Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 165/2016, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Santander, Sección 1, Rec 17/2016 de 19 de Septiembre de 2016

Encabezamiento

S E N T E N C I A nº 000165/2016

En Santander, a 16 de septiembre de 2016.

Vistos por D. Juan Varea Orbea, Juez del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Santander los autos del procedimiento para la protección de derechos fundamentales 17/2016, en el que actúa como demandantes don Ángel concejal del partido PXL CON LAS MANOS LIMPIAS, representado y defendido por el Letrado Sr. Romero Ruiz siendo parte demandada el Ayuntamiento de Alfoz de Lloredo, representado por la Procuradora Sra. Gómez Baldonedo y defendido por el Letrado Sr. Real del Campo siendo parte el Ministerio Fiscal, dicto la presente resolución con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO.- El Letrado Sr. Romero Ruiz presentó, en el nombre y representación indicados, escrito de interposición de recurso contencioso administrativo contra la Resolución del Pleno del Ayuntamiento de Alfoz de Lloredo de 7-1-2016 punto tercero que desestima la petición de disponer de local en la sede consistorial.

Admitido a trámite el recurso se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente.

SEGUNDO.-Evacuado este trámite y efectuados los emplazamientos exigidos en la ley, se dio traslado al actor para que formulara demanda en la que solicitó la declaración de nulidad de la resolución condenando a la Administración a facilitar el local solicitado.

Tras ello, se dio traslado a los demandados personados que presentaron su contestación en tiempo y forma oponiéndose a la pretensión. Igualmente, se dio traslado al Ministerio Fiscal que compareció solicitando la estimación de la demanda.

Fijada la cuantía del pleito en indeterminada y resueltas las cuestiones procesales planteadas se acordó recibir el pleito a prueba practicándose la documental.

TERCERO.-Finalizado el periodo de prueba, se presentaron conclusiones por las partes tras lo cual el pleito quedó visto para sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-El demandante recurre la resolución del ayuntamiento que desestimó la solicitud firmada por varios concejales de distintos grupos de la oposición de disponer de local propio para sus actividades públicas en la misma sede del consistorio, conforme a los arts. 73.3 LBRL y 27 ROF.

Frente a dicha pretensión se alza la Administración alegando que no se dispone de tal local en la misma sede al estar todos ocupados.

El Ministerio fiscal entiende que no se ha infringido el derecho Fundamental.

SEGUNDO.-Para que pueda prosperar la demanda es preciso, conforme al art. 121.2 LJ que, por un lado, el acto recurrido haya incurrido en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico incluida la desviación de poder y que, como consecuencia causal de esa infracción, se haya vulnerado alguno de los derechos fundamentales susceptibles de recurso de amparo (derechos de los arts. 14 a 29 CE y objeción de conciencia del art. 30 CE , conforme al art. 53.2 CE ).

Se invoca la infracción de los derechos fundamentales del art. 23. 1 y 2 CE . Este precepto constitucional consagra dos derechos diferentes, si bien, íntimamente ligados, en sus dos apartados, el de participación política, en el primero y el de acceso en condiciones de igualdad a la función pública, en el segundo. Al respecto, la STC de 14-3-2011 señala que 'En la STC 169/2009 , con cita de nuestra reiterada doctrina al respecto, se recuerda la directa conexión que existe entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos ( art. 23.2 CE ) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos ( art. 23.1 CE ), y asimismo se recuerda que el derecho fundamental garantizado por el art. 23.2 CE es un derecho de configuración legal, en el sentido de que corresponde primeramente a las leyes fijar y ordenar los derechos y atribuciones que corresponden a los representantes políticos, de manera que 'una vez creados, quedan integrados en el status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE , reclamar su protección cuando los consideren ilegítimamente constreñidos o ignorados por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren' (por todas, SSTC 208/2003, de 1 de diciembre, FJ 4 ; 141/2007, de 18 de junio, FJ 3 ; y 169/2009, de 9 de julio , FJ 2).

Por esta razón, para apreciar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales de los representantes políticos contenidos en el art. 23 CE es necesario que se haya producido una restricción ilegítima de los derechos y facultades que les reconocen las normas que resulten en cada caso de aplicación. Sin embargo, la vulneración del derecho fundamental no se produce con cualquier acto que infrinja el status jurídico aplicable al representante, 'pues a estos efectos sólo poseen relevancia constitucional los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa' ( SSTC 38/1999, de 22 de marzo , FJ 2 ; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3 ; 141/2007, de 18 de junio, FJ 3 y 169/2009, de 9 de julio , FJ 2)... ha de recordarse que entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación municipal se encuentran la de participar en la actividad de control del gobierno municipal, la de participar en las deliberaciones del Pleno de la corporación y la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores funciones.' Por su parte, la STC de 26-7-2010 establece que 'En cuanto al análisis de las alegadas lesiones de los derechos garantizados por el art. 23 CE , conviene recordar que, como hemos señalado en reiteradas ocasiones, existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos ( art. 23.2 CE ) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos ( art. 23.1 CE ), puesto que 'puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos.

De suerte que el derecho del art. 23.2 CE , así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio' ( SSTC 38/1999, de 22 de marzo , FJ 2 ; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3 ; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2 ; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3 ; y 40/2003, de 27 de febrero , FJ 2)'.

Por lo que atañe al contenido de los derechos del art. 23 CE , la STC de 25-11-1991 dispuso que 'En relación con el derecho protegido por el art. 23 CE , la solución viene presidida por las siguientes premisas, extraídas de la doctrina que en esta materia han establecido, entre otras, las SSTC 32/1985 , 161/1988 , 45/1990 y 196/1990 y el ATC 426/1990 :

a) el derecho fundamental reconocido en el art. 23 CE es un derecho de configuración legal, correspondiendo a la Ley -concepto en el que se incluyen los Reglamentos Parlamentarios- ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas, pasando aquéllos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el 'status' propio de cada cargo con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del art. 23.2 CE , el 'ius in officium' que consideren ilegítimamente constreñido;

b) el citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga;

c) cuando se trata de una petición de amparo deducida por representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones la aplicación del art. 23 engloba, de manera inseparable, los dos números de los que consta;

d) los actos a través de los cuales se articulan las peticiones de información y preguntas de los parlamentarios a los miembros del Gobierno y, en general, todos aquellos que produzcan en el ámbito de las relaciones entre Gobierno y Parlamento, incluidos los autonómicos, agotan normalmente sus efectos en el campo estrictamente parlamentario, dando lugar, en su caso, al funcionamiento de los instrumentos de control político, que excluye, generalmente, tanto la fiscalización judicial como la de este Tribunal Constitucional, al que no le corresponde el control de cualquier clase de alteraciones o irregularidades que se produzcan en las relaciones políticas o institucionales entre Legislativo y Ejecutivo;

e) sin embargo, la doctrina general anterior no excluye que, excepcionalmente, en el desarrollo de esa clase de relaciones pueda vulnerarse el ejercicio del derecho fundamental que a los parlamentarios les garantiza el art. 23 CE , bien por el Ejecutivo, bien por los propios órganos de las Cámaras, si se les impide o coarta el ejercicio de la función parlamentaria.

Es importante destacar que esto no supone constitucionalizar todos los derechos y facultades que constituyen el Estatuto del Parlamentario, sino tan sólo aquellos que pudiéramos considerar pertenecientes al núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, como son, principalmente, los que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del Gobierno'.

TERCERO.-Como puede observarse, estamos ante derechos fundamentales de configuración legal siendo que no toda infracción de la normativa aplicable motiva una afectación del núcleo esencial de los mismos. Solo esa incidencia de rango constitucional faculta para acceder a la vía procedimental privilegiada de los arts. 114 y ss LJ pues en otro caso, bastaría cualquier invocación de afectación de estos derechos para generalizar el uso de este procedimiento.

El art. 73.3 LBRL establece que 'A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos...'.

El art. 27 ROF dispone que 'En la medida de las posibilidades funcionales de la organización administrativa de la Entidad local, los diversos grupos políticos dispondrán en la sede de la misma de un despacho o local para reunirse de manera independiente y recibir visitas de ciudadanos, y el Presidente o el miembro de la Corporación responsable del área de régimen interior pondrá a su disposición una infraestructura mínima de medios materiales y personales.'

Es claro que este último artículo consagra un verdadero derecho del Grupo a disponer de local en la misma sede municipal, que solo cederá (ningún derecho es absoluto) en la medida de las posibilidades funcionales de la organización.

CUARTO.-Sobre este tema ya se ha pronunciado este juzgador en diversos pleitos, pues precisamente, el tema de los despachos de los concejales es uno de los más invocados en los procedimientos, precisamente, de protección de derechos fundamentales.

En el análisis del problema, como en otros casos anteriores, debe estudiarse el contenido de ese derecho de configuración legal, cuya infracción puede tener incidencia en el derecho fundamental.

Desde esta perspectiva debe rechazarse cualquier alegato de desviación procesal. En el análisis de esta institución, debe partirse de las pretensiones esgrimidas así como del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción del art. 24 Ce que exige evitar interpretaciones rigoristas de requisitos procedimentales que impidan analizar el problema de fondo. Sencillamente, el recurrente, como otros concejales, todos de la oposición (según se alega, los del gobierno no tienen ese problema) carecen de local propio para el ejercicio de sus funciones y deben actuar en dependencias con presencia de funcionarios o del alcalde sufriendo restricciones en el acceso a información y ejercicio de sus funciones, en especial, la posibilidad de reunirse en privado con ciudadanos. Sencillamente, lo que pretenden es un local propio en los términos del derecho expuesto y eso, es lo que se deniega, en la resolución y, hasta ahora, pues esa pretensión sigue sin satisfacerse. La petición cursada pedía introducir en el orden del día del pleno el asunto sobre 'uso de dependencias municipales por los concejales de la oposición' y, después, se concreta en unos locales. Evidentemente, esta petición la hacen quienes entienden que se ha infringido su derecho, y en este juicio, actúa el actor en defensa del mismo, sin que esto, defender el propio interés y derecho fundamental (que es la base de la legitimación) sea discriminatorio y sin que quepa pretender, evidentemente, que se defiendan intereses de otros. Y el no concretar en la demanda, esos locales, acudiendo a una fórmula más genérica (lo menos), no es ninguna alteración de la pretensión concretada en vía administrativa (lo más). El concejal demandante pretendió y pretende disponer de un local propio en los términos de la norma y esto es lo que hay que analizar, al ser esta, y no otra la pretensión. Y esa pretensión subsiste pues fue denegada y de hecho, nos e le da ni ha intención de darle local alguno.

Esto también significa que no se van a analizar aquí otros problemas, como las restricciones en el acceso a la información denunciadas, derecho que corresponde a todos los administrados en los términos de la LKRJAP y que se imputan al alcalde. Tampoco cabe resolver aquí qué local concreto hay que ceder o no o si debe ser o no compartido en periodos de tiempo en los cuales, se use en exclusiva por cada grupo. Desde luego, no cabe el planteamiento de la contestación de que o se da un local independiente a cada grupo o no se da ninguno, algo que carece de sentido y contradice el fundamento del precepto. Aquí solo cabe analizar si se hay 'posibilidad' de disponer o no de local y si hay derecho o no a exigirlo desde la perspectiva del demandante pero sin afectar esto a la auto-organización municipal, es decir, si esa disponibilidad pasa o no por desalojar terceros, compartir local en horas o desalojar otras dependencias como archivos etc. De lo que se trata es de comprobar si la decisión no esconde otros motivos que, en el fondo, limitan el ejercicio del derecho fundamental en juego.

No se pone en duda la condición del actor como integrante de grupo municipal. La alegación del ayuntamiento es que concurre la excepción, aduciendo que no existe despacho o local en la sede sin que quepa analizar si las cesiones hechas a terceros son o no legales, al no ser esos actos objeto de enjuiciamiento. Tampoco cabe analizar si procede o no el desalojo de terceros que pretende, deben ser emplazados.

Desde luego, como se ha dicho, no se va a declarar el deber de desalojar a nadie, por lo que la sentencia no afectará a esos terceros que no deben ser emplazados. La organización de la sede, corresponde al ayuntamiento. Tampoco se pretenden locales fuera de la sede. Lo que se alega es que hay locales en otros edificios para esas otras eventuales necesidades que se dicen, impiden dar a los grupos su local.

En relación a esto, ciertamente, no son objeto de debate cesiones a terceros o mejores derechos de uso o de ocupación, pero la pretensión entablada, desde luego, permite analizar la realidad e los motivos ofrecidos, la coherencia de éstos y si existen o no prioridades por encima de esos derechos normativos que integran un derecho fundamental. Lo contrario sería amparar comportamientos abusivos o fraudulentos, pues bastaría ocupar físicamente los locales de la sede para impedir el éxito de la pretensión, con cualquier motivo.

Sentado esto, se aportan informes y contestación al interrogatorio, con planos de la sede donde consta un edificio de tres plantas con numerosas dependencias (es esto lo que debe analizarse y no el tamaño del municipio) a la vez que se aporta doc. 1 con listado de edificios municipales que podrían albergar otros usos.

Ya de entrada, el propio consistorio reconoce la posibilidad de dar local a los grupos, compartido y realojando a terceros. Respecto del mejor derecho de esos terceros, nada se acredita ni explica respecto de, por ejemplo, la Junta de Oreña. No cabría admitir, por ejemplo, una cesión en precario en contra del derecho invocado por el actor y en fraude de su contenido. Constando esa situación como probada, la carga de la prueba de la justificación corresponde al ayuntamiento conforme al art. 217.6 LEC . Y, desde luego, no la ha cumplido ni motivado. Pero del doc. 4 de la contestación llama la atención que existen numerosos locales en la sede que se destinan a despachos de entre otros, técnicos de proyectos, vestuario y almacén de limpieza, estadística, fotocopiadora, almacén de material de oficina, técnicos IES Besaya, almacén auxiliar, técnico de archivo (parece que un empleado tiene dependencia o despacho propio), archivos, etc. Y consta el uso de dependencias por empresas privadas que prestan servicios municipales. Es decir, existe una generosa distribución de las numerosas dependencias, salvo, para los grupos municipales. Indudablemente, siempre es posible ocupar, físicamente, todas las dependencias pero no es esto a lo que se refiere la norma que habla de posibilidad, es decir, concurre la excepción cuando sea imposible reubicar materiales, personas o entidades de forma que sea imposible dotar a los grupos de un espacio propio, exclusivo, compartido, por horas. Es decir, alcanzar una solución haciendo una gestión correcta y racional de los medios materiales existentes de modo que no concurre, cuando la falta de local es fruto de un ineficaz ejercicio de la potestad de auto-organización.

El tamaño de la sede, con el número de dependencias y la existencia de otros edificios para albergar material, archivos, o a otras entidades que carecieran de título o derecho, impide entender acreditada la excepción de la norma, por lo que sí hay disponibilidad en los términos del art. 27 ROF.

En cuanto a la afectación de la inactividad al derecho fundamental, a la vista del carácter imperativo del precepto y el destino público de la actividad del Grupo, debe entenderse que la infracción afecta al núcleo esencial de la actividad pública de los representantes municipales. Así, la demanda debe ser estimada y condenarse al ayuntamiento a que dote al Grupo municipal de una dependencia en la sede aunque tenga que reubicar los archivos, material, entidades o personal, de modo que tal Grupo cuente con la dependencia compartida por periodos de tiempo previamente distribuidos o no.

QUINTO.-De conformidad con el art. 139 LJ , las costas se imponen al demandado.

Fallo

SE ESTIMA INTEGRAMENTEla demanda interpuesta por el Letrado Sr. Romero Ruiz, en nombre y representación de don Ángel concejal del partido PXL CON LAS MANOS LIMPIAS contra la Resolución del Pleno del Ayuntamiento de Alfoz de Lloredo de 7-1-2016 punto tercero que desestima la petición de disponer de local en la sede consistorial y en consecuencia SE ANULAla misma por vulneración del derecho fundamental del art. 23 CE y SE CONDENAal ayuntamiento de Alfoz de Lloredo a poner a disposición del Grupo Municipal PXL CON LAS MANOS LIMPIAS un local en las dependencias municipales en los términos del art. 27 ROF.

Las costas se imponen al demandado.

Notifíquese esta resolución al interesado, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, mediante escrito razonado que deberá contener las razones en que se fundamente, y que deberá presentarse ante este Juzgado, en el plazo de quince días, a contar desde el siguiente a su notificación. Para la interposición de dicho recurso es necesaria la constitución de depósito en la cuenta de depósitos y consignaciones del Juzgado de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional decimoquinta de la LOPJ y por el importe previsto en tal norma, lo que deberá ser acreditado a la presentación del recurso.

Así por esta mi sentencia, de la que se expedirá testimonio para su unión a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado-Juez que la suscribe, estando celebrando audiencia pública en el 19 de septiembre de dos mil dieciseis.