Sentencia Administrativo Nº 1364/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1189/2011 de 11 de Abril de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera.

Procedimiento Ordinario 1189/11

ILMO. SR. PRESIDENTE:

D. Luis Manglano Sada.

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Rafael Pérez Nieto

Dª. Mª Belén Castelló Checa.

SENTENCIA Nº. 1364/14

Valencia, once de abril de dos mil catorce.

Vistos por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, los autos del presente recurso contencioso administrativo número 1189/11, interpuesto por la Generalitat Valenciana asistida por sus Servicios Jurídicos, contra el Tribunal Económico-Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana, representado y dirigido por el Abogado del Estado y como codemandada AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA ( AENA), representada por el Procurador Sr. Alapont Beteta y dirigida por el Letrado Sr. Entrena Ruiz.

Siendo Ponente la Ilma. Sra. Doña Mª Belén Castelló Checa quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 14 de abril de 2011, por la actora se interpuso en tiempo y forma recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana de fecha 22 de diciembre de 2010 por la que se estima la reclamación económico-administrativa 46/05950/2008 interpuesta por AENA contra la liquidación 46/2008/LTZ/10282/2, por importe de 11.001,87 euros, girada por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas.

Una vez admitido a trámite el recurso y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que hizo en fecha 11 de octubre de 2011, donde tras exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes terminó suplicando que 'dicte en su día sentencia por la que, con estimación del recurso, declare la nulidad del Acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Valencia, de fecha 22.12.2010 por el que se estima la reclamación interpuesta por AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA contra la liquidación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados nº 46/2008/LZT/10282/2.'

SEGUNDO .-Se dio traslado al Abogado del Estado para que contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante el pertinente escrito presentado en fecha 1 de febrero de 2012, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes y suplicando que se dicte sentencia por la que declare la conformidad a Derecho de la resolución impugnada de adverso, absolviendo a la Administración del presente recurso.

En idénticos términos se dio traslado a la codemandada AENA que contestó mediante escrito de fecha 29 de febrero de 2012, donde tras exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, suplicó que dicte sentencia por la que se acuerde la conformidad a derecho de la resolución impugnada de contrario, absolviendo a la Entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, AENA.

TERCERO.- Mediante decreto de fecha 9 de marzo de 2012 la cuantía del recurso se fijó en 11.001,87 euros.

CUARTO - No habiéndose solicitado el recibimiento del procedimiento a prueba, ni la celebración de vista o presentación de conclusiones, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 8 de abril de 2014.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el objeto del presente recurso la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana de fecha 22 de diciembre de 2010 por la que se estima la reclamación económico-administrativa 46/05950/2008 interpuesta por AENA contra la liquidación 46/2008/LTZ/10282/2, por importe de 11.001,87 euros, girada por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas.

La resolución recurrida estima la reclamación interpuesta partiendo de que se trata de un Acta de Pago de justiprecio definitivo del expediente titulado 'Expropiación de terrenos necesarios para la ampliación del campo de vuelos Aeropuerto de Valencia (Manises)'siendo el organismo beneficiario la entidad pública empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea ( AENA), debiendo aplicarse la exención del artículo 45. 1 A) del RD Legislativo 1/1993 , atendiendo a que conforme los artículos 2.3 , 42.2 y 43.1 de la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , y según las normas reguladoras de la reclamante, entidad creada en el artículo 82 de la Ley 4/1990 , que refiere que se crea adscrito al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones y con la denominación ' Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea',un Ente de Derecho Público, con personalidad jurídica propia, adaptada en el artículo 64 de la Ley 50/1998 que dispone que ' El ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea adoptará la configuración de Entidad Pública Empresarial de las previstas en la letra b) del apartado 1) del artículo 43 de la Ley 6/1997 ...',concluye que la reclamante forma parte del sector público estatal empresarial como entidad pública empresarial que es en virtud de adscripción legal, por lo que hay que concluir que su naturaleza la incluye en el sector público administrativo, dado que, de acuerdo con los preceptos de la Ley 6/1997, anteriormente citados, goza de la titularidad de potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines, con la única excepción de la facultad expropiatoria ( lo que no es suficiente para excluirla de dicho sector) y por ello le resulta aplicable la exención prevista en el citado artículo 45.1 A) del TR del Impuesto , anulando la liquidación impugnada.

SEGUNDO.- La parte actora articula su pretensión estimatoria de la demanda alegando en síntesis que AENA es una entidad creada por el artículo 82 de la Ley 471990 de Presupuestos Generales del Estado, que establece las funciones de la misma, desarrolladas por los artículos 11 y 12 del RD 905/1991 por el que se aprueba el Estatuto del Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea. En el momento de producirse la operación, AENA tenía la condición de entidad pública empresarial, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 50/1998 de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social, que promovió su adaptación a la Ley 6/1997, disposición que alteró su régimen jurídico determinando su sujeción a los principios establecidos para las entidades públicas empresariales por la Ley 6/1997.

Añade que en desarrollo de tales leyes, el artículo 3.2 del RD 905/1991 por el que se aprueba el Estatuto establece que en el ejercicio de actividades se regirá por el ordenamiento jurídico civil, mercantil y laboral ajustándose, cuando actúe en el ejercicio de sus funciones públicas a disposiciones de derecho público que le sean de aplicación, y el artículo 12 refiere que ejercerá competencias en materia de policía, en relación con las funciones públicas que tiene encomendadas, así como las potestades sancionadoras inherentes a las mismas con la excepción de las reservadas al Ministro del departamento o Consejo de Ministros según la Ley de Navegación Aérea , entendiendo que tales potestades, si bien son necesarias para el cumplimiento de las funciones de control y supervisión que tiene encomendadas, tienen un carácter colateral o secundario con relación a la actividad principal de la entidad pública, que es la ordenación, dirección, coordinación, explotación y conservación del dominio público aeroportuario, funciones para las cuales, como contempla su régimen, actúa básicamente conforme a relaciones jurídico-privadas, por lo que el reconocimiento del disfrute de la exención del artículo 45.1 A) del TR de la Ley del Impuesto por la mera titularidad de determinadas potestades públicas que no caracterizan la naturaleza de la entidad, supone una interpretación sin cabida en la norma, siendo que la doctrina promueve sobre tales entidades una interpretación restrictiva de la aplicación del beneficio fiscal, que debe limitarse a los entes que actúan básicamente en régimen de derecho público, lo que no se cumple en el presente caso.

Concluye señalando que tampoco figura en el ordenamiento disposición alguna que equipare el régimen fiscal de AENA al del Estado o restantes Administraciones Públicas, vía de acceso que ha sido reconocida para otras entidades, y que el artículo 82.8 de la Ley 4/1990 de Presupuesto Generales del Estado para 1990 establece una exención subjetiva para AENA, pero limitada en el tiempo, y a determinados hechos imponibles sujetos al Impuesto, entre los que no se encuentra el que es objeto del presente recurso, norma que carecería de sentido si en el momento de su creación se hubiese considerado que la entidad cumplía los requisitos para beneficiarse de la exención subjetiva del artículo 45.1 A) del TR.

TERCERO .- El Abogado del Estado argumenta su pretensión desestimatoria de la demanda alegando en síntesis que siendo que no se discute la naturaleza jurídica de AENA como entidad pública empresarial de las reguladas en los artículos 53 y siguientes de la Ley 6/1997 , resulta incuestionable la procedencia de la exención, que el TR no limita a la Administración territorial, sino que se hace extensiva a la Administración institucional, que comprende los Organismos Públicos dependientes o vinculados de aquéllas.

Añade que a diferencia de las Sociedades Mercantiles Estatales, las Entidades Públicas Empresariales tienen naturaleza jurídico-pública y constituyen Administración stricto sensu, integrándose en la Administración Institucional, que participa de los fines y suerte de la Administración territorial a la que pertenece, y no posee fines propios que sean ajenos a aquella.

Concluye que la interpretación que se postula es la que resulta conforme con el criterio hermenéutico del artículo 12.2 de la LGT .

-La codemandada AENA sostiene su pretensión desestimatoria de la demanda, alegando en síntesis que, AENA, conforme el artículo 82 de la Ley 4/1990 forma parte del Sector Público Estatal, y conforme lo dispuesto en los artículos 73 , y 80 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas y artículos 10 y 36.2 del Estatuto de AENA, aprobado por RD 905/1991 , se acredita que los recintos aeroportuarios se asientan sobre terrenos de dominio público, propiedad del Estado, y se adscriben temporalmente para el cumplimiento del servicio público que presta la Entidad AENA, e igualmente, las obras públicas y edificaciones en ellos construidos mantienen este mismo destino, son obras esenciales para el cumplimiento del servicio público encomendado y que, en el supuesto de cesar la actividad de la Entidad Pública Empresarial AENA, retornarán conjuntamente con el terreno donde se asientan al Patrimonio del Estado.

Añade que la exención establecida en el artículo 45.1.A) del RD Legislativo 1/1993 es ratificada en el artículo 88 .I.A del RD 828/1995 por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, redactado en los mismos términos .

Concluye señalando que el órgano expropiante de las parcelas integradas en el expediente expropiatorio 68/AENA-04 (Manises) es el Ministerio de Fomento, por lo que se vuelve a poner de manifiesto la exención del artículo 45.I. A) del TR.

CUARTO .- Esta misma cuestión ha sido resuelta ya por esta Sala y Sección mediante sentencia de fecha 1 de abril de 2014, recurso 1191/2011 , donde hemos dicho:

['TERCERO.- Así expuesta la controversia entre las partes, ésta se circunscribe a la aplicabilidad o no a AENA de la exención contenida en el artículo 45.1.A).a) del Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados , que dispone:

'Los beneficios fiscales aplicables en cada caso a las tres modalidades de gravamen a que se refiere el artículo 1 de la presente Ley serán los siguientes:

I.

A) Estarán exentos del impuesto:

a) El Estado y las Administraciones públicas territoriales e institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, Seguridad Social, docentes o de fines científicos.

Esta exención será igualmente aplicable a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones públicas citadas'.

La entidad AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA) fue creada por el artículo 82 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 :

Artículo 82 Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea

Uno.

1. Se crea, adscrito al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones y con la denominación de «Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea», un Ente de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada que se regirá por lo dispuesto en la presente Ley y las disposiciones que la desarrollen, entendiéndose comprendido en el número 5 del artículo 6 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria .

2. Dicho Ente se regirá por el ordenamiento jurídico privado en todo lo relativo a sus relaciones patrimoniales y contratación, ajustándose en el desarrollo de sus funciones públicas a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo y demás leyes que le sean de aplicación.

Los actos que dicte el Ente Público en el ámbito de sus funciones públicas agotarán la vía administrativa, excepto en materia tributaria en que serán recurribles en vía económico-administrativa, sin perjuicio en ambos casos del posterior acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

3. Corresponde al Gobierno, en ejercicio de la competencia exclusiva que le otorga el artículo 149.1.20 de la Constitución en materia de aeropuertos de interés general y de navegación aérea, fijar las directrices de actuación del Ente a través del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones.

Este Departamento aprobará el plan anual de objetivos, efectuará el seguimiento de su actividad y ejercerá, sin perjuicio de otras competencias, el control de eficacia de acuerdo con la normativa vigente.

Dos. Sin perjuicio de las atribuciones que a los Ministerios de Defensa y del Interior les confiere el Real Decreto-ley 12/1978, de 27 de abril, se encomiendan al Ente las siguientes funciones:

a) Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de los aeropuertos públicos de carácter civil, aeródromos, helipuertos y demás superficies aptas para el transporte aéreo cuya gestión se le encomiende y de los servicios afectos a los mismos; la coordinación, explotación, conservación y administración de las zonas civiles de las bases aéreas abiertas al tráfico civil.

b) Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en las infraestructuras e instalaciones a que se refiere el epígrafe anterior.

c) Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de las instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y de control de la circulación aérea.

d) Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en infraestructuras, instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y control de la circulación aérea.

e) Propuesta de planificación de nuevas infraestructuras aeronáuticas, así como de modificaciones de la estructura del espacio aéreo.

f) Desarrollo de los servicios de orden y seguridad en las instalaciones que gestione, así como la participación en las enseñanzas específicas relacionadas con el transporte aéreo y sujetas al otorgamiento de licencia oficial, todo ello sin detrimento de las atribuciones asignadas a la Dirección General de Aviación Civil.

Tres.

1. La constitución efectiva del Ente Público «Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea» tendrá lugar en el momento de la entrada en vigor del Estatuto del mismo, que será aprobado por Real Decreto, y que determinará entre otras previsiones, los órganos de dirección del Ente, su composición, y sus atribuciones.

2. El Gobierno fijará, por Real Decreto, la fecha de extinción del Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales» y lo concerniente a la transferencia de sus funciones y subrogación en sus derechos y obligaciones del Ente que se crea.

3. Asimismo, el Gobierno dictará las disposiciones necesarias para la distribución de las funciones de navegación aérea entre el Ente público y el Departamento de adscripción, con la consecuente reestructuración funcional y orgánica de las unidades correspondientes de dicho Departamento.

Cuatro.

1. El personal del Ente se regirá por las normas de Derecho laboral o privado que le sean de aplicación.

2. El personal laboral que preste sus servicios en el Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales» y en las unidades de las Direcciones Generales de Aviación Civil y de Infraestructura del Transporte que resulten afectadas por la transferencia de funciones se integrará en el nuevo Ente.

3. Los funcionarios destinados en el Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales» y en las unidades de las Direcciones Generales de Aviación Civil y de Infraestructura del Transporte que resulten afectadas por la transferencia de funciones, podrá optar, durante el plazo que reglamentariamente se determine, por integrarse en las plantillas de personal laboral del nuevo Ente, con reconocimiento, en todo caso, de la antigüedad que les corresponda, quedando en sus Cuerpos de origen en la situación de excedencia voluntaria prevista en el artículo 29.3.a) de la Ley 30/1984 .

Cinco.

1. Para el cumplimiento de sus funciones se adscriben al patrimonio del Ente, la totalidad de los bienes de dominio público afectos al Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales», y los afectos al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones en lo relativo a los recintos aeroportuarios e infraestructuras de navegación aérea, conservando su citada naturaleza de dominio público.

Los bienes de dicha naturaleza que están actualmente afectos al Ministerio de Defensa, podrán adscribirse al nuevo Ente, previo cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 2.4 de la Ley 28/1984, de 31 de julio .

2. El Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones ejercerá las facultades de expropiación forzosa que sean precisas para el cumplimiento de los fines del nuevo Ente público, el cual ostentará, a tales efectos, la condición de beneficiario.

Seis.

1. El Ente público que se crea por el presente artículo se financiará con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y mediante los ingresos propios de su actividad.

2. Los recursos del Ente público estarán constituidos por los ingresos derivados de las tasas previstas en la Ley 15/1979, de 2 de octubre, de Derechos Aeroportuarios, cuya gestión asume, por la aplicación de las tarifas por el uso de las redes de ayuda a la navegación, por los ingresos derivados de los aprovechamientos de los bienes de dominio público que sean complementarios o estén relacionados con la función esencial del transporte aéreo a la que los mismos se encuentren afectados, por las subvenciones del Estado y de otras Entidades Públicas, por las emisiones de deudas especiales o empréstitos, y por los demás ingresos de derecho público y privado que les sea autorizado a percibir.

3. El Ente público podrá utilizar para la efectividad de sus débitos con naturaleza de ingresos de derecho público, y a través de sus propios servicios, el procedimiento administrativo de apremio.

Siete. El rendimiento de los recursos del Ente público se aplicará a su presupuesto de ingresos en la cuantía precisa para atender sus obligaciones, que vendrán reflejadas en sus correspondientes presupuestos de explotación y capital, ingresándose el resto en el Tesoro Público.

El Ente público elaborará sus presupuestos de explotación y capital en la forma prevenida en los artículos 87.4 y 90 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria .

Las variaciones en estos presupuestos serán autorizadas por el Ministro de Economía y Hacienda cuando su importe no exceda del 5 por 100 del respectivo presupuesto, y por el Gobierno en los demás casos, cuando el Ente público reciba subvenciones de explotación o capital con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

Cuando no recibiere tales subvenciones, la modificación de las cifras de inversiones reales o financieras reflejadas en dichos presupuestos, requerirá autorización del Ministro de Economía y Hacienda cuando su importe no exceda del 5 por 100 de la suma de las mismas, y del Gobierno en los demás casos.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71.a) del texto refundido de la Ley General Presupuestaria , las aportaciones de la Entidad al Tesoro Público podrán generar créditos a favor del Departamento al que queda adscrita, en la cuantía que se determine en su programa de actuación.

Ocho. Todas las transmisiones, actos, operaciones y documentos necesarios para la constitución del Ente público, estarán exentos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

Nueve.

1. Una vez que se produzca la constitución efectiva del Ente, se transferirán al mismo las dotaciones presupuestarias que, para el ejercicio de las funciones que se le encomiendan, tengan asignadas el Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales» y el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones en lo relativo a la materia de infraestructura y navegación aérea.

2. Por el Ministerio de Economía y Hacienda se realizarán las modificaciones presupuestarias que resulten precisas para la aplicación del presente artículo.

Diez. El Gobierno, a propuesta del Ministro de Transportes, Turismo y Comunicaciones, dictará las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del presente artículo.

Precepto desarrollado por el Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, por el que se aprueba el estatuto del ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.

A su vez, el artículo 64 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social, procede a la adaptación del ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea a la Ley 6/1997, de 14 de abril:

Artículo 64 Adaptación del ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea a la Ley 6/1997, de 14 de abril

Uno. El ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea adoptará la configuración de Entidad Pública Empresarial de las previstas en la letra b) del apartado 1 del artículo 43 de la Ley 6/1997 y se regirá por las disposiciones de dicha Ley y lo dispuesto en este artículo.

Dos. La gestión de sus bienes patrimoniales propios se realizará de acuerdo con la legislación específica de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.

Tres. Los recursos económicos de la Entidad podrán provenir de cualquiera de las fuentes mencionadas en el apartado 1 del artículo 65 de la Ley 6/1997 .

Cuatro. El régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y control financiero será el previsto en su Ley de creación hasta que la Ley General Presupuestaria determine el régimen aplicable en estas materias a las Entidades Públicas Empresariales.

Y la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado dispone en su artículo 41 :

Artículo 41 Actividades propias de los Organismos públicos

Son Organismos públicos los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades previstas en el apartado 3 del artículo 2, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional.

Añade el artículo 42:

Artículo 42 Personalidad jurídica y potestades

1. Los Organismos públicos tiene personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, en los términos de esta Ley.

2. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria.

Los estatutos podrán atribuir a los Organismos públicos la potestad de ordenar aspectos secundarios del funcionamiento del servicio encomendado, en el marco y con el alcance establecido por las disposiciones que fijen el régimen jurídico básico de dicho servicio.

Y el artículo 43:

Artículo 43 Clasificación y adscripción de los Organismos públicos

1. Los Organismos públicos se clasifican en:

a) Organismos autónomos.

b)Entidades públicas empresariales.

c)Agencias Estatales, que se regirán por su normativa específica y, supletoriamente, por esta Ley.

2. Los Organismos autónomos dependen de un Ministerio, al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad, a través del órgano al que esté adscrito el Organismo.

3. Las entidades públicas empresariales dependen de un Ministerio o un Organismo autónomo, correspondiendo las funciones aludidas en el apartado anterior al órgano de adscripción del Ministerio u organismo. Excepcionalmente, podrán existir entidades públicas empresariales cuyos estatutos les asignen la función de dirigir o coordinar a otros entes de la misma o distinta naturaleza

4. Las Agencias Estatales se adscriben al Ministerio que ejerza la iniciativa en su creación. Las funciones de dirección estratégica, evaluación y control de resultados y de la actividad de las Agencias Estatales, se articularán a través del Contrato de gestión previsto en la normativa reguladora de éstas.

Entidades públicas empresariales que se regulan en los artículos 53 a 60 de la citada Ley 6/1997 . Así, el artículo 53 dispone:

Artículo 53 Funciones y régimen general aplicable a las entidades públicas empresariales

1. Las entidades públicas empresariales son Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.

2. Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria.

En este punto debemos aludir a la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2006 (Recurso de Casación en interés de la ley nº 35/2005) que, analizando la aplicabilidad de la exención del artículo 45.1.A).a ) del TRLITPAJD a las Comunidades de Regantes, efectúa una interpretación del concepto 'Administración Institucional' contenido en dicho precepto. Señala dicha sentencia:

'TERCERO.- No se discute en este caso la concurrencia de los requisitos formales a que se refiere de la Ley Jurisdiccional, para la admisión del recurso en interés de ley. Asimismo hay que estimar la concurrencia del requisito de grave daño para el interés general, ante la posibilidad de repetición en el futuro de sentencias iguales, que pueden minorar los ingresos de las Administraciones Públicas.

Esto sentado, se plantea en el recurso el problema de si están subjetivamente exentas las Comunidades de Regantes en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

La solución dependerá de la interpretación que se mantenga respecto al concepto Administración institucional empleado por el art. 45.1 .A a) del Texto Refundido del Impuesto , que establece la exención, dentro del Título IV sobre disposiciones comunes, afectando el beneficio a las tres modalidades de gravamen a que se refiere el art. 1, por lo que la referencia sólo al gravamen de Actos Jurídicos Documentados que hace la recurrente es intrascendente.

Tradicionalmente la doctrina española utilizó de forma mayoritaria la rúbrica Administración institucional como contrapunto a la Administración de base territorial, considerando que la Administración territorial es aquélla que persigue una serie de fines genéricos que se identifican con los intereses generales de la comunidad que se asienta en un determinado territorio, dirigiendo su actuación a todas las personas que mantienen algún vínculo con el territorio que delimita su ámbito territorial. Por el contrario, la Administración institucional comprende a un conjunto de entes sin base territorial de las que se sirven los entes públicos territoriales para cumplir concretas funciones públicas en régimen de descentralización funcional.

Con arreglo a esta clasificación, la Administración institucional estaría integrada por entes de base fundacional (Administración institucional en sentido estricto) y entes de base corporativa, y la conclusión a la que se llegaría es que el actual art. 45.1.A.a) se refiere a todas las Administraciones Públicas y, concretamente, al referirse a la Administración Institucional comprendería no sólo la Administración Institucional propiamente dicha sino también la Administración Corporativa y, por tanto, a las Comunidades de Regantes, dada su naturaleza jurídica pública.

En efecto la Ley de Aguas de 1985 despejó las dudas sobre la naturaleza jurídica pública de las Comunidades de Usuarios y su dependencia de la Administración, al establecer que tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas al Organismo de Cuenca, con lo que participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, como puso de relieve el Tribunal Constitucional, sentencias 76/1983 y 227/1988 , dado que su finalidad es la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos de las mismas, en régimen de participación por los interesados.

Sin embargo, no cabe desconocer que con base a lo que estableció el art. 35 del Código Civil que distinguió entre corporaciones ('universitas personarum') e instituciones ('universitas bonorum'), otro sector de la doctrina estableció una clasificación tripartita, Administración territorial, institucional y corporativa, reservando el término Administración Pública Institucional exclusivamente a los entes públicos de base fundacional, lo que tuvo incidencia en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958, cuyo art. 1 se refería a los organismos autónomos, a los servicios administrativos sin personalidad jurídica distinta de la del Estado y a las empresas nacionales. Los organismos autónomos se definían en el art. 2 como entidades de Derecho Público creadas por la Ley, con personalidad jurídica y patrimonio propios, independiente de los del Estado.

En la actualidad, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, tras declarar la extensión de su regulación al marco del régimen jurídico común a todas las Administraciones Públicas, así como a la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella, define a estos últimos como 'Entidades de Derecho Público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta (art. 1), clasificándolos en:

a) Organismos autónomos, que se rigen por el Derecho Administrativo y a quienes se les encomienda, en régimen de descentralización funcional, y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos.

b) Entidades públicas empresariales, a las que se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, rigiéndose por el Derecho Privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los efectos específicamente regulados en la Ley, en sus Estatutos y en la legislación presupuestaria.

En esta concepción quedaría fuera de la Administración Institucional la Administración Corporativa.

CUARTO.- A la hora de interpretar el precepto controvertido lo primero que se advierte es que ni el Texto Refundido del Impuesto, ni ninguna otra norma tributaria define qué debe entenderse por Administración Institucional a los efectos de la aplicación de esta exención subjetiva.

En cambio, si acudimos a los antecedentes legislativos nos encontramos que el legislador en el Reglamento del Impuesto de Derechos Reales y sobre Transmisiones de Bienes, aprobado por Decreto de 15 de Enero de 1959, que desarrollaba la Ley de 21 de Marzo de 1958, en su art. 6.B.2 sólo contemplaba, junto al Estado y Entes Locales, al regular las exenciones, a 'los Organismos Autónomos a que se refieren los artículos 1 núm. 2, ap. A ) y 2 de la Ley de 26 de Diciembre de 1958 , sobre régimen jurídico de las Entidades estatales autónomas.'

En una línea similar, pero más amplia para abarcar a los Organismos Autónomos de las Entidades Locales, el Texto Refundido de la Ley y Tarifas de los Impuestos Generales sobre las Sucesiones y sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados de 6 de Abril de 1967, en su art. 65.1.b ), estableció la exención de 'los Organismos Autónomos de la Administración del Estado que tengan personalidad jurídica independiente del mismo a los que se refiere la Ley de 26 de Diciembre de 1958 y el Instituto Nacional de Previsión', disponiéndose además en el apartado que 'si para la realización del servicio de competencia local la Entidad (Local) los hubiera dotado de personalidad jurídica propia, la exención se reconocerá por el Ministerio de Hacienda, previo informe del de la Gobernación.'

Con estos antecedentes se llega a la Ley 32/1980, de 21 de junio, luego Texto Refundido de 30 de Diciembre de 1980, en donde por primera vez alude a la Administración Institucional, al disponer el art. 37 .I ( art. 48.I del Texto Refundido) que gozarán de exención subjetiva: 'a) El Estado y las Administraciones Públicas Territoriales e Institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos', precepto que pasa al vigente Texto Refundido de 1993, aunque ahora se agrega que 'Esta exención será igualmente aplicable a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones Públicas citadas'.

Conviene recordar que en el trámite parlamentario de la Ley de 1980 se pretendió introducir otras exenciones sin éxito. Así, las enmiendas reflejadas en el Informe de la Ponencia nos revelan que se intentó declarar subjetivamente exentos del pago del impuesto, entre otros, a los Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales, y Universidades, Escuelas y Colegios Universitarios.

QUINTO.- Con estos antecedentes se hace difícil sostener una interpretación amplia del concepto de Administración Institucional, máxime cuando de acuerdo con el art. 23 de la LGT de 1963 ( art. 14 de la nueva Ley de 18 de Diciembre de 2003 ) las normas sobre exenciones no pueden interpretarse de modo extensivo.

Esto sentado, procede concluir que las Comunidades de Regantes no pueden ser calificadas como Administración Pública Institucional, al formar parte de la llamada Administración Corporativa, por lo que no les alcanza la exención subjetiva controvertida.

Además, una interpretación restringida, que reserve la exención subjetiva a los entes públicos de base fundacional, parece dotar de sentido a la mención que se hace más adelante en el art. 45 .I.A.a), en virtud de lo cual se otorga exención a 'sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos.'

Por otra parteha de reconocerse que la Ley no ha equiparado el régimen fiscal de las Comunidades de usuarios al del Estado, no obstante el carácter de Corporaciones de Derecho Públicos que les reconocía el art. 74 de la Ley de Aguas de 1985 , ( art. 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas), no contemplando tampoco una exención objetiva en este Impuesto, dada la finalidad que cumplen.

Es cierto que esta solución no parece resultar acorde con la no sujeción que reconoce, respecto del IVA, su ley reguladora en el art. 7.11 , al declarar no sujetos al mismo 'las operaciones realizadas por las Comunidades de Regantes para la ordenación y aprovechamientos de las aguas', pero el art. 45.1.A) del vigente Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados es tajante al referirse sólo a las Administraciones Públicas Institucionales.

El voto particular alude a la Norma Foral de Alava 11/2003, de 31 de Marzo, del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, que tras reproducir el art. 45.1 .A.a), cuestionado, dispone que gozarán de exención subjetiva las Comunidades de Regantes en determinados casos, pero esta exención subjetiva parcial no se prevé en la norma estatal.

En términos análogos, aplicando la anterior doctrina en relación con un Colegio Profesional, se pronuncia la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2008 (Recurso de Casación para la unificación de doctrina nº 8/2004 ).

Consecuentemente, a la vista de la normativa y jurisprudencia precitadas, podemos alcanzar las siguientes conclusiones.

Inicialmente debemos reiterar que el citado artículo 45.I.A).a) del TRLITPAJD declara la exención de carácter subjetivo del Estado y de las Administraciones Públicas Territoriales e Institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, Seguridad Social, docentes o de fines científicos, extendiendo la aplicación de la exención a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones públicas citadas.

Por su parte, según su normativa reguladora, AENA es conceptuada como una Entidad Pública Empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b) de la Ley 6/1997 . Esto es, se conceptúa como un Organismo Público a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. En concreto, según la normativa antes reseñada, a AENA se le encomiendan las siguientes funciones: a) Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de los aeropuertos públicos de carácter civil, aeródromos, helipuertos y demás superficies aptas para el transporte aéreo cuya gestión se le encomiende y de los servicios afectos a los mismos; la coordinación, explotación, conservación y administración de las zonas civiles de las bases aéreas abiertas al tráfico civil; b) Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en las infraestructuras e instalaciones a que se refiere el epígrafe anterior; c) Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de las instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y de control de la circulación aérea; d) Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en infraestructuras, instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y control de la circulación aérea; e) Propuesta de planificación de nuevas infraestructuras aeronáuticas, así como de modificaciones de la estructura del espacio aéreo; f) Desarrollo de los servicios de orden y seguridad en las instalaciones que gestione, así como la participación en las enseñanzas específicas relacionadas con el transporte aéreo y sujetas al otorgamiento de licencia oficial, todo ello sin detrimento de las atribuciones asignadas a la Dirección General de Aviación Civil

Esto es, AENA queda configurada como un ente instrumental para el cumplimiento de unos fines públicos, que se rodea de las notas características de una entidad pública empresarial, que a nivel estatal encuentra su encuadre dentro de los organismos públicos junto con los de carácter administrativo pero distanciándose de ellos de ellos en cuanto se rige por las normas del Derecho privado, y diferenciada, a su vez, de las sociedades mercantiles que se regulan en la Disposición Adicional Duodécima de la Ley 6/1997 participadas con capital mayoritario de entes públicos.

Así caracterizada AENA, parece que debe quedar fuera de duda que forma parte de la Administración Institucional del Estado, por lo que quedando referida la exención contenida en el artículo 45.I.A).a) del Texto refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados , de forma amplia, a los organismos que formen parte de la Administración Institucional del Estado, entre los que sin duda se incluyen las Entidades Públicas Empresariales, ningún inconveniente debe existir para encuadrar en el ámbito de esa norma de exención a AENA en cuanto Entidad Pública Empresarial y, por ello, integrada en la Administración Institucional del Estado. Por lo que, formando parte de la Administración Institucional del Estado, siendo éste el único requisito exigido por el citado artículo 45.I.A).a) para la exención (pues se trata de una exención meramente subjetiva), debemos concluir que dicha exención es aplicable a AENA.

Por todo lo expuesto, procede la íntegra desestimación del presente recurso.']

Siendo de plena aplicación lo expuesto al presente recurso en virtud del principio de unidad de doctrina, procede desestimar el mismo.

QUINTO.- A tenor del artículo 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa , no cabe apreciar temeridad ni mala fe en las partes a los efectos de una expresa imposición de las costas procesales.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA, contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana de fecha 22 de diciembre de 2010.

Sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Con certificación literal de la presente devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente designado para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que certifico como Secretario de la misma. Valencia, en la fecha arriba indicada.