Sentencia Administrativo Nº 160/2016, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 529/2015 de 28 de Abril de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE APELACIÓN Nº 529/2015

SENTENCIA NUMERO 160/2016

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

DÑA. MARGARITA DÍAZ PÉREZ

En la Villa de Bilbao, a veintiocho de abril de dos mil dieciséis.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación, contra la sentencia dictada el 23 de abril de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Donostia en el recurso contencioso-administrativo número 292/2014 , en el que se impugna el Acuerdo del Ayuntamiento de Aretxabaleta, publicado en BOG nº 140 de 27 de julio de 2014, por el que se aprueba la convocatoria pública de los diferentes programas de subvenciones establecidos por el Ayuntamiento para el año 2014.

Son parte:

-APELANTE: La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO.

-APELADO: El AYUNTAMIENTO DE ARETXABALETA, representado por el Procurador Don ALBERTO ARENAZA ARTABE y dirigido por el Letrado Don UNAI ERREA BERGES.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia.

SEGUNDO.-El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días pudiera formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.

TERCERO.-Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado la celebración de vista o conclusiones y habiéndose denegado el recibimiento a prueba, se señaló para la votación y fallo el día 21 de abril de 2016, en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos conclusos para dictar la resolución procedente.

CUARTO.-Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.-Mediante el presente recurso de apelación, la abogada del Estado, en la representación y defensa que por ley ostenta de la Administración General del Estado (Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma del País Vasco), impugna la sentencia n° 62/2015, de 23 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 3 de Donostia-San Sebastián , en el procedimiento ordinario n° 292/2014.

La sentencia recaída en la instancia, previo rechazo de las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada, desestima el recurso contencioso-administrativo deducido frente al Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Aretxabaleta (Gipuzkoa), por el que se aprueba la Convocatoria y Bases del año 2014 para la concesión de subvenciones individuales para gastos de transporte a familiares de personas internas en centros penitenciarios fuera de la CAPV (BOG de 24 de julio de 2014); sin imposición de costas.

En su fundamento de derecho cuarto consigna las razones que amparan el no acogimiento de los motivos de inadmisión esgrimidos al amparo del artículo 69.b ) y c) LJCA .

En el siguiente, denota el juzgador la aprobación por el Ayuntamiento de Aretxabaleta de un Plan Estratégico de Subvenciones, que dice, es un acto administrativo válido y eficaz que goza de presunción de legalidad y ejecutividad según lo dispuesto en los artículos 56 , 57 y concordantes de la LPAC .

En el fundamento de derecho sexto, niega la vulneración de los artículos 23.2 y 13.2 de la Ley General de Subvenciones , al entender que las Bases tienen el contenido previsto por la norma invocada por la AGE, tanto en lo relativo al plazo de presentación de solicitudes, cuanto al plazo de resolución y notificación exigidos en el artículo 23 de la LGS ; sobre la segunda infracción, señala, que no va más allá de una mera alegación sin fundamento jurídico ni fáctico.

En el fundamento de derecho séptimo, subsume la ayuda en el concepto de asistencia social ex art. 25.k) de la Ley de Bases de Régimen Local , subrayando que la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, no ha suprimido competencias municipales propias ( la ley estatal carece de tal poder en materias sectoriales autonómicas) sino que simplemente ya no obliga a que todas las leyes autonómicas asignen alguna competencia a los municipios en las materias del art. 25.2 LBRL.

En el fundamento de derecho octavo rechaza la alegada infracción del artículo 12 de la LBRL, y por ende, del principio de territorialidad, habida cuenta que el punto de conexión es la vecindad administrativa.

En el noveno, no aprecia el juzgador infracción del principio de objetividad y neutralidad; tras profusa argumentación sobre el 'gobierno local' y la 'administración local' descarta la pretendida discriminación de los familiares de presos comunes, que apunta, no nace de las Bases, que no distinguen el tipo de delincuente.

En el fundamento de derecho décimo, desestima el motivo atinente a la infracción del principio de memoria consagrado en el artículo 2 de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo, y del artículo 9 de la Ley 4/2008, de Reconocimiento y reparación a las víctimas del terrorismo, en el que no es preciso detenernos, al renunciar a él de modo expreso la abogada del Estado en su escrito de recurso.

Y por último, en el undécimo no acoge la nulidad de la Base General 15, apartado i) por vulneración de la regla de la cooficialidad, conforme razones procesales y-sustantivas: esa Base no guarda relación alguna con el objeto del recurso deducido y promovido por la AGE; y la subvención es una técnica de fomento que no obliga ni altera el régimen de derechos constitucionales, sin que ninguno de los requisitos ni las condiciones o cargas documentales o personales establecidas en las Bases afecte a derechos constitucionales o legales protegidos.

SEGUNDO.-Interesa la abogada del Estado de esta Sala que con estimación de la apelación, revoque la sentencia de instancia y estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto, de acuerdo con lo interesado en el suplico de la demanda y con expresa imposición de costas; en base a las alegaciones que resumidas a continuación se exponen:

1ª Impugnación del fundamento de derecho primero, en relación con el fundamento de derecho noveno de la sentencia recurrida, por incongruencia judicial:

Dado que al señalarse en el escrito de interposición del recurso que se impugnan la Convocatoria y las 'Bases' del año 2014 para la línea de subvención específicamente destinada a financiar el desplazamiento de los familiares a centros penitenciarios radicados fuera del País Vasco, es obvio que dichas Bases comprenden las Generales y las Específicas; sin embargo, en el fundamento de derecho noveno se desestima la invocada nulidad de la Base General 15, apartado i) porque ' no ha sido objeto del recurso contencioso-administrativo deducido por la parte actora de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 y concordantes de la LJCA '.

2ª Impugnación del fundamento de derecho noveno, por vulneración de la doctrina contenida en la sentencia de esta Sala y Sección con nº 369/2014, de 17 de septiembre (rec. nº 539/2013 ), e infracción del principio del cooficialidad y no discriminación del castellano, habida cuenta que entre otros requisitos se exige que todos los mensajes dirigidos a los menores de 16 años se realicen exclusivamente en euskera.

3ª Impugnación de los fundamentos de derecho séptimo y octavo. Infracción de la doctrina consolidada de la Sala. Falta de competencia objetiva o material del Ayuntamiento de Aretxabaleta para regular las ayudas previstas en el acto impugnado. Infracción del art. 9.4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones . Subsidiariamente, desviación de poder normativo. Nulidad de la actuación impugnada por infringir el artículo 12 de la Ley 7/1985, de 7 de abril, sobre Bases de Régimen Local .

Sostiene que las ayudas se encuadran dentro del concepto de asistencia social penitenciaria cuya competencia corresponde al Estado, al no haberse operado su transferencia a la CCAA y carecer en cualquier caso de competencia especifica ¿propia o impropia- el Ayuntamiento.

Luego de la reforma legislativa operada por la Ley 27/2013 en el art. 25 de la LBRL, la competencia del Ayuntamiento en el área de asistencia social queda constreñida a la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, concepto en el que no se encuadran las ayudas impugnadas, que no se destinan a paliar ningún supuesto riesgo de exclusión social de los beneficiarios, inexistente, desde el momento en que la Administración competente ¿el Estado- ya ha articulado mecanismos para asegurar la efectividad de las relaciones del preso con sus familiares; en cualquier caso, la falta de visita presencial al familiar o allegado preso nunca comportaría el riesgo de exclusión social que entra en el haz de competencias municipales y que siempre, incluso si se integra en ese concepto la supuesta exclusión familiar, se podría evitar mediante comunicaciones telefónicas.

Con carácter subsidiario y en aplicación de la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala recaídas en los recursos nº 975/2010 y 173/08 , aduce que con el establecimiento de las ayudas, el Ayuntamiento incurre en evidente desviación de poder normativo, ya el artículo 4 de las Bases Específicas prevé con carácter general la obligación de los solicitantes de acompañar documentación que acredite el nivel de renta de la unidad convivencial, pero la misma Base excluye el carácter imperativo de esa aportación.

4ª Impugnación del fundamento de derecho quinto. Nulidad o, subsidiariamente, anulabilidad, del acto impugnado por falta de válido Plan Estratégico de Subvenciones (PES). Infracción del art. 43 de la LEC 1/2000 .

Aduce, por último, que el Ayuntamiento de Aretxabaleta ha aprobado un PES con carácter previo al establecimiento de las ayudas, que ha sido objeto de impugnación autónoma, pendiente de sentencia; configurándose como un acto de carácter esencial, de carácter previo, cuya nulidad ha de comportar la de las posteriores ayudas convocadas a su amparo, procede acordar la suspensión del recurso.

TERCERO.-El Ayuntamiento de Aretxabaleta se ha opuesto al recurso, arguyendo, en síntesis:

1º En relación al acto impugnado y la Base General 15 apartado i), que el objeto del recurso lo constituyen única y exclusivamente la Convocatoria y Bases del año 2014 para la concesión de subvenciones individuales para gastos de transporte a familiares de personas internas en centros penitenciarios fuera de la CAV; y que es en el escrito de demanda dónde la abogada del Estado impugna la Base General 15 apartado i) por primera vez.

No obstante, en ese apartado se respeta el bilingüismo, no señalándose siquiera cuales son los preceptos que supuestamente han sido infringidos por la Corporación local.

2º El Ayuntamiento actúa en el pleno ejercicio de las competencias reservadas a las entidades locales en materia de bienestar social; cita sentencias de este Tribunal nº 875/2004, de 19 de noviembre , nº 678/2005, de 11 de octubre , y nº 866/2005 ; y ello incluso bajo la vigencia de la Ley 7/1985, modificada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre.

No se ha incurrido en infracción del artículo 12 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de conformidad con la STS de 30 de septiembre de 2009 , y las dictadas por esta Sección el 6 de noviembre de 2012 y el 18 de febrero de 2014 : se trata de servicios de asistencia social municipal, que competen al Ayuntamiento de conformidad con el artículo 42 y concordantes de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales del País Vasco , y sin que puedan subsumirse ni reconducirse al título competencia! penitenciarlo al que se refiere la actora.

Las Bases y la Convocatoria de las ayudas reúnen los requisitos exigidos por STSJPV de 20 de enero de 2015 para que se den los puntos de conexión respecto a la vecindad administrativa, por cuanto son los vecinos de Aretxabaleta que tienen un familiar en situación de prisión, los beneficiarios de las ayudas, y su capacidad económica es elemento subjetivo tomado en consideración para obtenerlas.

3º El Ayuntamiento de Aretxabaleta contaba con un Plan Estratégico de Subvenciones para el año 2014, que en tanto y cuanto no sea declarado nulo, es plenamente válido en base a la presunción de legalidad de los actos administrativos que recoge el artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

No se dan las condiciones para que se aplique el artículo 43 LEC , porque no existía impedimento para solicitar la acumulación de los procedimientos en el que se analizan, respectivamente, la validez del Plan Estratégico de Subvenciones, y la Convocatoria y Bases.

CUARTO.-El primer alegato de la apelante, atinente a una supuesta incongruencia judicial evidenciada en los fundamentos de derecho primero y noveno de la sentencia de instancia, está abocado al fracaso, habida cuenta que en una razonable interpretación del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, entiende el juzgador que la abogacía del Estado limita su impugnación a las Bases Específicas de una de las catorce líneas de subvención contempladas en la convocatoria publicada en el BOG de 24 de julio de 2014, 'las ayudas económicas individuales de transporte para familiares de personas internas en centros penitenciarios fuera de la CAV', de ahí que excluya de su análisis en el fundamento de derecho undécimo ¿no en el noveno que señala la apelante- el motivo de ataque formulado frente a la Base General 15; sin que se aprecie error palmario que permita a esta Sala, atendida la naturaleza del recurso de apelación, revisar ese pronunciamiento, máxime cuando deriva el debate de la falta de precisión del escrito inicial en la identificación de la actuación administrativa recurrida.

Decae, en consecuencia, este primer motivo, y con él, el siguiente, referido al apartado i) de la precitada Base General 15.

QUINTO.-Distinta suerte merece la crítica que introduce la abogada del Estado frente a los fundamentos de derecho séptimo y octavo.

Denuncia la falta de competencia objetiva o material del Ayuntamiento de Aretxabaleta para la concesión de las ayudas litigiosas, al quedar enmarcadas dentro del concepto de 'asistencial social penitenciaria', de competencia exclusiva del Estado; y con carácter subsidiario, en base a la doctrina de esta Sala y Sección bajo la legislación local anterior a la reforma operada por la Ley 27/2013, sostiene idéntica conclusión, en razón de que, aun subsumidas en el concepto de 'asistencia social' se establece una subvención mínima con independencia del nivel de renta de los beneficiarios.

Pues bien, en el mejor de los casos para el Consistorio demandado, esto es, aun encuadrando las ayudas en el ámbito de los servicios sociales, la posición de la apelante debe ser acogida, conforme a continuación se razonará, con arreglo a la doctrina que invoca, recordada, entre otras muchas, por la sentencia nº 8/2015, de 20 de enero (rec. de apelación nº 464/2013):

'(¿)En consecuencia, estando ante las ayudas que por mera conexión vecinal se dirigen exclusivamente a los familiares en función de una necesidad social de que el municipio puede hacerse eco, -y ya hemos dicho que lo que no puede enjuiciar esta Sala es si esa decisión es políticamente acertada, oportuna ni conveniente desde otras perspectivas-, se tratará de comprobar si se cumplen en el presente caso los estándares que la referida STS de 30 de Septiembre de 2.009 ha indicado, y que la propia Administración del Estado recurrente asume en su escrito de demanda. (Páginas 9 y 10).

Por tanto, surgida una iniciativa municipal en el ámbito de su autonomía y de la competencia que el artículo 25.2.k) LBRL le garantiza, e independientemente de que, como tal, no le venga especialmente atribuida por la Ley estatal o autonómica la cobertura de las determinadas situaciones a que se refiere, el título de asistencia social a familiares de penados fuera del País Vasco puede ser hipotética materia de atención subvencionadora municipal siempre que, -como se viene diciendo-, quede desligada de la finalidad de atención social al preso y se asiente en una vinculación vecinal identificable por la doble nota, objetiva, del elevado coste de los desplazamientos, (que es lo que diferenciará tal situación con respecto a los familiares de presos o penados recluidos en centros próximos al domicilio familiar, ya coincida o no en todo caso ese criterio con quienes correspondan a la mencionada organización terrorista), y por la nota subjetiva de una insuficiencia de recursos económicos para afrontar ese gasto familiar excepcional en viajes, bien entendido que tampoco esa insuficiencia o carencia ha de presuponer una previa, aislada y acreditada indigencia o estado básico de emergencia social que reduplique la entrada en escena de la ayuda pública, de manera que solo se convierta en un complemento o ingrediente más de los generales y básicos subsidios de subsistencia, sino que la convergencia de ambas notas se produce y patentiza precisamente por afrontarse tales gastos excepcionales por parte de vecinos que, aún no precisados en general de tales ayudas primarias, no cuenten sin embargo con los recursos económicos suficientes para afrontar una situación duradera y periódica de desplazamientos a fin de visitar al interno.

Esta misma Sala ha rechazado esa convergencia circunstancial en supuestos como el examinado por la citada Sentencia de 8 de Marzo de 2.010, (RCA nº 173/08 ), donde se indicaba que, '... los condicionantes quedarían siempre remitidos a las situaciones personales y económicas de los familiares, como han destacado las Sentencias arriba examinadas (¿)'

En el supuesto en estudio, concurre el punto de conexión territorial (la vecindad) entre los beneficiarios de las ayudas y el municipio, al exigir el artículo 2 de las Bases Específicas que aquéllos deberán estar empadronados en Aretxabaleta en el momento de presentar la solicitud; sin embargo, falla el elemento subjetivo referido a la insuficiencia de recursos económicos para hacer frente a un gasto familiar que pueda considerarse excepcional por dicha causa; así, si bien el artículo 4 de las mismas Bases incluye entre la documentación a presentar por las personas interesadas en percibir las ayudas, la acreditativa de los ingresos, pensiones, bienes, depósitos y otros activos financieros en cuentas de entidades financieras, de la unidad convivencial, así como justificantes de gastos extras (letras b), c), d), e) y f), a continuación posibilita la renuncia de los solicitantes a la presentación de esa documentación y les confiere el derecho a una ayuda mínima; en congruencia con la previsión expuesta, en el artículo 6.4 al establecer la cuantía de las ayudas, distingue una ayuda mínima -en el importe que resulta de multiplicar el número de kilómetros que exista entre Aretxabaleta y el centro penitenciario (ida y vuelta) por 0,10 euros, que se concederá como máximo una vez al mes a los familiares de personas penadas o en prisión preventiva que cumplan los requisitos contemplados en el artículo 2- de la ayuda complementaria -que se percibe además de la mínima, si la persona solicitante hubiere presentado la documentación económica descrita en el artículo 4, previo cálculo de los ingresos netos y mediante las operaciones que detalla-.

Es de ver, por tanto, que en las Bases, respecto de la ayuda principal ¿la complementaria incrementa el número de viajes subvencionados- no se valoran los niveles de ingresos o rendimientos del solicitante o unidad convivencial, y su obtención se supedita en exclusiva a la condición de familiar de los penados o en prisión preventiva (art. 2), determinándose su importe con abstracción de la situación económica del solicitante, y en base a la distancia entre el municipio y el centro penitenciario, a la que se aplica un módulo único por kilómetro (art. 6.4.1).

De lo que se sigue, de conformidad con la doctrina expuesta, que las ayudas en cuestion no se hallan amparadas en una eventual competencia municipal de asistencia social, y por ende, sin necesidad de examinar el resto de motivos impugnatorios, la anulación de la Convocatoria y las Bases Específicas objeto de recurso, previa estimación parcial del recurso de apelación y revocación de la sentencia de instancia.

Procede asimismo la condena al Ayuntamiento demandado a llevar a cabo las actuaciones conducentes a la devolución de las ayudas ya satisfechas, tal y como esta Sala y Sección mantiene en asuntos análogos, por todas, la reciente sentencia nº 518/2015, de 14 de diciembre (rec. de apelación nº 424/2015), en base al principio de comunicabilidad de los vicios invalidantes de los actos anteriores en el procedimiento a los posteriores que sean interdependientes de los mismos en una sucesión causal en que cada acto es causa del posterior y consecuencia procedimental de que le precede, con base positiva 'a contrario sensu' en el artículo 64.1 LRJ-PAC , de manera que decayendo la Convocatoria y sus Bases por invalidez, los actos posteriores experimentan ese efecto dominó o de contagio , y quedan indefectiblemente privados de validez y eficacia.

SEXTO.-No hay que hacer pronunciamiento de condena en costas, dada la parcial estimación del recurso ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

Y es por los anteriores fundamentos jurídicos por los que este Tribunal emite el siguiente

Fallo

CON ESTIMACIÓN PARCIAL DEL RECURSO DE APELACIÓN Nº 529/15 PRESENTADO POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO CONTRA LA SENTENCIA Nº 62/2015, DE 23 DE ABRIL, DICTADA POR EL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 3 DE DONOSTIA-SAN SEBASTIÁN EN EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO N º 292/2014, DEBEMOS REVOCAR, COMO REVOCAMOS, LA SENTENCIA APELADA, Y CON ESTIMACION PARCIAL DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, ANULAMOS LA CONVOCATORIA Y LAS BASES ESPECÍFICAS QUE REGULAN LA CONCESION DE AYUDAS ECONÓMICAS INDIVIDUALES DE TRANSPORTE PARA FAMILIARES DE PERSONAS INTERNAS EN CENTROS PENITENCIARIOS FUERA DE LA CAV., Y DECLARAMOS EL DEBER DEL AYUNTAMIENTO DEMANDADO DE LLEVAR A CABO LAS ACTUACIONES CONDUCENTES A LA RESTITUCIÓN DE DICHAS AYUDAS, CON DESESTIMACIÓN DEL RESTO DE LAS PRETENSIONES EJERCITADAS POR LA APELANTE. SIN CONDENA EN COSTAS.

Devuélvanse al Juzgado de procedencia los autos originales y el expediente administrativo para la ejecución de lo resuelto, junto con testimonio de esta sentencia.

Esta sentencia es firme y contra la misma no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 28 de abril de 2016.