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21/05/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 17/2020, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Burgos, Sección 2, Rec 42/2018 de 22 de Enero de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Enero de 2020
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Burgos
Ponente: ROJAS DE LA VIUDA, OSCAR LUIS
Nº de sentencia: 17/2020
Núm. Cendoj: 09059450022020100001
Núm. Ecli: ES:JCA:2020:400
Núm. Roj: SJCA 400:2020
Encabezamiento
SENTENCIA: 00017/2020
Modelo: N11600
AVDA. REYES CATOLICOS 51B PLANTA 5, (EDIFICIO NUEVOS JUZGADOS)
Equipo/usuario: 1
En la ciudad de Burgos, a 22 de enero de 2020.
D. Óscar Luís Rojas de la Viuda, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Burgos ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo mencionado.
Son partes en dicho recurso: como
Antecedentes
Fundamentos
El presente procedimiento se formula contra la resolución de 15 de noviembre de 2017 de la Dirección de Ordenación del Territorio y Administración Local por la que se crea el puesto de trabajo de Oficial Mayor, clase 3.ª, forma de provisión concurso de méritos, del ayuntamiento de Aranda de Duero, reservando dicho puesto a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional solicitada por el pleno del ayuntamiento mencionado de fecha 26 de octubre de 2017 y ello de conformidad con el artículo 2.g) del RD 1732/1994 de 29 de julio. El presente procedimiento se ha incoado conforme a la decisión del juzgado de lo contencioso número uno de los de Burgos de fecha 5 de marzo de 2018 por la que se decidió no haber lugar a la acumulación de este recurso al presentado allí contra los acuerdos plenarios del ayuntamiento de Aranda de Duero de fecha 18 de agosto de 2017 y 26 de octubre de 2017 por el que se resuelve aprobar inicial y definitivamente la modificación parcial de la RPT modificando los requisitos de desempeño del puesto de Oficial Mayor, letrado del ayuntamiento. En el presente procedimiento, la parte recurrente expone los siguientes motivos de impugnación, los cuales se describen resumidamente sin perjuicio de la mayor extensión que, en el escrito de demanda, se emplea al respecto de cada uno de ellos:
1.- Nulidad del procedimiento por haber omitido la audiencia debida de conformidad con el artículo 82 de la Ley 39/2015. Afirma al respecto que la Junta de Castilla y León conocía que la plaza estaba ocupada por un funcionario interino y que la plaza ya estaba creada en la RPT y la plantilla de personal. Refiere la normativa aplicable e, interpretando la misma, recuerda que dicha norma no se refiere al supuesto de que el puesto de colaboración ya estuviese creado.
2.- Que, dadas las funciones del puesto, las mismas no pueden quedar reservadas exclusivamente a funcionarios de habilitación nacional. En todo caso se alega la existencia de una especie de desviación procesal o abuso de derecho.
3.- La actora alega, seguidamente, una serie de motivos que se refiere a las resoluciones municipales impugnadas en el procedimiento del juzgado de lo contencioso número uno, a saber, falta de publicación de los motivos y sin notificación personal causante de indefensión. Carencia de competencia funcional en la iniciativa de modificación de la RPT así como falta de modificación de la plantilla, falta de acreditación de la necesidad de creación del puesto que provoca la nulidad de la modificación de la RPT, que la modificación de la RPT se produce en desviación de poder.
Las partes demandadas alegan, en primer lugar, la existencia de una causa de inadmisibilidad por falta de legitimación activa, que los motivos esgrimidos se refieren a actos distintos, que no es preciso cumplir el requisito de audiencia en tanto que el actor carece de la inamovilidad del artículo 14.a) del RDL 5/2015 de 30 de octubre y que, en todo caso, no existió indefensión material pues en todo caso pudieron hacerse las alegaciones necesarias. Formula una serie de argumentos a fin de rebatir el resto de alegaciones, si bien, sin renunciar a la idea de que dichos motivos no se refieren al acto de la Junta de Castilla y León impugnado.
Con carácter inicial debe resolverse la alegación formulada por las partes demandadas sobre la falta de legitimación activa de la actora para impugnar el acto recurrido. Las partes demandadas alegan que, dada la naturaleza del acto impugnado, el actor, por el mero hecho de ser la persona que venía desempeñando el puesto que ahora se modifica, carece de legitimación para impugnar este acto; podría existir, en su caso, respecto de la modificación de la RPT. La codemandada incluso alega que al no ser el recurrente funcionario de habilitación nacional no tiene siquiera una expectativa de acceder a dicho puesto. Para resolver adecuadamente esta cuestión procede, en primer lugar, recordar las líneas configuradoras de la legitimación activa tal y como se configura legal y jurisprudencialmente la misma. Como recuerda la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de fecha 31 de marzo de 2014, recurso 61/2013 de la Sala de Valladolid:
'SEGUNDO. Como doctrina de carácter general sobre la legitimación en el proceso contencioso-administrativo se ha de realizar un análisis de carácter general sobre la legitimación activa y posteriormente aplicar tal doctrina general al supuesto planteado. Sobre la legitimación activa ha de decirse que según expresa el auto del Tribunal Supremo de 24 abril 2002 'el simple interés por la legalidad no constituye el sustrato jurídico de la legitimación, salvo que de la ilegalidad denunciada se siga un subjetivo perjuicio, advirtiéndose que, salvo en los casos de acción popular, en que se objetiva la legitimación activa para que una persona pueda ser parte actora ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, es preciso que además de gozar de la capacidad procesal, ostente un interés en la anulación del acto o disposición recurridos'.
Para la misma resolución 'el concepto de 'interés legítimo' elaborado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, es un concepto mucho más amplio que el del interés personal y directo, identificándose en su dimensión procesal, en lo que se ha denominado el propio círculo jurídico vital, como una forma de evitar un potencial perjuicio ilegítimo temido, ya sea de contenido material o moral ( sentencia del Tribunal Constitucional 60/1992 , y del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1.997'
Añade el propio auto que 'la sentencia de 13 de septiembre de 2.000 , exige para reconocer la legitimación de los recurrentes que, éstos, obtengan de la estimación del Recurso algún beneficio o ventaja, sea éste de carácter material o moral, criterio ratificado, también, por las sentencias de 28 de enero y 2 de febrero de 2.000 ', y prosigue: ' Este criterio ha sido reconocido en las Sentencias más recientes del Tribunal Supremo, así la 31 de enero de 2.0001, reconoce la legitimación para impugnar disposiciones de carácter general a las entidades asociativas cuya finalidad estatutaria sea atender y promover tales intereses, esto es, los afectados por la Disposición General que se impugna. Criterio reiterado por las sentencias de 6 y 12 de marzo de 2.001.' El supuesto de hecho contemplado guarda similitud con el caso analizado, en cuanto niega legitimación a un sindicato para efectuar reclamaciones retributivas en nombre de sus asociados.
Por otro lado con la sentencia del propio Tribunal Supremo de 22 noviembre 2001 , frente a la legitimatio ad processum existe 'la legitimación 'ad causam' que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada -se refiere a la del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1.986 -, consiste en la legitimación propiamente dicha e 'implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito'; añadiendo la doctrina científica que 'esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente Procesal'.
Con la misma sentencia la legitimación se encuentra en conexión con la relación jurídico material debatida, estando vinculada al fondo del asunto, al estar vinculada a la titularidad del derecho material inscrito en dicha relación.
Por lo mismo, el interés legitimador ha de ser personal, y el beneficio que ha de reportar la anulación del acto ha de ser en favor de la persona que concretamente actúa como demandante, debiendo existir una relación inmediata o mediata del acto administrativo contra el que se recurre, en la esfera de quien insta una respuesta jurisdiccional, exigiendo, por ello, que tal repercusión no sea ajena, derivada o indirecta sino que sea consecuencia o secuela del acto ( sentencia del Tribunal Supremo de 4 febrero 1985)'.
En el presente caso este juzgador considera que el recurrente posee esa conexión, esa relación con la cuestión discutida, con el fondo del asunto que le capacita para participar en el proceso. Y la relación no se encuentra precisamente en la falta de capacidad para acceder a la plaza de Oficial de tercera por no ser funcionario de habilitación nacional, una vez modificada la plaza, sino, precisamente, al hecho de que esa plaza es la que estaba poseyendo, siquiera de forma interina, dicha plaza y que, ahora, tras esta reforma, ya no podría acceder a ella. El que el recurrente apenas tenga una expectativa hipotética sobre la posibilidad de acceder a la plaza de forma definitiva en el caso de que la misma se mantenga en su actual configuración no obsta al hecho de que, en este momento, el recurrente tenga una relación especial y distinta a la cualquier tercero ajeno, con dicha plaza, lo que configura la relación específica con el fondo de la cuestión debatida. Conforme con ello este motivo de oposición debe ser desestimado.
Alega la parte recurrente la existencia de un defecto en el procedimiento que se fundamenta en la norma general de la Ley 39/2015, la necesaria existencia de un trámite de audiencia, trámite que, afirma la actora, es esencial y provoca la nulidad del artículo 47 de esa misma norma. No obstante, nos encontramos ante un procedimiento específico regulado en el Real Decreto 1732/1994 de 29 de julio cuyos elementos sustanciales se determinan en las siguientes normas:
El artículo 2.g) del Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, dispone lo siguiente:
'
...
g) Puestos de colaboración: son aquellos que las Corporaciones locales pueden crear discrecionalmente para el ejercicio de las funciones de colaboración inmediata a las de secretaría, intervención o tesorería, y a los que corresponde la sustitución de sus titulares en caso de vacante, ausencia, enfermedad o abstención legal o reglamentaria, así como para el ejercicio de las respectivas funciones reservadas que, previa autorización de la Alcaldía o Presidencia, les sean encomendadas por dichos funcionarios titulares. Estos puestos serán clasificados a propuesta de la Corporación y estarán reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional de la subescala y categoría que proceda.
Esta norma se complementa con el artículo 9 que establece que
'Los expedientes de clasificación serán resueltos por el órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva. Las resoluciones correspondientes se publicarán en los diarios oficiales. Dichas publicaciones serán remitidas a la Dirección General de la Función Pública y publicadas conjuntamente por ésta en el Boletín Oficial del Estado al menos con carácter trimestral'.
A la vista de estos preceptos, la competencia de ejecución en materia de clasificación de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional y para resolver el expediente corresponde a la Junta de Castilla y León (en nuestro caso). De forma muy similar, aunque con entrada en vigor posterior al supuesto de autos, el 4. Si la Corporación suprime un puesto de colaboración cubierto con carácter definitivo, deberá garantizar al titular del mismo un puesto de trabajo de su grupo de titulación, adecuado a las funciones o tareas propias de su condición profesional, conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública, con las garantías inherentes de dicho sistema y cuya remuneración no sea inferior, en más de dos niveles, a la del puesto para el que fue designado.
En dicho puesto se podrá permanecer hasta obtener otro, por los procedimientos establecidos en este real decreto.
Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional establece:
'Artí culo 15. Puestos de colaboración.
1. Las Entidades Locales podrán crear otros puestos de trabajo que tengan atribuidas funciones de colaboración inmediata y auxilio a las de Secretaría, Intervención y Tesorería. Estos puestos de trabajo estarán reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional y ejercerán sus funciones bajo la dependencia funcional y jerárquica del titular de la Secretaría, Intervención o Tesorería, respectivamente.
2. A los citados puestos de colaboración, les corresponderán las funciones reservadas que, previa autorización del Alcalde o Presidente de la Corporación, les sean encomendadas por los titulares de los puestos reservados de Secretaría, Intervención y Tesorería.
3. Asimismo, les corresponderá la sustitución de los titulares de los puestos de Secretaría, Intervención y Tesorería, en los casos de vacante, ausencia, enfermedad o concurrencia de causa de abstención o recusación legal o reglamentaria de los mismos.
La clasificación de estos puestos corresponderá a la Comunidad Autónoma, de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Se podrán crear puestos de colaboración a las funciones de secretaría e intervención-tesorería y recaudación, en las Entidades Locales cuyos puestos de Secretaría e Intervención estén clasificados en 1.ª o 2.ª clase, y puestos de colaboración a las funciones de secretaría-intervención, tesorería y recaudación en las Entidades Locales cuyo puesto de Secretaría esté clasificado en clase 3.ª.
b) En las Entidades Locales cuyos puestos de Secretaría e Intervención estén clasificados en clase 1.ª, los puestos de colaboración a las funciones de secretaría podrán ser clasificados en 1.ª, 2.ª y 3.ª clase, y ser adscritos, respectivamente, a las subescalas de Secretaría, categoría superior, Secretaría, categoría de entrada y a la subescala de Secretaría-Intervención. Los puestos de colaboración a las funciones de intervención, podrán ser clasificados en 1.ª, 2.ª y 3.ª clase, y ser adscritos, respectivamente, a las subescalas de Intervención-Tesorería, categoría superior, Intervención-Tesorería, categoría de entrada y a la subescala de Secretaría-Intervención.
c) En las Entidades Locales, cuyos puestos de Secretaría e Intervención estén clasificados en clase 2.ª, los puestos de colaboración a las funciones de secretaría podrán ser clasificados en 2.ª y 3.ª clase, y ser adscritos, respectivamente, a las subescalas de Secretaría, categoría de entrada, y a la subescala de Secretaría-Intervención.
Los puestos de colaboración a las funciones de intervención, podrán ser clasificados en 2.ª y 3.ª clase, y ser adscritos, respectivamente, a las subescalas de Intervención-Tesorería, categoría de entrada y a la subescala de Secretaría-Intervención.
Los puestos de colaboración a las funciones de tesorería en las Entidades Locales cuyos puestos de Secretaría e Intervención estén clasificados en clases 1.ª o 2.ª, podrán ser desempeñados de forma indistinta por funcionarios de las subescalas de Intervención-Tesorería y Secretaría-Intervención.
d) En las Entidades Locales, cuyos puestos de Secretaría estén clasificados en clase 3.ª, los puestos de colaboración a las funciones de secretaría-intervención, tesorería y recaudación únicamente podrán ser clasificados en 3.ª clase, adscritos a la subescala de Secretaría- Intervención'
Conforme con la normativa expuesta, la competencia es autonómica y la decisión que deba adoptar dependerá de que la propuesta de la entidad local pueda incluirse dentro de los supuestos legalmente establecidos, al menos, que el puesto esté reservado a funcionarios con habilitación de carácter nacional y clasificado en la subescala y categoría que proceda, así como cualquier otro requisito reglado establecido en una norma superior; pero la decisión es municipal y discrecional. En todo caso, la parte recurrente lo único que alega al respecto es la falta de audiencia a su representado en tanto que la Junta de Castilla y León conocía que el puesto estaba ocupado. Al respecto debe advertirse que, con carácter general, la falta de audiencia sólo supone una violación sustancial del procedimiento del artículo 47.1 de la Ley 39/2015 en los procedimientos de tipo sancionador ( sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de Enero de 2012 (rec.6469/2012)); en segundo lugar, e inmediatamente después, debe advertirse que la actora, en su demanda, no concreta cual es el perjuicio que se le depara por no habérsele dado este trámite. Dicho de otra forma, no expone qué argumento hubiera podido emplear tal que pueda afirmarse que, de haber sido oído por la Junta de Castilla y León, podría haber dado lugar a una respuesta distinta, y, por ende, no haberse creado y clasificado el puesto en la forma establecida. De hecho, la discrecionalidad del ayuntamiento hace que, salvo esos elementos reglados, sea imposible que la Junta pueda denegar lo solicitado. Ello permite descartar cualquier tipo de indefensión real prohibida en el artículo 24 C.E. En tercer lugar, la norma expuesta, que es especial y específica para la materia, no recoge ningún trámite de audiencia a los interesados, seguramente dada la naturaleza del procedimiento (la creación y clasificación de un puesto). Respecto de ese puesto pueden existir, es cierto, una pluralidad indeterminada de personas a la que supuestamente podrían acceder (o que ya no podrán acceder), pero nadie tiene un derecho subjetivo o interés directo e inmediato respecto de dicho acto. Tampoco el recurrente, que ocupaba el puesto con carácter interino antes de su modificación, y por lo tanto carece, absolutamente, de inamovilidad funcionarial, tiene tal derecho subjetivo. Es, por lo tanto, sobre todo y esencialmente, un acto de autoorganización municipal. Para terminar con los argumentos relativos a esta cuestión, sólo añadir que el Real Decreto 1732/1994 de 29 de julio se aplica a la 'provisión de puestos de trabajo de la administración local reservados a funcionarios de la administración local', sin distinción, ya sean nuevos puestos o modificación de los mismos. No existe norma alguna, ni parece congruente con la competencia atribuida por la ley, que permita distinguir entre puestos nuevos o nueva clasificación de uno existente puesto que si un ente tiene capacidad para resolver sobre la creación y clasificación de un puesto, también lo tendrá para su modificación. No se ve motivo alguno para que ello no sea así y, en todo caso, no existiría un vicio de competencia evidente que justificara la nulidad solicitada.
Se afirma, nuevamente con carácter general, que vistas las funciones que se han atribuido al puesto, las mismas no pueden quedar reservadas a un funcionario de habilitación nacional. No expone cuáles son esas funciones que no pueden quedar reservadas a un funcionario de habilitación nacional y menciona norma o principio jurídico alguno que así permita considerarlo. Para resolverlo debidamente habrá de partirse de las funciones que se atribuye al puesto son los siguientes:
1. Colaboración y sustitución con/del titular de la secretaría.
2. Excepcionalmente funciones de intervención sino hubiera otra solución
3. Funciones encomendadas por el alcalde con la conformidad de la intervención y que tenga que ver con los ámbitos de modernización.
Pues bien, puede verse como todas las funciones referidas son, específicas y exclusivas de funcionarios de habilitación nacional, salvo quizás las de modernización, que no se concretan; pero la referencia a 'conformidad de la intervención' parece hacer referencia a funciones relacionadas con la misma, que estás vedadas a todo el personal que no sea de habilitación nacional. En todo caso, incluso aunque no fuera así, no se ve por qué no puedan ser realizadas por este tipo de funcionarios.
Para terminar, porque como ya se ha dicho el resto de motivos no tienen relación con el acto impugnado, la actora alega, igualmente sin prueba alguna, que la resolución adoptada, no olvidemos, por la Junta de Castilla y León se ha dictado en una situación de abuso de derecho o desviación de poder, pero, desde luego, el recurrente no cumple con los requisitos legal y jurisprudencialmente exigidos al efecto. El Tribunal Supremo viene declarando (sentencia de 1 de octubre de 1994, entre otras), que
'el vicio de desviación de poder consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, en relación con el art. 83.1 CE. y definido en el art. 83 Ley Jurisdiccional, como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos a los previstos en el Ordenamiento Jurídico, supone la existencia de un acto administrativo ajustado en sus requisitos extrínsecos a la legalidad, y que, no obstante, está afectado de invalidez por contravenir en su motivación interna, el sentido teleológico de la actividad administrativa, que ha de orientarse siempre a la promoción del interés público y a ineludibles principios de moralidad'.
Precisa, además, la jurisprudencia del mismo Tribunal, que
'para poder ser apreciado es preciso que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe, no siendo suficiente basarlo en meras presunciones o conjeturas sobre ocultas intenciones» ( sentencias de 6 /3/ 1992; 25-2, 10-3 y 12 /5/1993 y 24/10/1994).
La apreciación del vicio de desviación de poder enlaza con la necesaria constatación de que 'en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el Ordenamiento Jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el Órgano decisorio» ( sentencia de 2/10/ 1993). Pues bien, este juzgador no puede entrar a resolver sobre si existe o no desviación de poder o abuso de derecho en la actuación municipal, pero desde luego, no hay motivo alguno por el que considerar que la Junta de Castilla y León incurra en la misma, ni motivos de enemistad, ni problemas de relaciones personales o laborales o cualquier otra. No hay más que ver la demanda para comprobar que la actora se basa, solamente en suposiciones carentes de prueba siempre referidas al ayuntamiento. Como ya se ha dicho, la Junta de Castilla y León debe partir de la propuesta discrecional del ente local que, en principio, debe respetar, y analizar una serie de puntos reglados muy concretos. Si ello es así, no se ve que tipo de fraude o abuso puede cometer porque, incluso aunque, hipotéticamente la Junta de Castilla y León hubiera pensado que la actuación municipal se basaba en un motivo oculto, igualmente hubiera debido asumir la decisión discrecional del ayuntamiento. Conforme con ello la demanda debe ser íntegramente desestimada.
De conformidad con el artículo 139 de la LJCA/1998 procede imponer las costas a la parte demandante, dado que la misma ha visto desestimadas íntegramente sus pretensiones. Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación:
Fallo
Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Elias contra la resolución impugnada, y todo ello con imposición de las costas a la recurrente.
Frente a la presente sentencia cabe recurso de apelación de conformidad con el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el cual deberá presentarse en su caso en el plazo de 15 días siguientes a su notificación mediante escrito razonado que habrá de presentarse en este mismo juzgado, si bien previa constitución de depósito en la cuantía de 50 euros en la cuenta de depósitos de este juzgado conforme a la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ. Quedan exentos de su abono en todo caso, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y los Organismos Autónomos dependientes, debiéndose acreditar, en su caso, la concesión de la justicia gratuita.
Notifíquese la presenten sentencia a las partes y devuélvase el expediente administrativo, al Órgano de procedencia con certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución.
Así por esta sentencia, juzgando, lo pronuncio, mando y firmo.