Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1784/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1966/2016 de 17 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.784/2018

Fecha de sentencia: 17/12/2018

Tipo de procedimiento: REC. CASACION PARA LA UNIFICACION DE DOCTRINA

Número del procedimiento: 1966/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 11/12/2018

Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo

Procedencia: T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD SEC.1

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por:

Nota:

REC. CASACION PARA LA UNIFICACION DE DOCTRINA núm.: 1966/2016

Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1784/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Segundo Menendez Perez

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

En Madrid, a 17 de diciembre de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso de casación para unificación de doctrina núm. 1966/2016, interpuesto por la representación procesal de Dª Petra, contra la sentencia, de fecha 23 de diciembre de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 147/2014, contra la Resolución de 25 de noviembre de 2013 de la Dirección General de Industrias Agrarias y Modernización de Explotaciones por la que se declara el incumplimiento de las obligaciones establecidas para el cobro de la ayuda de primera instalación (línea A) y plan de mejora (línea B) correspondientes a la solicitud de ayuda tramitada al amparo del Reglamento CE 1698/2005 y se acuerda el reintegro de 55.646,55 euros indebidamente percibidos y la compensación del mismo.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.

Antecedentes

PRIMERO.-En el recurso contencioso-administrativo núm. 147/2014 seguido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, se dictó sentencia, con fecha 23 de diciembre de 2015, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: 'Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo, registrado con el nº 147/2014, presentado por Dª Sagrario (sic) en realidad Petra contra la resolución de 25 de noviembre de 2013 de la Dirección General de Industrias Agrarias y Modernización de Explotaciones por la que se declara el incumplimiento de las obligaciones establecidas para el cobro de la ayuda de primera instalación (línea A) y plan de mejora (línea B) correspondientes a la solicitud de ayuda tramitada al amparo del Reglamento CE 1698/2005 por Dª Sagrario (sic) en realidad Petra y se acuerda el reintegro por un importe de 55.646,55 euros indebidamente percibidos y se acuerda la compensación del mismo. '

SEGUNDO.-Notificada dicha sentencia a las partes, por el procurador de los tribunales D. Constancio Burgos Hervás, en nombre y representación de Dª. Petra se interpone recurso de casación para la unificación de doctrina aportando certificación de la sentencia alegada como contradictoria, sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid de 4 de noviembre de 2015, interesa dicte Sentencia en la que dando lugar al recurso case la sentencia impugnada y se dicte otra que anule la resolución recurrida y se ordene que la subvención litigiosa se reduzca de forma proporcional al incumplimiento verificado, minorándola en un 23,33% y se mantenga en un 76,66%.

TERCERO.- Por Diligencia de Ordenación de 22 de marzo de 2016, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, Sección Primera se dio traslado a la otra parte para que formalizase el escrito de oposición.

CUARTO.-La Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, formalizó el escrito de oposición al recurso de casación para unificación de doctrina interesando se desestime el recurso, confirmando la resolución impugnada con imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO.-Por providencia de 10 de septiembre de 2018, se señaló para votación y fallo el 11 de diciembre de 2018, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Fundamentos

PRIMERO.-Planteamiento de la cuestión y sentencia de instancia.

La representación procesal de doña Petra interpone recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 1966/2016 contra la sentencia desestimatoria de fecha 23 de diciembre de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, en el recurso contencioso núm. 147/2014, sobre reintegro de ayudas.

La sentencia completa en Cendoj ROJ: STSJ CL 6060/2015 - ECLI:ES:TSJCL:2015:6060 identifica el objeto del recurso y la pretensión de la actora en su fundamento PRIMERO en que concluye que 'no se justifica en modo alguno que la nueva explotación agrícola, tras la finalización del arrendamiento de las fincas de Ampudia, alcance una UTA (Unidad de Trabajo Agrario) o, cuando menos, el volumen de trabajo de la explotación previa, tomando en consideración que las hectáreas objeto de explotación previamente en Ampudia, que constituían el grueso de la explotación agraria, han sido sustituidas por meros pastos en monte de titularidad pública, por lo cual en modo alguno puede apreciarse una continuidad en el mantenimiento de una explotación agraria durante el periodo exigido con los requisitos previstos en la normativa, tampoco para el caso de la ayuda de línea A.'

Previamente ha dicho 'Lo primero que ha de decirse es que la explotación de cultivo agrario de Ampudia, al finalizar en septiembre de 2012, no llega a cumplir el requisito de mantenimiento de la misma durante cinco años.

No es posible aplicar aquí el principio de proporcionalidad para reducir la ayuda proporcionalmente al tiempo incumplido, porque dicho compromiso de mantenimiento de la ayuda es un requisito único e inescindible, a cuyo cumplimiento se condiciona el derecho a la totalidad de la ayuda. Por otra parte no se trata de una situación sobrevenida e imprevisible, puesto que ya en el momento de la solicitud la recurrente conocía cuál era el plazo del arrendamiento concertado con el Ayuntamiento de Ampudia y si no podía cumplir con el requisitos exigido en la convocatoria debió tomarlo en consideración oportunamente a la hora de suscribir el compromiso de mantenimiento de la explotación.

Cuestión diferente es que pudiera considerarse que el concepto de 'explotación' a efectos subvencionales no debe ir referido a las concretas fincas cultivadas en el momento de la solicitud, sino a la actividad económica agraria de la solicitante, considerada en su conjunto. Dicha interpretación no puede mantenerse para el caso de la ayuda de la línea B (mejora de la explotación), dado que ésta va vinculada a unas inversiones en base a un plan de mejora de una concreta explotación y se exige el mantenimiento de las inversiones en la explotación objeto de la ayuda. Aún cuando en este caso la inversión consista en la adquisición de un tractor, que pudiera movilizarse a una nueva explotación, no acierta a comprenderse cómo puede sostenerse que dicha inversión de mejora de explotación se puede mantener cuando al finalizar el cultivo de las fincas de Ampudia (cultivos agrarios de secano) se sustituyen por meros pastos en un monte de titularidad pública, respecto de los cuales dicha inversión productiva de mejora carece de sentido.

Por otra parte en lo relativo a la ayuda de la línea A, que se dedicó al pago de las rentas del arrendamiento, la convocatoria hace referencia, de nuevo, a la 'explotación objeto de la ayuda' y parece evidente que se refiere a un concepto estricto de explotación desde el momento en que uno de los requisitos de la ayuda, según la convocatoria, era 'mantener o fijar su residencia en la comarca en donde radique la explotación o en las comarcas limítrofes', esto es, toma en consideración la concreta situación física de la misma. Por otra parte la convocatoria en relación con esta línea de ayudas también exige que la explotación 'requiera un volumen de trabajo equivalente al menos a una UTA o comprometerse a que alcance dicho volumen en un plazo máximo de dos años desde su instalación y como máximo a los 36 meses contados desde la concesión de la ayuda'. Por tanto, incluso si hipotéticamente se admitiese que el concepto de explotación no se vinculase a las concretas fincas de Ampudia, sería exigible acreditar que las nuevas fincas continuaban exigiendo una UTA o, cuando menos, el mismo trabajo que las anteriores, para poder ser consideradas equivalentes. El concepto de unidad de trabajo agrario (UTA) aparece definido en la convocatoria, en concreto en el apartado segundo, número doce, de la siguiente manera:

'El trabajo efectuado por una persona dedicada a tiempo completo durante un año a la actividad agraria, fijado en mil novecientas veinte horas anuales'.'

SEGUNDO.-Posición de la parte recurrente.

La recurrente aduce como Sentencia de contraste la de 4 de noviembre de 2015, recurso P.O. 86/2014 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, así como los fundamentos de una y otra, más las pretensiones ejercitadas en ambas concluyendo que las consecuencias jurídicas son distintas.

En el Fundamento Jurídico de la STJ de Castilla-León de 4 de noviembre de 2015 se dice que 'La Sala aprecia que, siendo cierto que se ha producido un incumplimiento de la obligación de mantener la inversión 5 años, y del deber de comunicar los cambios acaecidos, ello no obstante también es cierto que las parcelas inicialmente subvencionadas estuvieron cultivadas 46 de los 60 meses comprometidos, un 76,66% del tiempo comprometido, manteniéndose después en la condición de agricultora, que nunca perdió, aunque lo fuera en otras parcelas que debió comunicar y no lo hizo. En aplicación del principio de proporcionalidad, la Sala aprecia que se ha producido entonces un incumplimiento sólo parcial de las condiciones establecidas para la subvención, que puede cifrarse en un 23,33% por ciento, y es en este porcentaje en el que debe reducirse la subvención inicialmente otorgada y luego revocada.'

Sostiene infracción del principio de proporcionalidad.

TERCERO.-Oposición la parte recurrida.

Insiste en que los hechos enjuiciados en ambas sentencias son distintos, pues aquí el contrato de arrendamiento era inferior a 5 años, mientras en la de contraste había de mantenerse 5 años.

CUARTO.- La doctrina sobre el recurso de casación para la unificación de doctrina.

Constituye exigencia reiterada de este Tribunal para entrar en el examen de los argumentos esgrimidos al amparo del recurso de casación para la unificación de doctrina que, como expresa el art. 96.1 LJCA 1998, entre la sentencia que constituye su objeto y las aportadas de contraste concurran 'hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales' pero 'se hubiera llegado a pronunciamientos distintos'.

Triple identidad que habrá que examinar si se produce o no, ya que caso de no concurrir el recurso deberá ser desestimado.

Por el contrario si se cumplen tales presupuestos, conforme al art. 98.2 LJCA 1998, deberá estimarse el recurso, casar la sentencia objeto de recurso y resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida.

Pero, además de la triple identidad deberá cumplirse lo preceptuado en el art. 97 LJCA 1998, es decir efectuar una exposición razonada de la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida a fin de que por este Tribunal se establezca cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto.

Asimismo es esencial manifestar que el examen se centrara respecto de aquellas sentencias que no solo han sido aportadas sino que, además como es preceptivo en este tipo de recurso, se ha argumentado respecto a la concurrencia de la concurrencia de la triple identidad poniendo de relieve la contradicción entre la sentencia impugnada y la de contraste.

Por ello se dará lugar al recurso cuando se repute como criterio acertado el de la sentencia antecedente, no cuando la tesis correcta sea la contenida en la sentencia que se impugna ( Sentencia de 29 de junio de 2005, rec. casación unificación doctrina 246/2004, con cita de otras anteriores).

Todo ello sin olvidar que la finalidad de este recurso no es corregir la eventual infracción legal en que pueda haber incurrido la sentencia impugnada, sino reducir a la unidad criterios judiciales dispersos y contradictorios, fijando la doctrina legal al hilo de la cuestión controvertida ( STS 10 de febrero de 1997, recurso de casación unificación doctrina 4432/93, con cita de otras anteriores).

También se ha insistido por este Tribunal que en este especifico recurso de casación no cabe una revisión de la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia. En este recurso se parte de los hechos que, como justificados, ha fijado la sentencia impugnada. La prueba constituye una cuestión absolutamente ajena a este recurso extraordinario ( STS de 29 de junio de 2005, recurso de casación para la unificación de doctrina 246/2004 con cita de otras muchas).

Debe añadirse que la contradicción ha de darse respecto de las sentencias dictadas en el orden jurisdiccional contencioso administrativo pues no cabe respecto del Tribunal Constitucional ( STS 14 de febrero 2011, rec. unificación de doctrina 245/2008). Tampoco respecto de las emanadas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( STS 25 de marzo de 2002, recurso 2295/2001).

No es posible respecto de sentencias del orden social ( STS 28 de septiembre 2007, recurso de casación 40/2005), o de la jurisdicción civil ( STS 25 de marzo de 2013, recurso de casación 3993/2012). Como dice la Sentencia de esta Sala de 23 de febrero de 2005, recurso de casación para la unificación de doctrina 333/2004, luego reiterada en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 22 de abril de 2010, recurso de queja 248/2009, ante la existencia de pronunciamientos contradictorios entre distintas jurisdicciones no es 'concebible que el conflicto lo zanjase esta Sala en exclusiva'.

QUINTO.-La doctrina aplicada al caso de autos. Inaplicación principio de proporcionalidad.

Hemos expuesto en el fundamento anterior que, además de la triple identidad que si se cumple pese a la argumentación administrativa, pues se trata en ambos casos de aprovechamientos de cultivo agrícola en el municipio de Ampudia en virtud de contrato administrativo otorgado por el Ayuntamiento por plazo de 5 años, debe cumplirse con lo preceptuado en el art. 97 LJCA.

Ha de efectuarse una exposición razonada de la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida a fin de que por este Tribunal se establezca cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto.

Tal actuación se halla ausente en el escrito del recurso en que se alega infracción del principio de proporcionalidad, sin citar norma o jurisprudencia que apoye su utilización en el caso de autos.

No obstante, esa deficiencia, vamos a recordar la doctrina esencial sobre las subvenciones y la hipotética aplicación del principio de proporcionalidad aquí correctamente no aplicado por la Sala de instancia en la sentencia objeto de impugnación, aunque si en la de contraste.

Recuerda la STS de 21 de diciembre de 2016 dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 1901/2016 una jurisprudencia constante, en otras muchas Sentencias las de 6 de junio de 2007 (recurso 8246/2004), 22 de abril de 2009 (recurso 71/2007), 22 de septiembre de 2009 (recurso 401/2007), 16 de marzo de 2012 (recurso 1680/2010), 11 de octubre de 2013 (recurso 396/2012), 4 de noviembre de 2014 (recurso 296/2013), 28 de noviembre de 2014 (recurso 5621/2011), 3 de junio de 2015 (recurso 3412/2014) y 3 de mayo de 2016 (recurso 965/2014), que 'quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos, y que la observancia de las condiciones impuestas ha de ser rigurosa.'

La aplicación del principio de proporcionalidad en el ámbito de reintegro de subvenciones tiene un campo limitado esencialmente circunscrito al incumplimiento parcial como la devolución de gastos que incumplieron las previsiones legales ( STS 2 de noviembre de 2016, casación 1279/2014).

Por eso la STS de 12 de junio de 2018, recurso de casación 2286/2016 reproduce lo dicho en la STS de 8 de mayo de 2017 y todas las que allí se citan, sobre que ' es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.'

Significa, pues, que la exigencia de la obligación de mantener la inversión 5 años debía ser cumplida lo que aquí no aconteció. Por ello, certeramente, la Sala de instancia confirmó el incumplimiento de las obligaciones establecidas para el cobro de la ayuda.

En consecuencia, la doctrina correcta es la de la sentencia objeto de impugnación sin que proceda la aplicación del principio de proporcionalidad ante un incumplimiento material tan significativo.

SEXTO.-Costas.

Dada la notoria contradicción de la Sala de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en poco más de un mes sobre una cuestión pareja, sin explicar la diferente posición el 23 de diciembre de 2015 respecto a lo expresado el 4 de noviembre anterior, no procede la imposición de costas a la recurrente pese a la desestimación del recurso ( art. 139 LJCA).

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

No ha lugar el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 1966/2016 interpuesto por la representación de doña Petra contra la sentencia de fecha 23 de diciembre de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, en el recurso contencioso administrativo núm. 147/2014.

En cuanto a las costas estése a los términos señalados en el último fundamento jurídico.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.