Sentencia Administrativo Nº 161/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 42/2013 de 30 de Enero de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 161/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Iltmos. Srs.:

Presidente:

D. LUIS MANGLANO SADA

Magistrados:

D. RAFAEL PÉREZ NIETO

D. GONZALO BARRA PLÁ

En la Ciudad de Valencia, a 30 de enero de dos mil catorce.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación nº 42/2013, interpuesto por el Ayuntamiento de Manises, representado por el Procurador D. Carlos F. Díaz Marco y asistido por el Letrado D. José Luis Noguera Calatayud, contra la sentencia nº 77, de 18 de febrero de 2013, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Valencia, en el recurso contencioso-administrativo nº 399/2012 , siendo parte apelada ALNACE PROMOTORES S.L. MANISES UTE, representada por el Procurador D. Emilio Sanz Osset y asistida por el Letrado D. Luis Cañellas Verdú.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo mencionado se remitió a esta Sala el antedicho recurso contencioso-administrativo junto con el recurso de apelación mencionado.

SEGUNDO.- Repartido el recurso de apelación a esta Sección, se formó el correspondiente rollo de apelación y, habiéndose desestimado el recibimiento a prueba, sin que se haya solicitado la celebración de vista o la presentación de conclusiones, se señaló para su votación y fallo el día 28 de enero de 2014.

TERCERO.-En la tramitación del presente rollo se han observado las prescripciones legales.

Siendo ponente el Magistrado D. LUIS MANGLANO SADA.

Fundamentos

PRIMERO.- Por vía de recurso de apelación se somete a la consideración de esta Sala la adecuación a Derecho de la sentencia de 18 de febrero de 2013 , dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Valencia, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ALNACE PROMOTORES S.L. MANISES UTE contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a la resolución 2011/2 del Ayuntamiento de Manises, que se anula y en su lugar se reconoce el derecho de la recurrente al reintegro por dicha Corporación del 50% de la tasa urbanística abonada y de la suma abonada a cuenta del ICIO, en total 83.741,75 euros, más los intereses legales desde el día de su solicitud.

SEGUNDO.-Para el debido conocimiento y resolución del recurso, conviene partir de los siguientes hechos resumidos:

ALNACE PROMOTORES S.L. MANISES UTE solicitó la concesión de licencia urbanística al Ayuntamiento de Manises, abonando a tal efecto en fecha 25-9-2006 39.877,03 euros en concepto de liquidación de la Tasa por licencia urbanística y la suma de 63.803,24 euros en concepto de liquidación provisional del ICIO, no llegando dicho Ayuntamiento a pronunciarse de manera expresa sobre la licencia interesada.

El 9-11-2011 la UTE apelada renunció a la licencia solicitada, pidiendo al Ayuntamiento apelante la devolución de las citadas tasa e ICIO, que sería denegada por el Ayuntamiento de Manises.

La sentencia de instancia combatida considera que la acción devolutoria de la tasa no estaba prescrita pues nunca llegó a concederse licencia de obras y, por tanto, no se produjo el hecho imponible de la tasa, mientras que era procedente devolver el ICIO por falta de ejecución de las obras, sin haber prescrito la acción para solicitar la devolución por deber contarse el plazo desde el anuncio de renuncia a las obras, siendo procedente la devolución de tasa e ICIO con sus intereses desde la solicitud.

La parte apelante Ayuntamiento de Manises pretende la revocación de la sentencia de instancia, alegando que se produjo la prescripción invocada, pues transcurrió un plazo superior a cuatro años desde el ingreso indebido en el caso del ICIO y, en relación a la tasa, se produjo el hecho imponible por la actividad administrativa con independencia de la concesión de licencia, estando igualmente prescrita la acción devolutoria de la Tasa, sin que proceda intereses desde la solicitud de licencia.

La apelada ALNACE se opone al recurso de apelación y solicita su desestimación, por entender que debe devolverse el 50% de la tasa en aplicación del artículo 5.2 de la Ordenanza municipal que la regula, no habiéndose otorgado licencia por silencio positivo, sin existir prescripción por comenzar el cómputo en el momento de la renuncia a la licencia. En cuanto al ICIO, no se produjo hecho imponible al no iniciarse las obras por no haberse otorgado licencia, iniciándose el cómputo prescriptorio con la renuncia a la licencia de obras, sin prescripción.

TERCERO.-Entrando a examinar el recurso de apelación en lo relativo a la tasa controvertida, el art. 21.1 de la LGT regula el devengo y exigibilidad de la tasa:

' El devengo es el momento en el que se entiende realizado el hecho imponible y en el que se produce el nacimiento de la obligación tributaria principal'.

Por su parte, el art. 20.1-B) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, fija el hecho imponible de la Tasa cuestionada:

' 1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo....

4. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes:

...

h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana'.

Así pues, si el hecho imponible de la Tasa es la prestación del servicio por el Ayuntamiento, consistente en verificar la legalidad de la obra proyectada, concurre el hecho imponible cuando se despliega la actividad administrativa tendente a verificar las condiciones necesarias para conceder la licencia, independientemente de que esta se conceda o no.

Por ello, en el presente caso se produjo en su momento el hecho imponible de la tasa y así fue exigida y liquidada a la sociedad promotora de la licencia urbanística por el Ayuntamiento de Manises, resultando a tal efecto indiferente la concesión o no de la licencia y el inicio o ejecución de las obras.

Sobre esta cuestión se ha pronunciado la STS, Sala 3ª, sec. 2ª, de 5-2-2010 (rec. cas. nº 4267/2007 ), que estableció en su FD Cuarto:

' 1. Se argumenta por la parte recurrente en el segundo motivo de casación que no procede exigir la tasa cuando se refiere a una solicitud de otorgamiento de licencia urbanística que ha sido denegada, pues no se beneficia al sujeto pasivo.

La configuración de las tasas que diseña el art. 26.a) de la Ley General Tributaria y hoy el art. 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre , y el art. 20.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo EDL 2004/2992 , en los que se previene la posibilidad de exigir este tributo en los supuestos de prestación de servicios públicos o realización de actividades (de competencia local) en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, nos lleva a entender que en las tasas por prestación de servicios urbanísticos el hecho imponible viene determinado por la realización, por los servicios municipales correspondientes, de la actividad municipal de estudio precisa para la determinación de la adecuación o inadecuación a la legalidad urbanística del proyecto presentado, con independencia del resultado de tal estudio y, consiguientemente, con independencia de que el solicitante obtenga finalmente la licencia pretendida o no la obtenga porque no se ajuste, en este último caso, a la legalidad urbanística.

...

Desde un punto de vista tributario, lo mismo da que el servicio o actividad prestado por la Administración municipal termine en un acto de concesión de la licencia como en un acto declarativo de que el proyecto no es conforme con los Planes, Normas u Ordenanzas aplicables. Debe concluirse, por tanto, que el gravamen de la tasa lo es en función de la actividad administrativa realizada, debiendo ser satisfecha incluso en los casos de denegación de la licencia porque la tasa por la tramitación de licencias urbanísticas no puede ser considerado como un tributo de resultado, que sólo se devenga cuando la resolución administrativa que recaiga sea estimatoria del otorgamiento de licencia solicitado...

Lo que, en todo caso, es necesario es que el servicio o actividad municipal se refiera o afecte al sujeto pasivo, necesidad establecida en el art. 20.2 del TRLRHL, conforme al cual 'la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por éste en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras'. Porque en ocasiones se tiende a pensar que el servicio o actividad sólo se han desarrollado efectivamente cuando producen un resultado concreto que afecta o beneficia al sujeto pasivo.

(...)

Esta Sala entiende...que no es aceptable, como ha puesto de manifiesto la doctrina más reciente, exigir la concurrencia de un beneficio particular para el contribuyente, en el sentido de que se satisfagan las pretensiones ejercitadas al instar la puesta en marcha de la actividad administrativa de que se trate. En otras palabras, siendo cierto que la efectiva realización de la actividad o del servicio es requisito fundamental para que se entienda realizado el hecho imponible de la tasa, no lo es menos que esa actividad administrativa no tiene por qué finalizar con un acto en que se acceda a las pretensiones del solicitante, ya que el hecho imponible se articula en el aspecto material de su elemento objetivo en torno a la realización de la actividad administrativa o la prestación del servicio, más allá de cúales sean sus resultados.

La existencia de la actividad o del servicio legitiman, pues, la exigencia de la tasa, incluso aunque como resultado de la misma no se produzca un acto administrativo formal que de fin al procedimiento correspondiente, según tiene dicho la sentencia de esta Sala de 27 de mayo de 1977 , que estimó correcta la liquidación de la tasa correspondiente a una licencia que resultó otorgada en virtud de silencio positivo, al entender que la Administración había realizado las actuaciones de su incumbencia, practicando diversas actuaciones y realizando gestiones para decidir si se otorgaba o no la licencia; aplicando una doctrina que resulta correcta, al conectar la tasa a la actividad o servicio prestados, que integran el aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible, si se produce la actividad administrativa provocada por el solicitante, se realizará el hecho imponible de la tasa, por mucho que el resultado de dicha actividad no le sea favorable. Que la actividad administrativa se refiera, afecte o beneficie al sujeto pasivo no significa que deba ser necesariamente, y en todo caso, favorable a sus pretensiones, sino sólo que ha sido provocada por él, como interesado.

En todo caso, lo que interesa señalar desde la perspectiva del art. 20 del TRLRHL es que no cabe la exigencia de tasas cuando la satisfacción de la prestación se desvincula totalmente de una actuación administrativa concreta e individualizada. No se olvide que, como tiene declarado la sentencia de este Tribunal de 7 de junio de 1997 , 'ni siquiera la mera existencia de un servicio municipal es suficiente para constituir a una persona en sujeto pasivo de la tasa establecida para su financiación, si el servicio no se presta de modo que aquélla pueda considerarse especialmente afectada por aquél, en forma de beneficio efectivo o provocación por el interesado de la actividad municipal, pues sólo con esas características puede ser un servicio municipal legitimador de la exigencia de la tasa'.

En cambio, si el servicio o actividad municipal solicitados por el interesado se desarrollan efectivamente y se refieren a él, le afectan o benefician de modo particular, es jurídicamente irrelevante que el resultado final de dichos servicio o actividad sea, o no, favorable a sus pretensiones, ya que en todo caso se habrá realizado el elemento objeto del hecho imponible de esta clase de tasas...'.

En igual sentido se pronuncia esta Sala en su sentencia 1773, de 26 de diciembre de 2012 (Recurso de apelación nº 126/2012 ), cuando dice:

' Este Sala comparte, y ya se anticipa, la afirmación del juez de instancia relativa a la determinación del hecho imponible de la tasa que se identifica con la prestación de servicios consistente en la actividad municipal técnica y administrativa tendente a verificar que las obras de construcción se corresponden con los proyectos de ejecución aprobados, y también que el devengo de las tasas correspondientes está supeditado al inicio de la prestación de dichos servicios por parte del Ayuntamiento en relación con las obras de las que aquellas derivan, por lo tanto esta prestación de actividad técnica municipal constituye el hecho imponible, así lo establecen reiteradas sentencias que cita la mercantil y lo interpretan las sentencias invocadas por dicha parte en casos idénticos no cuestionadas por la administración...'.

En el caso de autos, existe otra razón añadida para que no pudiera prosperar la solicitud de devolución de la tasa: venía referida a una liquidación consentida en su día y firme, no susceptible de ser cuestionada posteriormente por impedirlo el principio de seguridad jurídica.

En consecuencia, si la tasa liquidada en su día era procedente por haberse producido el hecho imponible generador de su exigencia, si alcanzó firmeza e inatacabilidad dicho acto liquidatorio, resulta patente que no podía solicitarse su devolución, aunque ello viniera regulado en una Ordenanza, que resulta inaplicable por su disconformidad a derecho en este supuesto, debiendo por tanto revocar la sentencia apelada y desestimar la demanda en lo referente a la Tasa por concesión de licencia urbanística, sin necesidad siquiera de entrar a considerar la cuestión de la prescripción de la acción de devolución de ingresos indebidos.

CUARTO.-Entrando a examinar el recurso de apelación en lo concerniente al ICIO, el art. 100.1 del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, regula el hecho imponible de dicho tributo, disponiendo:

' 1. El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras es un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al ayuntamiento de la imposición...'.

Es decir, el hecho imponible que genera la exigibilidad del ICIO es la realización de una instalación, construcción u obra, no bastando siquiera su comienzo, sino que la construcción debe finalizar y completarse, tal como se desprende, además, de la configuración de la gestión del tributo que, a tenor del artículo 103 TRLHL, se liquida de forma definitiva a la finalización de la obra, lo que demuestra la falta de exigibilidad de un impuesto que grava, precisamente, la ejecución de una construcción, instalación u obra.

Se configura, pues, el ICIO como un impuesto no instantáneo, ya que su hecho imponible se realiza en el lapso de tiempo que tiene lugar desde el comienzo de la obra hasta que se produce su terminación, aunque por imperativo legal el devengo del impuesto, tenga lugar en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra. Precisamente por esto último, cuando se concede la licencia preceptiva o cuando, no habiéndose solicitado, concedido o denegado aun dicha licencia preceptiva, se inicie la construcción, instalación u obra, se practicará una liquidación provisional a cuenta, determinándose a tal efecto la base imponible en función del presupuesto o de índices o módulos que establezca la Ordenanza, en su caso, y, una vez finalizada la construcción, instalación u obra, a la vista del coste real y efectivo de la misma, el Ayuntamiento modificará, en su caso, la base imponible provisional practicando la correspondiente liquidación definitiva de la que habrá de responder el sujeto pasivo.

Lo cierto y no controvertido es que la obra para la que se solicitó licencia nunca llegó siquiera a iniciarse, entre otras cosas, por el hecho acreditado que nunca se resolvió de forma expresa por la Corporación apelante la solicitud de licencia, lo que impedía legalmente el inicio de las obras.

La consecuencia de la falta de inicio de las obras es la no producción del hecho imponible del ICIO, lo que implica que resulte procedente la devolución de la liquidación provisional del ICIO, tal como reconoce la sentencia de instancia acertadamente, sin que quepa apreciar prescripción de la acción para solicitar la devolución de ese ingreso indebido por no haber transcurrido el plazo de cuatro años desde la renuncia a la obtención de la licencia, momento en que nace esa acción y no antes por impedirlo la falta de concesión de licencia de obras. No debe olvidarse que el silencio administrativo es una ficción legal en favor del administrado, que tiene el derecho a esperar que se le resuelva expresamente su solicitud, de forma que solo cuando renuncia a ese derecho nace el cómputo prescriptorio de la acción para instar la devolución de los indebidamente ingresado.

Por ello, deberá desestimarse este motivo de apelación.

Finalmente, plantea la apelación la improcedencia de los intereses de demora relativos a la devolución de los tributos litigiosos, pero tal pretensión descansa sobre una interpretación incorrecta del sentido de la sentencia impugnada, puesto que, tras los razonamientos anteriormente expuestos, tan solo procede la devolución de la liquidación provisional del ICIO (63.803,24 euros), más los intereses moratorios contados desde la fecha en que se solicitó dicha devolución, es decir, desde el 9-11-2011, tal como solicitó la demanda y estimó congruentemente la sentencia 77/2013 , de manera que no cabe admitir una pretensión ya reconocida por dicha sentencia.

QUINTO.-Así pues, deberá estimarse en parte el recurso de apelación y, de conformidad al art. 139.2 y 3 LJCA , no procederá hacer expresa imposición de las costas de esta segunda instancia.

Fallo

Estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Manises contra la sentencia nº 77, de 18 de febrero de 2013, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Valencia, en el recurso contencioso- administrativo nº 399/2012 .

Se revoca parcialmente dicha sentencia, en lo concerniente al pronunciamiento estimatorio sobre la Tasa litigiosa, confirmándose en lo que respecta al ICIO e intereses de demora.

No se hace expresa imposición de las costas de esta segunda instancia.

Notifíquese a las partes esta resolución, contra la que no cabe recurso alguno.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, devuélvanse los autos al Juzgado de su procedencia con testimonio de la misma para su ejecución.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN:Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma, certifico. Valencia, en la fecha anteriormente citada.