Sentencia Administrativo Nº 158/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 110/2013 de 02 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00158/2015

Recurso contencioso-administrativo nº 110/2013 y 111/2013 acumulados

Ciudad Real

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE CASTILLA-LA MANCHA.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Magistrados, Ilmos. Sres.:

D. José Borrego López. Presidente.

D. Mariano Montero Martínez.

D. Manuel José Domingo Zaballos.

Dª María Belén Castelló Checa

D. Antonio Rodríguez González

S E N T E N C I A nº 158

En Albacete, a 2 de marzo de 2015.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, bajo los números 110 y 111 de 2013 de los recursos contencioso-administrativos, seguido a instancia de D. Celso , D. Gustavo , D. Oscar , la mercantil RIOVIEJO DEL GUADIANA S.A. y la mercantil TALAVERA SEIS S.L., representadas por el Procurador D. Luis Legorburo Martínez-Moratalla y de la mercantil LOVERA, S.A., representada por la procuradora Sra. Cuartero Rodríguez, contra el Ayuntamiento DE LUCIANA, Ciudad Real, representado por el Procurador Sr. Ponce Riaza; en materia de impugnación de disposición de carácter general, Ordenanza Fiscal; siendo ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Antonio Rodríguez González.

Antecedentes

Primero.-Por la representación procesal de los actores se interpusieron en fecha veintisiete de marzo de 2013 recurso contencioso-administrativos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Luciana, Ciudad Real, de fecha treinta de noviembre de 2012, por el que se elevó a definitivo acuerdo anterior relativo a la aprobación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por servicio de guardería rural del Ayuntamiento para Luciana, acuerdo publicado en el BOP de Ciudad Real de fecha treinta de enero de 2013.

Formalizada las oportunas demandas, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminaron solicitando sentencia de conformidad con lo interesado en el suplico de sus escritos.

Segundo.-Contestadas la demanda por la Administración, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero.-Acordado la acumulación de las diligencias, se procedió al recibimiento del pleito a prueba para reproducir la documental, se reafirmaron a continuación las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 26 de febrero de 2015, en que efectivamente tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.-En el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Luciana, Ciudad Real, de fecha treinta de noviembre de 2012, por el que se elevó a definitivo acuerdo anterior relativo a la aprobación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por servicio de guardería rural del Ayuntamiento para Luciana, acuerdo publicado en el BOP de Ciudad Real de fecha treinta de enero de 2013.

Segundo.Los motivos de impugnación que se contiene en el escrito de demanda formulado por el procurador Legorburo Martínez-Moratalla son 1) Nulidad por falta de definición de las funciones que corresponde a la guardería rural y en relación con la misma falta de definición del servicio lo que determina que nos encontramos ante un servicio de vigilancia general sin atribución concreta de funciones que redunden en beneficio de los sujetos pasivos. 2) Nulidad o subsidiariamente anulabilidad por vulneración del artículo 20 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales en la medida que las fincas que tiene reconocido la condición de cotos de caza tiene establecido como requisito inexcusable un servicio de guardería, determinado con ello que la prestación del servicio ya tendría por el sector privado y 3) nulidad por infracción de los principios de proporcionalidad, capacidad económico, generalidad, igualdad, progresividad y equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad, consagrados en el artículo 31.1 de la Constitución Española y artículo 3 de la Ley General Tributaria .

A la hora de afrontar el examen de estos motivos debe señalarse que son prácticamente coincidentes con alguno de los examinados por esta misma Sala y Sección en el procedimiento ordinario 108/13, en el que se analiza la misma disposición general, donde veníamos a rechazar la totalidad de motivos impugnatorios, que se articulaban en términos prácticamente miméticos. En concreto nuestra sentencia de fecha 14 de noviembre de 2014 establece:

Cuarto. En orden al segundo punto, se postula la nulidad de la ordenanza por la pretendida infracción del Art. 21.1.c) del texto refundido de la LHL , porque no cabe exigir tasas por los servicios de 'vigilancia en general'; al no existir en el expediente la justificación de una especial necesidad de vigilancia, ni se concretan las funciones o actividades que desempeñaría el guarda rural en cuestión, nos encontraríamos en presencia de un escenario de vigilancia general, y ello estaría proscrito.

El artículo 20 de la LHL, referido al hecho imponible de las tasas, comienza por establecer que las entidades locales, en los términos previstos en dicha ley , podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. Para luego, en el apartado cuarto, decirnos que las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes: ...d) Guardería rural. Esto proporciona, en principio, cobertura legal al Ayuntamiento de Luciana para establecer una tasa como la que nos ocupa, por mucho que, ciertamente, el Art. 21 LHL sitúe como supuesto de no sujeción a tasa el servicio [apartado c)] de 'vigilancia pública en general'. Cobertura que, aunque al hilo de una impugnación indirecta de ordenanza similar, reconocimos con carácter general en nuestra Sentencia, citada por la Administración demandada, de fecha dieciséis de diciembre de 2012 , autos de recurso de apelación 106/2012.

La siguiente clave estriba, pues, en determinar si el servicio que se pretendía cubrir con la tasa cuestionada podría incardinarse en ese concepto genérico de 'vigilancia pública en general'. Como bien argumenta la Defensa Letrada de la Administración demandada, en el expediente administrativo se contienen, véase informe del Sr. Secretario al concreto folio 205 vuelto, las funciones que desempeñará el guarda rural en cuestión, que desde luego constituirían un servicio de recepción obligatoria y que van más allá de la mera vigilancia general, al hablarse de 'vigilancia en materia de fuegos, intrusos, edificaciones rurales, caminos, intromisiones en fincas contiguas por labores de arado, así como intervenir en conflictos individuales por deslindes y amojonamientos, entre otros servicios'. Con independencia de que alguna de estas tareas se puedan en la práctica desempeñar o no, o que alguna de ellas se lleve a cabo por otras Administraciones, su previsión como propias de los guardas rurales impiden que las podamos equiparar a las relativas a la vigilancia en general. La cobertura inicial de la tasa para gravar el servicio de guardería rural, unido a las consideraciones que acabamos de realizar sobre la entidad de las funciones a desempeñar, nos lleva a rechazar también este motivo de impugnación.

Quinto. También predica la parte actora de la ordenanza combatida la nulidad por vulneración del Art. 20.1.B.b) del TRLHL, porque se pueden implantar tasas siempre que los servicios no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente, siendo así que los cotos de caza en Castilla-La Mancha tienen que contar con servicio de guardería. Se asegura en la demanda que el Ayuntamiento conoce la circunstancia de que ese servicio de vigilancia se presta por el sector privado, al contar la finca de la actora con servicio de guardería privada.

Sin embargo, vuelve a acertar, según entiende esta Sala, la Defensa Letrada de la Administración demandada, cuando expone una tesis que debemos compartir, por reputarla adecuada a la interpretación más razonable de la norma: el contenido del servicio de guardería rural previsto por la Ordenanza que implanta la tasa por dicho servicio va mucho más allá de la vigilancia cinegética que, como mucho, sería propia de la guardería privada de un coto de caza, ya que las tareas que se encomendarían a los guardas rurales 'municipales' exceden notablemente de las que podrían asumir los guardas o vigilantes privados de la finca de la actora. Además, la implantación de un servicio de guardería rural en el término municipal de Luciana no excluye finca rústica alguna y se aplica con generalidad a todas ellas, con abstracción de que en su interior esté constituido o no algún coto de caza, o de que en algún momento lo esté o lo haya estado y posteriormente se elimine el acotado, de ahí que permita, en principio, la instauración del servicio público y, a partir de él, la creación de la tasa por el mencionado servicio. No es baladí tampoco el argumento de que esos guardas rurales que realizarán el servicio de vigilancia y cuidado con cargo al Ayuntamiento tendrán la condición de agentes de la autoridad, con lo que ello comporta en cuanto definición de servicio público. Ni procedería, pues, exención tributaria alguna por tener constituido un coto de caza, ni dejaría de aplicarse la Ordenanza y de prestarse el servicio en ninguna de las fincas rústicas del municipio, con independencia de la que la finca de la actora constituya o no, en todo o en parte, coto de caza.

Este motivo de impugnación, por lo dicho, debería ser igualmente rechazado.

Sexto. Por último, plantea la demanda la pretendida vulneración por la disposición recurrida de los principios de proporcionalidad, capacidad económica, generalidad, igualdad y progresividad. En primer lugar, se nos dice, porque excluye de su ámbito de aplicación (artículo 6) a las fincas rústicas con superficie inferior a una hectárea, y el servicio de guardería rural igual tendría que observarse respecto a las fincas de más de dicha superficie que en relación a las de inferior, y no es de recibo que ciertos propietarios queden excluidos por el mero hecho de que sus fincas tengan menos de diez mil metros cuadrados de superficie.

En este particular la Administración aduce que la igualdad tributaria no se agota en el principio de capacidad contributiva; que los dos tramos fijados por la Ordenanza (recordemos: de 1 a 100 hectáreas, 1'5 €/ha.; de 101 hectáreas en adelante, 3 €/ha.) responden a una realidad incontestable: las fincas con mayor superficie no sólo revelan (ante la queja de la demandante en el trámite de conclusiones, diremos que al menos ello es así indiciariamente) una mayor capacidad económica, sino un mayor valor de la finca y una -se supone- mayor explotación de la misma; que si se hubiese fijado un solo tramo de cuota en la tasa, la diferencia de lo que tendrá que pagar la actora respecto a lo que debería pagar con un solo tramo sería inapreciable; y que, en fin, lo que ha de primar es que el importe estimado de una tasa no exceda, pero en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de los que se trate, no tanto, pues, referido al servicio que en concreto reciba cada sujeto pasivo.

Obsérvese que el apartado cuarto del Art. 24 de la LHL permite que para la determinación de la cuantía de las tasas puedan tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. No otra cosa, entendemos, es lo que hace la Ordenanza, cuando utiliza un criterio de capacidad contributiva aparente al distinguir esos dos tramos citados en la cuota del tributo.

Por otro lado, no queda demostrado, en modo alguno, que las fincas rústicas del término municipal con superficie inferior a una hectárea queden exentas del pago de la tasa; de ser ello cierto podría hablarse, al menos en hipótesis, de vulneración del principio de igualdad, porque determinados propietarios podrían quedar privados de un servicio público de guardería rural o, caso contrario, indebidamente exentos de tributación. Pero decimos que todo ello constituye, según lo vemos, una hipótesis, toda vez que, como es de ver en el informe técnico- económico del expediente, folios 6 y 7, se parte del padrón del IBI rústica del término municipal, y se contabilizan 11.324'99 hectáreas. De ellas, 10.066'15 has. pertenecen a sujetos pasivos propietarios de más de cien hectáreas y 1.258'84 has. a propietarios de menos de 100 hectáreas. Sumadas unas y otras el resultado es el de la totalidad de metros cuadrados de las fincas rústicas del término. De forma que no puede pensarse en propietarios de fincas rústicas de menos de una hectárea de superficie que no sean sujetos pasivos de la tasa, porque si no la suma de superficies sería imposible. Quizá si la ordenanza rezara 'de cero a cien hectáreas' aclararía, en este sentido, la cuestión, pero no encontramos otro posible sentido al tenor literal del precepto.

Séptimo. Dentro todavía del apartado anterior, queda por analizar la reclamación contenida en la demanda respecto a la situación que se genera en cuanto a los propietarios de fincas rústicas con superficie superior a 101 hectáreas, pongamos una de doscientas hectáreas, que pagarán por la tasa una cantidad de 3'00 euros por hectárea, pero no desde la hectárea 101 hasta la 200, sino desde la 1, lo cual -dice la demanda- no tiene sentido y vulneraría cualquier principio de progresividad. Sin embargo, además de cuanto expusimos anteriormente, añadiremos que tal circunstancia no implica, necesariamente, vulneración de los principios esenciales del tributarismo, al no comportar una exorbitante progresividad; ni se acredita por la demandante que la actuación municipal exceda de los parámetros admitidos jurisprudencialmente en la materia.

Tercero.Por lo que se refiere al escrito de demanda presentada por la procuradora Sra. Cuartero Rodríguez se contienen tres motivos de nulidad absoluta, debiendo señalar que los numerados como segundo (ateniente a la falta de concreción de las de las funciones que corresponderían a la guardería rural y el hecho de que exista en las fincas que constituyen coto de caza una guardería propia) y el tercero (sobre infracción del principio de igualdad en el ámbito tributario) ya fueron examinados en los términos antes indicados, debiendo examinar como novedad argumentativa el premier motivo relativo a la nulidad de la Ordenanza municipal por infracción del articulo 54 de la Ley 30/1992 .

En torno a esta alegación es preciso poner en valor que en el presente caso nos encontramos ante una disposición de carácter general, destacando la STS de 27 de octubre de 2010 : ' Sin embargo es parecer de este Tribunal que no nos encontramos en la esfera propia de la motivación de los actos administrativos sino en la de la motivación de las disposiciones de carácter general, en este caso orgánicas. En este sentido, nuestra jurisprudencia 'v . por todas la STS Sala 3ª, sección. 4ª, S 16-6-2003 recurso. 647/2000 - ha indicado como límite concreto de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE (al margen de otros límites conocidos como pudieran ser la titularidad de la potestad reglamentaria, la observancia de la jerarquía normativa, la inderogabilidad singular de los reglamentos, el procedimiento de elaboración de reglamentos...etc.). Así, frente a la discrecionalidad administrativa reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la necesidad de que el contenido de la norma no aparezca carente de fundamentación objetiva, no resulte incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la naturaleza de las cosas o la esencia de las instituciones.

El concepto de arbitrariedad se vincula así, en su esencia última, al concepto de motivación y a la necesidad de justificación. Y así resulta que el ejercicio de la potestad reglamentaria, debe tener una fundamentación objetiva por exigencia derivada del artículo 9.3 CE . Y es que la motivación, por la que se hacen explícitas las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria. Más clara es la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ª Sección 4ª) de 9 de junio de 2003 , cuando dice que 'La otra reflexión general es la que se refiere a la necesidad de que los Reglamentos expresen una motivación concreta o describan las razones justificadoras de la regulación que incorporan'.

De la citada doctrina se desprende la necesidad de una motivación propia, cuyo contenido debe variar en función de la naturaleza de la disposición general que se aprueba. En el caso de una Tasa la necesidad de motivación está normativamente regulada sobre la base de la exigencia de un informe técnico-económico-finaciero, sobre cuya existencia y alcance también se pronuncia la sentencia precitada de esta misma Sala y Sección cuando destaca:

Empecemos por el primer motivo de impugnación de la ordenanza discutida: en el entendimiento de la parte actora, en la aprobación de la ordenanza falta un documento que realmente pudiera llamarse informe técnico-económico-financiero, vulnerándose así lo dispuesto en el art. 25 LHL, en relación con el art. 20 de la Ley de Tasas y Precios Públicos , de modo que se incurriría en arbitrariedad en el establecimiento de la cuota tributaria, al no poderse justificar las tarifas implantadas. La indefinición del apartado de costes indirectos es lo que impediría, afirma la demanda, controlar la regla de equivalencia entre el importe de la tasa y el coste del servicio prestado. No se discuten en la demanda los costes directos contemplados en el informe obrante en los folios 6 y 7 del expediente administrativo, suscrito por el Sr. Secretario-Interventor del Ayuntamiento.

Reconociendo que la motivación del apartado de costes indirectos es mejorable, lo cierto es que se refleja en tal apartado un porcentaje que, en primer lugar, no resulta aparentemente exagerado en su formulación; en segundo término, se establece en función del 'área de gasto 9', lo cual en ese momento no es decir mucho, pero se corresponde con una expresa previsión normativa, las áreas de gasto reflejadas en la Orden EHA/3565/2008, de tres de diciembre, por la que se aprobó la estructura de los presupuestos de las entidades locales. Se incluyen en este área los gastos relativos a actividades que afecten, con carácter general, a la entidad local, y que consistan en el ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo administrativo y de soporte lógico y técnico a toda la organización; recogerá los gastos generales de la Entidad, que no puedan ser imputados ni aplicados directamente a otra área de las previstas en esta clasificación por programas.

Que la explicación debería haber figurado en el expediente puede ser asumido como declaración de principios por la Sala, pero no es menos cierto que se ha motivado por la Defensa del Ayuntamiento en la contestación a la demanda; aunque tarde, no encontramos que, en función del reducido porcentaje aplicado (al que antes nos referíamos), y a que no se ha demostrado la incorrección del resto de datos que figuran en ese apartado de costes indirectos, que por cierto resultan ser únicamente un 6%, aproximadamente, de los directos, sea razón suficiente para anular la disposición de carácter general.

Motivo de impugnación que, por lo expuesto, ha de ser rechazado.'

Cuarto.Con arreglo al contenido de los fundamentos precedentes, resulta oportuno desestimar los recursos contencioso- administrativos objeto del presente procedimiento. De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en su redacción posterior a la Ley 37/2011, de diez de octubre, los actores deben abonar las costas procesales.

Vistos los preceptos legales de general y pertinente aplicación, en virtud de la potestad que nos ha sido conferida por el Pueblo Español a través de la Constitución y en nombre de su Majestad El Rey,

Fallo

Que DESEstimamoslos recursos contencioso-administrativos interpuestos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Luciana, Ciudad Real, de fecha treinta de noviembre de 2012, por el que se elevó a definitivo acuerdo anterior relativo a la aprobación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por servicio de guardería rural del Ayuntamiento para Luciana, acuerdo publicado en el BOP de Ciudad Real de fecha treinta de enero de 2013, con expresa imposición a los actores de las costas causadas en esta instancia.

Contra la presente Sentencia cabe interponer recurso de casación de conformidad con lo establecido en el art. 86.3 de la ley ri­­­ tuaria contencioso-administrativa

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pro­­nunciamos, mandamos y firmamos.