cabo por causas imputables a la Administración'.
Esto es, la esencia del supuesto que contemplamos ---junto con el previsto en el siguiente artículo 42 LRSV , cuando ya existe licencia en vigor--- es la de la modificación anticipada del planeamiento, o, si se prefiere, más precisamente, la de la alteración de la ordenación urbanística antes de que transcurran los plazos previstos para su ejecución; supuesto al que habría de añadirse aquel en el que la modificación de la ordenación tiene lugar, no antes, sino cuando ya han transcurrido los plazos indicados para su ejecución, pero esta no ha podido llevarse a efecto con anterioridad por alguna causa imputable a la Administración.
Así se viene manteniendo en una reiterada jurisprudencia de esta Sala, pudiendo citarse por todas la STS de 17 de junio de 1989 , según la cual:
'Cuestión distinta es la de la responsabilidad que pueda derivar de la modificación que en la ordenación anterior introdujo la Revisión del Plan General.
Ninguna duda existe respecto de que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: la naturaleza reglamentaria de los planes, en un sentido, y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad, en otro, justifican plenamente el
Esto plantea el problema de la situación de los propietarios ante la modificación del planeamiento. Y es que los Planes, ante todo, establecen una determinada ordenación en atención a lo que el interés público reclama, pero a la vez y como consecuencia esa ordenación delimita el contenido del derecho de propiedad ---arts. 76 y 87.1 del Texto Refundido---. En efecto la clasificación y la calificación del suelo implican la atribución de una determinada calidad que opera como presupuesto desencadenante de la aplicación del estatuto jurídico correspondiente.
Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, siendo pues lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización en principio dado que como ya se ha dicho las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento.
Sin embargo y frente a lo expuesto aparece la regla excepcional del artículo 87.2 del Texto Refundido que prevé la indemnización, en lo que ahora importa para los supuestos de modificación o revisión anticipada de los planes parciales.
Pero será de destacar ante todo el carácter excepcional de dicho precepto reiteradamente puesto de relieve por la jurisprudencia: tal excepcionalidad deriva del ya indicado carácter estatutario del régimen de la propiedad inmobiliaria y resulta explicitada, en su contexto próximo, por la relación existente entre los apartados 1 y 2 del citado artículo 87'.
Sin embargo, tal configuración ---derivada del citado artículo 2.2 de la LRSV --- no implica que no proceda el reconocimiento de la responsabilidad cuando concurran ciertos presupuestos, que, en síntesis, podemos concretar en los dos siguientes:
a) Cuando, de conformidad con el desarrollo del proceso urbanístico, se hayan llegado auténticamente a patrimonializar las facultades susceptibles de integrarse en cada estadio de ese derecho, ya que lo auténticamente determinante es que el planeamiento urbanístico contenga la ordenación pormenorizada del suelo y esté consiguientemente en grado de iniciarse su ejecución propiamente dicha; y,
b) Cuando, habiéndose cumplido en tiempo todos sus deberes, la Administración lleve a cabo alguna actuación contraria a Derecho que ocasione un daño antijurídico al propietario.
En la STS de 12 de mayo de 1987 señalamos que: 'El punto de partida es el del contenido del dominio en el suelo no urbanizable ---aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal---. Dado que en tales supuestos no se establece indemnización alguna ---art. 87.1 del Texto Refundido--- es claro que la Ley de nada ha privado al propietario. Y al propio tiempo, como tampoco añade nada al contenido natural de la propiedad, no se le imponen deberes especiales.
En cambio en el suelo urbano y en el urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no están en la naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. No sería justa esta adición de contenidos si se produjera pura y simplemente y por ello, como contrapartida, en tales supuestos se imponen importantes deberes ---arts. 83.3 y 84.3 del Texto Refundido--- cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Pues bien, sólo cuando tales deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha «ganado» los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial.
No basta, así, el Plan de detalle para atribuir un derecho derivado del destino urbanístico del suelo previsto en aquél. Tal derecho solo se adquiere, sólo se patrimonializa cuando el propietario, cumpliendo sus deberes, ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Es evidente la conexión causal existente entre deberes, por un lado, y aprovechamientos urbanísticos, por otro. Sólo el cumplimiento de aquéllos confiere derecho a éstos.
Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a «la fase final de realización» --- sentencias de 29 de septiembre de 1980 , 14 de junio de 1983 , 10 de abril de 1985 --- se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así la indemnización prevista en el art. 87.2 cuyo contenido habría de fijarse en perfecta congruencia con los contenidos de los derechos de los que se ha visto privado el propietario'.
Y en la de 15 de noviembre de 1995, añadimos que: 'La doctrina del Tribunal Supremo respecto al artículo 87.2 es unitaria ( Sentencias de 5 enero 1990 , 25 febrero , 30 julio y 24 noviembre 1992 , 26 enero , 6 y 14 abril , 25 mayo , 21 junio y 28 septiembre 1993 , 7 diciembre 1994 y 10 abril 1995 ). El artículo 87.2 debe ser objeto de interpretación estricta, habida cuenta de que la regla general es que la facultad de modificación de la ordenación de terrenos y construcciones no da derecho, en principio a indemnización patrimonial, que sólo procederá cuando se acredite la existencia de una concreta lesión patrimonial en los bienes y derechos de quien la reclame, y se justifique que ha dado efectivo cumplimiento de los deberes y actuaciones que impone a los propietarios el ordenamiento urbanístico. Es entonces cuando se han ganado los contenidos artificiales que se añaden al derecho inicial o que éste se ha patrimonializado por haber llegado el plan a su fase final. No puede obviarse que el precepto se refiere a Planes Parciales, Planes Especiales o Programas de Actuación Urbanística, en tanto que aquí estamos en presencia de un Plan General que lo que ha hecho es cumplir estrictamente su objeto específico señalado en el artículo 11.3 de la Ley del Suelo de 1976 : preservar el suelo no urbanizable, de desarrollo urbano y establecer medidas de protección del territorio y del paisaje'.
Dos son, pues, los requisitos exigidos para la procedencia de la indemnización:
a) Que una ordenación urbanística ocasione una restricción del aprovechamiento urbanístico, y,
b) Que resulte imposible compensarla a través de las técnicas de distribución de beneficios y cargas del planeamiento.
En consecuencia, constituye el fundamento de esta exigencia de indemnización la vulneración o afección del derecho subjetivo que tienen atribuido todos los propietarios que se incorporan al proceso urbanístico y edificatorio a que se equidistribuyan entre todos ellos los beneficios y cargas derivados del planeamiento a través de las diversas técnicas que articule la legislación autonómica.
En relación con el primer requisito ---restricción del aprovechamiento--- debe partirse, obviamente, de la previa titularidad del mismo, lo que nos lleva a la necesidad de la previa adquisición o incorporación efectiva al patrimonio del perjudicado, como, entre otros supuestos hemos puesto de manifiesto en la STS de 17 de febrero de 1998 , al señalar que:
'El segundo de los principios que enunciábamos al inicio de los fundamentos de derecho ---el relativo a la necesidad de consolidación patrimonial de los derechos relevantes económicamente para que su desaparición por obra de la nueva regulación pueda ser considerada como una privación singular susceptible de dar derecho a indemnización--- no permite, en el caso examinado, entender que debe comprenderse en la indemnización el valor urbanístico de los terrenos sobre los que se proyectaba la urbanización. Ya bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976, ... de acuerdo con la concepción constitucional del derecho de propiedad consagrado en el artículo 33 de la Constitución , el contenido económico propio del derecho del propietario del suelo es el correspondiente al valor inicial del terreno, es decir, el adecuado al contenido del dominio en el suelo no urbanizable, en la perspectiva del aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ello el artículo 87.1 de la citada Ley no establecía derecho a indemnización por el mero cambio de planeamiento, reconociendo así plenitud al
Aplicando la anterior doctrina, en el supuesto examinado es evidente que la recurrente aún no habían adquirido el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en el Plan Parcial aprobado, por cuanto aún no se habían ejecutado ninguno de los elementos del mismos, ni de su urbanización, ya que solo se había procedido a la redacción del Plan Parcial así como a la constitución de la Junta de Compensación; y, como venimos señalando, sólo es posible hablar de una privación de derechos patrimoniales propios del contenido del derecho de propiedad ya incorporados en el supuesto de que el nuevo régimen del suelo hubiera privado a su propietario de unos usos acordes con su clasificación.
El motivo no puede prosperar por cuanto no se plantea una infracción concreta y, por otra parte, las alusiones que en el motivo se realiza ya han tenido cumplida respuesta en el Fundamento Jurídico anteriores.
No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por cada una de las partes recurridas, a la cantidad máxima de 3.000 euros ---más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los respectivos escritos de oposición.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.