Sentencia Administrativo Nº 1403/2002, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 15 de Noviembre de 2002

Encabezamiento

RECURSO Nº 1101/99

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SENTENCIA N° 1403 /2002

Presidente

D. Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

D. Miguel Soler Margarit

Doña Amalia Basanta Rodríguez

En Valencia a quince de noviembre de dos mil dos.

Visto el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Vila-real (Castellón), representado por la Procuradora Doña Celia Sin Sánchez, y defendido por el Letrado D. Fernando Peris Coret, contra la Resolución de la Cª de Obras Públicas, Urbanismo Y Transportes de la GV de 20-5-99 por la que se desestima el recurso ordinario entablado frente a otra de la COPUT de Castellón, fechada en 5- 11-98 por la que se aprueba definitivamente el PGOU de Almassora habiendo sido parte demandada la Generalidad Valenciana, asistida y representada por sus servicios jurídicos; y codemandada el Ayuntamiento de Almassora, representado por el Procurador D. Joaquín Francisco Funnes Gracia.

Ha sido Ponente la Magistrada Doña Amalia Basanta Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley , se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara sentencia anulando el acto impugnado y acordando la no aprobación del P.G.O.U. de Almassora en lo que respecta al Polígono Industrial Suelo Urbanizable Industrial SUPOI-8 y SUPOI-9.

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser el acto impugnado dictado conforme a derecho, lo que también interesó la codemandada.

TERCERO.- Se recibió el proceso a prueba, y, evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 5-11-2002, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el caso presente la Resolución de la Cª de obras Públicas, Urbanismo Y Transportes de la GV de 20-5- 99 por la que se desestima el recurso ordinario entablado frente a otra de la COPUT de Castellón, fechada en 5-11-98 por la que se aprueba definitivamente el P.G.O.U. de Almassora.

En apoyo de su pretensión impugnativa alega la actora, en síntesis:

-que la ubicación de Polígono Industrial junto al río Mijares, con la consiguiente calificación de S. Urbanizable Industrial (SUPOI-8 y 9) infringe el art. 40 de la LRAU (L. 6/94), en cuanto supone una descoordinación con la política autonómica de conservación del Patrimonio Cultural, de Vivienda y de Protección del Medio Ambiente.

- que el establecimiento de Polígono Industrial junto al río Mijares puede originar perjuicios irreparables e irreversibles en dicho espacio natural por impacto medio ambiental; y ,

- que lo mismo ocurrirá en el paraje natural del "Termet de la Mare de Deu de Gracia" cuya declaración fue interesada por la Corporación actora a la Administración Autonómica Valenciana.

- que se contaminan los acuíferos y perjudica las zonas residenciales contiguas.

La Resolución autonómica de aprobación definitiva del PGOU de Almassora (Acuerdo de la COPUT de Castellón de 5-11-98) supeditaba su eficacia y posterior publicación en el Boletín a una serie de limitaciones relacionadas con aspectos medioambientales y de protección del entorno. Por un lado que los terrenos comprendidos en el SUPOI-8 debían programarse antes que los de 9, y que debía establecerse una limitación adicional a las actividades a instalar en este último para evitar que pudieran ubicarse las potencialmente más molestas, facultando al Subsecretario de Urbanismo y ordenación Territorial para que, recibida la documentación que incorpore la anterior corrección técnica pueda comprobar que la misma se ha efectuado en los términos acordados, tras lo que ordenará la publicación de la aprobación definitiva. Una vez introducida dicha limitación el Subsecretario de Urbanismo y Ordenación del Territorio ordenó la publicación en el Boletín, que tuvo lugar en 1-12-98 y su reseña en el DOGV en 12-2-99.

Analizando la cuestión relativa a la invocada infracción del art. 40 LRAU en que la actora fundamentó el recurso de alzada entablado frente a aquel, la Cª de Obras Públicas , Urbanismo y Transportes resolvió en sentido negativo razonando:

a) los terrenos indicados no poseen valores que, según lo establecido en la LSNU , en relación con el art. 40 de la LRAU exijan su clasificación como "Suelo no Urbanizable", remitiéndose en este punto a la Declaración de Impacto Medio Ambiental emitido por la Cª de Medio Ambiente en 22-10-98.

b) que no existe ninguna razón que permita afirmar que el modelo de crecimiento que supone la creación de ese suelo urbanizable no respete el equilibrio urbanístico del territorio o agote sus recursos, sature las infraestructuras supramunicipales o desvirtúe la función que les es propia (art. 40. 1 B de la LRAU).

c) que ningún obstáculo pude formularse a tenor de lo dispuesto en los aps. C , D y F del art. 40, por referirse a cuestiones ajenas a las que eventualmente pudieran plantearse en es suelo urbanizable industrial.

d) que el ap e del mimo precepto permite formular objeciones a la aprobación definitiva del planeamiento con la finalidad de coordinar la política urbanística municipal, entre otros supuestos, con la política autonómica de protección del medio ambiente, y en este caso la Declaración de Impacto Ambiental de 22-10-98 no ha objetado la permanencia de este suelo por motivos medioambientales, siendo suficiente que se cumplan las medidas correctoras que enumera.

e) que tampoco se ha observado vulneración a lo dispuesto en el último inciso del art. 40 LRAU y la potestad discrecional se ha actuado por el Ayuntamiento de Almassora dentro de sus limites, fundamentando en criterios racionales plenamente asumibles la necesidad de clasificar el suelo debatido como urbanizable.

f) que no se ha cuestionado la necesidad que el ayuntamiento de Almassora tiene de Suelo con calificación industrial , lo que aparece plenamente justificado por la referida Corporación Municipal , y ante tal demanda inicialmente pretendió la clasificación del resto de suelo del término municipal hacia el Oeste, lo que fue obviado por la Consellería por resultar excesivo. Por otra parte la elección de esta zona frente a otras que se eliminan no es caprichosa pues lo terrenos próximos a la subestación eléctrica presentan tales servidumbres que los hacen en buena parte inservibles; y en cuanto a la bolsa situada entre la Rambla de La Viuda y el término de Castellón no existe posibilidad de dotarle de un acceso desde el eje Betxí-Borriol. La zona elegida sí cuenta con dicho acceso y además está separada del resto del término por la importante barrera que supone la autopista.

Y concluía que "desde el ejercicio autonómico enumerados en el art. 40 de la LRAU, ningún obstáculo legal existe a la aprobación definitiva de la clasificación de este suelo como urbanizable industrial , con las medidas adoptadas en la Declaración de Impacto Ambiental. Debe tenerse en cuenta, además que la COPUT, con la finalidad de minorar todavía más si cabe cualquier impacto negativo acordó en graduar los usos industriales en los dos sectores SUPOI-8 y 9, así como en establecer un periodo secuencial entre ellos , de manera que los terrenos comprendidos en el SUPOI-8 habrán de programarse antes que los del SUPOI-9 y, además, se establece una limitación adicional a las actividades a instalar en el SUPOI-9, para evitar que puedan ubicarse las potencialmente más molestas tales como las atomizadoras". Por otro lado destaca que a raíz del informe emitido por la Confederación Hidrográfica del Júcar en 27-10-97 se modificaron los ámbitos de los dos =suelos para evitar su proximidad con el cauce del río Mijares y evitar , por tanto, la posible afección de avenidas y se tiene, además , en cuenta la observación de la Confederación en cuanto a que la puesta en funcionamiento de la depuradora de aguas residuales es condición de desarrollo de los suelos urbanizables.

SEGUNDO.- El art. 40 de la L. 6/94 Reguladora de la Actividad Urbanística dispone:

"1.- La aprobación autonómica definitiva de Planes Municipales, podrá formular objeciones a ella en cumplimiento de alguno de estos cometidos:

a) Garantizar la clasificación como suelo no urbanizable de los terrenos que estime merecedores de ella, conforme a la Ley del Suelo no Urbanizable de la Generalitat.

b) Asegurar que el modelo de crecimiento escogido por el municipio respeta el equilibrio urbanístico del territorio, sin agotar los recursos, ni saturar las infraestructuras municipales o desvirtuar la función que les es propia.

Si hubiera Plan de Acción Territorial con previsiones aplicables al caso, la resolución autonómica se fundará en ellas.

c) Requerir en la ordenación estructural del Plan unas determinaciones con precisión suficiente para garantizar la correcta organización del desarrollo urbano y, con tal fin, recabar la creación , ampliación o mejora de reservas para espacios públicos y demás dotaciones, así como velar por la idoneidad de las previstas para servicios supramunicipales.

d) Garantizar que la urbanización se desarrolle de conformidad con lo dispuesto en el art. 17.4, dando preferencia a su ejecución por Actuaciones Integradas de características adecuadas.

e) Coordinar la política urbanística municipal con las políticas autonómicas de conservación del patrimonio cultural , de vivienda y de protección del medio ambiente.

f) Evaluar la viabilidad económica del Plan en aquellas actuaciones que aumenten el gasto público en obras de competencia supramunicipal.

La Generalitat no podrá aprobar definitivamente los Planes que incurran en infracción de una disposición legal estatal o autonómica.

2.- Las resoluciones autonómicas sobre aprobación definitiva, nunca cuestionarán la interpretación de interés público local formulada por el municipio desde la representatividad que le confiere su legitimación democrática , pudiendo fundarse, exclusivamente en exigencias de la política urbanística y territorial de la Generalitat, definida por esta Ley e integrada por los cometidos antes enunciados. Como garantía de ello, la Resolución suspensiva o denegatoria deberá ser expresamente motivada y concretar el apartado del número anterior en que se fundamente o el precepto legal que entienda infringido".

TERCERO.- Remitiéndonos al caso presente y en cuanto la actora invoca la infracción de lo dispuesto en el ap e) del art. 40 LRAU procede señalar de conformidad con la Jurisprudencia del T.S. sobre la concepción de las facultades que a la Administración Autonómica corresponden en el acto de Aprobación Definitiva de los Planes Municipales, que -por hallarse comprendida en dicho ámbito de poderes- podrá examinar la contradicción de las determinaciones urbanísticas locales de naturaleza discrecional con los intereses supralocales.

Así señala la indicada doctrina que "es posible la fiscalización de las determinaciones urbanísticas locales de naturaleza discrecional cuando están conectadas con intereses supramunicipales, vinculados a un modelo territorial superior, que , aún en el caso de que no estén formalizados, habrán de prevalecer en caso de conflicto, siempre que, claro está, tengan verdadera consistencia y sean susceptibles de verificación objetiva. Es decir, el principio de autonomía local, como tampoco sus consagraciones legales a escala continental, no han arrumbado la idea de que la autonomía local y la competencia municipal en materia urbanística ha de plegarse a los intereses supralocales cuando sus determinaciones entran en colisión con estos. El problema, entonces , estriba en dilucidar si los intereses supralocales invocados son reales y comprobables".

Por su parte, la J° Contencioso-Administrativa podrá examinar si la Administración Autonómica ha actuado dichas potestades dentro de los límites que le impone el ordenamiento Jurídico, y que se contraen según reiterada doctrina jurisprudencial contenida en Sentencias, entre otras, de 14-3-1988, 13-7-1990, 30-1-1991 , 9-7-1991, 22-4-1992, 21-9-1993 y 23-6-1.994, a los siguientes:

"A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses Superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

B) Aspectos discrecionales: También aquí es necesaria aquella subdistinción:

a) Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés comunitario. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses Superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

1º Serán , sí , viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia.

2º No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tiene conexión con algún aspecto de un modelo territorial Superior: además de lo ya dicho antes en el apartado lo, aquí y dado que "en la relación de interés local y el supralocal es claramente predominante este último" resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria".

CUARTO.- Centrándonos ya en la cuestión planteada por el Municipio actor, esta, en definitiva se contrae a lo siguiente: siendo discrecional -con importantes aspectos reglados- en el ámbito municipal la decisión de clasificar unos terrenos como Suelo "Urbanizable" -Industrial en este caso-, o alternativamen- te, como Suelo "No Urbanizable" , la clasificación de "No Urbanizable" es la correcta si se tienen en cuenta los intereses supralocales que convergen sobre tales terrenos y se abandona la óptica estrictamente municipal, intereses supralocales que en el presente se concretan -según la actora-a la preservación de parajes naturales de interés (espacio natural del río Millares, paraje natural del "Termet" de la Mare de Deu de Gracia del TM de Vila-real), cuya necesidad de defensa comunitaria es indudable.

Pues bien, lo fundamental a examinar es si dichos intereses supralocales -que en materia de planeamiento han de primar sobre los municipales- tienen entidad, son reales, y pueden comprobarse.

Si nos remitimos a la zona donde se ubicará el Suelo Urbanizable debatido y al entorno de la misma, a la vista de los datos obrantes en el expediente administrativo y planimetría acompañada, no puede deducirse que constituya una zona geográficamente homogénea que exija una regulación unitaria y semejante en todos los términos municipales , lo que sólo puede obtenerse desde la perspectiva de la supramunicipalidad. Existen, así, subzonas de suelo calificado como no urbanizable, común o bien de especial protección, o de interés agrícola; como suelo urbano con polígonos industriales , así como algunas destinadas a vivienda unifamiliar aislada, ello con referencia no sólo al TM de Almassora sino también al de Vila-real y municipios limítrofes.

Dada dicha realidad y desde esta exclusiva oerspectiva, cualquiera de dichas calificaciones y usos sería -en principio- posible, o mejor , desde el punto de vista de la "falta de homogeneidad" no sería preciso ajustarse específicamente a una calificación de suelo como "no urbanizable", que es lo que aquí se enjuicia.

Llegados a este punto y confluyendo con la cuestión planteada por la recurrente, se plantea -en segundo término- examinar si es real y constatable la existencia de "factores medioambientales que incidiría en la necesidad de calificar el suelo como no urbanizable de conformidad -en concreto- con lo dispuesto en el art. 1. c de la L. 4/92 sobre Suelo No Urbanizable, y 40.1 e de la LRAU (ambas leyes autonómicas).

Pues bien, no puede desconocerse la existencia en la zona cuestionada -y en lo que se refiere a los límites con el curso medio del Río Mijares- de los numerosos valores dignos de protección tanto en lo relativo a fauna, flora, cursos fluviales, pureza -ya afectada- del ambiente e incluso del conjunto paisajístico, factores estos que han sido destacados en los completos informes emitidos en fase probatoria y que no pasaron por alto la Administración Autonómica y la Confederación Hidrográfica del Júcar tanto al examinar el estudio de impacto Medio Ambiental acompañado por el municipio codemandado , como a la hora de establecer límites a la inicialmente pretendida ampliación de la zona industrial en el municipio de Almassora - que se vio excesiva-, y de exigir medidas correctoras relaciona- das con la protección y conservación del entorno en todos los aspectos enumerados por ser todas ellas cuestiones de interés supramunicipal.

Y ha de considerarse que las referidas medidas amparan los descritos factores dignos de protección, si no plenamente sí al menos "razonablemente" (pues al menos avezado observador no se escapa la diferencia entre los espacios alejados de la mano del hombre aun cuando se destinen a mero alojamiento de -temporada, y los espacios sustraídos a su depredación), medidas las previstas que van desde la disposición de una barrera vegetal conformada por árboles frondosos de porte distribuídos a lo largo del suelo dotacional previsto paralelo a la A-7; depuración de las aguas residuales previo a su vertido no al río Millares sino a la Rambla de La Viuda; establecimiento de perímetro de protección de 100 ms de radio alrededor de las captaciones de abastecimiento de agua potable en el que además no se podrán instalar actividades de las incluídas en el art. 176.3 del reglamento del Dominio Público Hidráulico -medidas vinculadas a la evitación de contaminación acuífera , habida cuenta de la permeabilidad de los terrenos donde se ha previsto el suelo industrial-; hasta la graduación de los usos industriales en los dos sectores proyectados, establecimiento de un periodo secuencial de desarrollo de manera que el SUPOI-8 se programará en primer lugar y hasta tanto no sea completada su urbanización no se procederá a la programación del 9, en orden a promover una ocupación ordenada del territorio, y prohibición de la instalación en este de actividades de las denominadas "más molestas" como son las atomizadoras y las instalaciones de cogeneración industrial, reducción a 1.000 m2 de la parcela mínima en este segundo sector.

En la misma línea de preservación del entorno el Plan aprobado prevé la integración de zonas verdes en los sectores SUPOI-8 y 9 o la instalación de una planta de transferencia de residuos sólidos. Por otra parte, los cauces del río de califican como Suelo no Urbanizable de Especial Protección - cauces-, y adjuntas a ellos se ubican las zonas verdes antes indicadas.

Ha de tenerse, además, en cuenta que la necesidad de ampliación del terreno industrial del municipio de Almassora , resulta plenamente justificada a partir de los datos relacionados en la propia memoria del plan; y que de las alternativas posibles en cuanto a ubicación del mismo, una es descartable por la existencia de numerosas servidumbres ocasionadas por los tendidos de la subestación eléctrica; y la otra, situada entre la Rambla de La Viuda y Castellón no tiene posibilidad de acceso desde el eje Betxí-Borriol.

Los informes periciales incorporados en fase probatoria no han revelado la "inoportunidad" de ubicar en el lugar designado, los terrenos destinados a uso industrial, ni tampoco la incorrección o inutilidad de las medidas adoptadas en orden a evitar "impacto medioambiental". Así el emitido por Ingeniero Industrial concluye por la adecuación de las mismas, si bien precisando que podría añadirse una barrera para evitar emisiones acústicas a la zona residencial; por su parte , el Ingeniero de minas, destacando que la zona es vulnerable a la contaminación de aguas subterráneas - cuestión que ya la administración Autonómica y la Confederación hidrográfica del Júcar habían apreciado, proponiendo soluciones que fueron adoptadas- concluye analizando los efectos que produciría una hipotética contaminación de las aguas -si se produjera-, contaminación (hipotética) a la que por cierto no serían ajenas otras industrias de diverso término municipal ubicadas en terrenos que comparten las características de los analizados.

Y, por último, el emitido por Bióloga concluye en términos de degradación del entorno medio y largo plazo, en concreto, de la flora y fauna existente, apreciados los efectos nocivos de las distintas sustancias contaminantes que hipotéticamente se emitirán , siempre suponiendo el desenvolvimiento de las actividades industriales a ubicar, de modo inadecuado.

En definitiva no aparece constatado que la calificación de Suelo Urbanizable Industrial que hemos examinado incida "sustancialmente" en aspectos medioambientales de interés comunitario, hasta el punto de perjudicar o degradar de forma inaceptable o desproporcionada el "paraje natural" del "Termet" de la Mare de Deu de Gracia de Vila-real -cuya declaración como tal fue interesada por este municipio, F. 259 del exp.) o el cauce del Mijares.

Por último no puede por menos advertirse que en la degradación del medio que la actora imputa al Ayuntamiento vecino está también implicado el conjunto de industrias que se ubican en su propio término municipal, así como en otros contiguos, y que no son ajenas a dicha responsabilidad -en ejercicio de sus respectivas competencias y obligaciones-, la propia Administración Autonómica Valenciana y la Confederación Hidrográfica del Júcar, lo que sí puede concluírse como una realidad evidenciada y constatada a partir de los informes periciales antes referidos.

No resulta , pues, procedente la estimación de la pretensión actora, en base a los razonamientos precedentes.

QUINTO.- No se aprecia temeridad o mala fe que , conforme al art. 139 de la Ley Reguladora, justifique la expresa imposición de las costas.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ayuntamiento de Vila-real (Castellón), representado por la Procuradora Doña Celia Sin Sánchez, y defendido por el letrado D. Fernando Peris Coret, contra la resolución de la Cª de Obras Públicas, Urbanismo Y Transportes de la GV de 20-5-99 por la que se desestima el recurso ordinario entablado frente a otra de la COPUT de Castellón, fechada en 5- 11-98 por la que se aprueba definitivamente el P.G.O.U. de Almassora.

2.- No hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.