Sentencia Administrativo Nº 172/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 39/2012 de 14 de Marzo de 2014

Encabezamiento

Recurso nº 39/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Segunda

S E N T E N C I A Nº 172 /2014

Ilmos. Sres:

PRESIDENTA

Dª Alicia Millán Herrándis

MAGISTRADOS

D. Miguel Soler Margarit

D. Rafael Manzana Laguarda

En Valencia a catorce de marzo de dos mil catorce.

VISTOS por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda) los autos nº 39/2012, seguidos entre partes, de la una y como demandante, el Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Administración y Servicios Públicos-Intersindical Valenciana (STAS-IV) representada por el Procurador don Juan Francisco Fernández Reina y dirigida por el Letrado don Conrado Moreno Bardisa; y de la otra, como Administración demandada, el Ayuntamiento de Paterna, representada y dirigida por Letrado de su Servicio Jurídico, recurso interpuesto contra el Acuerdo Plenario de 14 de diciembre de 2011.

Antecedentes

Primero. El indicado Procurador, en escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso el recurso contra el acto administrativo ya reseñado.

Segundo. Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley Jurisdiccional, habiendo despachado las partes, en momento oportuno y por su orden, los trámites de demanda y contestación, en cuyos escritos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en los mismos, suplicaron, respectivamente, la anulación del acto impugnado y la desestimación del recurso, en los términos que estimaron convenientes a sus derechos.

Tercero. Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló para votación y fallo el día 11 de marzo pasado, en que ha tenido lugar.

Cuarto. En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Ha sido ponente el Magistrado Don Miguel Soler Margarit.

Fundamentos

Primero. El presente recurso se ha interpuesto por el Procurador don Juan Francisco Fernández Reina, en nombre y representación delSindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Administración y Servicios Públicos-Intersindical Valenciana (STAS-IV), contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Paterna de 14 de diciembre de 2011, sobre amortización y supresión de puestos de la Plantilla de Personal.

Segundo. Se pretende la nulidad del Acuerdo impugnado por omisión del procedimiento legalmente establecido para la modificación de la Plantilla (aprobación inicial y trámite de información pública) determinante de indefensión material, con infracción de lo dispuesto en el art. 126.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986 , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, a cuyo tenor: 'La modificación de las plantillas durante la vigencia del Presupuesto requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para la modificación de aquél'; puesto en relación con los arts. 179.4 y 169, 1 y 2, del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que para las modificaciones presupuestarias que comporten transferencias de crédito exigen la exposición al público de su aprobación inicial a efectos de que se puedan presentar reclamaciones.

La modificación de la Plantilla de que se trata no requería, en este caso, el cumplimiento de trámite de información pública establecido en los citados preceptos porque no se produjo 'durante la vigencia del Presupuesto' ya que no afectada al aprobado para el ejercicio 2011 ni, por tanto, lo modificaba en capítulo ni partida algunos, sino que se insertaba en el procedimiento para aprobación del Presupuesto para el ejercicio 2012, por lo que, la modificación que se cuestiona no incidió sobre el Presupuesto del año anterior sin que concurra, por consiguiente, el presupuesto de aplicación de la norma que se considera infringida porque la dotación presupuestaria de las plazas de la Plantilla 2011 se mantuvo, sin modificación alguna, hasta el 31 de diciembre.

La gestión y consiguiente aprobación de una nueva Plantilla para el ejercicio 2012, sin efecto alguno para el ejercicio anterior ni, por tanto, respecto al correspondiente capítulo presupuestado, pone de manifiesto la inexistencia de la omisión de procedimiento alegada y, en consecuencia, de la causa de nulidad por tal motivo del Acuerdo recurrido.

Tercero. Respecto a la pretensión anulatoria por falta de preceptiva negociación sindical ( art. 37, 1 y 2, del EBEP ) hay que partir de la obligación legal de negociar aun cuando se trate de la amortización de plazas vacantes o interinamente ocupadas teniendo en cuenta se debe efectuar en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo En este sentido, el Tribunal Supremo ha recordado en sentencia de 8 de noviembre de 2013 , que la jurisprudencia sostiene que, ciertamente, las relaciones de puestos de trabajo deben ser objeto de negociación colectiva.Así, la sentencia de 21 de junio de 2013 (casación 926/2012 ) dice al respecto:

'Esta Sala se ha pronunciado de forma reiterada sobre la cuestión planteada en el actual recurso de casación poniendo de manifiesto la necesidad de posibilitar una auténtica negociación sobre las Relaciones de Puestos de Trabajo de los funcionarios públicos. Entre las más recientes las sentencias de 26 de septiembre de 2011 (rec. núm. 1546/2008 ); 6 de julio de 2011 (rec. núm. 2580/2009 ); 21 de junio de 2011 (rec. núm. 4175/2009 ); 18 de marzo de 2011 (rec. núm. 6325/2008 ); 7 de noviembre de 2011 (rec. núm. 4637/2010 ); 2 de diciembre de 2010 (rec. núm. 4775/2009 ); y 19 de julio de 2010 (rec. núm. 3157/2009 )'.

Y recoge de la anterior sentencia de 26 de septiembre de 2011 (casación 1546/2008 ) cuanto sigue:

'Los argumentos que nos llevaron a desestimar aquél recurso de casación descansaban en que la Relación controvertida afectaba a las condiciones de trabajo y a extremos relacionados con la configuración de determinados puestos. Y es que la jurisprudencia de esta Sala y Sección viene entendiendo que las relaciones de puestos de trabajo han de ser objeto de negociación colectiva en cuanto incidan en las materias que, según el artículo 32 de la Ley 9/1987 , han de ser objeto de ella. Jurisprudencia que mantiene, igualmente, que no deben ser entendidas de forma extensiva las previsiones del artículo 34 del mismo texto legal ya que eso supondría vaciar de contenido al precepto anterior y, sobre todo, al derecho a la negociación colectiva, que la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia vienen considerando un elemento adicional del derecho a la libertad sindical (sentencia de 21 de junio de 2011 (casación 4175/2009) y las que en ella se citan'.

También recuerda que la de 6 de julio de 2011 (casación 2590/2009) afirma:

'El art. 32 de la Ley 9/1987 establece las materias que deben ser objeto de negociación colectiva, desgranando dichas materias en sus diversos apartados, entre las que debemos destacar las siguientes: 'incremento de retribuciones de los funcionarios (apartado a)', 'determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos' (apartado b), 'clasificación de los puestos de trabajo', y 'los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesionales de los funcionarios públicos (apartado f)'. Concluyendo este precepto con una cláusula de cierre contenida en el apartado k) que, a modo de síntesis o resumen de los apartados anteriores, se refiere, en general, a 'las materias de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial y, en general, cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración'. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el art. 34.1 de la citada Ley 9/1987 , están, en principio, excluidas de esa exigencia de negociación las decisiones de la administración que afecten a sus potestades de organización, pero, como se recuerda en la STS de 19 de junio de 2006 (FJ 3º), con cita de otras sentencias anteriores del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2005 yde 22 de mayo de 2006 , 'tal excepción no opera, y rige por tanto aquella exigencia de consulta o negociación, cuando el ejercicio de dichas potestades organizativas pueda tener repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos (artículo 34.2)'.

Lo determinante para considerar preceptiva la negociación colectiva previa es, pues, que la concreta actuación de la Administración afecte o tenga repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos; esto es, que tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo, en el bien entendido de que, como se ha destacado también por el Tribunal Supremo, la mera referencia a aspectos relativos a esas condiciones de trabajo, sin entrar en su regulación ni en su modificación, no requiere de dicha negociación colectiva previa, 'ya que mencionarlos no significa entrar en su régimen ni variar su contenido' (entre otras, la STS de 9 de febrero de 2004 , citada en la contestación a la demanda, o la STS de 22 de mayo de 2006 )'.

Ya, en particular sobre el extremo discutido en este litigio, hemos dicho que deben negociarse aquellas relaciones de puestos de trabajo que procedan a su creación[ sentencia de 6 de junio de 2012) (casación 4691/2009 )] o a su supresión.La sentencia de 18 de julio de 2012 (casación 5734/2011 ) afirma sobre esto último:

'(...) procederá dar lugar al primer motivo de casación, en la medida en que la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo reservados al personal laboral del Departamento de Interior, que nos ocupa, conlleva una efectiva repercusión en las condiciones de trabajo de los tres puestos que se amortizan (...).

Ello como consecuencia de que los tres indicados puestos desaparecen, dado que son objeto de amortización, lo que sin duda alguna comporta una modificación sustantiva con incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo del personal afectado y en la estructura interna del servicio (...).

No obsta a lo anterior el hecho de que las concretas plazas se hallaran vacantes y que su amortización se vinculara a un previo expediente de creación de nuevas dotaciones que se supeditaron a la amortización de las que ahora son objeto de enjuiciamiento, conforme a lo exigido por el artículo 16.4 de la Ley 19/2008, de 29 de diciembre ) , de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, por cuanto la existencia de plazas vacantes en una RPT no puede conllevar, sin más, su amortización para la creación de otras nuevas, respecto de las que tampoco obra constancia si corresponden efectivamente a plazas de funcionarios, como parece inferirse del contenido del repetido Informe del Comité Intercentros, de 10 de noviembre de 2009.

Por consiguiente, tratándose las amortizadas de plazas que afectan a las condiciones de trabajo, aun cuando lo sean como consecuencia del ejercicio de las potestades organizativas de la Administración, deben ser objeto de preceptiva negociación, por expresa disposición legal contenida en el artículo 37.2.a) de la vigente Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público conforme ha tenido ocasión de sentar esta Sala, entre otras, en sentencias, de 7 de mayo de 2010 ( casación 3492/07), de 2 de diciembre de 2010 casación 3717/09 ) y 6 de junio de 2012 ( casación 4691/09 )'.

Cuarto. Abordando la alegación relativa al incumplimiento de la preceptiva negociación colectiva previa a la adopción del acuerdo recurrido, debe señalarse que el art. 37.1.m) EBEP , dispone que serán objeto de negociación las materias referidas a ' calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos'. En el presente caso, sostiene el Sindicato actor que la aprobación de la Orden recurrida, al no haber sido objeto de efectiva negociación, vulneró dicho precepto, así como el derecho fundamental a la libertad sindical reconocido en el art. 28.1 CE , en relación con el art. 1 de la L.O. 11/1985 , de 2 de agosto, de Libertad Sindical, lo que conlleva la consecuencia de la nulidad de la Orden, según el art. 62.1.a ) y e) de la Ley 30/1992 .

En la actualidad el derecho a la negociación se contempla en el Título III, capítulo IV ( arts. 31 a 46) del Estatuto básico del Empleado Público (Ley 7/2007 de 12 de abril ), que considera que la negociación colectiva en el ámbito de la función pública constituye una exigencia de obligada observancia cuando la Administración ejerce sus competencias respecto de las materias en las que ésta resulta preceptiva. Su art.31, referente a los 'Principios generales', dispone:

' 1. Los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo.

2. Por negociación colectiva, a los efectos de esta Ley, se entiende el derecho a negociar la determinación de condiciones de trabajo de los empleados de la Administración Pública'....

A la hora de determinar el alcance de la negociación colectiva y las consecuencias de su omisión, hay que acudir a una reiterada doctrina del Tribunal Supremo (Sentencias de 25/enero/2012 , o 13/octubre/2010 , con remisión a anteriores pronunciamientos de 22/septiembre/2010, 4/julio/2007, 11/mayo/2004 y 29/mayo/1997), en la que se destaca que la forma imperativa que emplean los correspondientes preceptos relativos a la negociación, sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la misma, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; y, consiguientemente, procede aplicar la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma

Por su parte, el art.33.1 EBEP señala que ' La negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos que estará sujeta a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocia l, publicidad y transparencia,... ' .

A este respecto, debemos recordar en primer lugar que, como dice la STS de 17/febrero/2003 , ' la obligación de negociar no es de resultado y menos aún de satisfacer pretensiones o reivindicaciones totales de una de las partes, por hipótesis la sindical o funcionarial, sino obligación de procedimiento y exigencia de, cuando menos, un intercambio dialógico de experiencias y propuestas que, conduzca o no a un resultado materialmente transaccional, supere el nivel de lo meramente informativo y de cortesía, para abrir el debate entre las partes con una real, y no simulada, proclividad a que las aportaciones de los representantes de los funcionarios puedan influir y materializarse en aspectos concretos de la materia a regularpor la Administración empleadora '.

La exigencia de 'debate' que se contiene en esta Sentencia, es recogida asimismo en otros pronunciamientos, entre los que cabe hacer mención de la STS de 8/noviembre/2002 que afirma que '.... el derecho la negociación colectiva en el campo de la función pública .... queda materializado en un procedimiento negociador con unas fases o trámites más o menos definidos, como la de propuestas, deliberación y discusión y, llegado el caso, acuerdo o desacuerdo total o parcial, en el que existen unos cauces preestablecidos; y que una alteración de dicho procedimiento de entidad tal que restrinja la actuación de los sindicatos intervinientes será constitutiva de un supuesto de obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de la facultad negociadora de los sindicatos '. En el mismo sentido, como recoge la STS de 25/marzo/2009 , el art.33.1 EBEP impone la negociación colectiva de buena fe, pero en ningún caso obliga a alcanzar un acuerdo, pues ' Negociación colectiva y suscripción de acuerdos no se encuentran ineludiblemente vinculados de forma necesaria, de modo que en toda reunión del órgano negociador, deba alcanzarse un convenio, sino que en estas sesiones debe permitirse por parte de la Administración que los restantes miembros de la Mesa conozcan las propuestas y sus informaciones anexas, así como se permita el diálogo sobre las materias incluidas en el orden del día. Si, a pesar de negociarse de buena fe, no se llega a un pacto, se permite que la propuesta sea aprobada por el órgano de gobierno de la Administración competente, .... '.

Finalmente, como advierte la STS de 11/mayo/2004 : '... negar, obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de dicha facultad negociadora por parte de los Sindicatos, implica práctica vulneradora del artículo 37.1 CEy violación del derecho a la libertad sindical... '.

A este respecto, debemos recordar en primer lugar que, como dice la STS de 17/febrero/2003 , ' la obligación de negociar no es de resultado y menos aún de satisfacer pretensiones o reivindicaciones totales de una de las partes, por hipótesis la sindical o funcionarial, sino obligación de procedimiento y exigencia de, cuando menos, un intercambio dialógico de experiencias y propuestas que, conduzca o no a un resultado materialmente transaccional, supere el nivel de lo meramente informativo y de cortesía, para abrir el debate entre las partes con una real, y no simulada, proclividad a que las aportaciones de los representantes de los funcionarios puedan influir y materializarse en aspectos concretos de la materia a regularpor la Administración empleadora '.

La exigencia de 'debate' que se contiene en esta Sentencia, es recogida asimismo en otros pronunciamientos, entre los que cabe hacer mención de la STS de 8/noviembre/2002 que afirma que '.... el derecho la negociación colectiva en el campo de la función pública .... queda materializado en un procedimiento negociador con unas fases o trámites más o menos definidos, como la de propuestas, deliberación y discusión y, llegado el caso, acuerdo o desacuerdo total o parcial, en el que existen unos cauces preestablecidos; y que una alteración de dicho procedimiento de entidad tal que restrinja la actuación de los sindicatos intervinientes será constitutiva de un supuesto de obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de la facultad negociadora de los sindicatos '. En el mismo sentido, como recoge la STS de 25/marzo/2009 , el art.33.1 EBEP impone la negociación colectiva de buena fe, pero en ningún caso obliga a alcanzar un acuerdo, pues ' Negociación colectiva y suscripción de acuerdos no se encuentran ineludiblemente vinculados de forma necesaria, de modo que en toda reunión del órgano negociador, deba alcanzarse un convenio, sino que en estas sesiones debe permitirse por parte de la Administración que los restantes miembros de la Mesa conozcan las propuestas y sus informaciones anexas, así como se permita el diálogo sobre las materias incluidas en el orden del día. Si, a pesar de negociarse de buena fe, no se llega a un pacto, se permite que la propuesta sea aprobada por el órgano de gobierno de la Administración competente, ....'.

Finalmente, como advierte la STS de 11/mayo/2004 : '... negar, obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de dicha facultad negociadora por parte de los Sindicatos, implica práctica vulneradora del artículo 37.1 CEy violación del derecho a la libertad sindical...'.

La amortización de plazas de que se trata requería preceptivamente previa negociación sindical sin estar amparada por el ejercicio de la potestad de autoorganización conformea lo dispuesto en el art. 37.2 a) párrafo segundo del EBEP .

El Sindicato recurrente niega la existencia de negociación sindical porque las Actas de la Mesa de Negociación (fols. 84 a 104 del expediente) no constan firmadas y, por tanto, no acreditan la existencia de la correspondiente negociación, lo que apunta, de ser cierto, a la posible comisión de un delito de falsedad documental que no consta a esta Sala haya sido denunciado.

El 7 de noviembre de 2011 se constituyó e inició la Mesa Negociadora de las normas reguladoras y convenio de las condiciones de trabajo de los empleados municipales para el año 2012 (fols. 84 y ss.) fijándose el calendario de sesiones entre otras cuestiones como información relativa a los trabajos de elaboración de la RPT y manifestando el Concejal asistente la intención de no amortizar más plazas o el menor número posible.

El 2 de diciembre de 2011 (fols. 94 y ss.) se reunió la Mesa con punto único a tratar: Información de Interés General; exponiéndose la necesidad de un ajuste económico y de establecer fórmulas de control presupuestario para llegar al déficit cero, con reducción, entre otros, del Capítulo I de los Presupuestos para el que se propuso una cifra de 14.468.712,37 euros, solicitando a las secciones sindicales propuestas para respetar tal límite.

El 12 de diciembre de 2012(fols. 100 y ss.) se reunió la Mesa, en la que se indicó a los sindicatos si habían tomado alguna decisión sobre las propuestas planteadas en anterior Mesa (reducción en un 25% del complemento específico de todos los funcionarios o amortización de plazas de interinos. Reclamada la correspondiente documentación, el Concejal de Personal indicó que sería entregada cuando se decidiera una de alternativas. Se rechazaron, por inasumibles, las propuestas presentadas por las secciones sindicales al elevar el Capítulo I a unos 17.000.000 de euros. Se consigna en la misma la reclamación de documentación por los sindicatos relativa a ambas propuestas y de aplazamiento de la negociación que se denegó por la necesidad de aprobar el Presupuesto. Concluyó la sesión sin acuerdo.

Sobre las dos propuestas del Ayuntamiento para la reducción del déficit afectante al Capítulo I de los Presupuestos, no consta, pese a las demandas de los sindicatos, la entrega de documentación necesaria para decidir sobre las mismas o proponer, en su caso, propuestas alternativas. Así consta, inequívocamente, en las Actas de 2 y 12 de diciembre siendo muy significativa sobre el particular la indicación, en la última, del Concejal asistente referente a la entrega de documentación una vez decidida una de las dos alternativas y, además, referente a la misma, lo que pone de manifiesto que la negociación fue meramente formal sin facilitar a una de las partes de la Mesa la documentación necesaria para tratar la conveniencia de una o de otra alternativa o, en su caso, de proponer otras, es, asimismo, expresivo que, conforme consta en el expediente, el informe favorable de la Comisión informativa fuera emitido el mismo día en el que se celebró la reunión de la Mesa de Negociación, 12 de diciembre y que, en tal día se remitiera la a los sindicatos la documentación que habían solicitado para negociar que, como se ha dicho, era preceptiva dada la intercorrelación entre el Presupuesto, Capítulo I, la Plantilla y la RPT que incorpora a aquélla. El desarrollo en este caso de las reuniones de la Mesa de Negociación por su contenido constante en las correspondientes Actas no permiten estimar que se llevó a efecto una real negociación entre las partes y ello, dejando constancia, demás, de que las Actas obrantes en el expediente, aparte de carecer de firma alguna, no reflejan el resultado respecto a la admisión o inadmisión por los sindicatos de alguna de las dos alternativas propuestas por la Administración ni votación alguna sobre las mismas.

Hay que precisar, sin embargo, que la anulación de la Plantilla aprobada que constituye el objeto propio y preciso de este recurso, no comporta la extensión de sus efectos a la amortización de puestos que, en su caso, se haya producido porque, tal amortización, es propia de la RPT y no de la Plantilla.

Quinto. Procede, en consecuencia, la estimación del recurso sin hacer expresa imposición de costas.

Fallo

Estimamos el recurso interpuesto por el Procurador don Juan Francisco Fernández Reina, en nombre y representación delSindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Administración y Servicios Públicos-Intersindical Valenciana (STAS-IV), contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Paterna de 14 de diciembre de 2011, cuya nulidad declaramos respecto a la aprobación de la Plantilla de Personal para 2012, con las consecuencias que de ello deriven, sin hacer expresa imposición de costas.

La presente Sentencia no es firme y contra ella cabe RECURSO DE CASACIONante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de DIEZdías y en la forma que previene el art. 89 de la LJCA .

A su tiempo, con certificación literal de la presente sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-La anterior sentencia fue leída y publicada por el Magistrado ponente en audiencia pública. Certifico.