Sentencia Administrativo Nº 1384/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2902/2012 de 27 de Septiembre de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2012/0013860

Procedimiento Ordinario 2902/2012 G.C.

Demandante:D. Donato

NOTIFICACIONES A: CALLE: DIRECCION000 , NUM000 PISO/PRTA: NUM001

C.P.: 28003 MADRID (MADRID)

Demandado:DIRECCION GENERAL DE LA POLICIA

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA NUMERO 1384/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Gerardo Martínez Tristán

Magistrados:

D. Francisco Javier Canabal Conejos

D. Arturo Fernández García

D. Fausto Garrido González

D. Alfredo Roldán Herrero

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En la Villa de Madrid, a veintisiete de septiembre de dos mil trece.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 2902/12, interpuesto por don Donato contra la resolución de 3 de septiembre de 2012 dictada por el Director General de la Guardia Civil que, en alzada, confirma la de 6 de junio de 2012 del Jefe del Servicio de Retribuciones. Habiendo sido parte el Ministerio del Interior, representado por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el recurrente indicado se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 26 de noviembre de 2.012 contra los actos antes mencionados, acordándose su admisión, y una vez formalizados los trámites legales preceptivos fue emplazado para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación del acto recurrido reclamando se declare su derecho al percibo del complemento de productividad funcional de los meses de septiembre y octubre de 2010 y mayo, junio y julio 2011.

SEGUNDO.-La representación procesal de la Administración General del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.

TERCERO.-Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba se practicó la admitida por la Sala con el resultado obrante en autos y tras el trámite de conclusiones con fecha 26 de septiembre de 2013 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Fundamentos

PRIMERO.-A través del presente recurso jurisdiccional el recurrente, guardia civil en activo, impugna la resolución de 3 de septiembre de 2012 dictada por el Director General de la Guardia Civil que, en alzada, confirma la de 6 de junio de 2012 del Jefe del Servicio de Retribuciones por la que se desestimaba su solicitud de reconocimiento del derecho al percibo del complemento de productividad funcional de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2010.

La resolución administrativa originaria desestima dicha pretensión del actor indicando que el actor ha permanecido de baja médica más de cinco días, por lo que de acuerdo con el artículo 4º, punto 5, de la Orden General 10, de 16 de junio de 2006, que regula esos complementos reclamados, no procedía el abono de estos durante la baja médica, dado que la citada Orden no distingue la causa de dicha baja. En la resolución dictada en el recurso de alzada se añade que el complemento de productividad tiene un carácter subjetivo y está en función del rendimiento personal del titular del puesto de trabajo.

SEGUNDO.-El recurrente, Capitán de la Guardia Civil, destinado en la actualidad en la Compañía de Plana Mayor de la Comandancia de Cáceres, presentó escrito en fecha 17 de mayo de 2012 solicitando el derecho al percibo del complemento de productividad funcional y estructural de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2010 pese a haber estado de baja médica en el periodo del 19 de julio de 2010 al 11 de enero de 2011 y nueva baja, por intervención quirúrgica, desde el 29 de abril de 2011 al 23 de julio del mismo año.

El recurrente insta la nulidad de la resolución por falta de motivación existiendo incongruencia omisiva al no resolver sobre los dos periodos reclamados. Formula su pretensión sobre la base de entender que en aquellos casos en los que la baja médica viene derivada de un acto de servicio no supone la pérdida de su derecho al percibo del citado complemento.

El recurrente, en la citada solicitud y luego en su demanda, señala que el mismo percibía esos complementos reclamados hasta que tuvo un accidente de circulación cuando realizaba las funciones propias. Considera que el complemento de productividad estructural debe ser abonado al tratarse de una baja por acto de servicio con la limitación de tres meses y en relación con el funcional indica que aún siendo incompatible con el estructural se le abonaría en el caso de que la Administración demostrara motivadamente no se le propuso.

El Abogado del Estado se opone a la estimación del recurso y cita la Orden General 10/2006 en la que expresamente se establece que no se percibirá el complemento de productividad por objetivos en los casos de baja médica para el servicio durante más de 5 días tal y como acontece en el supuesto de autos.

TERCERO.-Es criterio jurisprudencial que requisito formal de la motivación sólo quiebra cuando el acto administrativo, al no permitir conocer la justificación fáctica y jurídica seguida por el órgano administrativo para adoptar la resolución discutida, priva a la persona afectada del conocimiento de la 'ratio decidendi' determinante de la decisión administrativa, sin que ello presuponga necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas (por todas, SSTS. 3-5-1995 , 22-6-1995 y 31-10-1995 ); teniéndose así mismo aceptado por la jurisprudencia que la motivación ' in aliunde', actualmente prevista en el artículo 85 de la Ley 30/1992 , se refiera a la aceptación de informes o dictámenes que obren en el expediente administrativo precediendo a los acuerdos de que se trate ( SS. TS. 6-6-1980 , 4-3-1987 y 22- 11-1990). De conformidad con lo dispuesto en el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 , la insuficiencia de la motivación, como vicio formal concreto del acto administrativo, sólo dará lugar a la invalidez del acto cuando éste carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de la persona interesada.

Como señala Sentencia de Tribunal Supremo de 1 de Octubre de 1.988 la motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Ante todo y desde el punto de vista interno viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal - exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo- no es sólo, como subraya el Tribunal Constitucional, una elemental cortesía sino que constituye una garantía para el administrado que podrá así impugnar en su caso el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; en último término la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración - art. 106.1 de la Constitución , que, sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios. La falta de motivación o la motivación defectuosa - Sentencia de 20 de febrero de 1987 de dicha Sala- pueden integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante: el deslinde de ambos supuestos se ha de hacer indagando si realmente ha existido una ignorancia de los motivos que funda la actuación administrativa y si, por tanto, se ha producido o no la indefensión del administrado. Por otra parte como señala la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 de Junio de 2.002 , con cita de la del Tribunal Constitucional de 17 de julio de 1981 'la motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que puede ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias del Tribunal Supremo 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999 .

Es cierto que en el caso de autos la resolución recurrida solo se refiere al complemento de productividad funcional pero basta con observar tanto el escrito inicial como el recurso de alzada para observar que el recurrente no se remite a él y se da por cierto que se le abonó en la nómina de octubre de 2010 el complemento F-2 correspondiendo al mes de agosto por lo que la resolución se ajustó a dicho parámetro de petición.

CUARTO.-En cuanto al fondo de la cuestión, en primer lugar haremos referencia al complemento de productividad estructural. Se ha de recordar que la Orden General número 10, dada en Madrid el día 16 de junio de 2006, que regula el sistema de gestión del complemento de productividad y de retribución de los sobreesfuerzos realizados por el personal con motivo del servicio, dispone en su artículo 6 lo siguiente respecto a la productividad estructural:

'1. Finalidad.

'Retribuir específicamente el especial rendimiento, el interés y la iniciativa en el desempeño de las funciones propias de cada puesto de trabajo'.

2. Perceptores

'el personal que desarrolle sus funciones y cometidos sin estar acogido al régimen general de tiempos y horarios, así como el personal que preste servicio en horario administrativo de, al menos, cuarenta horas semanales'.

3. Modalidades

'la productividad de tipo estructural se articula en diferentes modalidades que retribuyen las funciones de difícil valoración con parámetros estrictamente objetivos. Entre otras contemplan las funciones de mando, apoyo a la dirección e investigación policial, así como aquéllas para las que se requiera una singular cualificación profesional'.

El párrafo segundo de dicho apartado establece: 'El personal que pudiera hallarse comprendido en más de una modalidad de productividad estructural solo podrá ser propuesto para aquella que le resulte más beneficiosa'.

Igualmente, se ha de tener en cuenta las limitaciones recogidas en el apartado 5, en el que se dispone:

La percepción de este tipo de productividad, salvo la modalidad E7.2, excluye la retribución por sobreesfuerzos derivados de la prestación del servicio, regulados en el capítulo II de las presentes normas.

No percibirá productividad estructural el personal que realice un curso cuyo periodo presencial sea superior a tres meses.

El personal que, sin estar destinado en una unidad, desempeñe cometidos para los cuales esté prevista una determinada modalidad de productividad estructural, podrá percibir ésta con cargo a la asignación de la unidad en la que preste servicio.

Los mandos de quienes perciban este tipo de productividad valorarán si el grado de interés, iniciativa y rendimiento en el desempeño de los puestos de trabajo de sus beneficiarios les hacen acreedores a su percepción. En esta valoración tendrá una especial relevancia la no prestación de servicio efectivo por motivo de baja médica.

En el apartado 4, relativo a las cuantías, se prescribe que el porcentaje a aplicar a cada modalidad y los instrumentos necesarios para la gestión de la productividad de este tipo se incluían en el Anexo II de la Orden, en los que se recoge 16 perceptores potenciales.

Como esta Sala ya ha establecido de forma reiterada el preámbulo del Real Decreto 311/88, de 30 de marzo, de Retribuciones del Personal de las Fuerzas y Cuerpo de Seguridad del Estado (modificado por Real Decreto 8/1995, de 13 de enero, y hoy derogado por Real Decreto 950/2005, de 29 de julio), ponía de manifiesto que el marco retributivo configurado por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, suponía la homologación de esta materia al sistema general aplicable a la Función Pública previsto en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, sin perjuicio de las singularidades propias de aquel Cuerpo y su naturaleza militar.

Por lo que se refiere concretamente al complemento de productividad, el mismo está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado de los mismos. Ello conforme establecía el artículo 4-III del Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo, de Retribuciones del Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y lo recoge el hoy vigente Real Decreto 950/2005 en su artículo 4.C), que añade en su párrafo segundo : 'Su cuantía individual se determinará por el Ministerio del Interior dentro de los créditos que se asignen para esta finalidad y de acuerdo con las normas establecidas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública'. Esta ley, en su artículo 23.3.c ), reitera la misma definición, señalando que corresponde al responsable de la gestión de cada programa de gasto determinar la cuantía individual para cada funcionario. De manera análoga el vigente Estatuto Básico de la Función Pública aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, establece en su artículo 24.c ) que 'La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores: ... El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos', incorporando por tanto a la nueva estructura retributiva también el concepto de productividad.

En definitiva, el complemento de productividad tiene carácter extraordinario, y no existe un derecho al devengo del mismo, puesto que no forma parte de las retribuciones que se devengan por el mero desempeño del trabajo, sino que requiere una serie de especificidades que se establecen en cada caso.

Finalmente, ha sido la arriba citada Orden General núm. 10, de 16 de junio de 2006, la que ha venido a regular de manera pormenorizada este complemento indicando en su preámbulo que la idea central de la reforma que la misma supuso ha sido extender la percepción del complemento de productividad a todo el personal que preste efectivamente servicios, lo que supondrá la práctica totalidad de los miembros del Instituto, articulándolo en tres tipos: Estructural, así denominada por estar orientada al desempeño de los puestos de trabajo que se pueden considerar el esqueleto o estructura de la organización; Funcional, que se orienta al resto de las funciones, condicionándose su percepción a la prestación efectiva del servicio; Objetivos, que se vincula al rendimiento personal obtenido en el desempeño de los cometidos profesionales, así como a la contribución al rendimiento de la unidad en la que el guardia civil presta servicio. Con ello se pretende alinear los objetivos personales y del conjunto de la unidad con los generales del Instituto.

Teniendo en cuenta las directrices que proporciona la citada orden general y la regulación específica de la productividad estructural y el criterio del propio Tribunal, en el presente caso enjuiciado ha quedado acreditado que el actor, Capitán de la Guardia Civil, en el período a que se refiere su reclamación contenida en el suplico de su demanda, no percibió ese complemento estructural E12 durante los meses reclamados por la causa de haber estado de baja médica en el servicio. Esa exclusión de dicho complemento se ajusta a lo establecido por la referida Orden General que prevé como limitación para la percepción de dicha productividades esa circunstancia de baja en el servicio por lo que esta pretensión debe ser desestimada.

CUARTO.-En relación con el complemento funcional la pretensión del recurrente se ha de rechazar igualmente.

La Orden General núm. 10, de 16 de junio de 2006, ha venido a regular específicamente el complemento de productividad en relación al personal de la Guardia Civil y así establece en su artículo 4 respecto de la productividad funcional , aquí controvertida, lo siguiente: '1. Finalidad. Retribuir la actividad y dedicación extraordinarias en el desempeño de los cometidos propios de los puestos de trabajo que resulten valorables por parámetros objetivos. 2. Perceptores. Podrá percibir este tipo de productividad todo el personal incluido en el ámbito de aplicación de la presente Orden General. 3. Modalidades. El tipo de productividad funcional se articula en las siguientes modalidades: F1: retribuye la actividad y dedicación habitualmente desarrolladas en horario diurno de días no festivos. F2: retribuye la actividad y dedicación habitualmente desarrolladas indistintamente en cualquier turno de días laborables o festivos. F3: retribuye la actividad y dedicación que supone la prestación del servicio en la modalidad de Guardias Combinadas, en los términos que se establecen en el artículo 5 de las presentes normas. Para apreciar la habitualidad en la prestación del servicio en horario nocturno y días festivos, que caracteriza a la modalidad F2, se empleará el indicador aritmético que se establece en el anexo I de las presentes normas. La retribución asignada a las modalidades F1 y F2 se podrá incrementar cuando la función propia del puesto de trabajo se ejerza en un entorno o circunstancias que afecten a la calidad de vida del perceptor. Para determinar ésta se valorará la demanda que dicho puesto ha venido teniendo en los últimos tres años. También se podrá incrementar la retribución de las modalidades F1 y F2 del personal retribuido con cargo al Programa Presupuestario de Seguridad Vial. 4. Cuantías. Los porcentajes y cuantías de las distintas modalidades, así como los instrumentos necesarios para la gestión de la productividad de tipo funcional se recogen en el anexo I de la presente Orden. 5. Limitaciones. La productividad funcional, excepto en su modalidad F3, dejará de percibirse cuando se haya permanecido en el mes de devengo más de cinco días de baja médica. Los jefes de unidad podrán proponer motivadamente la no percepción de las modalidades F1 y F2 de productividad funcional, y en su caso de los incrementos que sean de aplicación, para el personal que, en el periodo de devengo, consideren que no ha alcanzado, en el desempeño de sus funciones, el grado adecuado de rendimiento, interés e iniciativa'.

En primer lugar, en ningún caso el complemento de productividad funcional tiene ese carácter genérico y en función del puesto de trabajo que alega el recurrente. Como se ha dicho, tiene un carácter extraordinario y hay que valorarlo de forma singular. Esta Sección, ya en diversas sentencias, ha establecido el criterio de que si la Administración lo deniega tiene que razonar esa decisión, sobre todo cuando se le concede normalmente al funcionario en cuestión. Ello responde a ese carácter expuesto que exige se valore de forma concreta el rendimiento, interés e iniciativa del funcionario, en este caso de acuerdo con la Orden General nº 10.

En segundo lugar, se ha de destacar que el artículo citado de la indicada Orden General nº 10 no deja lugar a dudas cuando establece con claridad y contundencia que la productividad estructural dejará de percibirse cuando se haya permanecido en el mes de devengo más de 5 días de baja médica. La propia Administración, en la resolución denegatoria de la solicitud inicial del actor le contestó que con base a dicho precepto se le había denegado el abono de esos complementos reclamados dado que había estado de baja médica más de 5 días Por lo tanto, esa decisión administrativa tenía ese sustento legal, por lo que no exigía motivación alguna más.

Por otro lado, dicho precepto de esa disposición general no distingue, ni en función de su causa de producción ni por otra, el tipo de baja médica a efectos de establecer esa limitación para percibir la productividad ahora reclamada. El recurrente cita disposiciones anteriores en que se distingue para el percibo de retribuciones de funcionarios, en este caso de la Policía, que la baja sea por acto de servicio. Dicha alegación se ha de rechazar por cuanto que esas disposiciones (en muchos casos son anteriores a la Orden general 10 y de jerarquía inferior) se refieren a Cuerpos funcionariales distintos. En este caso existe una Orden especial que regula esa productividad para los miembros de la Guardia Civil y el literal de esa limitación en cuestión es tajante y no admite lugar a dudas a criterio de esta Sección.

Con relación a la sentencia invocada de la Sección Sexta (recurso nº 1694/2008 ), esta Sección, así ya lo ha señalado en sus anteriores sentencias de 1 de febrero y 1 de marzo de 2013 , discrepa de su criterio por cuanto que la justicia material invocada en la misma se ha de impartir con un sustento legal. En el caso de autos, se ha de reiterar que la norma que regula ese complemento de productividad, que, como se ha expuesto, retribuye particularmente el rendimiento en el desempeño de los cometidos que se materialice directamente en la consecución de resultados profesionales, tanto individuales, como de la Unidad en que se preste servicio, limita claramente y sin lugar a dudas el abono de la productividad por objetivos en el sentido de que no se percibirá cuando se esté de baja médica, sin que distinga el tipo de dicha baja. Por lo tanto, existiendo una norma clara y contundente no cabe acudir a otros criterios interpretativos pues lo impide nuestro sistema de fuentes que se recoge con claridad en el preámbulo del Código Civil, que es de aplicación a todo nuestro ordenamiento jurídico lo que hace inoperante la genérica alegación en relación a la vulneración del artículo 14 de la Constitución .

QUINTO.-Establece el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el caso de autos procede la condena en costas de la parte recurrente que ha visto rechazada sus pretensiones sin que concurra motivo para su no imposición fijándose las mismas en cuantía de 300 euros.

VISTOS.-los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Donato contra la resolución de 3 de septiembre de 2012 dictada por el Director General de la Guardia Civil que, en alzada, confirma la de 6 de junio de 2012 del Jefe del Servicio de Retribuciones.

Se condena al pago de 300 euros a la parte recurrente en concepto de costas causadas en esta instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma NO cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo.

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.