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05/03/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 141/2019, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Albacete, Sección 1, Rec 27/2019 de 25 de Junio de 2019
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Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Junio de 2019
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Albacete
Ponente: DONATE VALERA, INMACULADA
Nº de sentencia: 141/2019
Núm. Cendoj: 02003450012019100032
Núm. Ecli: ES:JCA:2019:613
Núm. Roj: SJCA 613:2019
Encabezamiento
Modelo: N11600
C/ TINTE, 3 4ª PLANTA
equipo/usuario: 05
Abogado:
En ALBACETE, a 25 de junio de 2019.
Vistos por Dª Inmaculada Donate, Ilma. Sra. Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. Uno de los de Albacete, los presentes autos de Procedimiento Abreviado num. 27/2019, incoados en virtud de recurso interpuesto por Dª Aida, defendida y representada por el Letrado Dº Felipe Ibáñez López; siendo parte demandada el ORGANISMO AUTONOMO DE GESTIÓN TRIBUTARIA DE ALBACETE (GESTALBA), representado por el Procurador de los Tribunales Dº Francisco Ponce Riaza y defendido por el Letrado Dº Juan García Montero, y como codemandadas Dª Nieves, representada y defendida por el Letrado Dº José Emilio Rubio Poveda, y Dª Antonieta, representada y defendida por la Letrada Dª Ana Rodríguez Romera Botija, habiéndose fijado la cuantía del recurso indeterminada, versando el litigio sobre FUNCIÓN PÚBLICA, y sustanciado el asunto por el trámite abreviado de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, L.J.C.A.);
Antecedentes
Admitido a trámite el recurso, reclamándose el expediente a la Administración demandada, se convocó a las partes al acto del juicio.
Fundamentos
Por la parte actora se solicita el dictado de una sentencia por la que 'estime nuestras pretensiones, declarando nulo el Decreto o Resolución de la Presidencia de Gestión Tributaria Provincial de Albacete -Gestalba_ nº 28º, de 27 de diciembre de 2018, publicado e el BOP de Albacete nº 4 de 9 de enero de 2019, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público de Gestalba para el año 2018, exclusivamente por lo que se refiere a la determinación como uno de los sistemas de ingreso en las categorías de JEFE TRIBUTARIO y AGENTE TRIBUTARIO el de concurso-oposición; declarando en este sentido que el sistema de ingresos en dichas categorías y puestos de trabajo es el 'Promoción interna, o, subsidiariamente, Oposición Libre' para la categoría de Jefe Tributario, y exclusivamente 'oposición libre' para la categoría de Agente Tributario'.
La parte actora alega la nulidad del acto administrativo impugnado, en concreto, de aquellos apartados en los que se establece como posible sistema de ingresos en las categorías de Jefe Tributario y Agente Tributario de Gestalba el concurso-oposición, ya que infringen lo dispuesto en el Artículo 169.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, según el cual 'el ingreso en la Subescala Administrativa se hará por oposición libre'', y el Artículo 2 del mismo texto legal que determina como sistema ordinario para el ingreso en la función pública local el de oposición, habiendo de considerarse que el concurso-oposición y concurso son excepcionales, en la medida en que sólo están previstos para los casos en que su utilización sea más adecuada 'por la naturaleza de las plazas o de las funciones a desempeñar', supuesto que no se da en este caso, por lo que al acordar que la forma de provisión de las plazas sea por oposición libre o concurso-oposición libre se vulnera el derecho de acceso en condiciones de igualdad al empleo público.
Se alega también en la demanda que la naturaleza de las plazas y las funciones desempeñadas por el personal que ocupa dichas categorías y puestos de trabajo en Gestalba corresponderían a los funciones de la Escala de Administración General de las Corporaciones Locales, lo que implica que el sistema de ingreso subsidiario a la promoción interna solo puede ser el de oposición libre, citando la STSJCLM nº 211, de fecha 12 de septiembre de 2011, en apoyo de sus pretensiones.
En el acto de la vista por el Letrado de la parte actora se hace constar que en el Expediente Administrativo obra un informe que motiva la forma de provisión de las plazas, y que se emite un mes después de haber sido aprobada la Oferta de Empleo Público, lo que evidencia, por tanto, la falta de motivación del acto administrativo impugnado.
B)
Por el contrario, la Administración demandada se opone a la demanda, alegando, en primer lugar, que se declare la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente, en virtud de lo dispuesto en el Artículo 51.1.a) en relación con el Artículo 19, ambos de la L.J.C.A. Alega la parte demandada que la recurrente no alega beneficio que pueda obtener con la declaración de nulidad del acto administrativo impugnado, ya que sus derechos solamente pueden verse perjudicados en el supuesto de que se convoquen las plazas, ostentando hasta ese momento una expectativa, pero no un derecho.
En cuanto al fondo solicita la desestimación del recurso y confirmación de la resolución recurrida por ser conforme a Derecho, alegando que la parte actora confunde Oferta de Empleo Público con la convocatoria que en su día se pueda aprobar para cubrir los puestos, puntualizando que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en que se apoya la demandante examina una convocatoria, no la Oferta de Empleo Público. En este sentido, señala que son las Bases de la Convocatoria las que fijan el sistema de acceso a las plazas convocadas, y que la Oferta de Empleo Público es un acto declarativo que tiene que desarrollarse, siendo en las Bases de la Convocatoria donde tiene que justificarse la elección del sistema de acceso.
Manifiesta el Letrado de la parte demandada en el trámite de contestación a la demanda que la parte actora se precipita puesto que ataca un acto que no se ha desarrollado, resultando que toda la fundamentación jurídica que se esgrime en la demanda resultaría aplicable a las Bases de la Convocatoria, pero no a la Oferta de Empleo Público. En este sentido y con respecto a la Oferta de Empleo Público señala que los dos sistemas de acceso son legales (oposición libre y concurso-oposición) y ambos son sistemas son contemplados en la Oferta de Empleo Público, siendo en las Bases de la Convocatoria donde deberá motivarse la elección de un sistema u otro.
C)
La defensa de las dos codemandadas en el trámite de contestación a la demanda se adhiere a la contestación formulada por el Letrado de la Administración, adhiriéndose también a la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación activa de la recurrente.
Como señaló el Tribunal Supremo en su sentencia de 15 de marzo de 2005, la jurisprudencia de esta Sala sobre la legitimación activa, en el orden Contencioso-Administrativo viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario, como puede ocurrir con la mera satisfacción del prestigio profesional o científico inherente a la resolución favorable al criterio mantenido o con el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad (S. 29-6-2004). Como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000, «esta Sala ha tenido ocasión de establecer reiterada doctrina sobre la interpretación que había de darse al mencionado artículo 28 a) LJCA, en relación con los artículos 7.3 y 11.3 LOPJ, que ha de estar orientada en todo caso por los postulados que derivan del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos, en lo que se refiere a su contenido normal consistente en la obtención de un pronunciamiento judicial, fundado en derecho, sobre el fondo del proceso, lo que ha supuesto un entendimiento expansivo del concepto de legitimación que puede resumirse en los siguientes términos: a) El más restringido concepto de 'interés directo' del artículo 28 a) LJCA debe ser sustituido por el más amplio de 'interés legítimo'; aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un 'interés' como base de la legitimación. Como decíamos en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión 'interés legítimo', utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de 'interés directo', ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 257/1988, de 22 de diciembre), lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990, y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997)». Doctrina plenamente aplicable al artículo 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio (RCL 19981741), reguladora de esta Jurisdicción, actualmente vigente.
Por otro lado, es frecuente en los procedimientos selectivos o en concurrencia, ya sean oposiciones o concursos, negar legitimación a quienes están fuera de la relación o no participan como aspirantes en los mismos, porque para quienes se encuentran fuera de esta relación no existe en principio un perjuicio o beneficio de la anulación del acto administrativo. En nuestro caso es cierto que el objeto del presente recurso no lo constituye la convocatoria de un proceso selectivo para cubrir unos puestos en la Administración, sino que lo que constituye la Oferta de Empleo Público.
Sin embargo, no debe olvidarse que en este caso la parte actora impugna la Oferta de Empleo Público en cuanto que incluye como sistema selectivo elegido por la Administración para cubrir las plazas de Jefe Tributario y Agente Tributario, el concurso-oposición, además del sistema de oposición libre, por lo que la anulación del sistema de acceso del concurso-oposición libre conllevaría un beneficio para la recurrente, resultando que único sistema de acceso para dichos puestos sería únicamente el de oposición libre. Debe recordarse la STJ Cataluña 17 de diciembre de 2003 que reconocía legitimación a quien pudiera obtener el beneficio derivado de su posible participación bajo una modalidad distinta de provisión.
Declaraba dicha Sentencia que:
'Con todo, y de entrada resulta evidente que si el presupuesto procesal de legitimación se concreta la posibilidad de extraer o un perjuicio o un beneficio en la específica relación existente entre los sujetos y el objeto del litigio (entre otras, SSTC 65/1994, 105/1995 o 122/1998), en el supuesto que ahora se trata, la estimación de la pretensión actora determinará sin duda para el actor el beneficio derivado de la posible participación bajo una modalidad distinta de provisión, que puede considerar más beneficiosa a sus intereses...'.
Asimismo, procede traer a colación la STS de 12 de marzo de 2015, rec. 1652/2014, que declara que la inadmisión a limine por falta de legitimación ha de ser palmaria y evidente: «Hay que tener presente que los estándares de legitimación activa se concretan en que el interés legítimo implica una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión de tal forma que su anulación se traduzca en una ventaja, produzca un efecto positivo, cierto, actual o futuro, no potencial o hipotético ni puede implicar la satisfacción de apetencias, deseos o gustos.(...) Como se ha dicho ya, la inadmisión ex artículo 51.1 es a limine por lo que la falta de interés legítimo debe ser inequívoca o manifiesta, es decir, palmaria y evidente: que no se requiera especial esfuerzo para apreciarla. Se basa en un contraste sucinto entre el contenido del acto o normativa impugnada y la posición jurídica del recurrente.»
Pues bien, descendiendo al caso que nos ocupa, y aplicando la jurisprudencia expuesta procede el rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada relativa a la falta de legitimación de la recurrente, entendiendo que la estimación de la pretensión actora determinará sin duda para la demandante el beneficio derivado de que el único sistema de provisión de los puestos sea el de oposición libre y no el de oposición libre y concurso-oposición libre, lo que pudiera resultar más beneficioso a sus intereses.
La Oferta de Empleo Público es definida por el Artículo 19 de la Ley del Empleo Público de Castilla-La Mancha:
'
Excepcionalmente, cuando existan necesidades urgentes de incorporaciones de personal, pueden aprobarse ofertas de empleo público para ámbitos específicos.
El Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, previo informe de la Comisión de Coordinación del Empleo Público de Castilla-La Mancha, desarrollará reglamentariamente el procedimiento de elaboración de la oferta unificada'.
De esta definición podemos concluir que la Oferta de Empleo Público consiste en el anuncio por la Administración de las plazas (tanto de funcionario como laboral) cuya provisión en los próximos tres años se considera necesaria. La Oferta de Empleo Público se configura como el primer paso a dar para la selección de personal de carácter permanente, ya sea funcionario o laboral. La Oferta de Empleo Público ha de ajustarse a la previa Relación de Puestos de Trabajo, que es presupuesto previo de aquélla, aunque no existe obligación de ofertas todas las plazas vacantes de la RPT ( STS de 25 de junio de 2008, rec. 3134/2004), y a su vez es presupuesto para la convocatoria de la plaza, pero su eficacia es limitada: '
Estrechamente unida a la Oferta de Empleo Público se encuentra la 'convocatoria' que expresa el ejercicio de una potestad administrativa de organización marcadamente discrecional puesto que corresponderá a la Administración determinar cuando se convocan las plazas, qué plazas y en qué condiciones selectivas. En este punto es necesario señalar que la convocatoria y las bases de un procedimiento selectivo están estrechamente relacionadas, pero no son la misma cosa, así, las bases regulan los procesos de selección que son objeto de convocatoria, y la convocatoria es una actuación posterior que representa una oferta pública que se realiza a los posibles interesados que cumplan con los requisitos de acceso para que participen en el proceso selectivo. Las Bases se configuran esencialmente como un 'acto interno', preparatorio del proceso selectivo a celebrar, y la convocatoria es un acto Administración demandada extram, por el cual se otorga eficacia jurídica definitiva frente a terceros al contenido de las bases y sus consecuencias. Por tanto, es en la convocatoria donde se fija el sistema de acceso a las plazas convocadas, y es en la convocatoria donde tiene que motivarse el sistema de acceso elegido.
De acuerdo con lo expuesto, procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, puesto que, tal y como alegan la Administración demandada y codemandadas, la parte actora se anticipa e impugna la Oferta de Empleo Público alegando motivos de impugnación propios de la convocatoria. De hecho, las sentencias que cita y que aporta se refieren a la impugnación de una convocatoria y no de una Oferta de Empleo Público, ya que es en la convocatoria donde procede fijar el sistema de acceso a las plazas convocadas. Tras analizar la Oferta de Empleo Público impugnada, y teniendo en cuenta las notas que definen este acto administrativo, no entendemos qué normativa se infringe, pues se trata de un acto que es presupuesto para la convocatoria de la plaza, pero su eficacia es limitada. Así pues, cuando la Oferta de Empleo Público en el apartado de provisión cita los dos sistemas de acceso que recoge la ley no se está vulnerando ninguna de la normativa que cita la parte actora en su demanda, pues no está limitando los sistemas de acceso, al contrario, recoge los dos sistemas de acceso generales que reconoce la ley, y será en un momento posterior, en la convocatoria, donde si tenga que fijarse ya en concreto el sistema de acceso.
La Oferta de Empleo Público impugnada en cuanto recoge los dos sistemas de acceso previstos en la Ley con carácter general es conforme a Derecho. En este sentido, ha de tenerse en cuenta lo previsto en el Artículo 61 del EBEP que regula el régimen básico a tener en cuenta en los procesos selectivos:
'1. Los procesos selectivos tendrán carácter abierto y garantizarán la libre concurrencia, sin perjuicio de lo establecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación positiva previstas en este Estatuto. Los órganos de selección velarán por el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades entre sexos.
(...).
6
El Artículo 46.2 de la LEPCLM establece: 'La selección de personal en las Administraciones públicas de Castilla-La Mancha se realiza, de acuerdo con la oferta de empleo público, mediante la convocatoria pública de procesos selectivos por los sistemas de oposición, concurso o concurso-oposición', y el Artículo 47.1 dispone que 'los sistemas selectivos del personal funcionario de carrera y del personal laboral fijo so la oposición y el concurso-oposición'.
El Artículo 91.2 de la LBRL dispone: «La selección de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la oferta de empleo público, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad».
De acuerdo con los dos artículos citados no podemos sino concluir que el acto administrativo impugnado es conforme a Derecho al ajustarse tanto a lo previsto en el Artículo 61 del EBEP como al Artículo 46 y 47 de la LEPCLM, fijando como posibles sistemas de acceso a las plazas los dos sistemas de acceso que prevé la Ley en régimen de igualdad: la oposición y el concurso-oposición. Ya no se contempla la oposición como el sistema ordinario de acceso a la función pública, el mismo nivel de sistema ordinario se le otorga al concurso-oposición, debiendo insistir en que serán las Bases las que concreten el sistema selectivo. En definitiva, esta juzgadora ha de convenir con los letrados de la parte demandada y codemandadas cuando señalan que la parte actora se ha anticipado, y ha impugnado la Oferta de Empleo Público como si se tratara de la convocatoria de las plazas, obviando que se trata de instrumentos distintos de distinta naturaleza, teniendo cada uno de ellos su concreto ámbito de aplicación. De este modo desde la naturaleza jurídica que tiene la Oferta de Empleo Público el hecho de que incluya como sistema de acceso a las plazas los dos sistemas de acceso previstos en la ley, no conculca ninguna de la normativa que cita la parte actora en su demanda. Normativa que, en su caso, podría analizarse con respecto a la convocatoria de las plazas, pero no con respecto a la Oferta de Empleo Público. Y aquí nuevamente vamos a insistir en que las sentencias que aporta el Letrado de la parte actora junto con la demanda en apoyo de sus pretensiones son sentencias que revocan una convocatoria, no una oferta de empleo público. Tampoco resultan aplicables a este caso la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo de Alicante y su ratificación en apelación por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, pues en dichas sentencias analizan la modificación de la naturaleza laboral de los puestos del SUMA, cuestión que tampoco guarda relación con el objeto del presente recurso, pues no se impugna que las plazas sean de personal laboral y no de personal funcionario.
Por todo lo expuesto procede el citado de una Sentencia desestimatoria de acuerdo con lo establecido en el Artículo 70.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, al considerar ajustada a derecho la actividad administrativa impugnada.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que
Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que no es firme y que contra la misma cabe interponer en este Juzgado RECURSO DE APELACIÓN en el plazo de QUINCE DÍAS siguientes al de su notificación, para su resolución por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, para cuya admisión a trámite será necesario haber constituido en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Juzgado el depósito previsto en la Disposición Adicional Quinta de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio, del Poder Judicial, en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, indicando el tipo de recurso y el código correspondiente, estando exentos de la consignación del depósito indicado para recurrir el Ministerio Fiscal, estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales y Organismos Autónomos dependientes de los anteriores.
Llévese testimonio a los autos y archívese el original, devolviéndose el expediente a su lugar de origen una vez firme.
Así por esta mi Sentencia lo pronuncio, mando y firmo.