Sentencia Administrativo Nº 164/2015, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 409/2011 de 25 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.1ZARAGOZA00164/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

- SECCIÓN TERCERA -

RECURSO DE APELACIÓN Nº: 409/11

SENTENCIA: 00164/2015

S E N T E N C I A Nº 164 DE 2015

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES

PRESIDENTE

D.FERNANDO ZUBIRI de SALINAS

MAGISTRADOS:

D.JAVIER SEOANE PRADO

D. LUIS IGNACIO PASTOR EIXARCH

Dª. CARMEN SAMANES ARA

D. IGNACIO MARTÍNEZ LASIERRA

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En Zaragoza, a veinticinco de marzo dos mil quince.

En nombre de S.M. el Rey.

VISTO, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia De Aragón, integrada por los Magistrados que al margen se relacionan, el recurso de apelación nº 409/11,interpuesto por el apelante la entidad mercantil CONSTRUCCIONES Y ESTRUCTURAS MAFER,S.L.representada por la Procuradora Dª Adela Domínguez Arranz y defendida por el Letrado D. Manuel Gómez Palmeiro; y como parte apelada el AYUNTAMIENTO DE TERUEL,representado por la Procuradora Dª. María Ángeles Prieto Sogo y defendido por el Letrado D. Miguel Ángel Pinedo Cestafe, siendo ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FERNANDO ZUBIRI de SALINAS.

Es objeto de apelación la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Teruel de fecha 12 de septiembre de 2011 , dictada en el procedimiento ordinario nº 61/10 seguido en dicho Juzgado, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Gómez Palmeiro contra el Decreto nº 1.566/2010 de fecha 8 de octubre de 2010 del Ayuntamiento de Teruel, que desestimó la reclamación de 204.016,59 euros formulada por la actora, declarando la inexistencia de responsabilidad patrimonial de dicho Ayuntamiento y denegó el abono de la indemnización solicitada en el expediente 43/2009.

La cuantía del procedimiento ha quedado fijada en 204.016,59 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-En el recurso contencioso-administrativo antes referido, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Uno de Teruel, dictó sentencia de fecha 12 de septiembre de 2011 , desestimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"ESTIMAR PARCIALMENTE el presente recurso interpuesto por el Letrado Sr. Gómez Palmeiro, en la representación que ostenta, y, en consecuencia, se condena al Ayuntamiento a que abone a la recurrente el importe que documentalmente acredite haber satisfecho desde la fecha del acuerdo de reversión (26 de mayo de 2003) hasta la notificación de la presente sentencia en concepto de IBI.

No se efectúa expresa imposición de las costas del presente recurso."

SEGUNDO.-Contra la anterior sentencia la parte recurrente interpuso recurso de apelación solicitando se dicte sentencia cuyo suplico es el recogido en los siguientes términos:

"Que, dando por presentado este escrito, en tiempo y forma hábil, se sirva admitirlo, tener por interpuesto RECURSO DE APELACIÓN y por hechas las alegaciones anteriores, dando traslado de las copias a la parte demandada y previo los trámites oportunos remitir los autos a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA, para que en su día por dicha Sala se dicte una sentencia por la cual se revoque la dictada por este Juzgado y se estimen todas y cada una de las pretensiones del suplico de nuestra demanda, con imposición de costas a la parte demandada, con todo lo demás que en Derecho proceda, por ser de justicia que respetuosamente pido."

Admitido a trámite dicho recurso, se dio traslado a la parte apelada, formalizándose escrito de oposición al mismo; elevándose las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con emplazamiento de las partes por término de 30 días para personarse ante el citado órgano.

TERCERO.-Por providencia de día 15 de febrero de 2012 fue designado Magistrado-Ponente del presente recurso la Ilma. Sra. Dª. Nerea Juste Diez De Pinos, quedando las actuaciones pendiente de señalamiento, y en virtud de la adscripción de Magistrados de la Sala Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Aragón a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del mismo Tribunal, por providencia de 11 de febrero de 2015 fue designado nuevo ponente el Ilmo. Sr. D. FERNANDO ZUBIRI de SALINAS, fijándose para votación y fallo el día 24 de marzo de 2015.

Fundamentos

PRIMERO.-El recurso de apelación se interpone contra la sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo de Teruel que ha inadmitido varias de las pretensiones sostenidas en el suplico de la demanda, y ha desestimado en lo sustancial la pretensión de responsabilidad patrimonial de la administración demandada, Ayuntamiento de Teruel. Concretamente ha inadmitido las solicitudes de que se declarase la buena fe en la actora respecto de la construcción de la nave, oficina y vallado de la parcela de referencia, subsidiariamente la mala fe del Ayuntamiento demandado, y que no procede desplazamiento patrimonial sino mediante el pago de indemnizaciones y el derecho de opción de pago del precio del terreno.

Las dos primeras, razona la magistrada titular en su sentencia, porque se produce una divergencia entre la reclamación patrimonial sostenida en vía administrativa y lo solicitado en la demanda.

La tercera, por cuanto la reversión de la parcela ya fue decidida sin sujetarla a condición alguna en la sentencia de esta Sala de 4 de enero de 2008 .

SEGUNDO.-La parte recurrente discrepa de esa decisión, por entender que no cabe en el proceso contencioso administrativo la inadmisibilidad parcial. Cita al efecto diversas sentencias y solicita se revoque la decisión acordada para entrar a conocer acerca de la totalidad de las pretensiones ejercitadas.

El presente procedimiento se ha tramitado conforme a las normas reguladoras del procedimiento ordinario de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa (LJCA), que regula la demanda en sus artículos 52 y siguientes. El art. 56.1 prevé que ' En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración'.

Del texto se desprende que la parte recurrente puede formular varias pretensiones, en una acumulación de acciones que está permitida en los artículos 71 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Pero en el orden jurisdiccional contencioso administrativo es de considerar la naturaleza revisora de esta jurisdicción, de forma que su ámbito está constreñido a lo establecido en los artículos 1 y 2 de la LJCA .

La inadmisibilidad parcial está contemplada en los artículos 68.1, a ) y 69 de la LJCA , como una de las posibles decisiones a adoptar por el tribunal. EL Tribunal Supremo ha declarado que incurre en desviación procesal la pretensión que se aparta de la impugnación del acto recurrido: STS de 23 de julio de 2014, recurso 749/2012 : ' incurre en desviación procesal la petición contenida en la demanda referida no al acuerdo estrictamente impugnado sino a 'innominados actos, actuaciones, resoluciones, tramites y acuerdos que tengan origen en él y que no han constituido el objeto de este recurso, siempre a salvo, naturalmente, los efectos que sobre estos pudiesen derivarse de lo que en esta sentencia se acuerde', razón por la cual la sentencia ciñe el perímetro del recurso a las pretensiones articuladas en relación con el único acto realmente impugnado y no a las deducidas con otros distintos. Ninguna objeción procesal merece este planteamiento a la vista de lo dispuesto en los arts. 31 a 33 , 45 y 56 de la Ley de esta Jurisdicción '.

Efectivamente la parte podía, conforme al art. 56 ya citado, esgrimir motivos de discrepancia con la decisión administrativa que recurre, aunque fueran distintos de los utilizados en vía administrativa. Como expresa la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/2010, de 27 de abril , fundamento de derecho cuarto, ' sin perjuicio de la legitimidad constitucional de la carga procesal consistente en agotar una vía administrativa previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo, conviene recordar que 'el art. 56.1 LJCA permite alegar en la demanda cuantos motivos procedan para fundamentar las pretensiones deducidas, 'hayan sido o no planteados ante la Administración'' ( STC 75/2008, de 23 de junio , FJ 4). Por esta razón, el hecho de que el ahora demandante de amparo, una vez satisfecha la carga procesal de interponer la preceptiva reclamación económico- administrativa previa al recurso contencioso-administrativo, dejase de formular alegaciones en el procedimiento económico- administrativo, 'no autoriza al órgano judicial a eludir, como lo ha hecho, un pronunciamiento de fondo sobre los motivos aducidos en la demanda para fundamentar la pretensión anulatoria del acto (administrativo), teniendo en cuenta el propio tenor del art. 56.1 LJCA ' ( STC 75/2008, de 23 de junio , FJ 4)'.Así lo ha hecho, en este caso, y la magistrada responde a las cuestiones de la concurrencia de buena o mala fe en la actuación de la parte actora, para resolver sobre sus pretensiones resarcitorias refiriéndose a su cualidad de poseedora de la finca, y sobre la buena o mala fe de la administración, en cuanto al otorgamiento de la licencia de obras.

Respecto a la reversión de la parcela, existe cosa juzgada, al haber sido decidida la cuestión en sentencia firme de esta Sala, por lo que la inadmisión es conforme al art. 69, d) de la LJCA .

Por tanto son ajustados a derecho los pronunciamientos de inadmisibilidad que se contienen en el fallo.

TERCERO.-Sobre el fondo del asunto, la parte recurrente hace referencia a las cláusulas del Pliego de Condiciones que rigió la adjudicación de la parcela, y tras ello invoca error en la apreciación de la prueba en la sentencia recurrida.

En este punto hemos de partir de los hechos que se declararon probados en la sentencia de esta Sala de 4 de enero de 2008 , que declara (fundamento de derecho primero):

' Para su adecuada resolución debe partirse de los hechos, acreditados en el expediente, y que se indican a continuación.

Con fecha 19 de noviembre de 1997 se otorgó escritura pública de compraventa de la parcela 211 (con una superficie de 2254 m2) que suscribieron la actora y el Ayuntamiento de Teruel, tras el Acuerdo del Pleno de adjudicación directa de dicha parcela.

Conforme a la CUARTA de las condiciones económico administrativas por las que se rigió el contrato, las parcelas objeto de esta enajenación tendrán la finalidad exclusiva de instalaciones industriales o de servicios.

Conforme a la SEXTA, Los adjudicatarios quedarán obligados a la creación, o mantenimiento, en su caso, de 4 puestos de trabajo en parcelas de 500 m2, y si son de mayor superficie, a 4 puestos de trabajo para los 500 primeros m2 y a un puesto por cada 500 m2 de exceso.

Conforme a la OCTAVA, Los adjudicatarios se comprometen a iniciar las obras en el plazo máximo de 6 meses y previa la licencia municipal oportuna a contar desde la fecha de la adjudicación definitiva, y a poner en funcionamiento la industria en el plazo de 1 año a contar desde la fecha de iniciación de tales obras, cuyo plazo podrá prorrogarse por otro más, a petición justificada del interesado y previo acuerdo expreso de la Corporación Municipal.

Y, conforme a la NOVENA, Al adjudicatario que no cumpliere los plazos previstos en la Base anterior, el Ayuntamiento le concederá un plazo de 3 meses para cumplir con tales obligaciones, transcurrida esta prórroga se concederá un nuevo plazo de 3 meses, pasado el cual la propiedad de la parcela o parcelas adjudicadas, revertirán automáticamente al Ayuntamiento si la industria no estuviera instalada y en funcionamiento de forma definitiva, perdiendo el adjudicatario todos los derechos adquiridos.

En visita de inspección de la Policía Local efectuada en 12 de mayo de 2000 (folios 15 y 16 del expediente) se comprobó que la parcela 211 estaba sin construir aunque vallada.

Con fecha 25 de mayo de 2001, en inspección se comprobó que la parcela 211 no estaba construida (folio 21 del expediente).

Tras un primer requerimiento del Ayuntamiento a la actora, de fecha 27 de agosto de 2001 (folios 24 y 25) para que inicie las obras en el plazo de seis meses y ponga la industria en funcionamiento en el plazo de un año, se realiza un nuevo requerimiento en 24 de enero de 2002 por el que se vuelve a conceder el plazo de 3 meses para que inicie las obras, advirtiendo que se transcurría dicho plazo sin construir y sin tener en funcionamiento la industria se procedería a la reversión (folio 35).

En nueva inspección practicada el 6 de mayo de 2002 se comprobó que la parcela 211 se encontraba llena de materiales diversos pero sin edificar (folio 40).

Concedido el trámite de audiencia en el expediente de reversión (folio 41) la actora presentó un escrito fechado en 17 de junio de 2002 (folio 43) rogando ampliación del plazo ya que -manifestaba- por razones ajenas a nuestra voluntad no se ha podido presentar el proyecto en fecha por enfermedad del arquitecto. En breve se presentará.

En fecha 13 de septiembre de 2002 se informó por el Técnico de Urbanismo del Ayuntamiento (folio 46) que en relación con la petición de informe sobre la existencia de solicitud de licencia de obras para la edificación de la parcela 211 por la mercantil actora, no existía tal solicitud. Y el 19 de marzo de 2003 (folio 48) se giró visita de inspección por la policía local comprobándose que en la parcela 211 no se ejercía actividad, informando que se trataba de un solar en el que se almacenan materiales, maderas y hierros.

Con fecha 26 de mayo de 2003 (folio 70) el Ayuntamiento de Teruel acordó la reversión de la parcela'.

Es de notar que las referencias a los folios corresponden al expediente administrativo de aquellos autos.

Tales hechos coinciden sustancialmente con los que en la sentencia ahora recurrida se declaran probados.

Así, en esta se declaran probados gran parte de los hechos antes relatados, y respecto de la licencia de obras se afirma que se solicitó el 16 de octubre de 2002, una vez cumplidos los plazos, y se concedió el 13 de diciembre de 2002. Y concluye que 'la parte recurrente no ha acreditado que la construcción de la nave se llevara a cabo antes de conocer el acuerdo de reversión'.

La pretensión revocatoria en orden a la nueva valoración de la prueba no puede ser estimada. La sentencia explica que la obra no estaba ejecutada el 9 de junio de 2003, cuando el acuerdo de reversión se notificó el día 4 de ese mes. Frente a esta valoración de la prueba los argumentos de la recurrente no pueden prosperar, pues del examen de las actuaciones no se desprende el error valorativo denunciado. La valoración que efectúa la sentencia de primera instancia acerca de la situación de la parcela responde al contenido de los documentos que obran en el expediente administrativo.

CUARTO.- Las restantes alegaciones en apoyo del recurso se refieren a cuestiones de derecho. Al derecho de accesión, al enriquecimiento injusto de la administración y a las consecuencias de la concesión de la licencia de obras, respecto a la buena fe de la actora y la mala fe en la actuación de la administración.

No puede prosperar la argumentación de que la actora actuó de buena fe en la construcción de la obra, ya que la edificó una vez conocido el acuerdo de reversión. Conociendo esta acuerdo, llevar a cabo la edificación no puede ser un acto realizado de buena fe, pues el artículo 435 del Código civil establece que ' La posesión adquirida de buena fe no pierde este carácter sino en el caso y desde el momento en que existan actos que acrediten que el poseedor no ignora que posee la cosa indebidamente',y este cambio de carácter o de cualidad se produjo desde el momento en que conoció la decisión de la administración en orden a la reversión. Por ello no es de aplicación el art. 361 del Código civil , que regula las consecuencias de la construcción de buena fe en predio ajeno.

Tampoco la invocación del derecho de accesión. En el ámbito civil, la accesión permite adquirir la propiedad de un bien conforme al criterio de la accesoriedad, de modo que lo accesorio sigue a lo principal. Así el art. 358 ordena que ' Lo edificado, plantado o sembrado en predios ajenos, y las mejoras o reparaciones hechas en ellos, pertenecen al dueño de los mismos con sujeción a lo que se dispone en los artículos siguientes'.La accesión invertida está reconocida jurisprudencialmente para casos de construcción extralimitada, lo que no es el caso.

En cuanto al vallado, los argumentos expuestos en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida son ajustados a derecho, por lo que el recurso tampoco puede ser estimado.

No se produce en este caso un enriquecimiento injusto para la administración, que justifique la pretensión ejercitada por la parte recurrente. El enriquecimiento injusto, en nuestro ordenamiento, tiene su origen en el derecho romano y en las obligaciones nacidas de los llamados, tardíamente, cuasicontratos, y se produce solo cuando un desplazamiento patrimonial tiene lugar sin causa jurídica que lo justifique. Lo que no sucede en el caso de autos, conforme a los razonamientos de la sentencia apelada y los precedentemente expuesto.

QUINTO.-Respecto a la concesión de la licencia de

obras y a sus efectos sobre la pretensión ejercitada, ya se afirmó en la sentencia de esta Sala de 4 de enero de 2008 , que 'A la vista de la sucesión de hechos acreditada no es posible acoger el razonamiento de la actora conforme al que debe apreciarse la concesión de una prórroga tácita a partir de la concesión de la licencia de obras, que por cierto solicitó casi cinco años tras el contrato y varios meses después de habérsele dado audiencia en el expediente de reversión. La licencia es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva a cabo un control previo de la actuación proyectada por el administrado verificando si se ajusta o no a las exigencias del interés público tal como han quedado plasmadas en la ordenación vigente. El ejercido a través de la licencia es un control de legalidad, pero no de la legalidad en general sino exclusivamente de la urbanística, y así se desprende del art. 173 de la LUA. Se otorga así, sobre la base de la concurrencia de los presupuestos previstos a tal fin en la legislación urbanística pero no altera y no puede superponerse a los efectos derivados del incumplimiento de las cláusulas del contrato cual es el ejercicio del derecho de reversión por parte del Ayuntamiento'.

La naturaleza del acto administrativo de licencia ha sido mantenida en jurisprudencia consolidada del TS, afirmando que se trata de un acto reglado, que ha de acordarse siempre que la licencia solicitada sea conforme con la normativa urbanística. La STS de 14 de abril de 1993 mantiene que ' La licencia urbanística es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva a cabo un control previo de la actuación proyectada por el administrado verificando si se ajusta o no a las exigencias del interés público tal como han quedado plasmadas en la ordenación vigente: si es ésta la que determina el contenido del derecho de propiedad -art. 76 del Texto Refundido- es claro que este derecho ha de ejercitarse 'dentro de los límites y con cumplimiento de los deberes' establecidos por el ordenamiento urbanístico. Licencia la examinada de naturaleza rigurosamente reglada, constituye un acto debido en cuanto que necesariamente 'debe' otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable',y lo hace con cita de otras precedentes en similar sentido.

No cabe fundar la pretendida mala fe de la administración en el otorgamiento de la licencia de obras, ni en el principio de confianza legítima. La voluntad de reversión ya había sido expresada en el requerimiento de fecha 24 de enero de 2002, y reiterada en actuaciones ulteriores.

Todo lo expresado conduce a la desestimación del recurso.

SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , procede imponer las costas del presente recurso de apelación a la parte recurrente, al desestimarse totalmente el mismo y no apreciar la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En atención a lo expuesto, este Tribunal ha resuelto:

Fallo

PRIMERO.- Desestimar el presente recurso de apelación interpuesto por la representación de CONSTRUCCIONES Y ESTRUCTURAS MAFER, S. L., contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Teruel, dictada en el recurso contencioso- administrativo seguido en dicho Juzgado con el número 61 de 2010; sentencia que confirmamos.

SEGUNDO.- Imponer las costas procesales de esta instancia a la parte recurrente.

Esta sentencia es firme y contra ella no cabe recurso.

Así por esta sentencia, de la que se llevará testimonio al correspondiente Rollo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando Audiencia Pública, en el mismo día de su pronunciamiento, doy fe.