Sentencia Administrativo Nº 1666/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2491/2012 de 09 de Diciembre de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009730

NIG:28.079.00.3-2012/0011423

Procedimiento Ordinario 2491/2012

Demandante:AYUNTAMIENTO DE MADRID

LETRADO DE CORPORACIÓN MUNICIPAL

Demandado:COMUNIDAD DE MADRID

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

SENTENCIA NÚMERO 1666/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Francisco Javier Canabal Conejos

Magistrados:

D. Arturo Fernández García

D. Fausto Garrido González

D. Alfredo Roldán Herrero

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En la Villa de Madrid, a nueve de diciembre de dos mil trece.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 2491/12, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, representado por su Letrado Consistorial, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 2012 por el que se deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en relación con las parcelas dotacionales públicas del APE 00.01 'Casco histórico'. Habiendo sido parte la Comunidad de Madrid, representada por sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Ayuntamiento de Madrid se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo antes mencionado, acordándose su admisión, y una vez formalizados los trámites legales preceptivos fue emplazado para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, declare la nulidad, anulación o revocación de la disposición recurrida, y, ordene la retroacción de las actuaciones a fin de que, previos los trámites oportunos, se adopte nuevo Acuerdo por Consejo Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que, conforme a lo dispuesto en el artículo 62.2. a) de la Ley 9/2001, de 19 julio del Suelo , apruebe definitivamente la modificación propuesta por el Ayuntamiento de Madrid en sus propios términos.

SEGUNDO.-La representación procesal de la de la Comunidad de Madrid contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.

TERCERO.-No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, tras el trámite de conclusiones, con fecha 5 de diciembre de 2013 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Fundamentos

PRIMERO.-A través del presente recurso jurisdiccional el Ayuntamiento de Madrid impugna el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 2012 por el que se deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en relación con las parcelas dotacionales públicas del APE 00.01 'Casco histórico'.

El citado Acuerdo deniega la aprobación en base a las siguientes consideraciones:

'Según establece el artículo 7.7.1 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, el uso dotacional de servicios colectivos, al que se refiere esta Modificación Puntual, 'es el que sirve para proveer a los ciudadanos prestaciones sociales que hagan posible su desarrollo integral y su bienestar, proporcionar los servicios propios de la vida urbana, asíŽ como garantizar el recreo y esparcimiento de la población...'. En el mismo artículo se diferencian las siguientes clases de dotaciones: zonas verdes, deportivo, equipamiento, servicios públicos y servicios de la Administración Pública. Para cumplir con estos objetivos, el Plan General clasifica las dotaciones de servicios colectivos en tres niveles, dos de ellos públicos y uno privado, refiriendo en el articulo 7.7.2.1.c) a este último, el privado, como aquel que integra los 'elementos de titularidad y gestión privada que, tanto por su contenido funcional como por sus características sociourbaniŽsticas, complementan la red pública de prestación de servicios configurada por las dotaciones básicas y singulares'.

A este respecto, en el capítulo IV, 'La estructura urbana' de la Memoria del Plan General, en su epígrafe 4.1.2, en el que se refiere al papel del sistema dotacional, indica que 'el objetivo que ha guiado la elaboración de la propuesta del NPG (Nuevo Plan General) se centra en la configuración de un sistema de equipamientos y espacios públicos continuo y jerárquico sobre el tejido urbano que facilite la conexión y articulación del territorio mediante la sucesión y organización de las distintas dotaciones'. En el mismo sentido, el epígrafe 4.1.1 indica que 'la planificación de los equipamientos no puede limitarse a garantizar una reserva de suelo público para realizar un determinado número de equipamientos, sino que el objetivo debe ser realizar un sistema de espacios para la colectividad que se convierta en el esqueleto espacial y funcional que recalifica la estructura urbana'.

Cuando en el expediente de Modificación Puntual se propone un incremento de edificabilidad en las dotaciones públicas de servicios colectivos sin tener en consideración aquellas que son privadas y que, según el mismo Plan General, forman parte de la red dotacional de la ciudad, no se están teniendo en cuenta los criterios de la Memoria del Plan General, a la vez que se desestabiliza la red existente. Asimismo, de aplicarse la modificación sobre edificaciones de titularidad privada, el incremento de edificabilidad necesitaría de una compensación de dotaciones públicas por el incremento de aprovechamiento, en virtud del artículo 67.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , por lo que, en definitiva, redundaría en un mayor beneficio de la colectividad al ver reforzada la red dotacional en su conjunto. Por tanto, se considera que la propuesta no es coherente con la estructura general que plantea el Plan General.

Por otra parte, no queda justificado en el expediente que la posibilidad que plantea la normativa vigente de permitir un incremento del 20 por 100 de la edificabilidad de los edificios existentes no pueda constituir la solución de la problemática que se pretende resolver con esta Modificación Puntual'.

SEGUNDO.-El Ayuntamiento de Madrid alega los siguientes motivos de impugnación del Acuerdo que de manera sintética se pasan a exponer:

a.- Nulidad de pleno derecho del Acuerdo por infracción del principio de autonomía local recogido en los artículos 137 y 140 de la Constitución y en la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, así como del principio de competencia y del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Señala que la Modificación Puntual tiene por objeto posibilitar la ampliación de edificios dotacionales públicos, incluidos en el ámbito del casco histórico de Madrid, regulados por la Norma Zonal 1, grado 5, y catalogados con nivel 3 de protección, a los que esta ordenanza considera con la edificabilidad agotada y permite actualmente, siempre previa justificación, ampliar su superficie edificable únicamente en un 20% sobre la asistente. Con ello se pretende otorgar a las parcelas de dotación pública las misma condiciones de ampliación que el plan general establece para las parcelas de uso lucrativo no dotacional es con el mismo nivel de protección lo que determina un interés puramente municipal y, por tanto no supramunicipal. Señala que la Comunidad se excede en su capacidad de control según la doctrina del Tribunal Supremo e incurre en falta de motivación basándose en criterios de discrecionalidad y no de legalidad, sin fundamento legal alguno y pese a contar con todos los informes favorables.

b.- Nulidad de pleno derecho del Acuerdo por aplicación indebida de los artículos 7.7.1 y 7.7.2.1.c) de las NNUU del Plan y epígrafes 4.1.1 y 4.1.2 del Capítulo IV de la Memoria del citado Plan, así como del principio de competencia y del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Señala que el incremento de la capacidad de determinadas dotaciones públicas existentes contribuye de manera innegable a mejorar la red de dotaciones y no a su desestabilización y por tanto no entra en contradicción alguna ni con la definición del uso de servicios colectivos y sus distintas clases y categorías, ni con la configuración del sistema equipamientos y espacios públicos. Considera que es coherente con la estructura que para el uso dotacional establece el Plan General dado que favorece las condiciones de algunas parcelas de dotaciones públicas sin detrimento de las privadas en las que se mantiene el régimen actual.

c.- Nulidad de pleno derecho del Acuerdo por indebida aplicación del artículo 67.2 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM). Indica que la modificación surge por la necesidad manifestada, tanto por los organismos municipales como autonómicos, de incrementar la edificabilidad de las dotaciones públicas existentes. El incremento de edificabilidad sobre determinadas parcelas de dotaciones privadas en correlación con que se propone para las públicas exigiría las cesiones para redes contempladas en el citado artículo lo que propiciaría una situación compleja, plagada de inconvenientes dada la falta de suelo disponible en el ámbito del APE 00.01 por lo que se ha optado por la solución al problema proponiendo modificación para determinar parcelas dotaciones públicas no generadoras de edificabilidad lucrativa y así se contribuye a las necesidades de mejorar las condiciones de las dotaciones existentes sin que ello implique que puedan llevarse a cabo futuras modificaciones del planeamiento que actúen sobre parcelas dotacionales privadas. Indica que nunca se le requirió en relación con la falta de justificación del incremento del 20% sobre la edificabilidad existente, lo que supone una indefensión en vía administrativa, y con la propuesta no se va a producir una alteración significativa de la coherencia urbanística de la estructura urbana ya que los incrementos de volumen que se posibilitan se hacen con criterios que tienden a unificar los edificios dotacionales con el entorno.

TERCERO.-La Comunidad de Madrid se opone, en primer lugar, a la pretensión de ordenar la retroacción de las actuaciones con el fin de que se adopte un nuevo acuerdo por Consejo de Gobierno ya que la misma queda fuera del ámbito de enjuiciamiento jurisdiccional dado el carácter revisión de esta jurisdicción.

En referencia al primero de los motivos señala que en las relaciones entre intereses locales y supralocales, las tensiones se resuelven en la dominancia del interés supralocal y por ello, las decisiones autonómicas, que se producen el final del procedimiento, al pronunciarse sobre aprobación definitiva, no se limitan el control de los aspectos reglados del pan, sino que alcanzan también a los discrecionales que tienen conexión con intereses supralocales y entre ellos está el control de los nuevos desarrollos urbanísticos con los que salvaguardar la sostenibilidad y la calidad de la vida y entre los que cabe incluir los incrementos de edificabilidad. Indica que a través de la modificación puntual lo que se pretende es lograr un incremento de edificabilidad de parcelas calificadas de dotacional público y la denegación se produce por cuanto el incremento propuesto se realiza sin tener en cuenta aquellas que son privado lo que produce una desestabilización de la red existente sin que esta decisión vulnere la distribución de competencias.

En relación con los informes emitidos señala que los mismos no son vinculantes por lo que su contenido no determina la decisión final si esta está debidamente motiva como ocurre en el Acuerdo impugnado.

CUARTO.-La Modificación Puntual tiene por objeto posibilitar la ampliación de edificios dotacionales públicos, incluidos en el ámbito del casco histórico de Madrid, regulados por la Norma Zonal 1, grado 5, y catalogados con nivel 3 de protección, a los que esta ordenanza considera con la edificabilidad agotada y permite actualmente, siempre previa justificación, ampliar su superficie edificable únicamente en un 20 por 100 sobre la existente.

La regulación de la edificabilidad de los usos dotacionales (públicos y privados) en el citado ámbito, asíŽ como sus posibles ampliaciones, se establece en el artículo 4.3.20, apartado 3, de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

Con la Modificación propuesta se pretende otorgar a las parcelas de dotaciones públicas las mismas condiciones de ampliación que el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid establece para las parcelas de usos lucrativos no dotacionales con ese mismo nivel de protección, es decir, que puedan ampliarse hasta alcanzar la edificabilidad máxima de- terminada por la Norma Zonal para la manzana.

Como se ha señalado anteriormente, la presente Modificación afecta únicamente al artículo 4.3.20, apartado 3, de las Normas Urbanísticas del Plan General.

Dicho artículo antes de la Modificación propuesta tenía la siguiente redacción:

'Los usos dotacionales incluidos en este ámbito se consideran con la edificabilidad agotada, por lo que quedan regulados de acuerdo con la Norma Zonal 1 grado 5º. Las posibles ampliaciones que puedan autorizarse, en función de ser imprescindibles para el mejor funcionamiento de la dotación, quedaran limitadas a:

a) En parcelas con edificios catalogados en niveles1 y 2, hasta un10% de la superficie edificada ya existente, medida según los criterios de los art. 6.5.3 y 6.5.4.

b) En parcelas con edificios catalogados en niveles 3 o sin catalogar, hasta un 20% de la superficie edificada ya existente, medida según los mismos criterios.

c) En el caso de parcelas vacantes calificadas como dotacionales, la edificabilidad se determinaraŽ mediante un Plan Especial de acuerdo con las necesidades de la dotación y teniendo presente la edificabilidad que se adjudique a las parcelas con usos lucrativos del entorno. A igual condición podrán acogerse las parcelas que no tengan edificios o jardines catalogados.

d) Para solicitar las posibles ampliaciones contempladas en el punto a), deberán tramitarse un Plan Especial. Para las del punto b) bastaraŽ con la solicitud de licencia de obras, si la ampliación se proyecta dentro del área de movimiento prevista en los Planos de Condiciones de la Edificación. Las ampliaciones futuras no podrán superar las condiciones de incremento de edificación respecto a su estado actual que aquíŽ se establecen.

La nueva redacción propuesta es del siguiente tenor literal:

'Los usos dotacionales incluidos en este ámbito se consideran con la edificabilidad agotada, por lo que quedan regulados de acuerdo con la Norma Zonal 1 grado 5º. Las posibles ampliaciones que puedan autorizarse, en función de ser imprescindibles para el mejor funcionamiento de la dotación, quedaran limitadas a:

a) En parcelas con edificios catalogados en niveles1 y 2, hasta un 10% de la superficie edificada ya existente, medida según los criterios de los art. 6.5.3 y 6.5.4.

b) En parcelas con edificios catalogados en niveles 3 o sin catalogar, hasta un 20% de la superficie edificada ya existente, medida según los mismos criterios.

c) En el caso de las parcelas en las situaciones señaladas en el presente epígrafe la edificabilidad se determinará de acuerdo con las necesidades de la dotación y teniendo presente la correspondiente adjudicada a las parcelas con uso lucrativo situadas en la manzana donde se ubique:

i) Vacantes calificadas como dotacionales.

ii) Que no tengan edificios o jardines catalogados.

iii) Calificadas como dotacional de servicios colectivos, de titularidad pública, con edificios catalogados en nivel 3, incluidas en manzanas donde predomine la norma Zonal 1, en cualquiera de sus grados distintos del 5º.

d) Para solicitar posibles ampliaciones contempladas en el punto a), deberá tramitarse un Plan Especial. Para las del punto b) bastará con la solicitud de licencia de obras, si la ampliación se proyecta dentro del área de movimiento prevista los Planos de Condiciones de la Edificación. Para aplicar las condiciones del punto c), cuando se ajusten estrictamente a las condiciones establecidas por la NZ predominante de la manzana, bastará con la solicitud de licencia de obras, en caso contrario dichas condiciones se determinarán mediante un Plan Especial. Las ampliaciones futuras no podrán superar las condiciones de incremento de edificación respecto a su estado actual que aquí se establecen.

e) La ampliación de edificabilidad anteriormente señalada en ningún caso afectará a los inmuebles integrantes del patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid (BIC, Bienes del Inventario de Bienes Culturales o los protegidos genéricamente por la Disposición Adicional 2ª de la Ley 10/1998, de Patrimonio Histórico de la Comunidad Madrid en función de su singularidad, tipologías y antigüedad) si alguno de ellos estuviera catalogado con protección de nivel 3.

En los inmuebles que se ubiquen en el 'Entorno de Monumento', la Comisión Local de Patrimonio Histórico analizarán cada caso concreto, si la volumetría propuesta para la ampliación pudiera afectar negativamente del punto de vista estético, el monumento en cuestión emitiendo en función de ello el correspondiente dictamen'.

QUINTO.-Alega el Ayuntamiento como primer motivo de impugnación del Acuerdo que el mismo es nulo de pleno derecho del Acuerdo por infracción del principio de autonomía local recogido en los artículos 137 y 140 de la Constitución y en la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, así como del principio de competencia y del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Señala que la Modificación Puntual tiene por objeto posibilitar la ampliación de edificios dotacionales públicos, incluidos en el ámbito del casco histórico de Madrid, regulados por la Norma Zonal 1, grado 5, y catalogados con nivel 3 de protección, a los que esta ordenanza considera con la edificabilidad agotada y permite actualmente, siempre previa justificación, ampliar su superficie edificable únicamente en un 20% sobre la asistente. Con ello se pretende otorgar a las parcelas de dotación pública las misma condiciones de ampliación que el plan general establece para las parcelas de uso lucrativo no dotacional es con el mismo nivel de protección lo que determina un interés puramente municipal y, por tanto no supramunicipal. Señala que la Comunidad se excede en su capacidad de control según la doctrina del Tribunal Supremo e incurre en falta de motivación basándose en criterios de discrecionalidad y no de legalidad, sin fundamento legal alguno y pese a contar con todos los informes favorables.

Respecto de esta cuestión, es decir, la delimitación de las competencias en materia de aprobación del planeamiento urbanístico, en este caso de una modificación puntual de un plan general, entre el Ayuntamiento que aprueba de forma provisional ese instrumento y la comunidad autónoma que lo ha de aprobar definitivamente, el Tribunal Constitucional, en su sentencia nº 240/2006, de 20 de julio , estableció:

'.... debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( STC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 4, según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3CE , pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada'.

Añade también dicha sentencia que 'Nuestro examen debe basarse en la doctrina de este Tribunal sobre la participación de los entes locales en la actividad de planeamiento urbanístico, a la que ya hemos hecho referencia, la cual se ve reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local, que admite el control administrativo de legalidad y de constitucionalidad, e incluso el de oportunidad de los actos de las entidades locales(art. 8.2), si bien precisa que, en todo caso, dicho control «debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar»(art. 8.3). Contemplación de intereses en la cual destacadamente cobra relevancia, como más adelante se verá, la proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo'

El Tribunal Supremo, en su sentencia de 19 de septiembre de 2013 (recurso 3193/2011 ), indica:

'La cuestión sobre el alcance de las competencias de la Administración autonómica con motivo de la aprobación de planes municipales ha sido abordada recientemente por esta Sala, entre otras, en las Sentencias dictadas en fechas de 20 y 28 de diciembre de 2012 (Rec. Casación nº 4806/2009 y 3735/2009 ), 16 de enero de 2013 (Rec. Casación nº 3860/2009) y 23 de enero de 2013 (Rec. Casación nº 3849/2009 y Rec. Casación nº 3631/2010), en las que se impugnaba, en unos casos (1) el Plan Director Urbanístico del Sistema Costero aprobado por Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 25 de mayo de 2.005 (PDUSC-1); o (2) el Plan Director Urbanístico del Sistema Costero aprobado por Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 16 de diciembre de 2005 (PDUSC-2), en las que se planteó la posible ilegalidad del Plan Director por vulneración del principio de autonomía municipal al establecer determinaciones sobre clasificaciones del suelo.

En aras del principio de unidad de doctrina e igualdad en la interpretación del derecho procede reiterar ahora lo declarado en esas sentencias, en lo que directamente concierne a la cuestión controvertida en este caso:

'este Tribunal Supremo ha afrontado recientemente y con reiteración estas cuestiones relativas a la vulneración del principio de autonomía local en el ámbito urbanístico que nos ocupa. Así en la STS 26 de junio de 2008 se ha señalado:

'Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, «ex» artículo 9.3 Constitución Española .

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos'.

En forma parecida, en la anterior STS 13 de diciembre de 2007 , tras recordar, entre otras, la doctrina ya expuesta de la STC 240/2006, de 30 de julio , y de la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 12, luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril , F. 10, hemos añadido:

'Igualmente debemos dejar constancia de los conocidos pronunciamientos al respecto de el Tribunal desde su clásica STS de 13 de julio de 1990 : '...resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de Planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las comunidades Autónomas --- Sentencias de 20 de marzo , 10 y 30 de abril , 2 y 9 de julio de 1990 , etc.---. Su actuación se lleva a cabo de través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés y el interés supralocal es claramente predominante este último» --- sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre --- queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores'.

Pues bien, es evidente que en el supuesto de autos ---que es el contemplado en los preceptos legales y reglamentarios de precedente cita--- laten unos intereses (como son los de carácter docente y medioambiental, que se vislumbran tras la protección de las dotaciones para equipamientos docentes y de espacios libres), que se proyectan mas allá de los meros intereses locales. De ahí que, desde siempre, el legislador haya previsto ---en aras de su protección--- un especial, cualificado y reforzado régimen de aprobación de las modificaciones señaladas, por cuanto el contenido de las mismas implica una singular alteración de las determinaciones urbanísticas, deviniendo, por ello, en absolutamente inviable el cuestionamiento de la constitucionalidad de los preceptos citados que la recurrente apunta al final de su motivo tercero.

Nos encontramos ---con el establecimiento de un especial régimen de aprobación de las modificaciones cualificadas del planeamiento--- ante un aspecto reglado, en el que el control pleno de la Comunidad es evidente, por cuanto el mismo se sitúa en el ámbito de la legalidad y no en el de la discrecionalidad. Se trata, como sabemos, de determinaciones ---destinadas a la protección de los intereses docentes y medioambientales--- que requieren y precisan de controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia, y no, por el contrario, ante revisiones de pura oportunidad. Esto es, con tal exigencia aprobatoria no se está invadiendo el terreno del modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana, sino en el de la protección de unos intereses de mas intensa cualificación'.

Esta doctrina también se sigue, entre otras, en las SSTS de 26 de junio de 2008, RC 4610/2004 ; 2 de abril de 2009, RC 67/2005 ; 13 y 14 de mayo de 2009 , RC 8581/2004 y 3225/2005 ; 20 de mayo de 2009, RC 2590/2005 ; 19 de mayo de 2011, RC 5355/2007 ; y 26 de abril, RC 6216/2008 , y 17 de mayo de 2012, RC 807/2010 '.

SEXTO.-Si traemos a colación la motivación del Acuerdo recurrido y lo enlazamos con los dos primeros motivos de impugnación que se encuentran íntimamente entrelazados en su planteamiento, podemos observar que en el mismo se establecen tres determinaciones básicas para denegar la aprobación definitiva:

a.- Según establece el artículo 7.7.1 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, el uso dotacional de servicios colectivos, al que se refiere esta Modificación Puntual, 'es el que sirve para proveer a los ciudadanos prestaciones sociales que hagan posible su desarrollo integral y su bienestar, proporcionar los servicios propios de la vida urbana, asíŽ como garantizar el recreo y esparcimiento de la población...'. En el mismo artículo se diferencian las siguientes clases de dotaciones: zonas verdes, deportivo, equipamiento, servicios públicos y servicios de la Administración Pública. Para cumplir con estos objetivos, el Plan General clasifica las dotaciones de servicios colectivos en tres niveles, dos de ellos públicos y uno privado, refiriendo en el articulo 7.7.2.1.c) a este último, el privado, como aquel que integra los 'elementos de titularidad y gestión privada que, tanto por su contenido funcional como por sus características sociourbaniŽsticas, complementan la red pública de prestación de servicios configurada por las dotaciones básicas y singulares'.

A este respecto, en el capítulo IV, 'La estructura urbana' de la Memoria del Plan General, en su epígrafe 4.1.2, en el que se refiere al papel del sistema dotacional, indica que 'el objetivo que ha guiado la elaboración de la propuesta del NPG (Nuevo Plan General) se centra en la configuración de un sistema de equipamientos y espacios públicos continuo y jerárquico sobre el tejido urbano que facilite la conexión y articulación del territorio mediante la sucesión y organización de las distintas dotaciones'. En el mismo sentido, el epígrafe 4.1.1 indica que 'la planificación de los equipamientos no puede limitarse a garantizar una reserva de suelo público para realizar un determinado número de equipamientos, sino que el objetivo debe ser realizar un sistema de espacios para la colectividad que se convierta en el esqueleto espacial y funcional que recalifica la estructura urbana'.

Cuando en el expediente de Modificación Puntual se propone un incremento de edificabilidad en las dotaciones públicas de servicios colectivos sin tener en consideración aquellas que son privadas y que, según el mismo Plan General, forman parte de la red dotacional de la ciudad, no se están teniendo en cuenta los criterios de la Memoria del Plan General, a la vez que se desestabiliza la red existente.

b.- De aplicarse la modificación sobre edificaciones de titularidad privada, el incremento de edificabilidad necesitaría de una compensación de dotaciones públicas por el incremento de aprovechamiento, en virtud del artículo 67.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , por lo que, en definitiva, redundaría en un mayor beneficio de la colectividad al ver reforzada la red dotacional en su conjunto. Por tanto, se considera que la propuesta no es coherente con la estructura general que plantea el Plan General.

c.- No queda justificado en el expediente que la posibilidad que plantea la normativa vigente de permitir un incremento del 20 por 100 de la edificabilidad de los edificios existentes no pueda constituir la solución de la problemática que se pretende resolver con esta Modificación Puntual.

Como se puede observar de los dos primeros argumentos esgrimidos ninguno de ellos conecta con la protección del Patrimonio Histórico sino con la configuración de la red dotacional de la ciudad y la relación entre dotaciones públicas y privadas y si, como indica la STS de 23 de julio de 2013 (RC 2717/2010 ), 'la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios y sobre el cual, por tanto, extienden éstos sus competencias, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 240/2006 , recordando lo declarado en la sentencia del propio Tribunal Constitucional 40/1998 . Es verdad que en el urbanismo y en la ordenación del territorio confluyen intereses de diferente naturaleza y, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos concernidos rebasan el ámbito puramente local se legitima el control por parte de otras Administraciones', en el caso examinado, esto es precisamente lo que ha sucedido, pues no cabe apreciar la concurrencia de intereses supralocales que justifiquen la decisión de no poder aumentar la edificabilidad de determinadas dotaciones locales, marginando el criterio de la Administración Local y ello porque debe tenerse en cuenta que el ámbito de la modificación puntual está constituido por 22 parcelas afectadas que en su totalidad son discontinúas y distribuidas por varios distritos municipales y su aumento de edificabilidad se justifica, según la Memoria, en la continua necesidad de mejora y ampliación de los servicios dotacionales, las consultas urbanísticas realizadas, y las que previsiblemente podrían llegar a formular, evidencian una situación que requiere un estudio global de las parcelas calificadas dotacionales de servicios colectivos de titularidad pública así como una solución común no particularizada basado en un déficit estructural de suelo calificado para dotaciones locales que se pone manifiesto cuando se pretende cumplir con la normativa sectorial que, en determinadas ocasiones, exige unas parcelas mínimas y unas dimensiones edificatorias excesivas para un centro histórico, así como por la escasez de suelo calificado para dotaciones locales que puede atenuarse mediante el fomento de centros integrados en los que coexistan diversas dotaciones.

En relación con el punto tercero, y que nos avoca, a su vez, a la alegación tercera de la impugnación del Ayuntamiento, resulta acreditado que dicha virtualidad no fue puesta de manifiesto por la Comunidad en ningún de las anteriores devoluciones del expediente. No obstante ello, la misma se refiere a que no queda justificado en el expediente que la posibilidad que plantea la normativa vigente de permitir un incremento del 20 por 100 de la edificabilidad de los edificios existentes no pueda constituir la solución de la problemática que se pretende resolver con esta Modificación Puntual, lo que no constituye una expresión acerca de la legalidad de la medida sino sobre su razonabilidad lo que nos sitúa, de nuevo, en un criterio de oportunidad ajeno a la competencia de la Consejería en torno al alcance de su decisión.

Por último, en el suplico de la demanda se instó la retroacción de las actuaciones a fin de que, previos los trámites oportunos, se adoptara nuevo Acuerdo por Consejo Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que, conforme a lo dispuesto en el artículo 62.2. a) de la Ley 9/2001, de 19 julio del Suelo , apruebe definitivamente la modificación propuesta por el Ayuntamiento de Madrid en sus propios términos. Este suplico debe entenderse en el sentido de tener por conforme a derecho al Modificación planteada lo que hace innecesario retrotraer las actuaciones y exigir la adopción de un nuevo Acuerdo dado que lo correcto es la aplicación directa del fallo en base al artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción .

SÉPTIMO.-Establece el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el caso de autos procede la condena en costas de la Comunidad que ha visto rechazada sus pretensiones sin que concurra motivo para su no imposición.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'. La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil euros.

VISTOS.- los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, representado por su Letrado Consistorial, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 2012 por el que se deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en relación con las parcelas dotacionales públicas del APE 00.01 'Casco histórico' la cual se declara nula al ser conforme a derecho la Modificación propuesta.

Se efectúa expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso a la Comunidad de Madrid en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.