Sentencia Administrativo Nº 1374/2007, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1178/2003 de 21 de Septiembre de 2007

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Tercera

Asunto nº "1178/03"

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

En la Ciudad de Valencia, a veintiuno de septiembre de dos mil siete.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos.Srs. D. JOSÉ BELLMONT MORA, Presidente, D. MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO y D. MANUEL JOSÉ BAEZA DÍAZ PORTALES, Magistrados, han pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 1374/07

En el recurso contencioso administrativo num. 1178/03 interpuesto por la mercantil Martinez Centro de Gestión SL, representada por el Procurador Don Carlos Solsona Espriu y defendida por el Letrado Don José Luis Ortiz García contra la resolución 908 de fecha 27 de mayo de 2003 del Ayuntamiento de Valencia desestimatoria de los recursos de reposición interpuestos contra la resolución de la Alcaldía nº 12.837-H de 27 de noviembre de 2002, que aprobó con carácter inicial la liquidación del contrato de servicio de gestión y recaudación de multas de Trafico y de la ORA por un importe minorado de 969.672,86 ¤, así como contra el acuerdo Plenario del Ayuntamiento de 27 de diciembre de 2002que reconocía a la citada empresa el crédito de la liquidación mencionada.

Han sido parte en autos como Administración demandada El Ayuntamiento de Valencia, representado y defendido por sus servicios jurídicos, y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida, condenando a la administración al pago de la cantidad reclamada.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmase la resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se unieron las admitidas y practicadas y tras las conclusiones quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el. día 19 de septiembre de 2007.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución 908 de fecha 27 de mayo de 2003 del Ayuntamiento de Valencia desestimatoria de los recursos de reposición interpuestos contra la resolución de la Alcaldía nº 12.837-H de 27 de noviembre de 2002, que aprobó con carácter inicial la liquidación del contrato de servicio de gestión y recaudación de multas de Trafico y de la ORA por un importe minorado de 969.672,86 ¤, así como contra el acuerdo Plenario del Ayuntamiento de 27 de diciembre de 2002 que reconocía a la citada empresa el crédito de la liquidación mencionada; pretendiendo la demandante la nulidad de la misma y el reconocimiento, como situación jurídica individualizada de: 1.- su derecho al cobro de la factura L/1/2001 por importe de1.958.955,08 ¤, con el abono de los correspondientes intereses legales incrementados en punto y medio desde la presentación de la factura, 2.- su derecho a la obtención de una indemnización de daños y perjuicios por importe de 1.253.007 ¤ con los correspondientes intereses legales desde la solicitud; y solicitando con carácter subsidiario la nulidad de la resolución y retroacción del expediente al momento inmediatamente anterior a dictarse la resolución recurrida al objeto que por el organo competente se dicte resolución estimatoria del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo Plenario del Ayuntamiento de 27 de diciembre de 2002 en cuanto al reconocimiento del crédito a la citada empresa.

La actora fundamenta su pretensión en resumen, sobre la siguiente base: 1.- que la factura L/1/2001, por importe de1.958.955,08 ¤, fue aprobada legalmente por decreto de 22 de mayo de 2002 del Delegado de Economía y Hacienda y Patrimonio al hacer propio el reconocimiento de crédito efectuado por la Tesorería General del Ayuntamiento de Valencia, por lo tanto la minoración es contraria a derecho, debiendo acudir la administración al procedimiento del art 102 de la L 30/92, de 20 de noviembre de RJAP y PAC, al que se remite el art 218 del RD 2568/1986, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Administraciones Locales, y el Ayuntamiento no ha acudido al mismo, yendo contra sus propios actos; 2.- que la minoración parte de que habían prescrito 630.306 boletines de denuncia imputables a la actora, con lo que se vulnera el art 217 de la LEC , que impone la obligación de probar a quien alega un hecho extintivo, y de toda la prueba no se ha acreditado que la citada prescripción sea debida a la parte actora; y .3.- que el pago de daños y perjuicios le viene reconocido por el lucro cesante que resolución recurrida le ocasiona, ya que al establecer la cláusula 7º del contrato un premio de recompensa especial, la prescripción le ha impedido cobra dicho premio que cifra en 142.255.103 pts, que añadiéndole el IVA, alcanza la cifra de 1.253.007 ¤ según prueba de parte debidamente ratificada en el proceso.

El Ayuntamiento demandado mantiene la conformidad a derecho de la resolución recurrida, y después de hacer consideraciones sobre el contrato del que dimana la demanda, afirma: 1.- que la minoración se produce por la prescripción de los 630.306 boletines de denuncia de los totales 1.257.370 a que se refería la factura L/1/2001, entendiendo que según el contrato el precio unitario por boletín se divida en dos partes, el 50% del mismo se abonaría por las operaciones 1ª y 2º (grabación para su notificación a los denunciados de los boletines de denuncia y sanción, así como la emisión diaria de los listados y notificaciones correspondientes a los boletines objeto de grabación y su remisión al servicio municipal competente), y el otro 50% se abonaría por las operaciones 3ª, 6ª y 7ª (elaboración y practica de las notificaciones de las liquidaciones, emisión- vencido el periodo voluntario- de los listados de los sujetos pasivos que no hayan satisfechos sus créditos, y, una vez providenciadas de apremio, practicar la notificación reglamentaria de las cuotas apremiadas); correspondiendo la factura reclamada a las operaciones últimamente citadas, esto es a la 3ª, 6ª y 7ª, de la que descontó la cifra de 989.082,22 ¤ correspondiente a descontar el precio del 50% señalado, del total del precio unitario del contrato por boletín, a los 630.306 boletines que habían prescrito por culpa de la actora, ya que dejo transcurrir los plazos de prescripción establecidos en la legislación viariia, como se acredita por el hecho de que se abonaron el importe de la factura por las operaciones 1º y 2ª, lo que implica que tal prescripción solo pudo deberse a ella, producida en fase de denuncia, ya que era la tenedora de los boletines y no los tramito dando lugar a su prescripción. Y 2.- no existe resolución administrativa dictada por organo municipal competente para aprobar la factura liquidación del contrato en la cuantía de de1.958.955,08 ¤, a que se refiere la factura L/1/2001, siendo la única resolución aprobatoria de la factura liquidación en la cuantía de 969.672,86 ¤, la nº 12.837-H de 27 de noviembre de 2002, que aprobó con carácter inicial la liquidación del contrato de servicio de gestión y recaudación de multas de Trafico y de la ORA, y por lo tanto no se vulnera el principio de los actos propios, ni debió acudirse al art 102 de la L 30/92 .

Planteados los términos del debate, y para la resolución de la litis, hemos de partir de los hechos mas significativos que resultan del expediente administrativo y de estoa autos, y que podemos fijarlos en los siguientes:

1.- En virtud de la adjudicación a la actora del concurso celebrado para contratar el servicio para la realización de actividades de colaboración en la gestión recaudatoria recaudación de multas de trafico y de la ORA, esta inicio su actividad el 1 de julio de 1994, fijándose un precio unitario por boletín de 498 pts, que ascendió a 572 pts a partir de 27 de junio de 1997, que se dividía en dos partes, del 50% cada una, la primera, por las operaciones 1ª y 2ª, y la segunda, por las operaciones 3ª, 6ª y 7ª.

2.- Terminado el contrato el 31 de diciembre de 2000, se presento por la actora la correspondiente memoria de gestión, siendo aprobada por resolución de la Alcaldía nº 3337, de 9 de agosto de 2001, en la que literalmente se establece "Que se apruebe la memoria rendida por la empresa colaboradora en la gestión de la Zona de Multas de Tráfico y ORA, por valores de certificaciones en Descubierto, Martinez Centro de Gestión SL, correspondiente a la gestión realizada en el ejercicio 2.000, por ser la misma conforme".

3.- Por resoluciones 14.313-H de fecha 13 de diciembre de 2.001 y 13598-H de fecha 11 de diciembre de 2.002, se acordó devolver las fianzas constituidas como garantía de la gestión recaudatoria.

4.-En fecha 28 de diciembre de 2.001 se presento la correspondiente factura liquidación en la que se detallan, acomodándolas a la memoria presentada y aprobada, las actuaciones pendientes de pago a mi representada (factura L/172001).

5.- En fecha 22 de mayo de 2.002 se efectúa el correspondiente reconocimiento de crédito por importe de 1.958.955'08.- ¤, importe coincidente con la factura presentada, por parte de la Tesorería General, realizándose la correspondiente propuesta de acuerdo por dicho importe (folio 4). En dicho folio 4 se establece literalmente que "a) Que las actividades facturadas han sido debidamente conformadas por las Unidades Municipales afectadas. b) Que la adjudicación del contrato se efectuó por los porcentajes y precios unitarios ofertados aplicables a la actividad efectivamente desarrollada por la empresa, sin límite en cuanto al volumen anual de ésta (...)"; y en la misma fecha (folio 6), presta su conformidad el Concejal Delegado.

6.- En fecha 22 de mayo de 2002 se dicto por el Teniente de Alcalde delegado del área de Economía, Hacienda y Patrimonio el correspondiente decreto, en el que se reconocía la totalidad del importe de la factura (folio 11 del expediente administrativo).

7.- En fecha 3 de julio de 2.002 (folio 296) se elabora una diligencia para hacer constar que se ha detectado un error, pretendiendo modificar la propuesta de gastos, diligencia que es evacuada al día siguiente manifestándose que no existe ningún error en la citada factura (folio 297).

8.- En fecha 4 de julio de 2.002 la factura es visada de conformidad (folio 298) por el Servicio Fiscal de Gasto, realizándose en dicha resolución la siguiente salvedad "4.- Se censura con el siguiente reparo: se trata de gastos realizados en ejercicios cerrados sin crédito presupuestario y sin autorización, contraviniendo los artículos 164 y ss. de la citada Ley , por lo que la reserva de crédito queda subordinada a su aprobación, conforme a la Base 29.3 de las de Ejecución del Presupuesto", elevándose al Pleno la propuesta de gasto por el importe de la misma (folio 299).

9.- En fecha 18 de julio de 2.002, se emite un informe por el Interventor municipal (folio 302) en el que se manifiesta que los precios agregados no se corresponden, presumiblemente, a la situación de cada uno de los expedientes de multa, dictándose seguidamente un decreto por medio del cual se pretende en primer lugar revisar los precios una vez finalizado el contrato y en segundo lugar se solicita que se vuelva a revisar la factura ya aprobada.

10.- En fecha 12 de Septiembre de 2.002 (folio 326), la actora solicita el abono de intereses de demora.

11.- En fecha 26 de septiembre de 2.002 (folios 316 y siguientes del expediente) se elabora un informe en el que se establecen distintas hipótesis para reducir el importe de la factura.

12.- En fecha 15 de Octubre de 2.002 se elabora por parte del Jefe de la Sección de Recursos Especiales, Servicio Fiscal Ingresos (folio 328), informe en el que en relación al asunto de la prescripción de los boletines de denuncia, se afirma que "no están disponibles los datos de los ejercicios 1994 y 1995", añadiendo en la información detallada que se acompaña que únicamente existen 340.274.- boletines prescritos a dicha fecha, y ello a pesar de que la información se actualiza a la fecha del listado, según, asimismo, se establece.

13.- En fecha 4 de Noviembre de 2.002 (folio 371) se elabora informe por parte de Intervención y Servicios Jurídicos en el que se trata de dar cobertura a la minoración efectuada, partiéndose esta vez de la base de 630.036 prescripciones, y, tras los correspondientes trámites, se reelabora una nueva propuesta de acuerdo, minorando sustancialmente la factura presentada y acordando en definitiva el abono de la cantidad de 969.872'86.- ¤. Dicha propuesta de acuerdo es aprobada en el acuerdo de pleno de fecha 27 de diciembre de 2.002 (folios 375 y siguientes).

14.- Contra dicha resolución se interpone el correspondiente recurso de reposición; y contra su desestimación se interpuso el recurso objeto de enjuiciamiento.

SEGUNDO.- Partiendo de tales hechos, hemos de analizar cada una de las pretensiones deducidas en la demanda; principiando con la primera, la cual es atacada desde dos ángulos o perspectivas.

Por un lado, la nulidad de la resolución por vulnerar el principio de los actos propios de la administración, al entender que con la resolución recurrida se modifica el decreto de fecha 22 de mayo de 2002 del Teniente de Alcalde delegado del área de Economía, Hacienda y Patrimonio, por el que se reconocía la totalidad del importe de la factura, sin acudir a los procedimientos de revisión de los actos administrativos establecidos en la L 30/92. El ayuntamiento, analiza solapadamente este motivo de impugnación, limitándose a afirmar que no existe resolución administrativa dictada por organo municipal competente para aprobar la factura liquidación del contrato en la cuantía de de1.958.955,08 ¤, a que se refiere la factura L/1/2001, siendo la única resolución aprobatoria de la factura liquidación en la cuantía de 969.672,86 ¤, la nº 12.837-H de 27 de noviembre de 2002, que aprobó con carácter inicial la liquidación del contrato de servicio de gestión y recaudación de multas de Trafico y de la ORA, obviando el decreto del teniente Alcalde Delegado al que nos hemos referido.

Y por otro, atacando la causa o motivo de la minoración, negando en todo momento la culpabilidad de la actora en la presunta prescripción de los 630.036 boletines, al no haberlo acreditado la contraparte a quien corresponde su prueba por el juego del "onus probandi" recogido en el art 217 de la LEC , a lo que el Ayuntamiento opone la imputación de la misma a la actora, al abonar el 505 de la factura unitaria referida a las operaciones 1ª y 2ª, ocasionándose la prescripción n tal fase.

Este Tribunal debe analizar el primer motivo de impugnación, sin necesidad de examinar el segundo de ser aquel estimado, pues si la anulación se deriva de la eficacia plena del decreto del Teniente Alcalde, la minoración carece de fundamento por ir contra aquel decreto que aprobaba la factura presentada y reclamada, constituyendo el mismo un acto definitivo de la administración que solo puede ser revisado por los procedimientos establecidos en el art 102 de la L 30/92 de RJAP y PAC.

Efectivamente, la reclamación del pago de la factura y de sus intereses descansa en la actuación administrativa, que aprueba no solo la factura presentada, sino también la memoria rendida por la empresa colaboradora en la gestión de la Zona de Multas de Tráfico y ORA, por causa de extinción del contrato el día 31 de diciembre de 2.0000, acordando la devolución de las fianzas sin reserva alguna, lo que implica y hace referencia, aun sin denominarla así expresamente, a la doctrina de los actos propios, doctrina que admite el Tribunal Supremo al considerar que "el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire" contra "factum propium"" (STS de 26 de febrero de 2001 ); o como admite el mismo TS en Sentencia de 21 de diciembre de 2001 , al señalar : "El tercer motivo de casación se articula al amparo del mismo ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del ordenamiento jurídico por inaplicación de los principios de buena fe y de confianza legítima en las relaciones administrativas, según la jurisprudencia que los interpreta.

Tanto uno como otro principio han sido acogidos de una forma decidida por la jurisprudencia de esta Sala ya desde antiguo, y encuentran su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento; principios que han sido positivizados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y sobre el Procedimiento Administrativo Común, en la modificación introducida en la misma por la Ley 4/1999, que en el apartado II de su Exposición de Motivos expresa que: «En el Título Preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso- administrativa incluso antes de su recepción por el Título Preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente», estableciendo en el artículo 3.1, párrafo segundo , que: «Igualmente deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima»".

Con lo dicho, y por lo argumentado, basta para estimar en toda su extensión la primera de las pretensiones deducidas en la demanda, esto es, su derecho al cobro de la factura L/1/2001 por importe de 1.958.955,08 ¤, con el abono de los correspondientes intereses legales incrementados en punto y medio desde la presentación de la factura, en aplicación del art. 100.4 de la Ley 13/1995, de 18 de Mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas , que establece: "...La Administración tendrá obligación de abonar el precio dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el art. 148 y si se demorase deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de dos meses, el interés legal del dinero incrementado en un 1,5 puntos, de las cantidades adeudadas...", sin necesidad de examinar, ni pronunciarnos sobre la imputación a ninguna de las partes de la causa que dio lugar a la presunta prescripción de los boletines, que le sirven de base a la administración para la minoración.

TERCERO.- La segunda pretensión, reclamando el pago de daños y perjuicios por el lucro cesante que, según la parte, le ocasiona la resolución recurrida, al haber dado lugar a la prescripción de los boletines de denuncia, lo que conlleva su imposibilidad de cobro, haciendo inoperativa la cláusula 7º del contrato, que establece un premio de recompensa especial, según las cantidades recaudadas; daños y perjuicios que cifra en la cantidad de 1.253.007 ¤, no puede ser estimada pues tales daños y perjuicios no son dimanantes de la extinción del contrato, que se produjo el 31 de diciembre de 2000 con plena conformidad y acuerdo de las partes conforme se desprende de todo el devenir fáctico relatado en la presente resolución, sino de las vicisitudes por las que pasaron los boletines de denuncia, en tramite y no pagados, ni en vía voluntaria, ni en vía ejecutiva por los sujetos pasivos, que presuntamente prescribieron por la conducta de la administración según la actora.

Efectivamente la indemnización de años y perjuicios puede tener un origen contractual o extracontractual según recoge el Código Civil en los arts 1100 y 1902, pretendiéndolos la atora en la primera de las vertientes. El art 1100 del CC establece la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados a los que en el cumplimiento de sus obligaciones incurrieren en dolo, negligencia o morosidad, y los que de cualquier modo contravinieren el tenor aquellas.

Tales presupuestos no son predicables a la pretensión deducida, pues en ningún momento, después de extinguido el contrato y antes de aceptarse la factura por el decreto del Teniente Alcalde, la actora esgrimió los mismos para exigir los mencionados daños y perjuicios, exigiéndolos con posterioridad al presentar la demanda; lo que obliga a este Tribunal a entender que extinguido el contrato, a plena conformidad de las partes, es en ese momento cuando hay que liquidarlo, fijándose por los contratantes los débitos y haberes existentes o pendientes entre ellos.

Tal liquidación la hizo la actora, después de aprobarse la memoria, con la factura L/1/20001, en la que reclamaba el precio del contrato que según ella le adeudaba la administración, en la que no incluía el lucro cesante por la cláusula 7ª (premios) en concepto de daños y perjuicios; por ello su pretensión debe ser desestimada, ya que en ese momento todavía no se habían producido las recaudaciones que conllevaba al premio de la citada cláusula, y no se había imputado a la administración culpa contractual alguna en el desarrollo de contrato administrativo para la realización de actividades de colaboración en la gestión recaudatoria y recaudación de multas de trafico y de la ORA. El hecho de que no se cobraran las mutas en nada afecta a sus derechos, pues tal cobro, en todo caso, de haberse producido por no haberse perjudicado las sanciones, se hubiera producido con posterioridad, cuando el contrato estaba extinguido, haciendo inoperante la meritada cláusula 7ª .

Por todo lo argumentado la demanda debe ser estimada parcialmente.

CUARTO.- De conformidad con el criterio mantenido por el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imponer las costas procésales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso planteado por la mercantil Martinez Centro de Gestión SL contra la resolución 908 de fecha 27 de mayo de 2003 del Ayuntamiento de Valencia desestimatoria de los recursos de reposición interpuestos contra la resolución de la Alcaldía nº 12.837-H de 27 de noviembre de 2002, que aprobó con carácter inicial la liquidación del contrato de servicio de gestión y recaudación de multas de Trafico y de la ORA por un importe minorado de 969.672,86 ¤, así como contra el acuerdo Plenario del Ayuntamiento de 27 de diciembre de 2002que reconocía a la citada empresa el crédito de la liquidación mencionada, que se anula y deja sin efecto; reconociendo el derecho de la actora a cobrar, con la consecuente obligación de pago por el Ayuntamiento, la factura L/1/2001 por importe de1.958.955,08 ¤, con el abono de los correspondientes intereses legales incrementados en punto y medio desde la presentación de la factura, desestimando su derecho a la obtención de una indemnización de daños y perjuicios por importe de 1.253.007 ¤ con los correspondientes intereses legales desde la solicitud; y todo ello sin hacer pronunciamiento en costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia ,lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico. En Valencia, a veintiuno de septiembre de dos mil siete.