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15/11/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1546/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 734/2016 de 25 de Octubre de 2018
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Tiempo de lectura: 23 min
Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Octubre de 2018
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: FONSECA-HERRERO, ANTONIO JESUS RAIMUNDO
Nº de sentencia: 1546/2018
Núm. Cendoj: 28079130042018100459
Núm. Ecli: ES:TS:2018:3635
Núm. Roj: STS 3635:2018
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 25/10/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 734/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 23/10/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 4
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MMC
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 734/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 25 de octubre de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 734/2016, interpuesto por doña Julia, representada por el Procurador de los Tribunales don Rafael Sánchez Izquierdo Nieto, y defendido del Letrado don Alberto Salván Sáez, contra la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2015 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y recaída en el recurso nº 637/2014, sentencia que desestimaba el recurso contencioso administrativo en su día deducido contra la Resolución del Ministerio de Sanidad Servicios Sociales e Igualdad de 3 de noviembre de 2014, por la que desestimaba el recurso de reposición que había deducido frente a la de 17 de junio de 2014, dictada por el Director General de Ordenación Profesional por delegación de la Ministra de Sanidad y Consumo, Servicios Sociales e Igualdad, y que ratificaba el informe negativo relativo a la solicitud de reconocimiento de efectos profesionales de título extranjero de médico especialista en Nefrología, obtenido en Brasil en la Universidad Federal del Rio Grado Sur de Porto Alegre.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo.
Antecedentes
Por Auto de la sección primera de esta Sala de 15 de septiembre de 2016 se inadmitieron los dos primeros motivos casacionales, admitiéndose el recurso por los 5 restantes.
Fundamentos
La citada sentencia declara que la resolución de la Dirección General de Ordenación Profesional ratificó el previo informe negativo ante la insuficiente duración del periodo formativo acreditado, sin que pueda apreciarse falta de la motivación o indefensión que se denuncia ni en la Resolución impugnada, ni en el informe previo en que se apoyó: se comprueba que el periodo de formación es de dos años, frente a los cuatro exigidos para la obtención del título que se quiere convalidar de conformidad con la Directiva 2005/36/CE y lo establecido en los artículos 37 y 6.2 del Real Decreto 1837/2008.
En este recurso de casación, tras la inadmisión parcial acordada por Auto dictado el día 15 de septiembre de 2016, debemos examinar los motivos tercero a séptimo del escrito de interposición.
Invoca el recurrente (1) la vulneración de diversos preceptos de la Directiva 2005/36/CE, modificada por la Directiva 2013/55/UE, de 20 de noviembre de 2013. Concretamente cita los art. 3, 4 , 6 , 7 , 10 a 15 - ambos inclusive - 21, 25 y demás concordantes; (2) la infracción de los arts. 5 a 8, ambos inclusive, y 10 a 13, ambos inclusive, del RD 459/2010; (3) la contravención de los artículos 13 y 14 de la Directiva Europea 2005/36/CE, modificada por la 2013/55/UE, y el artículo 22 del Real Decreto 1837/2014.
Sobre esa base denuncia que la sentencia recurrida, cuando rechaza la impugnación frente a la decisión administrativa de no homologarse un título extracomunitario de especialista en Nefrología, le impide compensar o completar las deficiencias que pudieran existir en su formación para llegar a obtener la homologación de su título extracomunitario.
También se incluye denuncia de vulneración del artículo 3 de la Directiva y del artículo 6.2 del Real Decreto 1837/2014 por cuanto no se ha tomado en consideración la práctica profesional en Argentina, Brasil y España y no se le ha permitido acceder al periodo de prácticas profesionales cuya opción manifestó en su solicitud inicial (disposición transitoria tercera).
El recurso no hace desarrollo pormenorizado de todos los motivos por los que se consideran infringidos tales preceptos. Comienza por hacer y trascripción parcial de dos sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), de 14 de septiembre de 2000 y de 22 de enero de 20002. Estas sentencias contemplan supuestos de hecho (nacional comunitario que interesa de otro Estado miembro que se le permita el ejercicio de una profesión) diferentes al que examinamos (súbdito extracomunitario que solicita una homologación en España) y que se refieren a la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, Directiva que ha sido derogada y reemplazada, precisamente, por la Directiva 2005/36/CE, siendo el régimen jurídico diferente. Resaltamos cómo este argumento ha sido empleado por la Sección de admisión de esta Sala, en Auto de 11 de enero de 2017 (recurso de casación 1928/2016) para inadmitir un recurso de casación en el que uno de sus motivos se basaba en la infracción de la sentencia de 14 de septiembre de 2000 (sentencia Hocsman).
No obstante, entrando ya en el análisis de la denuncia de vulneración de los diversos preceptos de la Directiva 2005/36/CE, conviene precisar que el régimen de reconocimiento de títulos profesionales extracomunitarios es una competencia de cada Estado miembro, que debe velar, no obstante, para que se cumplan las condiciones mínimas de formación, siendo competencia de cada Estado regular el ejercicio de una profesión regulada sobre la base de una cualificación profesional no obtenida en un Estado miembro, como es el caso de la recurrente. Todo ello por lo siguiente:
1º) porque su Considerando 10 expresa claramente que no afecta al régimen de reconocimiento de las titulaciones profesionales adquiridas en el ámbito de terceros países, señalando que 'La presente Directiva no pone obstáculos a la posibilidad de que los Estados miembros reconozcan, de acuerdo con su normativa, las cualificaciones profesionales adquiridas fuera del territorio de la Unión Europea por un nacional de un tercer país. De todas formas, el reconocimiento debe hacerse respetando las condiciones mínimas de formación para determinadas profesiones ';
2º) porque su artículo 2 delimita el ámbito de aplicación de la Directiva estableciendo que 'La presente Directiva se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro, incluidos los miembros de las profesiones liberales, que se propongan ejercer una profesión regulada en un Estado miembro distinto de aquel en el que obtuvieron sus cualificaciones profesionales, por cuenta propia o ajena. 2. Los Estados miembros podrán permitir en su territorio, según su normativa, el ejercicio de una profesión regulada, tal como se define en el artículo 3, apartado 1, letra a), a los nacionales de los Estados miembros que posean cualificaciones profesionales no obtenidas en un Estado miembro. Para las profesiones correspondientes al Título III, Capítulo III, este primer reconocimiento deberá realizarse cumpliendo las condiciones mínimas de formación que se establecen en dicho capítulo '.
En todo caso, esta regulación del Estado miembro deberá respetar las previsiones que la Directiva contiene para el reconocimiento de dichos títulos, lo cual remite a la exigencia del art. 25.2 de la Directiva 2005/36 de que se acredite que 'la formación médica especializada comprenderá una enseñanza teórica y práctica, realizada en un centro universitario, un centro hospitalario docente o, en su caso, un centro sanitario acreditado a tal fin por las autoridades u organismos competentes [...] los Estados miembros deberán velar por que las duraciones mínimas de las formaciones especializadas mencionadas en el punto 5.1.3 del anexo V no sean inferiores a las duraciones mencionadas en dicho punto. La formación se realizará bajo el control de las autoridades u organismos competentes. Implicará la participación personal del médico candidato a especialista en la actividad y en las responsabilidades de los servicios de que se trate '.
Además, el artículo 2 del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, dispone que '1. Las normas establecidas en este real decreto se aplicarán a los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea, incluidos los pertenecientes a profesiones liberales, que pretendan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en España a través del reconocimiento de sus cualificaciones profesionales obtenidas en otro u otros Estados miembros.'. Por tanto, las medidas compensatorias previstas en el artículo 22, que también se cita como vulnerado, no son de aplicación a personas que no procedan de un estado miembro, como es el caso de la recurrente, de origen brasileño.
De otro lado, debemos tomar en consideración que el Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud, obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea, tal y como pone de relieve la sentencia con cita de su exposición de motivos, tiene como objetivo general que el procedimiento de reconocimiento no vaya en detrimento de los altos niveles de calidad conseguidos tanto en España como en los demás Estados miembros de la Unión Europea en la formación de especialistas. De ahí que un aspecto destacado de este procedimiento sea, no sólo la ineludible comparación entre la formación adquirida en el país de origen y la que otorga el programa español de la especialidad de que se trate, sino también la comprobación de que los títulos extranjeros, cuyo reconocimiento profesional se pretende, cumplen en el caso de profesiones armonizadas, como son las de Médico Especialista (44 especialidades) y la de Matrona, los requisitos mínimos de formación fijados a tales efectos por la Unión Europea en la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre de 2005, que ha sido transpuesta a través del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales.
Pues bien, estos motivos tercero, quinto y sexto no puede ser admitidos porque, como bien dice la sentencia impugnada, el procedimiento iniciado a instancias del interesado se divide en dos partes: a) una primera fase de análisis del expediente adjunto a cada solicitud, para determinar el grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español, que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado y que concluirá con un informe- propuesta; b) una segunda fase de verificación final de la evaluación llevada a cabo por el correspondiente supervisor, tras la realización de un periodo complementario de ejercicio profesional en prácticas, o tras la realización de un periodo complementario de formación en la correspondiente especialidad. En el procedimiento destacamos la intervención del llamado Comité de Evaluación como órgano asesor adscrito a la Dirección General de Ordenación Profesional, Cohesión del Sistema Nacional de Salud y Alta Inspección, del Ministerio de Sanidad y Política Social.
La primera fase concluye con un informe de comprobación previa recogido en el artículo 4.2 del Real Decreto, que podrá ser de carácter negativo, lo que exigirá que se dicte resolución motivada en los términos previstos en el artículo 14 que pondrá fin al procedimiento, solo si se supera esta fase proseguirá el procedimiento trasladando las solicitudes al Comité de Evaluación, como añade el apartado c).
La recurrente no superó la primera fase --informe propuesta negativo del artículo 4.2, a) DEL Real Decreto 459/2010-- por no reunir las condiciones mínimas de formación establecidas en el artículo 37 del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, es decir porque el periodo de formación en prácticas que se le exigió para la obtención del título en Brasil no tuvo la duración de 4 años exigida en España
Por ello se dictó la resolución a que alude el artículo 4.2,c) del Real Decreto 459/2010, decisión que le impedía tanto el acceso a la segunda fase del procedimiento de homologación con intervención del Comité de Valoración ( artículos 5 y siguientes) como la posibilidad de optar prevista en la Disposición Transitoria Tercera, de manera excepcional y por una sola vez, entre la realización de un periodo de ejercicio profesional en prácticas o de una prueba teórico-práctica en los términos previstos en el Real Decreto 1837/2014. Así, en sentencia dictada el día 18 de mayo de 2016 (recurso de casación 2391/2014) se dijo: 'Y tampoco puede prosperar el motivo en cuanto denuncia la supuesta vulneración de los arts. 5 a 8, ambos inclusive, y 10 a 13, ambos inclusive, del RD 459/2010. La aplicación de aquellos preceptos no puede aislarse, como se pretende, de una fase preliminar constituida por un informe previo de comprobación que, conforme al art. 4.2 del Real Decreto 459/2010, ha de emitir la Subdirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad y Política Social. Este informe está expresamente previsto en la disposición transitoria tercera del Real Decreto 459/2010, y a través del mismo se verifica que los títulos extranjeros que se refieran a profesiones de Médico Especialista, cuya formación está armonizada a nivel europeo, garantizan reunir los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, concretamente en el art. 37 o, en su caso, en el art. 40 (cuando el reconocimiento solicitado se refiera a la especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria) del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre. Así pues, si no se supera esta primera fase, como acaeció con el recurrente, no puede acceder a la opción que establece la disposición transitoria tercera del Real Decreto 459/2010.'.
Por todo ello, no resultan vulnerados por la sentencia recurrida ninguno de los artículos de la Directiva 2005/36/CE que se citan por el recurrente, en particular los relativos al ámbito de las medidas compensatorias que son los que están presenten en los tres motivos examinados, puesto que la citada Directiva está dirigida a los títulos profesionales obtenidos en otro estado miembro y es en este ámbito donde cobran su significado las medidas compensatorias que prevé.
Resaltamos en primer lugar que se solicita la aplicación de un Convenio con Argentina cuando el título que se pretende homologar fue otorgado por Brasil, con lo que ello conlleva de contradictorio. Contradicción que no se salva con la afirmación que en otro lugar del escrito de interposición se hace sobre la circunstancia de que el título de Brasil habría sido convalidado en Argentina.
Pero, pese a ello, analizaremos esta alegación.
En esta alegación se menciona un Convenio ratificado por Ley 19/1962, que no se aporta y que no aparece con esa identificación en el Boletín Oficial del Estado, donde con esos datos se localiza la Ley 19/1962, de 21 de julio, sobre acceso de los Bachilleres Laborales Elementales y Superiores a las enseñanzas técnicas y universitarias, norma que no incluye mención a tal Convenio.
Sí aparece, por el contrario, en el Boletín Oficial del Estado de 3 de abril de 1973, el Instrumento de ratificación del Convenio de Cooperación Cultural entre el Gobierno del Estado español y el Gobierno de la República Argentina, firmado en la ciudad de Buenos Aires el día 23 de marzo de 1971.
En ese Acuerdo Internacional existía un artículo 2 con el contenido que se cita en el documento nº 3 de la demanda, y cuyo tenor literal es 'Las Partes convienen en reconocerse mutuamente los títulos académicos de todo orden y grado tal y como los otorga y reconoce el otro país oficialmente'.
Con base en este precepto esta Sala dictó sentencia de 30 de enero de 1995 (recurso de casación 1033/1994) reiterando una jurisprudencia que ha venido manteniendo la preminencia del Tratado y la obligación que, para España se deriva mientras no sea denunciado, del Convenio internacional cuando establece la equivalencia plena de los títulos (Cfr sentencias de 29 de junio de 1985 ; 16 de enero y 18 de marzo de 1986 ; 27 de enero de 1989 y 11 de junio de 1990 ) pues de otro modo además de vulnerar la Constitución se incumpliría las obligaciones internacionales contraídas, todo ello con base en el artículo 96.1 de la Constitución y el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969, a la que España se adhirió por Instrumento de 2 de mayo de 1972 (publicada en el 'Boletín Oficial del Estado', de 13 de junio de 1980).
Sin embargo, a la fecha de la petición de homologación ese Acuerdo Internacional había sido modificado en su contenido por el Canje de Notas por el que se modifica el artículo 2 del Convenio de cooperación cultural entre el Gobierno del Estado español y el Gobierno de la República Argentina de 23 de marzo de 1971, hecho en Buenos Aires el 16 de enero y 6 de marzo de 2001 (BOE de 15 de agosto de 2002), de manera que el citado artículo 2 queda con la siguiente redacción: 'Las Partes reconocerán, de conformidad con su legislación interna, los certificados de estudios y títulos oficiales que acrediten la finalización de la enseñanza secundaria, obtenidos por sus respectivos nacionales.
Los títulos oficiales de educación superior, o que habiliten para el ejercicio legal de una profesión, obtenidos en los centros académicos de una Parte por nacionales de cualquiera de ellas, serán reconocidos por las autoridades competentes de la otra, de conformidad con su propia legislación. Este reconocimiento procederá siempre que dichos títulos guarden equivalencia en cuanto al nivel académico, duración de los estudios y materias establecidas como obligatorias en los planes de enseñanza vigentes en la Parte que otorgue el reconocimiento.
El reconocimiento producirá los efectos académicos y profesionales que cada Parte confiera a sus propios títulos oficiales, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos no académicos exigidos por las legislaciones respectivas para el ejercicio legal de las profesiones.
Tales requisitos en ningún caso podrán suponer discriminación por razón de la nacionalidad o del país de expedición del título'.
Por tanto, a partir de su entrada en vigor (12 de julio de 2002, según dispone ese mismo Acuerdo de modificación) no existe la homologación automática, sino que el reconocimiento está sujeto al cumplimiento de los requisitos de la legislación nacional y, en todo caso, el reconocimiento procederá siempre que dichos títulos guarden equivalencia en cuanto al nivel académico, duración de los estudios y materias establecidas como obligatorias en los planes de enseñanza vigentes en la Parte que otorgue el reconocimiento.
Como hemos visto, en el caso de la recurrente no se cumple el requisito de duración del período de formación, estando justificada su denegación.
Como hiciéramos en nuestra sentencia de 18 de mayo de 2016 (recurso de casación 2391/2014), el motivo ha de ser desestimado. Dijimos entonces y, por razones de seguridad jurídica y de efectividad de tutela judicial, reiteramos ahora que: 'Dado el ámbito de aplicación del Real Decreto 459/2010, que hemos expuesto anteriormente, y el tenor de sus previsiones, no existe discriminación alguna entre los nacionales de Estados miembros y los residentes de larga duración, respetándose plenamente el principio de igualdad de trato establecido en el art. 14 de la Constitución española y en el art. 11 de la Directiva 2003/109/CE de 25 de noviembre. Reiteremos que el régimen de reconocimiento de títulos profesionales extracomunitarios es una competencia de cada Estado miembro según declara la Directiva 2005/36/CE, no resultando vulnerados por la sentencia recurrida los artículos que se invocan respecto a la citada Directiva, en particular los relativos al ámbito de las medidas compensatorias, puesto que la Directiva 2005/36/CE tiene por objeto los títulos profesionales obtenidos en otro Estado miembro, no a los obtenidos en terceros Estados, siendo competencia de cada Estado regular el ejercicio de una profesión regulada sobre la base de una cualificación profesional no obtenida en un Estado miembro, como es el caso de la parte recurrente. El motivo ha de ser desestimado, y con ello el recurso de casación.'.
Este motivo tampoco puede tener acogida. Como dijimos en sentencia dictada el 13 de febrero de 2007 (recurso de casación 6116/2001) 'Para poder aplicar y valorar la doctrina del acto propio, es preciso y obligado la existencia de tal acto propio y en el caso de autos, no cabe admitir que el mismo exista, ya que conforme a la doctrina y a la jurisprudencia que lo desarrolla, ente otras sentencias de 16 de febrero de 1998 y 9 de julio de 1999 , la existencia de una acto propio exige, entre otros, la concurrencia de un acto inequívoco, objetivo, concreto, real sobre una determinada situación o actuación y la incompatibilidad o confrontación entre el contenido del tal acto inequívoco y la actuación posterior del autor de ese acto inequívoco.', y es evidente que a la Administración del Estado, autora del acto impugnado, no se le puede imputar los actos anteriores que se citan como integrantes de la doctrina del acto propio.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1º.-
2º.-
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.