Sentencia Administrativo Nº 187/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 139/2013 de 13 de Mayo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

SENTENCIA Nº 187 /14

En la ciudad de Valencia, a 13 de mayo de 2014.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don José Martínez Arenas Santos, Presidente, don Miguel Ángel Olarte Madero y don Rafael Pérez Nieto, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo con el número 139/13, en el que han sido partes, como recurrente, don Eugenio , representado por el Procurador Sr. Moyá Valdemoro y defendido por el Letrado Sr. Rodríguez-Flores Casanova, y como demandada la Generalitat Valenciana, representada y defendida por Sra. Letrada de su gabinete jurídico. La cuantía es indeterminada. Ha sido ponente el Magistrado don Rafael Pérez Nieto.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites establecidos por la ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que verifica en escrito mediante el que quedan ejercitadas sus pretensiones de que se declare el derecho de los herederos de doña Julia a percibir los efectos económicos que le hubieran correspondido a ella hasta su fallecimiento y con intereses legales.

SEGUNDO.-La representación procesal de la Administración demandada formuló escrito de contestación por el que solicita que se desestime el recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-El proceso no se recibió a prueba y se señaló para votación y fallo el día 13 de marzo de 2014.

CUARTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto de la impugnación del presente recurso contencioso-administrativo es la resolución de 23-1-2013 de la Secretaría Autonómica de autonomía personal y de dependencia (Conselleria de Bienestar, Generalitat Valenciana) mediante la cual se desestimó el recurso de alzada interpuesto por por don Eugenio contra el acuerdo de 5-9-2012 de la Dirección General de Personas con discapacidad y dependencia. En este último acuerdo, se rechazó la solicitud de retroacción de los efectos económicos derivados de la situación de dependencia de la fallecida doña Julia .

El acuerdo impugnado se acogió al criterio según el cual 'hasta que no se han fijado, por parte del órgano administrativo con competencia para ello, los servicios y/o prestaciones que ostenta la persona en situación de dependencia, ésta no ha consolidado derecho alguno que ingrese en su acervo personal y, consecutivamente, todavía no existe título patrimonial suficiente que pueda transmitirse a sus herederos en caso de fallecimiento de la persona física que ostenta el carácter de beneficiaria del derecho'.

Don Eugenio , parte recurrente del proceso, relata que su madre doña Julia tenía reconocida su situación de dependencia con grado 3 y nivel 2 mediante resolución de 24-8-2010 y que se anunciaba la próxima aprobación del PIA (Programa Individual de Atención) con el que se fijase la atención y las prestaciones que le correspondían. Sigue relatando que su madre falleció el 4-4-2011 sin que se hubiese aprobado el PIA. Alega la parte recurrente que la Administración tendría que haber aprobado el PIA en el plazo máximo legal de tres meses (art. 6.4 de la OM de 5-12-2007) y que por ello no puede beneficiarse de su inactividad negligente.

SEGUNDO.-La decisión de la litis decisión viene influida por el criterio adoptado por esta Sala, cuya sentencia mayoritaria, de 14-4-2014, núm. 153/14 reproducimos ahora:

'Entramos en el verdadero núcleo de la cuestión controvertida en el proceso 320/2013, y la que ha suscitado la mayor parte de la discrepancia abierta entre las Secciones 4ª y 5ª de este tribunal.

Retomando, primero, el argumento de impugnaciónsobre el que se edifican las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos que Doña Paulina formula en los autos 320/2013, éste es el de que la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención a favor de su madre, en situación de dependencia Grado 3 y Nivel 1, es contraria a Derecho al haberse demorado en exceso( dos años y siete meses, desde la presentación de la solicitud hasta el fallecimiento de la dependiente), sin causa justificada y mucho más allá del espacio temporal máximo que fija el ordenamiento legal aplicable: 6 meses:

'... Los meses transcurrían sin que la administración cumpliera con lo estipulado en la propuesta PIA, haciendo evidente dejación de sus obligaciones legales, por ello la madre de mi mandante solicitó el día 3 de febrero de 2010 ante la Conselleria, los efectos retroactivos de la prestación económica contemplada en dicha propuesta'.

'... La Administración, ha dejado pasar el tiempo, a sabiendas y con conocimiento pleno, a expensas a los informes médicos recabados, de la avanzada edad y del delicado estado de salud de la madre (...) ha dejado en el aire 'sine die' la última gestión necesaria para el abono de la prestación'

'... Decreto del Consell nº 171/2007 del que se hace mención especial el artículo 10.2 , el cual dispone que el plazo máximo para resolver (...) será de seis meses computándose a partir de la fecha de la recepción de la solicitud'(hechos quinto y octavo, fundamento de derecho VII, escrito de demanda).

b.- Este Tribunal Superior de Justicia, hasta ahora, solo se había enfrentado, de modo directo, a tal argumento (demora excesiva) en una serie de sentencias dictadas por la Sección 4ª, de cuyo criterio es expresivo la STSJCV, citada, 53/2014, de 13 de febrero, recurso 118/2013 ):

'... La Conselleria reconoció este derecho por resolución de 12/05/2010; reconociendo un grado 2, nivel 2 (...) se produjo el fallecimiento de la dependiente sin que se llegara a recibir la resolución del Programa de Atención Individual (PIA). Ante ello, el hoy recurrente, en fecha 06/03/2012 presenta escrito solicitando el pago con efectos retroactivos de las prestaciones a las que tenía derecho su esposa. Solicitud desestimada por resolución de 05/10/2012'(fundamento de derecho tercero).

La Sección 4ª coincidió con la tesis de invalidez jurídica que, ahora, mantiene en los autos 320/2013 la parte actora, al deducir que el retraso no justificadosupone la invalidez jurídica, la falta de adecuación a Derecho de los actos recurridos en el proceso 118/2013:

'... Pero en los casos - cual el que aquí analizamos ., en que la resolución en plazo o al menos, dentro de unos márgenes de demora razonable, deviene esencial por la naturaleza de la situación de base (hechos determinantes), la demora constituye un funcionamiento anormal de la Administración, que da derecho al resarcimiento de daños y perjuicios, en los términos previstos por el Ordenamiento'.

'... de ahí que el 'tiempo' que la Administración ha de emplear para determinar las medidas necesarias en orden a atender las necesidades de dichas personas, con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, ha de ser el indispensable y necesario (...) en su art. 6.3 el plazo 'máximo' de 3 meses para resolver y notificar el PIA'.

'... A la vista de lo expuesto es claro que la falta de resolución 'en plazo' (que en el caso es esencial) determinó un daño antijurídico que el interesado no tenía obligación de soportar'

'... Y concordamos con la precitada S.- se trata de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 junio 2013 , mencionada en un párrafo anterior - en cuanto concluye acreditado 'un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración, incompatible con los estándares de razonabilidad (...) y que 'la acción de resarcimiento ejercitada debe prosperar, al mediar un supuesto generador y desencadenante del instituto de responsabilidad patrimonial e las Administraciones Públicas'(fundamento de derecho quinto, sentencia 53/2014, de 13 de febrero ).

c.- La mayor parte de los magistrados que componen el Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo discrepan de este resultado de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación económica individualizada:

'... que se anulan y dejan sin efecto, reconociendo, como situación jurídica individualizada, el derecho del recurrente a percibir la cantidad de 17.352,78 € por el periodo comprendido entre el 11 de enero de 2010 y el 17 de diciembre de 2011 ...'(fallo, sentencia de 13/02/2014 ).

a'.-Para nosotros, una de las claves del litigio se sitúa sobre los rasgos que caracterizan a los dos escritosque, en la vía administrativa, presentaron la titular de la situación de dependencia (3 de febrero de 2010) y dos de sus hijas (11 de noviembre 2010):

'... Solicito me sean reconocidos efectos retroactivos del Programa Individual de Atención aprobado por la Secretaria Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia, mediante la concesión de una prestación Económica Vinculada al Servicio para el periodo que corresponda, por haber estado recibiendo el servicio de atención residencial/Centro de día (...) en centro acreditado para ello (...) A tal efecto, aporto la siguiente documentación: - certificado original del Centro donde conste la fecha de alta en el servicio y el periodo de permanencia en el mismo. - Fotocopias compulsadas de los recibos pagados desde su ingreso y hasta el día anterior al de efectos de la Resolución del Programa Individual de Atención. - Ficha de Mantenimiento de Terceros, que se adjunta, debidamente cumplimentada y firmada'(solicitud de 3 febrero 2010).

'... En relación al reconocimiento, con efectos retroactivos, de una prestación económica vinculada al servicio de atención residencial/centro de día/prestación al cuidador, y al objeto de dar trámite a la misma, se le requiere para aportar lo antes posible la documentación señalada con un aspa (X)'(solicitud de 11 noviembre 2010).

Éstos son los escritos/peticiones que resuelve y a los que se atiene la decisión administrativa cuya legalidad es discutida en el proceso 320/2013:

'... Segundo.- Se formula por parte de los herederos de la persona solicitante del servicio o prestación no aprobada mediante la correspondiente resolución administrativa, solicitud de efectos económicos retroactivos del servicio o prestación no aprobados por resolución administrativa hasta la fecha del fallecimiento del causante'(antecedentes de hecho, resolución de la Sra. directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia de 23 enero 2013).

b'.-Ninguno de estos dos escritos constituye una reclamación de responsabilidad patrimonial por la existencia de un funcionamiento normal/anormal de un servicio público.

Para ello, deberían cumplir las exigencias legales previstas en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo ,que aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; o, al menos, guardar una suficiente vinculación con su enunciado normativo :

'Artículo 6. Iniciación por reclamación del interesado.

Cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado (...) En la reclamación se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante'.

Del tenor de las solicitudes de 2 febrero y 11 noviembre 2010 no se exhala, en medida alguna, que lo pretendido por la titular de la situación de dependencia y/o por dos de sus herederas fue obtener una declaración de responsabilidad patrimonial por la existencia de un deficiente funcionamiento de un servicio público. Las solicitudes tienen por objeto exclusivo lograr el reconocimiento de un derecho económico para el que existiría - según la reclamación de 02/02/2011 - una automática asunción normativa:

'Solicitud de efectos retroactivos del Programa Individual de Atención de personas mayores dependientes, y de concesión de una prestación económica vinculada al servicio para dicho periodo'(título bajo el que actúa el escrito de 3 febrero 2010 presentado por la titular de la situación de dependencia, Doña Delia ).

Nos situamos, entonces - en las peticiones de 02/02 y 11/11/2010 -, fuera del espacio de alcance propio de la figura jurídica de la responsabilidad patrimonial:

'1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos' ( artículo 139, Ley de Procedimiento Administrativo de 26/11/1992 ).

c'.- Siendo ello así, es preciso que antes de examinar la existencia/falta de existencia de un derecho al logro de la indemnización económica que Doña Paulina pide en los autos 320/2013 (y sobre la que concurren muy importantes visos de razonabilidad,ante la insoportable demora administrativa en la aprobación del PIA conjugada con la vigencia de un incumplimiento de los plazos legales que, como ha subrayado ya esta Sala, ostenta una especial importancia jurídica), la jurisdicción contencioso-administrativa establezca que los actos recurridos en el proceso 320/2013 son contrarios a Derecho.

Esta cuestión ha sido ya tratada por la Sección 5ª en una STSJCV, 5ª de 11 julio 2012, recurso 530/2010 .

La resolución judicial se dictó en el ámbito de una reclamación de retroactividad de los efectos de una situación de dependencia que todavía no había derivado en la aprobación del Programa Individual de Atención al haber fallecido el titular de la situación de dependencia (del que los actores eran herederos) en el intervalo que medió entre una y otra resolución administrativa. Para la sentencia de 11/07/2012 :

'... 2.- '...derecho (...) a obtener un resarcimiento por los daños y perjuicios ocasionados por la excesiva dilación o demora en ultimar el procedimiento'(Fundamento de Derecho Séptimo, escrito de demanda).

Para que la Sala pueda - en su caso - llegar a un resultado de indemnización, a los demandantes, por los perjuicios que les ha producido el retraso en la adopción del Programa Individual de Atención de su madre (teniendo en cuenta que la solicitud se presentó el 4 de febrero de 2008y su causante murió el 4 de marzo de 2010), es ineludible disponer, en primer término, de una actuación procedente de una fuente de poder público que contraríe el ordenamiento legal aplicable.

Es decir, se debe haber demostrado, en la controversia judicial, que el acto administrativo que en ella se recurre no se adecua al molde fijado por el Derecho. Y, una vez que se dispone de ese resultado, es cuando el órgano judicial analizará si, además de ese resultado de anulación, cabe asumir la concurrencia de un supuesto de resarcimiento de los dañosque se han generado a quien disponga del carácter de interesado por la resolución administrativa de que se trate.

En los autos 530/2010 falta ese resultado de anulación al haber entendido, el tribunal, que la decisión de 26/05/2010 es conforme a Derecho al archivar el expediente de solicitud de un Plan Individual de Atención sobre la base de que la persona a la que correspondía esta actuación había fallecido:

'... Por todo lo expuesto se le comunica que el expediente ha sido archivado por la citada causa sobrevenida, sin que conste acreditada prestación de servicio que deba ser resarcida a los herederos'.

Si ello es así, debemos rechazar también la existencia de un supuesto de responsabilidad de la Administración que, como se ha visto en el anterior Fundamento de Derecho, constituye el segundo sustrato sobre el que se hace girar la pretensión indemnizatoria presentada en los autos 530/2010:

'... y se declare la situación jurídica individualizada del reconocimiento del derecho a la prestación económica (...) en la cantidad de 8.580,00 euros, correspondientes a 22 mensualidades (desde el 2.5.2008 hasta el 4.3.2010), a razón de 390 euros al mes'(suplico, escrito de demanda).

d'.- El escrito de demanda presentado en el proceso 320/2013 ofrece como único sustento para el logro del resultado de invalidez jurídica de las resoluciones administrativas que impugna, el de que la Conselleria de Bienestar Social demoró en exceso, sin causa justificada,la aprobación del PIA, transgrediendo la previsión normativa vigente en el artículo 10.2 del Decreto 171/2007, de 28 de septiembre :

'... Los meses transcurrían sin que la administración cumpliera con lo estipulado en la propuesta PIA, haciendo evidente dejación de sus obligaciones legales, por ello la madre de mi mandante solicitó el día 3 de febrero de 2010 ante la Conselleria, los efectos retroactivos de la prestación económica contemplada en dicha propuesta'.

'... La Administración, ha dejado pasar el tiempo, a sabiendas y con conocimiento pleno, a expensas a los informes médicos recabados, de la avanzada edad y del delicado estado de salud de la madre (...) ha dejado en el aire 'sine die' la última gestión necesaria para el abono de la prestación'

'... Decreto del Consell nº 171/2007 del que se hace mención especial el artículo 10.2 , el cual dispone que el plazo máximo para resolver (...) será de seis meses computándose a partir de la fecha de la recepción de la solicitud'(hechos quinto y octavo, fundamento de derecho VII, escrito de demanda).

e'.- La existencia de una demora administrativa en la aprobación del PIA ¿determina, per se(sin más), la anulación de un acuerdo administrativo de la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia de 23 enero 2013 que rechaza los efectos retroactivos de la situación de dependencia a la vista de que cuando falleció la dependiente todavía no existía aprobado un Plan Individual de Atención?

El Pleno de la Sala considera que la solución que ha de darse a este interrogante es negativa, todo ello porque:

1.-La existencia de un supuesto de demora o retraso administrativoen la emisión del acuerdo (aprobación del Programa Individual de Atención) que el ordenamiento jurídico impone a la Generalitat no es suficiente para que se declare contrario a Derecho un acuerdo como el emitido el 23 enero 2013 por la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia. Este acuerdo desestima la solicitud realizada por los herederos de una persona en situación de dependencia pero sin disponer de un Programa Individual de Atención.

La 'solicitud de efectos retroactivos del Programa Individual de Atención de personas mayores dependientes, y de concesión de una prestación económica vinculada al servicio para dicho periodo'(encabezamiento, escrito que la titular de la situación de dependencia - que había sido reconocida el 20 de junio de 2008 - presentó el 3 de febrero de 2010, unos días antes de su fallecimiento), tiene su entronque normativo en el artículo 10.4 del Decreto 171/2007, de 28 de septiembre :

'4. El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio'.

En la controversia, hay plena constancia de que la siguiente afirmación que la parte actora incluye en el hecho primero del escrito de demanda, coincide con la realidad de las cosas existentes en el momento en que la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia ingresó en el registro de la Conselleria de Bienestar Social ( 23 julio 2007):

'Dña Delia , progenitora de mi mandante, debido al mal estado de salud que padecía, fue ingresada en fecha 2 de abril de 2007 en el centro de día 'La Milotxa' de Torrent (folio 39 del expediente administrativo)'.

Ninguna discusión, a este respecto, aparece bien en los actos administrativos impugnados bien en el escrito de contestación a la demanda:

'... Tercero.- En cuando al asunto concreto, la prestación económica vinculada a centro de día que solicita sea reintegrada a los herederos de la fallecida, lo será y podrá ser exigida como señala la resolución administrativa recurrida desde la aprobación del PIA'(fundamentos de derecho, contestación a la demanda).

2.-Una hija de Doña Delia , en situación de dependencia en Grado III y Nivel 1 declarada el 20/06/2008 por el Sr. secretario autonómico de Bienestar Social, pide a la Sala que le indemnice por el siguiente concepto:

'... prestación económica vinculada al centro de día por importe de 374,16 €/mes a favor del centro de día para personas mayores dependientes 'La Milotxa'.

Cantidades éstas que fueron costeadas por Delia y sus familiares, por ello el recurrente pide el abono de la cantidad de 11.598,96 € correspondiente al periodo en el que la progenitora de mi mandante permaneció internada en el referido centro de día, desde la solicitud de reconocimiento de dependencia, en fecha 2 de julio de 2007 hasta su fallecimiento el día 20 de febrero de 2010'.

La mención al día 2 de julio de 2007 tiene que ver con la fecha de presentación de la solicitud en el registro del municipio de residencia de la Sra. Delia (Ayuntamiento de Torrent). No es éste el criterio legal aplicable:

'... a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación' ( artículo 10.4, Decreto 171/2007 ).

3.-Antes de examinar los efectos del 'retraso', es indispensable observar que sin disponer de un acuerdo administrativo que apruebe el Programa Individual de Atención el titular de la situación de dependencia no puede tener (por simple hipótesis) derecho automático a lograr la retroactividad en la concreta prestación/servicio que le corresponda. Y no lo tiene por cuanto que esa prestación/servicio no ha sido todavía declarada por la Administración.

Si, como sucede en los autos 320/2013, una persona titular de la situación de dependencia reclama dicha retroactividad antes de que tenga aprobado un Programa Individual de Atención, el ordenamiento jurídico aplicable decreta como solución legal la de rechazar dicha reclamación. Y es que si no se tiene la prestación/servicio, no es posible que la Administración reconozca el derecho a lograr la retroactividad en sus efectos desde el momento en que se presentó la solicitud de dependencia.

A ello cabe adicionar el hecho de que la notoria diversidad y el carácter variopintode las prestaciones/servicios a las que pueden acceder, en la Comunitat Valenciana, las personas que se encuentran en situación de dependencia dificulta- que no impide, existiendo incluso una previsión legal del silencio administrativo de valor positivode la solicitud - la retroactividad sin contar con un PIA aprobado.

Esa diversidad aparece en la norma que regula los requisitos y condiciones de acceso a las ayudas económicas del programa de atención a las personas y a sus familiares en el marco del sistema para la autonomía y atención a la dependencia en la Comunitat Valenciana.Se trata de una orden de 5 de diciembre de 2007 de la Conselleria de Bienestar Social que actúa bajo este título:

'Artículo 2. Servicios y Prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana.

De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 39/2006 , de 14 de diciembre, el catálogo de servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana está configurado por los siguientes Servicios: a) Los servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal. b) Servicio de teleasistencia. c) Servicio de ayuda a domicilio. I. Atención a las necesidades del hogar. II. Cuidados personales. d) Servicio de Centro de Día y de Noche (...) e) Servicio de Atención Residencial'.

4.-La existencia de una Propuestade Programa Individual de Atención no equivale, en absoluto, a la existencia del acuerdo administrativo que aprueba ese programa:

'Artículo 6. Resolución.

La Secretaría Autonómica competente por razón de la materia o aquél que en el futuro ejerza las competencias en la materia, dictará resolución, sin perjuicio de su posible delegación, aprobando el Programa Individual de Atención.

El Programa Individual de Atención tendrá el siguiente contenido:

a) Datos y circunstancias personas y familiares de la persona en situación de dependencia.

b) Servicio o servicios prescritos, con indicación de las condiciones específicas de la prestación de éste, así como de la participación que en el coste del mismo pudiera corresponder a la persona en situación de dependencia según su capacidad económica.

c) En su caso, de no ser posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, se reconocerá al beneficiario el derecho a obtener una prestación económica, bien sea la prestación económica vinculada al servicio, la prestación económica para cuidados en el entorno familiar de personas dependientes o la prestación para asistente personal (...)

En todos los casos que se reconozca el derecho a una prestación económica se indicará la cuantía efectiva de la misma, expresando el porcentaje de reducción sobre la cuantía máxima establecida aplicable en función de la capacidad económica de la persona beneficiaria y el resto de factores de cálculo en función de la intensidad del servicio a percibir' (Orden de 5 de diciembre de 2007, que regula el Procedimiento de Aprobación del Programa Individual de Atención).

La primera es un simple acto de trámite- no impugnable, de forma autónoma, en sede contencioso-administrativa - emitido en el cauce procedimentalen cuyo seno, y como pieza final del mismo, se va a dictar una resolución (ya impugnable en sede judicial) que aprueba el Programa Individual de Atención de que se trate.

La Propuesta de PIA es la figura más importante de las que se emiten durante la instruccióndel denominado Procedimiento de Aprobación del Programa Individual de Atención.Éste es el título bajo el que actúa, como acabamos de ver, una orden de la Conselleria de Bienestar Social de 5 diciembre 2007:

'Artículo 5. Instrucción.

El área competente por razón de la materia (...) realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para la determinación y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba dictarse la resolución por la que se aprueba el establecimiento del Programa Individual de Atención.

La instrucción del procedimiento para el establecimiento del Programa Individual de Atención requerirá los siguientes actos e informes preceptivos:

Subsanación de la documentación (...)

Elaboración de Propuesta de Programa Individual de Atención. Recopilada la documentación sobre la situación económica y social del beneficiario, se elaborará una propuesta de Programa Individual de Atención en el que se establezcan las distintas alternativas de servicios y prestaciones que se consideren modalidades de intervención más adecuadas a las necesidades del beneficiario, de entre los servicios y prestaciones económicas previstos en la resolución.

Esta propuesta de Programa Individual de Atención informará de la cuantía de las prestaciones y el importe de participación del beneficiario en el coste del servicio (...)

Participación municipal.

La propuesta de Programa Individual de Atención se notificará a los servicios municipales de atención a la dependencia correspondiente con el lugar de empadronamiento del beneficiario, que serán los encargados de realizar el trámite de audiencia al interesado.

A estos efectos en el plazo máximo de un mes (...) deberán negociar con el beneficiario o su representante, y en su caso con su familia o entidades que lo representen, la elección, de entre las alternativas propuestas por la Conselleria de Bienestar Social la que mejor se ajusta a sus necesidades'.

'... El técnico municipal firmará la propuesta consensuada con el beneficiario, y la remitirá a la Conselleria de Bienestar Social, para continuar la tramitación.

Propuesta de resolución (...)'.

5.-En el proceso 320/2013, de los cuatro trámites legales previstos dentro de la instruccióndel procedimiento de aprobación del Programa Individual de Atención (el primero es el de: 'a) Subsanación de la documentación', artículo 5, que no resulta aplicable en la litis), solo existe el segundo: 'b) Elaboración de Propuesta de Programa Individual de Atención'.Faltan, en cambio: 'c) Participación municipal'; 'd) Propuesta de resolución'.

Es más que llamativo el hecho de que ese documento de 'b) Elaboración de Propuesta de Programa Individual de Atención' no fuese aportado al expediente administrativo que el Sr. Jefe del Servicio de Autorización y Acreditación de Centros y Servicios, Conselleria de Bienestar Social, remitió el 8 de noviembre de 2013 a la Sala. Ha tenido que ser la propia demandante la que acompañase el documento en cuestión junto al escrito de formalización de su solicitud de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos (demanda).

El modelo normalizado de propuesta aportado en ese momento no se encuentra, entonces, rellenado en los apartados 7º, 8º y en los relativos al nombre y firma del técnico del Servicio Municipal de Atención a la Dependencia y del interesado, guardador de hecho o representante legal.

Es verdad que en el expediente administrativo existe un 'informe social para el reconocimiento de la situación de dependencia'(el tribunal ha efectuado ya una referencia muy precisa al mismo supra), folios 14 a 17 del expediente administrativo, emitido el 14 de abril de 2008 por una trabajadora social del Ayuntamiento de Torrent en el seno del 'procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia'- procedimiento anterior al de aprobación del PIA -:

En este informe social hay una absoluta coincidencia con la propuesta de servicios que efectúa el técnico del PIA adscrito a la Conselleria de Bienestar Social:

'... Propuesta de servicios, intensidades, otros apoyos y/o adaptaciones del hogar (...) centro de día/atención diurna'.

'... 6. Prestación vinculada al servicio (...) Prestación económica vinculada al Centro de Día. Importe prestación. 374,16. Centro. Centro de día para personas mayores dependientes La Milotxa'(Propuesta PIA acompañada al escrito de demanda).

6.-Volvemos ahora al interrogante planteado al principio del punto e': la demora en la aprobación del Programa Individual de Atención, ¿permite anular las resoluciones administrativas de 23 enero y 9 abril 2013?

Para el Pleno de la Sala, la respuesta es negativa sobre la base de que en el Derecho español el incumplimiento de los plazos obligatoriosque el ordenamiento jurídico imponga a las Administraciones públicas no hace ilegalun acuerdo que deniega una solicitud de reconocimiento de derechos sobre la base de la falta de emisión, en plazo (o dentro de un término prudencial), de la actuación administrativa impuestapor el Derecho:

'... Segundo.- Se formula por parte de los herederos de la persona solicitante del servicio o prestación no aprobada mediante la correspondiente resolución administrativa, solicitud de efectos económicos retroactivos del servicio o prestación no aprobados por resolución administrativa hasta la fecha del fallecimiento del causante'(antecedente de hecho segundo, resolución de la Sra. directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia de 23 enero 2013).

La vía que abre el ordenamiento jurídico, en supuestos como aquél que ha dado lugar al proceso 320/2013, es la de responsabilidad patrimonial de la Generalitatpor no emitir, dentro de un espacio temporal prudencial (aquí la demora se alarga dos años y seis meses), una actuación reclamada, con taxatividad, por ese ordenamiento: la de aprobación del Programa Individual de Atención de Doña Delia .

La figura jurídica a la que hay que acudir, entonces, es la de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, que es precisamente aquélla a la que acudió este tribunal (Sección 4ª) en las resoluciones judiciales que ha emitido favorables a solicitudes de tutela equivalentes a la que pide Doña Paulina :

'... pero en los casos - cual el que aquí analizamos -, en que la resolución en plazo o al menos, dentro de unos márgenes de demora razonable, deviene esencial por la naturaleza de la situación de base (hechos determinantes), la demora constituye un funcionamiento anormal de la Administración, que da derecho al resarcimiento de daños y perjuicios, en los términos también previstos por el Ordenamiento'.

'... A la vista de lo expuesto es claro que la falta de resolución 'en plazo' (que en el caso es esencial) determinó un daño antijurídico que el interesado no tenía la obligación de soportar'.

'... pues no es tanto el derecho a la iniciación, tramitación y resolución del procedimiento de PIA lo determinante de su legitimación, cuanto, como ya indicamos, la acción de responsabilidad patrimonial en que ha de encuadrarse la pretensión actora' ( STSJCV, 4ª, 53/2014, de 13 febrero ).

7.- La demora en la emisión de un acuerdo administrativo por el que se aprueba un Programa Individual de Atención - '1. La Secretaria Autonómica competente por razón de la materia (...) dictará resolución, sin perjuicio de su posible delegación, aprobando el Programa Individual de Atención', artículo 6 Orden de 05/12/2007 -, puede tener consecuencias desde la perspectiva del silencio administrativo positivo que recoge el artículo 43.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo :

'1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario'.

a.- Así lo ha expresado este tribunal en una STSJCV, 5ª, de 16 de noviembre 2012, recurso 735/2010 :

'... cuya solicitud fue archivada por acuerdo (...) en base a haber sobrevenido el fallecimiento de aquella cuando estaba en situación de dependencia, pero sin que se dictara la correspondiente resolución aprobando el Programa Individual de Atencion'.

'Segundo.- Estima la parte actora en su escrito de demanda que se ha producido el reconocimiento del derecho a las prestaciones por silencio administrativo, pretensión que merece favorable acogida en tanto que el artículo 10.2 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007 (...) dispone que la Administración deberá dictar la resolución en el plazo de seis meses desde la solicitud, prescribiendo el apartado 6 del mismo artículo que transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud por silencio administrativo, y en el presente caso ha transcurrido con exceso el mencionado sin que la Administración haya resuelto en sentido alguno'.

b.- El artículo 10.6 del Decreto 171/2007, de 28 de septiembre ,dice que:

'6. El vencimiento del plazo mencionado sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud formulada por silencio positivo'.

Este decreto es el aplicable en la actual controversia, y no el que cita el fundamento de derecho segundo de la resolución de 23/01/2013, Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia:

'... Segundo.- Decreto 18/2011, de 25 de febrero, del Consell, por el que se establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas en situación de dependencia'.

'4. La resolución de PIA deberá dictarse y notificarse en el plazo máximo de seis meses desde la fecha de registro de entrada de la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia en el registro del órgano competente para su tramitación y resolución. Transcurrido este plazo sin que haya sido dictada y notificada resolución expresa, podrá entenderse desestimada la pretensión interesada por silencio administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79 de la antes citada Ley 16/2008, de 22 de diciembre ' (Decreto 18/2011, de 25 de febrero).

c.- La figura del silencio positivo carece de espacio para su usoen el proceso 320/2013 dado que Doña Paulina ha actuado frente a una resolución positiva, expresa,procedente de dos órganos administrativos encuadrados en la Conselleria de Bienestar Social. Sus pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos circunvalan, así, sobre tales actos administrativos por lo que no es dable que la jurisdicción - ni siquiera haciendo uso de las potestades que le confiere el artículo 33.2 Ley Jurisdiccional : '... estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes'- cambien su acción y dé una perspectiva radicalmente distinta a los autos por la vía de abrir el uso del silencio administrativo positivo.

5.-La solicitante de la tutela judicial tiene abierta, a su favor, la vía de responsabilidad patrimonial de la Generalitat , que es donde ha debido articular sus pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos de índole económica por los perjuicios que le ha causado la (evidente y excesiva) demora en la aprobación de un Programa Individual de Atención a favor de su madre, ya fallecida, en situación de dependencia desde el día 20 junio 2008.

a.- Si Doña Paulina estima que la falta de dictado de un acuerdo administrativo, cuya emisión el Derecho impone a la Conselleria de Bienestar Social, le genera un daño económico, tiene abierto el cauce legal de la responsabilidad patrimonial del Ente público (Generalitat Valenciana) en la que queda encuadrado el órgano que en un término de nueve mesesdebió aprobar tanto la situación de dependencia de su madre, Dª Paulina , como las concretas prestaciones o servicios más adecuados/congruentes a su situación de dependencia:

'2. El Programa Individual de Atención tendrá el siguiente contenido: (...) b) Servicio o servicios prescritos, con indicación de las condiciones específicas de la prestación de éste, así como de la participación que en el coste del mismo pudiera corresponder a la persona en situación de dependencia según su capacidad económica' (artículo 6, orden de 5 diciembre 2007).

b.- La vía se encontraba desde el principio abierta a su favor y todavía tiene disponibilidad para el uso de la misma.

Y es que:

-la persona que dispone del carácter de interesado/aen un procedimiento de responsabilidad patrimonial por la actuación demorada de la Conselleria de Bienestar Social en aprobar un Programa Individual de Atención a favor de Doña Delia , no se ve afectada por el plazo legal de prescripción de un añoprevisto en esa sede de responsabilidad patrimonial:

'5. En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producirse el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo', artículo 142 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 26 noviembre 1992 ;

-tanto la titular de la situación de dependencia como sus herederos han reclamado el seguimiento de una actuación administrativa obligatoria (en fechas 3 febrero y 11 noviembre 2010);

-existía una obligación legal de resolveracerca del Programa Individual de Atención que corresponde a la Sra. Delia , por lo que el plazo legal de un año no se inicia hasta que se emite la resolución de 23 enero 2013;

-el plazo legal ha quedado interrumpidoentre este momento y aquél en el que se notifique al representante procesal de Doña Paulina la sentencia dictada en el proceso 320/2013 (por formulación, primero, de una reclamación en sede administrativa; y por planteamiento, luego, de un recurso judicial vinculado directamente con el supuesto del que deriva la responsabilidad patrimonial). c.- A la vista de los rasgos que presenta el comportamiento seguido por la Administración, que ésta Sala ha declarado ya como ilícito (en la STSJCV, 4ª, 53/2014, de 13 de febrero ), lo que debería hacer la Generalitat Valenciana es llegar a un acuerdo de pago inmediato con la interesada y/o, como mucho, acceder en vía administrativa a la reclamación de responsabilidad patrimonial que plantee Doña Paulina :

'Artículo 8. Acuerdo indemnizatorio.

En cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio' (Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial).

Para ello, la Sala visualiza estos datos:

-en el proceso 320/2013 existió una Propuesta de PIA emitida por un técnico de la Generalitat de:

'... prestación económica vinculada al Centro de Día. Importe prestación. 374,16. Centro. Centro de día para personas mayores dependientes La Milotxa';

-esta propuesta coincide con el informe social para el reconocimiento de la situación de dependencia que el 14 de abril de 2008 efectuó una trabajadora social adscrita al Ayuntamiento de Torrent:

'... 1. Propuesta de servicios, intensidades, otros apoyos y/o adaptaciones del hogar: (...) Centro de día/atención diurna';

-también es coincidente con lo que la Sra. Paulina pide en la controversia judicial:

'... máxime cuando fijados los servicios y prestaciones de las que era tributaria la madre de mi representada, esto es; prestación económica vinculada al centro de día por importe de 374,16 €/mes a favor del centro de día para persona mayores dependientes 'La Milotxa'(hecho octavo, escrito de demanda);

-la defensa en juicio de la Generalitat Valenciana no ha opuesto, en los autos, la existencia de algún motivo que funde la reducción del importe reclamado por ingresos económicos de la solicitante y/o por la aplicación de alguna otra circunstancia legal ( cf., a estos efectos, artículo 6 , orden de 5 de diciembre de 2007, que regula el Procedimiento de Aprobación del Programa Individual de Atención: '... En todos los casos que se reconozca el derecho a una prestación económica se indicará la cuantía efectiva de la misma, expresando el porcentaje de reducción sobre la cuantía máxima establecida aplicable en función de la capacidad económica de la persona beneficiaria y el resto de factores de cálculo en función de la intensidad del servicio a percibir. También se especificará el importe de las cantidades que, en concepto de atrasos, hay que abonar al interesado en función de la efectividad económica fijada') .

Sometiéndonos al criterio transcrito, hemos de desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 LJCA , y las características de la cuestión jurídica tratada, no ha lugar una condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Eugenio . Sin costas.

Contra esta sentencia no cabe recurso alguno. A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.