Sentencia Administrativo Nº 141/2006, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 316/2004 de 10 de Marzo de 2006

Encabezamiento

SENTENCIA

En la ciudad de Burgos a diez de marzo de dos mil seis.

En el recurso número 316/2004 interpuesto por doña Esther, D. Fernando y Dª Leticia , Dª Amparo, Dª Carmen, D. Ángel Jesús, D. Ricardo, D. Cosme, D. Luis Manuel, don Joaquín y Dª Marcelina , Dª Marta, D. Mariano, D. Benjamín, D. Luis Andrés, Dª Sara y D. Lázaro , D. Julián, Dª Eugenia, Dª Luz, D. Aurelio, D. Luis Francisco, D. Matías, D. Cornelio y D. Juan Ramón , representados por la procuradora Dª. Ana Marta Miguel Miguel, contra los acuerdos del Excmo. Ayuntamiento de Ávila, de fechas 22 y 26 de abril de 2004, por los que se emplazó a los recurrentes a formalizar el pago del justiprecio por expropiación forzosa, y se levanta acta de toma de posesión de finca propiedad de los actores respectivamente. Habiendo comparecido como parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de Ávila, representado por el procurador D. César Gutiérrez Moliner, y la Junta de Compensación del Plan Parcial ARUP 1/17 ZURRA I, representada por la procuradora Dª Elena Cobo de Guzmán Pisón.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo el día 25 de mayo de 2004. Admitido a trámite el recurso, se dio al mismo la publicidad legal, se reclamó el expediente administrativo; recibido, se confirió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito de fecha 2 de septiembre de 2004, que en lo sustancial se da por reproducido y en el que terminaba suplicando se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de los actos administrativos del Excmo. Ayuntamiento de Ávila impugnados, condenando a la Administración Municipal a que restituya a los actores el bien expropiado.

SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por termino legal a la parte demandada, quien contestó a la demanda por medio de escrito de fecha 21 de septiembre de 2004, e igualmente a la codemandada, que contestó a la demanda por medio de escrito de fecha 5 de noviembre de 2004, solicitando se dicte sentencia en la que se desestimen las pretensiones de la actora, en base a los fundamentos jurídicos que aducen.

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba se practicó con el resultado que obra en autos, y tras evacuarse por las partes sus respectivos escritos de conclusiones para sentencia, quedando el recurso concluso para sentencia, y no pudiéndose dictar ésta en el plazo de diez días previsto en el art. 67.1 de la Ley 29/98 , al existir recursos pendientes de señalamiento para Votación y Fallo con preferencia, y puesto que el art. 64.3 de la misma Ley , establece que tal señalamiento se ajustará al orden expresado en el apartado 1 del artículo anterior y existiendo en la Sala recursos conclusos de fecha anterior, y por tanto con preferencia para efectuar su señalamiento al de este recurso, quedaron los autos pendientes de señalamiento de día para Votación y Fallo, para cuando por orden de declaración de conclusos correspondiese, habiéndose señalado el día 2 de marzo de 2006 para votación y fallo, lo que se efectuó. Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.

Fundamentos

PRIMERO.- Son objeto del presente recurso jurisdiccional los acuerdos del Excmo. Ayuntamiento de Burgos de fechas 22 y 26 de abril de 2004 por los que se emplaza a los recurrentes a formalizar el pago del justiprecio por expropiación forzosa y se levanta acta de toma de posesión de la finca propiedad de los actores.

SEGUNDO.- Se han suscitado por la recurrente una serie de cuestiones, que en síntesis se resumen en los siguientes puntos:

1º).-Que con fecha 4 de septiembre de 2003 se aprobó inicialmente el proyecto de expropiación por el procedimiento de tasación conjunta. Remitido el expediente a la Administración Autonómica, ésta rechaza que pueda seguirse el procedimiento de casación conjunta y omite adoptar acuerdo alguno, limitándose a informar sobre el valor de la parcela objeto de expropiación. Sin que previamente se adoptara acuerdo alguno por el órgano competente de la conversión y convalidación del procedimiento seguido y sin que se adoptara acuerdo alguno de aprobación definitiva de la expropiación. La Comisión Municipal de Urbanismo dictaminó que procedía seguir la tramitación del expediente interpretándose como determinación del justiprecio y remitiendo el expediente al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa. Sin que se adoptase acuerdo definitivo alguno, como determina el art. 202,6 del Reglamento de Gestión Urbanística ; por lo que el levantarse el acta de posesión constituye vía de hecho, puesto que no existe acuerdo definitivo de expropiación.

2º).-Que se ha declarado la nulidad de la disposición que da cobertura a la expropiación. Así la Sentencia de esta Sala, de fecha 8 de marzo de 2002, declaró nulo el Plan General de Ordenación Urbana que permite el desarrollo del Plan Parcial.

Aplicando la fundamentación jurídica expuesta en su escrito y terminando por suplicar se dicte sentencia en virtud de la cual se declare la nulidad de los actos administrativos del Excmo. Ayuntamiento de Ávila impugnados, condenando a la Administración Municipal a que restituya a los actores el bien expropiado.

TERCERO.-Por la parte recurrida, Excmo. Ayuntamiento de Ávila, se debaten las alegaciones planteadas por la recurrente tomando en cuenta las siguientes consideraciones:

1º).-Que no se produce vía de hecho por cuanto que la determinación del justiprecio se ha producido existiendo acuerdo de aprobación del expediente expropiatorio de la Comisión de Gobierno Municipal de fecha 27 de noviembre de 2003, y por tanto la resolución recurrida no es nula de pleno derecho. La Comisión de Gobierno en sesión celebrada el 4 de septiembre de 2003 aprobó inicialmente el proyecto, y se fijó el justiprecio mediante acuerdo de aprobación definitiva del expediente adoptado por la Comisión de Gobierno Municipal de 27 de noviembre de 2003. Más aún, la conclusión del expediente en vía administrativa se realizó mediante acuerdo municipal de emplazamiento para la toma de posesión y ocupación de los bienes afectados previo pago del justiprecio.

2º).-En cuanto a la nulidad de la disposición que da cobertura a la expropiación, ya se ha indicado que existe acuerdo de expropiación. Que es indiscutible la plena vigencia del Plan General de Ordenación Urbana de Ávila, puesto que para que la sentencia dictada por la Sala en el recurso 48/99 produzca los efectos pretendidos por la parte actora, será necesario que la misma sea firme, lo que no ocurre en el caso que nos ocupa.

Por su parte la codemandada formula las siguientes alegaciones en defensa de sus pretensiones:

1º).- Que si bien es cierto que en un primer momento, el Excmo. Ayuntamiento de Ávila tramitó esta concreta expropiación mediante el denominado sistema de tasación conjunta, luego, acogiendo la petición de los recurrentes expropiados, la encauzó al sistema o procedimiento ordinario de la Ley de Expropiación Forzosa, y por ende, al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa.

2º).-Que el acuerdo no incurre en vicio de nulidad por anulación del Plan General de Ordenación Urbana pues la sentencia de esta Sala, de 4 de marzo de 2002 , ha sido recurrida en casación ante el Tribunal Supremo y no consta que se haya instado la ejecución provisional.

CUARTO.- Se alega en primer lugar la nulidad por existir vía de hecho. En este sentido la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene considerando el concepto de vía de hecho en dos supuestos: Aquella en que se comprende una actuación material que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico; y aquella otra que excede de la actuación material del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo. En este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), de 22 septiembre 2003, Recurso de Casación núm. 8039/1999 , recoge: "SEGUNDO.- El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ-PAC (RCL 19922512 y RCL 1993, 246). Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ-PAC .

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 jun. 1993 «La «vía de hecho» o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite.

En el artículo 101 de la LRJ-PAC , bajo la rúbrica «Prohibición de interdictos» (antes de que en la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 (RCL 200034, 962 y RCL 2001, 1892 ) se sustituyeran dichos interdictos por un procedimiento especial de protección posesoria), ha visto la doctrina y jurisprudencia una referencia a la vía de hecho a través de una formulación negativa susceptible de una lectura «a sensu contrario», es decir, siempre que un órgano administrativo lleve a cabo actuaciones materiales careciendo de competencia o sin respetar el procedimiento normativamente previsto, se admite la reacción interdictal por los particulares (en la actualidad, procedimiento especial de protección posesoria). Y es que la vía de hecho administrativa coloca a la Administración actuante en pie de igualdad con los particulares, de manera que éstos se ven liberados de la carga del onus probandi frente a la presunción de legalidad de la actuación administrativa -que la vía de hecho destruye-, por un lado y, por otro, permite utilizar los medios de reacción del Derecho Civil, fundamentalmente los procesos posesorios, sin perjuicio, dice, el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa (RCL 19541848) (LEF, en adelante ) de los demás medios legales procedentes.»

Las vías de hecho tienen su origen en la protección de la propiedad, aunque luego se extienden a otros derechos, especialmente los de carácter fundamental. Por ello se explica que la pérdida de las prerrogativas administrativas, especialmente de las procesales, que como principal efecto anudan, supusiera una alusión concreta a los entonces «interdictos», como medios admisibles de tutela procesal interina, que rectamente entendidos no sólo se refieren a la protección posesoria de derechos reales, sino también de derechos que generan o amparan estados o situaciones permanentes o estables. Ahora bien, ello no agota la protección frente a las indicadas vías de hecho, ni excluye otras acciones de Derecho común, ni, según la más reciente jurisprudencia anterior a la vigente LJCA (RCL 19981741), la impugnación directa en el recurso contencioso- administrativo.

Es verdad que una antigua doctrina de esta Sala había admitido la impugnación de las vías de hecho bajo la premisa de que hubiera un acto administrativo que el particular debía provocar mediante la petición de que aquélla cesara, interponiéndose el recurso frente al acto por el que se denegaba la petición: «el artículo 37 de la LJCA [de 27 de diciembre de 1956 [RCL 19561890 )] exige que el recurso se interponga contra un acto administrativo, lo que implica la exclusión de la revisión jurisdiccional contenciosa de las meras situaciones de facto y la consiguiente imposición al expropiado, cuando concurran éstas, de la carga de provocar un acto» solicitando que se deje sin efecto la ocupación. Pero también lo es que tal criterio hace tiempo ha sido superado, de tal manera que este Alto Tribunal, incluso, bajo la normativa anterior ha admitido la posibilidad de combatir directamente ante esta Jurisdicción las vías de hecho (SSTS 4 de noviembre de 1982 [RJ 19826965], 3 de diciembre de 1982 [RJ 19827512], 5 de febrero de 1985 [RJ 1985798], 22 de septiembre de 1990 [RJ 19907285], 15 de diciembre de 1995 [RJ 19959469], 3 de febrero [RJ 20001701] y 18 de octubre de 2000 [RJ 20009108], 26 de junio de 2001 [RJ 20018235] y 30 de diciembre de 2002 [RJ 20031064 ]). Y es que la fuerza expansiva del principio de tutela judicial efectiva impide que la ausencia de acto previo, cuando se trata de una vía de hecho, sea un obstáculo para formular la correspondiente pretensión ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, pues este cauce jurisdiccional, al menos desde la Constitución, ha dejado de ser concebido como mecanismo de protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como proceso al acto, para convertirse en verdadero instrumento para le efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos.

Dicho en otros términos, las dificultades de la ausencia de acto previo, en los supuestos de vías de hecho, incluso antes de la vigente LJCA/1998 (RCL 19981741), podían ser salvadas si se consideraba que la Jurisdicción Contencioso-administrativa, según la interpretación constitucional de la Ley de 1956 (RCL 19561890 ), no era una Jurisdicción a la que competía sólo la mera revisión de la actuación administrativa, llevando la prerrogativa del acto previo más allá de lo permitido por el derecho fundamental de la tutela judicial efectiva, sino que la ausencia del acto administrativo formal previo no impedía a los Tribunales pronunciarse sobre el fondo de la pretensión planteada. Y así la actual regulación de la impugnación de las vías de hecho en el seno del proceso administrativo, en la que la intimación previa de cese a la Administración no es más que una posibilidad u opción, constituye la expresión de una concepción que debía entenderse implícita ya en la anterior Ley interpretada según los postulados constitucionales del derecho que reconoce el artículo 24.1 CE (RCL 19782836 ) (Cfr. STS de 23 de mayo de 2000 [RJ 20007370 ])".

En este sentido, la actuación del Ayuntamiento, en principio, parece ajustarse a una legalidad suficiente como para amparar la actuación de la toma de posesión, sin perjuicio de la posible nulidad o anulabilidad de los actos administrativos que le sirven de fundamento. Si estos actos administrativos se anulan o se declara la nulidad de los mismos, devendrá ilegítima la actuación de la toma de posesión, pero no por el concreto sentido de la vía de hecho, puesto que existían unos actos administrativos que daban cobertura a esta toma de posesión.

QUINTO.-Distinta es la cuestión alegada de haberse declarado la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana, puesto que es la disposición que da cobertura a toda la actuación posterior, como es el plan parcial y todo el procedimiento expropiatorio. En este sentido ya es clara la sentencia que declaró la nulidad de este Plan General, dictada en el procedimiento número 48/99. Pero es preciso tener en cuenta sobre todo la posterior Sentencia del Tribunal Supremo conocida por las partes, como se aprecia en los escritos de conclusiones, que confirma aquella primera sentencia de esta Sala, de fecha 8 de marzo de 2002 , que anula la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León de 19 de octubre de 1998 por la que se aprueba con carácter definitivo la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Avila y contra la Orden de Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León de 16 de marzo de 1999, por no ser conformes a derecho. Con estas evidencias es preciso concluir que la expropiación en sí deviene nula, al ser nula la disposición administrativa que le sirve de cobertura. En este sentido se ha pronunciado esta Sala en otras resoluciones, así en sentencia de fecha 2 de junio de 2000 , que dispone: "PRIMERO: Que hemos de considerar que la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 1999 dictada en el recurso de casación 4889/96, refiriéndose a la sentencia dictada el 2 de mayo de 1996 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S.J. de Castilla y León, con sede en Burgos , resolviendo sobre el acuerdo del Ayuntamiento de Soria de 16 de abril de 1990, de aprobación definitiva de la delimitacion de la unidad de actuación del polígono Industrial Las Casas II con el sistema de expropiación ha venido a confirmar, la sentencia dictada por la misma Sala de fecha 2 de mayo de 1996 en los recursos acumulados 124/91 y 164/91 promovida por la representación de Don Sergio y otros más, en la que se estimaban tales recursos dejando sin efecto las resoluciones recurridas que daban cobertura a la cuestión objeto del litigio en el presente procedimiento.

El propio Tribunal Supremo, en el Fundamento de Derecho tercero establece que no resulta procedente entrar en el examen de los argumentos de fondo a que se refiere el segundo de los motivos de casación articulados por el Ayuntamiento de Soria teniendo en cuenta que la nulidad de los actos impugnados en la instancia deriva ya, en forma necesaria, del vicio esencial de procedimiento que ha sido apreciado en la modificación puntual del P.G.O.U. de Soria. Dicha nulidad que es firme tras nuestra expresada sentencia de 24 de septiembre pasado, comporta tanto la del plan parcial Las Casas II como la de los actos impugnados en este proceso, que traen causa de los anteriores y resultan mera ejecución de los instrumentos de planeamiento anulados. Los argumentos que se esgrimen en el segundo de los motivos deben de caer por ello, al no poder alterar en ningún caso la nulidad de la delimitación de la U.N.A del Polígono Industrial Las Casas II ni la aprobación como sistema de la actuación de expropiación como sistema.

SEGUNDO: Que teniendo en cuenta la propia argumentación que establece el Tribunal Supremo para confirmar la sentencia de esta Sala respecto de la nulidad de los instrumentos de planeamiento, de los trae causa la resolución del jurado Provincial de expropiación Forzosa que ahora se recurre, es obligado llegar a la misma solución jurídica, que la establecida por el Tribunal Supremo para el caso antecedente; de manera que podemos declarar sin duda alguna la nulidad de las resoluciones que resultan impugnadas en este procedimiento, por cuanto ya lo son por el mero efecto de las sentencias anteriormente mencionadas, careciendo de objeto el pronunciamiento de fondo sobre las cuestiones, pero sin que ello sea asimilable a la pretendida nulidad de actuaciones reclamada por la parte actora en sus escritos de alegaciones de 7 de enero de 2000 toda vez que la circunstancia no es de las comprendidas en el ámbito de la nulidad de actuaciones del artículo 240.2 de la L.O.P.J .".

Declarada la nulidad del Plan General que sirve de cobertura al procedimiento expropiatorio, ya que sirve de cobertura al Plan Parcial, no procede sino declarar la nulidad de las resoluciones aquí impugnadas, como ya viene disponiendo esta Sala respecto de otras actuaciones administrativas realizadas en el ámbito de esta actuación urbanística ARUP 1/17 ZURRA I; así por sentencia de 3 de diciembre de 2004, recurso 636/02 , se anuló el Acuerdo de fecha 22 de marzo de 2002 del Pleno Corporativo del Excmo. Ayuntamiento de Avila por el que se aprobaba definitivamente el Plan Parcial del Sector ARUP 1/17 ZURRA I, y por sentencia de fecha 31 de enero de 2006 , dictada en recurso 598/03, se anuló el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Ávila adoptado en sesión de 4 de septiembre de 2.003 por el que se aprueba inicialmente el proyecto de expropiación, por el procedimiento de tasación conjunta, de la finca propiedad de los actores integrada en el sector 1/17 Zurra I conforme a las determinaciones establecidas por el PGOU y el PEPCH de Ávila y en desarrollo de las previsiones contenidas en el Plan Parcial ARUP 1/17 "Zurra I" aprobado el día 30 de marzo de 2.002. Por consiguiente, procede estimar el recurso presentado, puesto que se han anulado consecutivamente todos aquellos acuerdos que aprobaban los instrumentos de planeamiento que daban cobertura a la expropiación, y, en definitiva, también daban cobertura a estos acuerdos aquí impugnados.

Colofón a esta anulación es la obligación de restituir las fincas expropiadas a su propietario, por lo que procede acceder a la condena solicitada.

ÚLTIMO.- No se aprecian causas o motivos que justifiquen una especial imposición de costas a ninguna de las partes, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

Fallo

Estimar el recurso contencioso-administrativo núm. 316/2004 interpuesto por doña Esther, D. Fernando y Dª Leticia, Dª Amparo, Dª Carmen, D. Ángel Jesús, D. Ricardo, D. Cosme, D. Luis Manuel, don Joaquín y Dª Marcelina, Dª Marta, D. Mariano, D. Benjamín, D. Luis Andrés, Dª Sara y D. Lázaro, D. Julián, Dª Eugenia, Dª Luz, D. Aurelio, D. Luis Francisco, D. Matías, D. Cornelio y D. Juan Ramón, representados por la procuradora Dª. Ana Marta Miguel Miguel, contra los acuerdos del Excmo. Ayuntamiento de Ávila, de fechas 22 y 26 de abril de 2004, por los que se emplazó a los recurrentes a formalizar el pago del justiprecio por expropiación forzosa, y se levanta acta de toma de posesión de la finca propiedad de los actores respectivamente, anulando los mismos, y condenando a la Administración a que restituya el bien expropiado. Y todo ello sin expresa imposición de las costas procesales a ninguna de las partes.

Notifíquese la presente resolución a las partes. Contra esta resolución cabe interponer recurso de casación que se preparaba mediante la presentación del correspondiente escrito dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta sentencia, ante esta Sala.

Una vez firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Órgano de procedencia, con certificación de esta sentencia, de la que se unirá otra a los autos originales.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la Sentencia anterior por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente Sr. Alonso Millán, en la sesión pública de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos, que firmo en Burgos a diez de marzo de dos mil seis, de que yo el Secretario de la Sala Certifico.

Ante mí.