Sentencia Administrativo Nº 179/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 241/2013 de 05 de Marzo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

En la ciudad de Valencia, a cinco de marzo de 2014.

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. JOSÉ BELLMONT MORA, Presidente, Dª ROSARIO VIDAL MÁS, D. FERNANDO NIETO MARTIN Y Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ, Magistrados,ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A NUMERO 179/14

En el recurso contencioso-administrativo número 241/2013interpuesto por FUNDACIÓN DE LA COMUNIDAD VALENCIANA BENIDORM FÚTBOL BASE,representado por el procurador y defendido por el letrado D. Arturo Rodríguez Guardia.

Es Administración demandada el AYUNTAMIENTO DE BENIDORM, representado por el procurador y defendido por el letrado

Constituye el objeto del recurso el presupuestodel Ayuntamiento de Benidorm para el año 2011 ( '... contra las bases de ejecución del presupuesto de 2011 para actividades deportivas publicado por el Ayuntamiento ' , suplico, escrito de demanda).

La cuantía se fijó en indeterminada.

El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.

Ha sido magistrado ponente el Sr. D. FERNANDO NIETO MARTIN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso por la parte actora, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO. Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el acto administrativo impugnado.

TERCERO . Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria de los acuerdos recurridos.

CUARTO . Habiéndose recibido el proceso a prueba, se han practicado en éste aquellos medios propuestos por las partes y que el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Alicante que ha tramitado el recurso accedió a su práctica. Luego, y tras una fase de conclusiones escritas, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia. Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día cuatro de marzo de 2014.

Fundamentos

PRIMERO.- Fundación de la Comunidad Valenciana Benidorm Fútbol Base cuestiona, en el proceso, la adecuación a Derecho de una disposición general. Se trata del presupuestodel Ayuntamiento de Benidorm para el año 2011.

El suplico del escrito de demanda incluye, a este respecto, las siguientes solicitudes:

'... contra las bases de ejecución del presupuesto de 2011 para actividades deportivas publicado por el Ayuntamiento (...) acuerde la nulidad de pleno derecho de las expresadas bases, retrotrayendo las actuaciones al momento inicial de las mismas, a fin de que, previo cumplimiento del procedimiento legalmente establecido, primeramente se publique la convocatoria, con expresión de las oportunas bases y condiciones para concurrir a las mismas y se continúe el procedimiento hasta su resolución de forma ajustada a derecho'.

'y con carácter subsidiario se revoque o modifique las bases de ejecución a fin de que se asigne también a mi representada la cantidad de 161.000 €, en igualdad de condiciones con la asignación hecha al club Ciudad de Benidorm fútbol base, o se le asigne la cantidad de 71.810,00 €'.

El escrito de demanda explica, en primer término, que al presupuesto municipal del año 2011 se acompaña un Anexoen el que constan las denominadas 'bases de ejecución 2011'. Estas bases, y en lo relativo a las diversas actividades deportivaspatrocinadas por el Ayuntamiento de Benidorm, recogen los ( a) importes específicos concedidos a cada uno de los clubs, sociedades o asociaciones que perciben la ayuda pública de que se trata.

La cuantía económica total prevista en dicho ámbito es la de 913.050 €.

A favor de la Fundación Benidorm Fútbol Base se ha reconocido una subvención de 6.000 €, lo que supone una notoria (para el solicitante de la tutela judicial) discriminación o trato desiguala la vista de que (b):

'... Asimismo, se asigna al Club Ciudad Benidorm fútbol base la cantidad de 161.000 €'.

'... el cuadro evidencia lo discriminatorio del presupuesto (...) cuando tienen prácticamente los mismos alumnos, con un claro abuso del derecho'(páginas 2ª y 4ª, escrito de demanda).

El trato desigual alegado carece de justificación objetiva razonableque lo sustente. Y es que (c):

'... Al haberse omitido el procedimiento de convocatoria (...) habiéndose publicado las bases de ejecución, que no son otra cosa que la distribución arbitraria y discriminada de la cantidad de 913.050 € entre varias entidades, que ejercen actividades deportivas'(página 3ª).

'... Es evidente que la asignación de las subvenciones se ha hecho por mera liberalidad sin un trato igualitario y de forma discriminada, con vulneración del art. 14 de la CE '(página 5ª).

SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Benidorm mantiene, por su parte - en una única página contenida en el escrito de contestación a la demanda, puesto que el resto (hasta un total de siete) incluye bien una mención al por qué la competencia objetiva para resolver la temática litigiosa controvertida en los autos 508/2011, Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Alicante corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJCV, o bien el suplico de este escrito de contestación -:

'... La doctrina legal se ha pronunciado reiteradamente en relación a la impugnación de los presupuestos de las Corporaciones Locales, que define como actos normativos, correspondiendo la competencia para su conocimiento a los Tribunales Superiores de Justicia'(página 2ª).

En ese muy limitado espacio justificativo (cuya limitación es muy llamativa dada la notoria trascendencia intrínseca que presenta la impugnación judicial formulada por Fundación de la Comunidad Valenciana Benidorm Fútbol Base: arbitrariedad administrativaen el uso de un importe caudal de dinero público), lo que dice la representación procesal de este Ente público es que:

-el artículo 170.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 5 marzo 2004 ,únicamente permite que se cuestione la legalidad de los presupuestos al través de unas causas muy limitadas:

'a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta Ley. b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo. c) Por ser se manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que esté previsto';

-tras reproducir este enunciado normativo, lo único que señala el escrito de contestación, página 5ª, es que:

'Según se puede comprobar fácilmente, la parte actora no basa su fundamentación en ninguno de los tres supuestos tasados por la norma';

-el otro argumento opuesto en el escrito de contestación a la demanda es que las ayudas al deporte que el Ayuntamiento de Benidorm incluye en las Bases de ejecucióndel presupuesto para el año 2011, quedan cobijadas por el manto normativo previsto en el artículo 22.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones :

'2. Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:

a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.

b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública';

-y a partir de este enunciado, afirma que:

'Esto es, en el presente supuesto nos encontramos con una subvención directa, es decir, reconocida nominativamente en los Presupuestos del Ayuntamiento de Benidorm y, por lo tanto, no sujeta a los presupuestos del artículo 22.1 de la precitada norma, donde se regula el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones que se tramitará en régimen de concurrencia competitiva'(página 6ª).

TERCERO.- Accedemos a la pretensión de invalidez jurídica solicitada en los autos 241/2013.

La decisión del tribunal parte de estas consideraciones:

1.- '... la parte actora no basa su fundamentación en ninguno de los tres supuestos tasados por la norma' (página 5ª, escrito de contestación a la demanda).

a.- El día 28 de febrero de 2011 el Sr. presidente de la Fundación de la Comunidad Valenciana Benidorm Fútbol Base presentó una reclamación frente a la aprobación inicialdel presupuesto municipal para el año 2011 (aprobación que se había realizado el 9 de febrero).

Las alegaciones que incluye esta reclamación eran las de que:

'... ni siquiera se han aportado las bases, ni se ha remitido ninguna resolución salvo la publicación del presupuesto de base de ejecución 2011 por el Ayuntamiento de Benidorm, en el apartado de deportes por importe de 913.050,00 euros, donde establece una partida para club Ciudad Benidorm Fútbol Base de importe 161.000,00 euros y otra partida para Fundación Fútbol Base Benidorms por importe de 6.000,00 euros'.

'Presuntamente existe un ocultismo del Ayuntamiento sobre estas subvenciones del deporte, toda vez que simplemente se publican las cuantías en el presupuesto de base de ejecución 2011 (...) sin establecer ningún tipo de criterio y beneficiando de forma espectacular a Club Ciudad Benidorm Fútbol Base'.

'... El presupuesto es totalmente injusto y arbitrario, y favorece por la presunta relación que tiene el Ayuntamiento de Benidorm con D. Leoncio '.

'... injusta y discriminatoria por los siguientes motivos, que se detallan en el cuadro siguiente, donde se hace hace una comparación entre Club Ciudad Benidorm Fútbol Base y Fundación Fútbol Base Benidorm (...) toda vez que otorga a Club Ciudad Benidorm Fútbol Base el 96,41 % frente al 3,59 % de Fundación Fútbol Base Benidorm, cuando tienen prácticamente los mismos alumnos'.

b.- La contestación a esta solicitud aparece en la proposición que la Sra. concejala de Hacienda efectuó el 24 de marzo al Pleno del Ayuntamiento de Benidorm:

'... 2. Reclamación efectuada por D. Víctor , actuando en calidad de presidente de la Fundación de la Comunidad Valenciana Benidorm Fútbol Base, presentada el 28 de febrero de 2011:

Como se explicó en el Pleno de aprobación inicial del Presupuesto, el grupo de gobierno ha separado el veinte por ciento de la cantidad con la que se venía subvencionando la actividad destinada al fútbol base, a través de diferentes clubs, otorgando este año una única cantidad por este importe a la entidad resultante de la fusión de los mismos y que ha asumido la realización de dichas actividades en nuestra ciudad.

Dado el carácter limitado de los fondos municipales destinados a subvenciones no es posible contemplar su ampliación a nuevas actividades, al menos por la vía del art. 22 letra a) de la Ley General de Subvenciones , a la que hace referencia el anexo del presupuest; sin perjuicio de que dicha entidad pueda concurrir a las convocatorias abiertas que se puedan convocar. Visto lo cual no resulta procedente estimar la reclamación'.

c.- Efectivamente, entre los motivos de impugnación del presupuesto (inicial) recogidos en el escrito de 28/02/2011 y/o los motivos de impugnación del escrito de demanda presentado en los autos 241/2013 versuscausas tasadas que permiten cuestionar la legalidad de los presupuestos de los municipios, existe una clara disonancia.

El sustento justificativo de las diversas pretensiones vertidas por la parte actora en esta controversia no encajan, no caben dentro de ninguno de los tres apartados a los que se atiene el artículo 170.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales .

d.- Esta circunstancia, sin embargo, no constituye razón suficiente para desestimar ya - es decir, sin analizar la temática, de fondo, que abre el proceso 241/2013 -, tales pretensiones de invalidez jurídica por la falta de entronque que media entre este enunciado legal y los motivos sobre los que Fundación de la Comunidad Valenciana Benidorm Fútbol Base edifica su solicitud de que:

'... primeramente se publique la convocatoria, con expresión de las oportunas bases y condiciones para concurrir a las mismas'(suplico, escrito de demanda).

Para la Sala:

-este punto litigioso carece de una solución tan sencilla como la que propugna la defensa en juicio del Ayuntamiento de Benidorm:

'Según se puede comprobar fácilmente, la parte actora no basa su fundamentación en ninguno de los tres supuestos tasados por la norma', página 5ª, contestación a la demanda (sin más argumentación y/o mención al tema);

-y esa falta de sencillez deriva de la conjunción de estos dos datos:

- lo que impugna la parte demandante son las Bases de ejecución de las ayudas públicas a actividades de índole deportivaincluidas en el presupuesto del año 2011;

- la conformidad/falta de conformidad a Derecho de estas Bases de ejecución únicamente puede ser contrastada con el tamizde la impugnación del documento general en el que quedan insertas: los presupuestos del Ayuntamiento de Benidorm para el año 2011;

-si este tribunal asume, como más plausible en Derecho, la alegación efectuada por esta Corporación pública, resultaría que dichas Bases de ejecución se situarían fuera del espacio de control (de legalidad) que el ordenamiento jurídico reconoce a la jurisdicción contencioso-administrativo;

-ello no es posible en nuestro Estado de Derecho, en el que rige la absoluta universidaden el control judicial de todas las actuaciones procedentes de una fuente de poder público;

-en el proceso 241/2013, el objetosobre el que se tiende el debate judicial carece de mayor relación con las cuestiones estrictamente 'presupuestarias' a las que hace mención el artículo 170.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales :

'... trámites establecidos por la Ley (...) por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles (...) por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos';

-aquí lo que existe es una concesión directa de un total de treinta y siete subvenciones '... en los términos recogidos en los convenios' (cf., artículo 22.2.a) de la Ley General de Subvenciones de 17/11/2003 )establecidos por el Ayuntamiento de Benidorm con los treinta clubs, dos asociaciones, dos sociedades, dos comisiones y un grupo que incluye las Bases de Ejecución de 2011;

-la legalidad y necesaria conformidad al ordenamiento jurídico de estas subvenciones puede, desde luego, ser cuestionada ante la jurisdicción contencioso-administrativa;

-como el documento en el que aparecen las subvenciones es el de la aprobación definitiva de los presupuestos del Ayuntamiento de Benidorm para el año 2011, es legítimo discutir éstas en función de que (como propugna la parte demandante) las ayudas carecen de suficiente correlación con las exigencias legales que le son aplicables:

'... El Ayuntamiento ha omitido el procedimiento legalmente establecido para la concesión de las subvenciones deportivas para el año 2011, regulada en el art. 17 de la ley 38/2003 '(página 5ª, escrito de demanda).

2.- '...El Ayuntamiento ha omitido el procedimiento legalmente establecido para la concesión de las subvenciones deportivas para el año 2011' (página 5ª, escrito de demanda).

a.- La parte demandada en los autos 241/2013 - como hemos comprobado ya supra- nada indica sobre esta cuestión, más allá de reproducir el íntegro artículo 22.2 de la Ley General de Subvenciones de 17 noviembre 2003 y de afirmar que:

'Esto es, en el presente supuesto nos encontramos con una subvención directa, es decir, reconocida nominativamente en los Presupuestos del Ayuntamiento de Benidorm y, por lo tanto, no sujeta a los presupuestos del artículo 22.1 de la precitada norma , donde se regula el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones que se tramitará en régimen de concurrencia competitiva'(página 6ª).

Por poco decir, ni siquiera señala en cuál de los tres apartados legales se sitúan las 37 ayudas públicas previstas en las Bases de ejecución del presupuesto para el año 2011.

b.- En cualquier caso, éstas solo encajan en en el apartado a):

'a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones'.

El Ayuntamiento de Benidorm ha suscrito un 'convenio'con cada uno de los clubs, sociedades, asociaciones, comisiones y grupo (uno) referidos en las Bases de ejecución:

'Propuesta. El Ayuntamiento de Benidorm, a través de la Concejalía Delegada de Deportes (...) pretende fomentar, a la vez que patrocinar, el deporte en nuestra ciudad.

El Club Atletismo Benidorm tiene por objetivo conseguir el fomento del atletismo entre los niños y niñas de Benidorm así como iniciarlos en las competiciones atléticas.

En la actualidad, el Club Atletismo Benidorm viene realizando una notable difusión (...) a través del apoyo y organización que prestan a todos los eventos atléticos que se celebran en nuestra ciudad, además del gran número de atletas de las diversas categorías que participan en competencias atléticas de carácter autonómico y nacional (...) dejando de manifiesto la seriedad y planificación de que hace gala el equipo directivo del Club, así como de la consecución de las metas y objetivos planteados cada temporada.

SOLICITO. Primero.- Se acuerde la firma de un Convenio entre este Ayuntamiento y el Club Atletismo Benidorm para continuar fomentando el deporte del Atletismo en todas las categorías, haciendo figurar el nombre de Benidorm en todas aquellas actividades y manifestaciones en que este club tome lugar en aras de seguir apoyando la labor que está realizando el club.

Segundo.- Para que se haga efectivo este convenio, deseo sea aprobada la cantidad de dieciocho mil euros (18.000 €), con cargo a la partida presupuestaria número (...) del presupuesto municipal vigente (...) Benidorm, 13 de enero de 2010 (...) Concejal Delegado de Deportes'.

c.- Debido al absoluto silencio alegatorio (justificativo)que incluye el escrito de contestación a la demanda presentado en los autos 241/2013, la jurisdicción contencioso-administrativa desconoce el por qué el Ayuntamiento de Benidorm ha optado por concederlas ayudas públicas al deporte de forma directa, sin bases, sin publicidad, sin concurrencia.

El por qué ha preferido dar las ayudas al través de los conveniosque ha suscrito con diferentes clubs deportivos y otras entidades beneficiarias de las subvenciones, en lugar de seguir el procedimiento normal, estándar, fijado por el ordenamiento legal aplicable.

El uso de la excepción reclama, sin duda, una justificación explícita, certera,que, en la actual controversia, falta de modo palmario:

'3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios:

a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.

c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos' ( artículo 8, Ley General de Subvenciones de 17/11/2003 ).

La explicación es ineludiblecuando existen una serie de valores- que el ordenamiento jurídico coloca en su frontispicio, que conforman la piedra de toque del mismo - que pueden quedar dañados:

-publicidad y transparencia administrativa en la convocatoria de las subvenciones;

-objetividad e igualdad en la atribución de las ayudas públicas;

-logro real de los objetivos que determinan la existencia de una serie de ayudas extraídas de los fondos públicos;

-adecuado uso de tales fondos.

Esos valores peligran si el Ente público que concede las subvenciones lo hace ateniéndose simplemente a los convenios que va firmando con terceras entidades deportivas.

d.- De la lectura de la Ley General de Subvenciones cabe destilar una conclusión taxativa, segura - por más que no exista un enunciado normativo concreto que así lo disponga -: para excepcionar el régimen ordinarioen la concesión de subvenciones públicas es preciso que obre, en el procedimiento administrativo, una justificación precisaque cimiente y habilite esa excepción.

El régimen ordinario coincide con el propuesto en el escrito de formalización de la solicitud de invalidez jurídica y de reconocimiento (subsidiario) de una situación económica individualizada que presenta Fundación de la Comunidad Valenciana Benidorm Fútbol Base:

'... primeramente se publique la convocatoria con expresión de las oportunas bases y condiciones para concurrir a las mismas'(suplico, demanda).

Los preceptos más expresivos de la naturaleza y rasgos característicosque ofrece el cauce ordinario de atribución de las ayudas públicas son los artículos 8, 9, 14, 17, 18 y 22:

'Artículo 8. Principios generales.

1. Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria (...)

3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios:

a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.

c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

Artículo 9. Requisitos para el otorgamiento de las subvenciones.

(...) 2. Con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley.

3. Las bases reguladoras de cada tipo de subvención se publicarán en el 'Boletín Oficial del Estado' o en el diario oficial correspondiente.

4. Adicionalmente, el otorgamiento de una subvención debe cumplir los siguientes requisitos:

a) La competencia del órgano administrativo concedente. b) La existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la concesión de la subvención. c) La tramitación del procedimiento de concesión de acuerdo con las normas que resulten de aplicación. d) La fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico, en los términos previstos en las leyes. e) La aprobación del gasto por el órgano competente para ello.

Artículo 14. Obligaciones de los beneficiarios.

1. Son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

d) Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.

Esta comunicación deberá efectuarse tan pronto como se conozca y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos percibidos.

e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, en la forma que se determine reglamentariamente, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional decimoctava de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en cada caso, así como cuantos estados contables y registros específicos sean exigidos por las bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control (...).

Artículo 17. Bases reguladoras de la concesión de las subvenciones.

(...) 2. Las bases reguladoras de las subvenciones de las corporaciones locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones.

3. La norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos:

a) Definición del objeto de la subvención.

b) Requisitos que deberán reunir los beneficiarios para la obtención de la subvención, y, en su caso, los miembros de las entidades contempladas en el apartado 2 y segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley, y forma y plazo en que deben presentarse las solicitudes.

c) Condiciones de solvencia y eficacia que hayan de reunir las personas jurídicas a las que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de esta ley.

d) Procedimiento de concesión de la subvención.

e) Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención y, en su caso, ponderación de los mismos.

f) Cuantía individualizada de la subvención o criterios para su determinación.

g) Órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento de concesión de la subvención y el plazo en que será notificada la resolución.

h) Determinación, en su caso, de los libros y registros contables específicos para garantizar la adecuada justificación de la subvención.

i) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario o de la entidad colaboradora, en su caso, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.

j) Medidas de garantía que, en su caso, se considere preciso constituir a favor del órgano concedente, medios de constitución y procedimiento de cancelación.

k) Posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.

l) Circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, podrán dar lugar a la modificación de la resolución.

m) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

n) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad.

Artículo 18. Publicidad de las subvenciones concedidas.

1. Los órganos administrativos concedentes publicarán en el diario oficial correspondiente, y en los términos que se fijen reglamentariamente, las subvenciones concedidas con expresión de la convocatoria, el programa y crédito presupuestario al que se imputen, beneficiario, cantidad concedida y finalidad o finalidades de la subvención.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, la publicidad de las subvenciones concedidas por entidades locales de menos de 50.000 habitantes podrá realizarse en el tablón de anuncios. Además, cuando se trate de entidades locales de más de 5.000 habitantes, en el diario oficial correspondiente se publicará un extracto de la resolución por la que se ordena la publicación, indicando los lugares donde se encuentra expuesto su contenido íntegro.

Artículo 22. Procedimientos de concesión.

1. El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios.

En este supuesto, y sin perjuicio de las especialidades que pudieran derivarse de la capacidad de autoorganización de las Administraciones públicas, la propuesta de concesión se formulará al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor. La composición del órgano colegiado será la que establezcan las correspondientes bases reguladoras.

Excepcionalmente, siempre que así se prevea en las bases reguladoras, el órgano competente procederá al prorrateo, entre los beneficiarios de la subvención, del importe global máximo destinado a las subvenciones.

2. Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:

a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.

b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

3. No podrán otorgarse subvenciones por cuantía superior a la que se determine en la convocatoria'.

e.- En el proceso 241/2013 resultaba indispensable haber ofrecido una justificación in situ, exhaustiva, fehaciente - a la mano de la jurisdicción contencioso-administrativa, que dispone de la potestad de controlar la legalidad de las actuaciones emitidas por los Entes de Derecho público -, de la que se exhale las circunstancias y razones que fundan el encaje de las ayudas públicas dentro de aquéllas en las que es legítimo concederlas de forma directa.

Ni una sola razón se desprende, en cambio, del expediente administrativo que se ha remitido a este tribunal. Tampoco (como se ha insistido) de las alegaciones obrantes en el escrito de contestación a la demanda que el Ayuntamiento de Benidorm presentó en el proceso 241/2013.

Faltando ese detalle, las Bases de ejecución 2011 se ven privadas de su legalidad, de su conformidad a Derecho por incurrir en una deficiencia jurídica de suficiente calado y/o relevancia intrínseca como para producir el resultado que pide la parte actora: su invalidez.

La invalidez viene dada, entonces, por el hecho de que el Ayuntamiento de Benidorm ha hecho uso de una vía procedimental(la de asignación directa de las subvenciones) sin que consten, en la controversia, los hechos determinantes y circunstancias jurídicasque lo permitan.

Sin ese cimiento causal, el resultado jurídico que deriva de la Ley General de Subvenciones es seguro: el Ayuntamiento de Benidorm debió, de modo ineludible en Derecho, seguir el procedimiento ordinario de concurrencia competitiva que fija el artículo 22.1 .:

' 1. El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios'.

3.- '... la asignación de las subvenciones se ha hecho por mera liberalidad, sin un trato igualitario y de forma discriminada' (página 5ª, escrito de demanda).

a.- El punto tercero de las alegaciones efectuadas por la Fundación de la Comunidad Valenciana Benidorm Fútbol Base en el escrito de 9 de febrero de 2011 presentado en la vía administrativo se adscribió - como hemos comprobado ya -a esta temática alegatoria:

'... El presupuesto es totalmente injusto y arbitrario, y favorece por la presunta relación que tiene el Ayuntamiento de Benidorm con D. Leoncio '.

'... injusta y discriminatoria por los siguientes motivos, que se detallan en el cuadro siguiente, donde se hace hace una comparación entre Club Ciudad Benidorm Fútbol Base y Fundación Fútbol Base Benidorm (...) toda vez que otorga a Club Ciudad Benidorm Fútbol Base el 96,41 % frente al 3,59 % de Fundación Fútbol Base Benidorm, cuando tienen prácticamente los mismos alumnos'.

b.- Sobre ellas nada dice (ni siquiera la menciona, como si no existiesen), el escrito de contestación a la demanda que ha presentado la representación procesal del Ayuntamiento de Benidorm en los autos 241/2013.

En la fase probatoriade los autos 508/2011, Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Alicante, la parte actora propuso la práctica de una serie de medios de prueba con el objeto de demostrar la realidad de sus afirmaciones:

'... 7º. Se requiera al Club Ciudad de Benidorm Fútbol Base, a fin de que por su representante legal remita al juzgado certificación del número de alumnos matriculados durante el año 2010'.

La totalidad de la prueba documental fue admitida por el Juzgado, pero no consta la contestación a ese requerimiento.

c.- La causa de invalidez jurídica que hemos situado como encabezamiento de este tercer apartado expositivo, fundamento de derecho tercero, carece de mayor importancia en los autos.

Y ello es así en función de que el tribunal ha accedido a la pretensión principal que la parte actora propugna en el suplico del escrito de demanda: la de invalidar las Bases de ejecución de las ayudas para el deporte previstas en el presupuesto del Ayuntamiento de Benidorm del año 2011, al no seguir el procedimientoreclamado por el ordenamiento jurídico.

La consecuencia de esa falta de seguimiento procedimental pasa por la necesaria retroacción administrativa con el fin de que esta Corporación municipal se atenga a lo dispuesto por la Ley General de Subvenciones:

'... 2. Las bases reguladoras de las subvenciones de las corporaciones locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones' (artículo 17).

Al concederse la pretensión principal, ya no ha de examinarse la subsidiaria :

'... y con carácter subsidiario se revoque o modifique las bases de ejecución a fin de que se asigne también a mi representada la cantidad de 161.000 €, en igualdad de condiciones con la asignación hecha al club Ciudad de Benidorm fútbol base, o se le asigne la cantidad de 71.810,00 €' (suplico del escrito de demanda)

d.- Pero, en todo caso, tiene su valor para determinar los riesgos tangibles- que el tribunal, por lo expuesto, no enjuicia en los autos 241/2013 - en los que se puede caer si se obvia el seguimiento de un procedimiento de concurrencia competitiva:

'... d) Procedimiento de concesión de la subvención.

e) Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención y, en su caso, ponderación de los mismos.

f) Cuantía individualizada de la subvención o criterios para su determinación' ( artículo 17.3, Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ).

4.- '... retrotrayendo las actuaciones al momento inicial de las mismas (...) se publique la convocatoria, con expresión de las oportunas bases' (suplico, escrito de demanda).

a.- '... a fin de que, previo cumplimiento del procedimiento legalmente establecido'(suplico).

El procedimiento legal es el de los artículos 9.2 y 17.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre :

'2. Con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley' (artículo 9).

'2. Las bases reguladoras de las subvenciones de las corporaciones locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones' (artículo 17).

En principio, no existe constancia, en la actual controversia, de que el Ayuntamiento de Benidorm tenga aprobada una ordenanza general de subvenciones.

Para el supuesto de que existiese tal ordenanza, el tribunal incluye una mención subsidiariaen la parte dispositiva de la sentencia que dicta en el proceso 241/2013.

La Sala concede al Pleno del Ayuntamiento de Benidorm un plazo prudencial de ocho mesespara la aprobación definitiva de esta ordenanza. La acreditación del cumplimiento de esta exigencia legal deberá mostrarse ante la Sala dentro de dicho término, sin necesidad de requerimiento explícito de la misma.

b.- 'primeramente se publique la convocatoria, con expresión de las oportunas bases y condiciones para concurrir a las mismas'(suplico).

Esta pretensión, como se ha visto en el apartado anterior, coincide también con el procedimiento habitual para la convocatoria de subvenciones públicas:

'3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación' ( artículo 8, Ley General de Subvenciones ).

Una vez publicada en el Boletín Oficial de la provincia de Alicante la aprobación definitiva de la ordenanza general de subvenciones (o desde el día siguiente al de notificación de esta sentencia al representante procesal del Ayuntamiento de Benidorm en los autos 241/2013, para el caso de que la misma ya se encuentre aprobada y publicada), se concede un término de tres mesesa los efectos de publicar la convocatoria de las subvenciones públicas al deporte relativas a las Bases de ejecución del presupuesto municipal del año 2011, siguiendo los parámetros y principios legales vigentes en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones junto con aquéllos que recoja la ordenanza general de subvenciones del Ayuntamiento de Benidorm.

c.- 'y se continúe el procedimiento hasta su resolución de forma ajustada a derecho'(suplico).

Entre las funciones que el ordenamiento jurídico concede a este tribunal se encuentra las de velar por el efectivo, real cumplimiento de los mandatos que aparezcan en la parte dispositiva de la resolución judicial que concluya el proceso de declaración (sentencia):

'... c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo' ( artículo 71.1 Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 13 julio 1998).

Con esta perspectiva, el tribunal acuerda: conceder al Ayuntamiento de Benidorm un término subsiguiente de seis mesespara que resuelva sobre las solicitudes de subvenciones públicas al deporte que se hayan presentado en el marco del procedimiento referido en este cuarto apartado dispositivo, fundamento de derecho tercero.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 Ley Jurisdiccional , no procede efectuar imposición de las costas procesales causadas en estos autos a ninguno de los litigantes (la controversia se inició cuando todavía era aplicable el criterio legal de la temeridad, no el actual del vencimiento).

Fallo

1.-ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por FUNDACIÓN DE LA COMUNIDAD VALENCIANA BENIDORM FÚTBOL BASE, contra el presupuestodel Ayuntamiento de Benidorm para el año 2011.

2.-ANULAR esta disposición general, al ser contraria a Derecho, en lo que hace (y de forma exclusiva) al siguiente apartado:

'Bases de ejecución 2011. Deportes'.

3.-ESTABLECER que el Ayuntamiento ha de desplegar las siguientes actuaciones con el objeto de restablecer la situación jurídica vulnerada:

a.- Aprobar las bases reguladoras de estas ayudas públicas al deporte en los términos legales aplicables:

'2. Con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley'.

'2. Las bases reguladoras de las subvenciones de las corporaciones locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones' ( artículos 9.2 y 17.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre ).

Todo ello en el bien entendido de que no existe constancia, en la actual controversia, de que el Ayuntamiento de Benidorm tenga aprobada una ordenanza general de subvenciones.

Si existe ya aprobada dicha ordenanza, este trámite se da por cumplido.

La Sala concede al Pleno del Ayuntamiento de Benidorm un plazo prudencial de ocho meses para la aprobación definitiva de esta ordenanza. La acreditación del cumplimiento de esta exigencia legal deberá mostrarse ante la Sala dentro de dicho término, sin necesidad de requerimiento explícito de la misma.

b.- Una vez publicada en el Boletín Oficial de la provincia de Alicante la aprobación definitiva de la ordenanza general de subvenciones (o desde el día siguiente al de notificación de esta sentencia al representante procesal del Ayuntamiento de Benidorm en los autos 241/2013, para el caso de que la misma ya se encuentre aprobada y publicada), se concede un término de tres mesespara publicar la convocatoria - con sus bases específicas- de las subvenciones públicas al deporte relativas a las Bases de ejecución del presupuesto municipal del año 2011, siguiendo, de forma estricta, los parámetros y principios legales vigentes en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones junto con aquéllos que recoja la ordenanza general de subvenciones del Ayuntamiento de Benidorm.

c.- Conceder al Ayuntamiento de Benidorm un término de seis mesespara que resuelva sobre las solicitudes de subvenciones públicas al deporte que se hayan presentado en el marco del procedimiento referido en esta parte dispositiva.

4.-NO EFECTUAR expresa imposición de las costas procesales causadas en el proceso a ninguno de los litigantes.

Esta resolución no es firme, y contra la misma cabe preparar recurso de casación, en esta Sala (pero con destino la Sala 3ª del Tribunal Supremo), en el término legal de diez días a contar desde el siguiente al de notificación de la sentencia a las partes.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. FERNANDO NIETO MARTIN, que ha sido ponente, en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.